第一篇：關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作

關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作

開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，對(duì)于保證黨內(nèi)規(guī)范性文件同黨章和黨的理論路線方針政策相一致，同憲法和法律相一致，保障黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，具有重要意義。

一、基本原則

（一）有件必備。凡屬于報(bào)送備案范圍的黨內(nèi)規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求，向市委報(bào)送備案，杜絕不報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)和選擇性報(bào)備的現(xiàn)象。

（二）有備必審。對(duì)于報(bào)送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件，備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)從合法性、合規(guī)性、合理性等方面進(jìn)行審查。

（三）有錯(cuò)必糾。備案機(jī)關(guān)在備案審查中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在違法違規(guī)等問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

二、報(bào)備工作

（一）報(bào)送備案范圍

1.需要報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)性文件，是指市紀(jì)委、市委各部門和各縣（市、區(qū)）黨（工）委，市委批準(zhǔn)設(shè)立的黨組（黨委）在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹市委決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。主要有三個(gè)本質(zhì)特征：一是規(guī)范性，二是普遍性，三是反復(fù)適用性。

2.不需要報(bào)送市委備案的文件。（1）人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件；（2）請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報(bào)、工作要點(diǎn)、工作總結(jié)；（3）機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度和工作方案；（4）其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件。

（二）報(bào)送備案期限。黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送市委備案。

（三）報(bào)送備案材料及格式。1.報(bào)送備案材料：

（1）備案報(bào)告。抬關(guān)寫“中共湛江市委辦公室”，落款署制定機(jī)關(guān)名稱，并加蓋公章。

（2）正式文本。含發(fā)布通知，電子版和紙質(zhì)版應(yīng)當(dāng)一致。

（3）制定說(shuō)明。是對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件制定情況所作的解釋，主要包括制定意圖、主要內(nèi)容、起草及征求意見情況、審議簽發(fā)情況，以及其他需要向備案機(jī)關(guān)報(bào)告的重要事項(xiàng)。

2.格式及方式：紙質(zhì)文本要用A4型紙張裝訂成冊(cè)，一式30份，同時(shí)報(bào)送PDF、TXT電子文本。

三、審查工作

（一）備案登記。收到報(bào)送備案材料后，首先從形式上審查：（1）是否屬于報(bào)送備案范圍；（2）是否自發(fā)布之日起30天內(nèi)報(bào)送；（3）報(bào)送材料是否齊全；（4）報(bào)送材料是否符合規(guī)定格式；（5）電子文本與紙質(zhì)文本是否一致。

根據(jù)情況作出不同處理：（1）屬于報(bào)送備案范圍且報(bào)送材料符合備案要求的，予以備案登記；（2）不屬于備案范圍的，不予備案登記；（3）屬于報(bào)送備案范圍但報(bào)送材料不符合備案要求的，通知報(bào)送機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)正。

（二）審查內(nèi)容。主要從七個(gè)方面對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。（1）是否同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸；（2）是否同中央精神相違背；（3）是否同憲法和法律不一致；（4）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（5）是否與其他同位規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；（6）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；（7）是否符合制定權(quán)限和程序。

（三）審查步驟。這里所說(shuō)的審查指實(shí)質(zhì)審查，一般包括以下幾個(gè)步驟：（1）書面審查。（2）征求意見。（3）實(shí)地調(diào)研。（4）請(qǐng)作說(shuō)明。一般采取以下三種方式請(qǐng)報(bào)送機(jī)關(guān)作說(shuō)明情況：一是發(fā)函；二是電話溝通；三是當(dāng)面說(shuō)明。（5）提出意見。

（四）審查處理。審查處理方式：（1）通過(guò)；（2）反饋；（3）提醒；（4）糾正。包括兩種情形，一是主動(dòng)糾正；二— 2 — 是發(fā)函糾正。

四、備案審查工作制度

（一）存檔備查制度。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件管理檔案。存檔包括紙質(zhì)檔案和電子檔案兩種方式。

（二）目錄報(bào)送制度。每年1月1日前將上一年度發(fā)布的所有文件目錄，報(bào)送市委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)備案。同時(shí)報(bào)送文件目錄紙質(zhì)文本和電子文本

（三）備案通報(bào)制度。市委辦公室每年年初對(duì)上一年度各報(bào)備機(jī)構(gòu)備案工作開展情況進(jìn)行通報(bào)。通報(bào)內(nèi)容主要包括上一年度備案工作基本情況、存在的主要問(wèn)題、下一步工作要求。各報(bào)備機(jī)構(gòu)的文件報(bào)備總數(shù)、報(bào)備及時(shí)率、合法合規(guī)率，以及糾正、提醒、反饋情況，綜合得分一般按照?qǐng)?bào)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)以列表形式全面反映。

(四)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。指黨委系統(tǒng)的備案審查工作機(jī)構(gòu)與人大、政府系統(tǒng)備案審查工作機(jī)構(gòu)之間建立的備案審查協(xié)作機(jī)制。

（五）備案審查體制。各地級(jí)以上市黨委應(yīng)當(dāng)按照下備一級(jí)原則開展備案工作，市紀(jì)委、市委各部門根據(jù)工作需要建立本系統(tǒng)備案制度。

（六）備案工作保密規(guī)定。備案文件嚴(yán)格按照保密規(guī)定存放和管理。

第二篇：黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作手冊(cè)

一、指導(dǎo)思想

開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，要高舉中國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗臶，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，保證黨內(nèi)規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、基本原則

黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作應(yīng)遵守以下基本原則

（一）有件必備。凡屬于報(bào)送備案范圍的黨內(nèi)規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求，向縣委報(bào)送備案，不能不報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)，堅(jiān)決防止選擇性報(bào)備的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）有備必審。對(duì)于報(bào)送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件，備案機(jī)關(guān)要按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)從合規(guī)性、合法性、合理性等方面進(jìn)行審查。特別是對(duì)事關(guān)全局、涉及群眾切身利益、社會(huì)反響強(qiáng)烈的黨內(nèi)規(guī)范性文件，要全面認(rèn)真審查，及時(shí)處理存在的問(wèn)題。

（三）有錯(cuò)必糾。備案機(jī)關(guān)在備案審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在的違法違規(guī)等問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，從根本上保證備案工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三、報(bào)備工作

（一）報(bào)送備案范圍

本意見適用于縣紀(jì)委、縣委各部門、縣直各黨委和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案工作。

黨內(nèi)規(guī)范性文件指的是縣紀(jì)委、縣委各部門、縣直各黨委和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央、省委、市委和縣委決策部署指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。主要有四個(gè)本質(zhì)特征：一是黨內(nèi)規(guī)范性。二是外部適用性。三是普遍約束性。四是反復(fù)適用性。

下列文件不屬于備案范圍：

（1）人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)臵、表彰決定方面的文件；

（2）請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報(bào)、工作要點(diǎn)、工作總結(jié)；

（3）機(jī)關(guān)單位內(nèi)部工作制度和工作方案；

（4）其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件。

（二）報(bào)送備案期限

黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送縣委備案。

（三）報(bào)送機(jī)構(gòu)

黨內(nèi)規(guī)范性文件報(bào)送備案主體為黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機(jī)構(gòu)，即縣紀(jì)委、縣委各部門、縣直各黨委和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委。具體工作由制定機(jī)關(guān)或者主辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)備案工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。對(duì)于聯(lián)合發(fā)文的，由主辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)送報(bào)送備案。

（四）備案承辦機(jī)構(gòu)

縣委辦公室承辦黨內(nèi)規(guī)范性文件備案工作，具體事務(wù)由縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或人員辦理。

（五）報(bào)送備案材料

報(bào)送黨內(nèi)規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告、正式文本和制定說(shuō)明，并裝訂成冊(cè)，一式３份，連同電子文本一并報(bào)送。

對(duì)于不報(bào)送或者不按時(shí)報(bào)送應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件的，由縣委辦公室責(zé)令其限期補(bǔ)報(bào)。

（六）接收備案

上級(jí)備案機(jī)構(gòu)在收到備案的電子文本后，核對(duì)紙質(zhì)文本，并首先從形式上審查，主要審查下列事項(xiàng)：

（1）是否屬于報(bào)送備案范圍；（2）是否在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)送；（3）報(bào)送材料是否齊全；

（4）報(bào)送材料是否符合規(guī)定格式；（5）電子文本與紙質(zhì)文本是否一致。根據(jù)情況作出不同處理：

（1）屬于備案范圍且備案材料符合備案要求的，予以備案登記；

（2）屬于備案范圍且備案材料不符合備案要求的，暫緩備案登記，并通知報(bào)送機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)正；

（3）不屬于備案范圍的，不予以備案登記。

以上三種結(jié)果，都將及時(shí)反饋報(bào)送機(jī)構(gòu)。

四、審查工作

黨內(nèi)規(guī)范性文件符合形式審查后，將進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段。

（一）審查內(nèi)容 主要審查以下內(nèi)容：

（1）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；

（2）是否同憲法和法律、法規(guī)、規(guī)章不一致；

（3）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；

（4）是否與其他同位規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；

（5）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；

（6）是否符合制定權(quán)限和程序。

（二）審查方法

縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在辦理黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查事宜時(shí)，需要報(bào)送機(jī)構(gòu)說(shuō)明有關(guān)情況的，報(bào)送機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說(shuō)明。一般通過(guò)發(fā)函、電話溝通、當(dāng)面說(shuō)明3種方式請(qǐng)報(bào)送機(jī)構(gòu)說(shuō)明情況。為保證審查進(jìn)度，說(shuō)明情況的期限一般為5至10個(gè)工作日。

（三）審查步驟

具體審查工作一般包括以下幾個(gè)步驟：

（1）書面審查?？h委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在完成登記工作后，將對(duì)制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行書面審查，對(duì)于一些內(nèi)容比較簡(jiǎn)單的黨內(nèi)規(guī)范性文件，可以直接形成初步意見；對(duì)于一些內(nèi)容比較復(fù)雜或者有疑點(diǎn)難點(diǎn)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，將采取進(jìn)一步措施予以審查。

（2）征求意見。為保證審查質(zhì)量，縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)將充分征求意見。征求意見的時(shí)間一般為5至7個(gè)工作日，被征求意見的部門和單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)。

（3）實(shí)地調(diào)研?？h委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在審查中認(rèn)為有必要與部門和單位進(jìn)一步溝通，詳細(xì)了解規(guī)范性文件制定的背景、意圖等實(shí)際情況的，經(jīng)批準(zhǔn)可以赴有關(guān)部門或地方實(shí)地調(diào)研，同有關(guān)部門和地方共同做好審查工作。（4）提出意見。對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)為存在問(wèn)題的黨內(nèi)規(guī)范性文件，縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)提出書面審查意見，并將審查意見和征求意見、實(shí)地調(diào)研情況等一并報(bào)送縣委辦公室負(fù)責(zé)同志審示。經(jīng)分管副主任批示同意后，將書面審查意見反饋文件制定機(jī)關(guān)。

（5）自行糾正。制定機(jī)關(guān)收到書面審查意見后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)對(duì)存在問(wèn)題的黨內(nèi)規(guī)范性文件作出撤銷、修改、宣布停止執(zhí)行、制定新文件取代老文件等處理意見并反饋處理情況。

（6）提請(qǐng)?zhí)幚?。制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)未按上級(jí)審查機(jī)關(guān)的審查意見對(duì)存在問(wèn)題的黨內(nèi)規(guī)范性文件作出處理，上級(jí)備案機(jī)關(guān)將提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)縣委決定。

（四）審查處理方式

備案機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，根據(jù)審查情況采取三種處理方式：

（1）經(jīng)審查符合備案條件的黨內(nèi)規(guī)范性文件，未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，予以備案；

（2）審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在問(wèn)題的，不予備案，經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在３0日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，縣委辦公室提出予以糾正或者撤銷該黨內(nèi)規(guī)范性文件的建議，報(bào)請(qǐng)縣委決定。

（3）對(duì)于文件實(shí)施中可能出現(xiàn)違反違規(guī)或者其他不適當(dāng)問(wèn)題的，經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)予以注意。

五、備案審查工作制度

(一)存檔備查制度

經(jīng)審查符合備案條件的黨內(nèi)規(guī)范性文件，由縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)存檔備查，并及時(shí)將備案情況通報(bào)報(bào)送機(jī)構(gòu)，同時(shí)公布已備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件目錄。(二)目錄報(bào)送制度

各地各部門應(yīng)在每季度規(guī)定的時(shí)間及次年1月31日前將上一季度和上一發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件目錄，送到縣委辦公室法規(guī)工作機(jī)構(gòu)備查。

制定機(jī)關(guān)報(bào)送目錄應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（1）目錄范圍。各地各部門上發(fā)布的所有文件。（2）報(bào)送形式。同時(shí)報(bào)送文件目錄紙質(zhì)文本和電子文本。

（3）報(bào)送時(shí)間。在每年1月10日、4月10日、7月10日、10月10日及次年1月31日前報(bào)送。

（4）目錄內(nèi)容。包括制定機(jī)關(guān)上一季度和發(fā)布的所有文件的名稱、文號(hào)、發(fā)布機(jī)關(guān)、發(fā)布日期、施行日期等。編制目錄時(shí)如出現(xiàn)漏報(bào)、誤報(bào)，應(yīng)當(dāng)在目錄注明；漏報(bào)的黨內(nèi)規(guī)范性文件，另行補(bǔ)報(bào)。

（5）報(bào)送格式。報(bào)送目錄應(yīng)當(dāng)按照發(fā)布時(shí)間順序排列。

（三）備案通報(bào)制度

備案機(jī)關(guān)可以就以下兩種情況進(jìn)行通報(bào)：一是通報(bào)備案情況。每半年通報(bào)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案情況，主要包括報(bào)備文件總數(shù)、備案文件目錄、漏報(bào)誤報(bào)情況以及報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率等信息。二是通報(bào)突出問(wèn)題。主要有以下幾種情況：備案審查發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在突出性問(wèn)題的；不報(bào)送或不按時(shí)報(bào)送應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件，經(jīng)告知仍不按時(shí)報(bào)送的；提交的備案材料不齊全、不符合規(guī)定格式或沒(méi)有提交電子文本，經(jīng)告知仍不補(bǔ)正的；報(bào)送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件存在問(wèn)題，不按照備案機(jī)關(guān)的書面建議要求在30日內(nèi)作出適當(dāng)處理，或逾期未做反饋處理情況的；其它需要通報(bào)的問(wèn)題。

（四）備案審查工作銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

備案審查工作銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是指黨委系統(tǒng)的備案審查工作機(jī)構(gòu)與人大、政府備案審查工作機(jī)構(gòu)之間建立的備案審查協(xié)作機(jī)制。

備案審查工作銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要包括以下內(nèi)容：

（1）組織形式。黨委、人大、政府備案審查機(jī)構(gòu)之間建立工作聯(lián)系，形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）工作機(jī)制。第一，各參與主體收到屬于其他備案機(jī)關(guān)處理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送相關(guān)備案機(jī)關(guān)處理。第二，各參與主體在對(duì)職權(quán)權(quán)限內(nèi)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，根據(jù)需要征求其它主體的意見。第三對(duì)于聯(lián)合制定的文件，備案機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時(shí)有必要征求所有聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)的意見。第四，黨委、人大、政府系統(tǒng)備案審查工作機(jī)構(gòu)可以通過(guò)聯(lián)合召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)和座談會(huì)、共同開展備案工作理論和實(shí)踐問(wèn)題研究等，有效提升個(gè)系統(tǒng)備案審查工作能力和水平。

（3）銜接機(jī)制

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委應(yīng)當(dāng)依照本意見建立相應(yīng)的備案制度，按照下備一級(jí)的原則開展對(duì)轄區(qū)黨支部黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作?？h紀(jì)委、縣委各部門根據(jù)工作需要，依照本意見建立本系統(tǒng)備案制度。

六、備案工作開展時(shí)間

從2015年1月1日起，我縣黨內(nèi)的規(guī)范性文件將按照下備一級(jí)的原則實(shí)行備案審查?？h紀(jì)委、縣委各部門、縣直各黨委和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委最遲應(yīng)于2015年3月1日前按照下備一級(jí)的原則開展黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作。

第三篇：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定

新華社北京5月27日電

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定

第一條為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，保證黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，同憲法和法律相一致，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，制定本規(guī)定。第二條本規(guī)定適用于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。

本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。

下列文件不屬于備案范圍：

（一）人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件；

（二）請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報(bào)、工作要點(diǎn)、工作總結(jié)；

（三）機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度和工作方案；

（四）其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件。

第三條黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。第四條依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案。具體工作由制定機(jī)關(guān)或者主辦機(jī)關(guān)所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第五條中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)辦理。

依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，直接送中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。第六條報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告、正式文本和制定說(shuō)明，并裝訂成冊(cè)，一式3份，同時(shí)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)專網(wǎng)報(bào)送電子文本。

對(duì)于不報(bào)送或者不按時(shí)報(bào)送應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的，由中央辦公廳責(zé)令其限期補(bǔ)報(bào)。

第七條中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容：

（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；

（二）是否同憲法和法律不一致；

（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；

（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；

（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng)；

（六）是否符合制定權(quán)限和程序。

第八條中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在辦理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查事宜時(shí)，需要報(bào)送機(jī)構(gòu)說(shuō)明有關(guān)情況的，報(bào)送機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說(shuō)明。

第九條中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后30日內(nèi)完成備案審查。

第十條審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在第七條所列問(wèn)題的，中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)中央決定。

第十一條經(jīng)審查符合備案條件的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，由中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)存檔備查，并及時(shí)將備案情況通報(bào)報(bào)送機(jī)構(gòu)，同時(shí)公布已備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件目錄。第十二條建立備案工作考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)備案工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人，按照有關(guān)規(guī)定予以表彰。

對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在的突出問(wèn)題，可以在一定范圍內(nèi)通報(bào)。第十三條每年1月31日前，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)將上一發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件目錄，送中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)備查。第十四條建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第十五條省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定精神建立相應(yīng)的備案制度，按照下備一級(jí)原則開展備案工作。

中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門可以根據(jù)工作需要，依照本規(guī)定精神建立本系統(tǒng)備案制度。

第十六條中央軍事委員會(huì)及其總政治部依照本規(guī)定精神開展軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作。

第十七條本規(guī)定由中央辦公廳負(fù)責(zé)解釋。第十八條本規(guī)定自2012年7月1日起施行。

第四篇：規(guī)范性文件備案

規(guī)范性文件備案

今年年底，我國(guó)要宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成。在這個(gè)法律體系當(dāng)中，囊括了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也就是說(shuō)，規(guī)范性文件在這個(gè)體系中是不可或缺的一部分。

關(guān)于到底什么規(guī)范性文件的問(wèn)題，其實(shí)從廣義角度來(lái)說(shuō)的話，我們國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、以及作為行政管理依據(jù)的文件都可以被稱作規(guī)范性文件，因?yàn)樗鼈冇幸粋€(gè)共同的特征，也就是“規(guī)范性”，都是用來(lái)規(guī)范管理相對(duì)人行為的，其實(shí)同時(shí)，它對(duì)我們有關(guān)機(jī)關(guān)本身的行為也同樣起著規(guī)范的作用。

平時(shí)我們所說(shuō)的規(guī)范性文件，也就是今天我們所說(shuō)的規(guī)范性文件，是從狹義的角度來(lái)說(shuō)的，也就是說(shuō)，它是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的文件。雖然說(shuō)，我們這里所說(shuō)的規(guī)范性文件不在立法范疇，但它是一種準(zhǔn)立法行為。制定規(guī)范性文件，是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作職責(zé)。在實(shí)踐中，各級(jí)政府、各部門出臺(tái)的規(guī)范性文件數(shù)量也相當(dāng)多，內(nèi)容涉及行政管理的方方面面，在各行政機(jī)關(guān)的日常管理中被大量的使用。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。

由于規(guī)范性文件它是一個(gè)抽象的行政行為，它跟我們平時(shí)的行政執(zhí)法這樣的具體行政行為不一樣，執(zhí)法行為針對(duì)的是具體的人，具體的事，是一次性行為，它的影響面相對(duì)比較小;而規(guī)范性文件，它針對(duì)的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用，相比之下，它的影響面要大很多?？梢哉f(shuō)，一件好的規(guī)范性文件，可以造福一方，一件不好的規(guī)范性文件，可能會(huì)禍害一片，因此，我們?cè)谥贫ㄒ?guī)范性文件過(guò)程中把好質(zhì)量關(guān)實(shí)在是非常的重要。

一、市政府規(guī)范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關(guān)問(wèn)題

市政府在1996年制定了《規(guī)范性文件制定程序暫行規(guī)定》，這是我市建市以來(lái)制定的第一部成型的，專門規(guī)范規(guī)范性文件制定程序的文件。2007年，市政府對(duì)這個(gè)《規(guī)定》進(jìn)行了修訂，并作了重新發(fā)布，重新發(fā)布后的這個(gè)文件，從規(guī)范性文件的制定原則、立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等方面對(duì)文件的制定程序作了比較明確的規(guī)定。政府法制機(jī)構(gòu)，在政府規(guī)范性文件制定程序當(dāng)中，承擔(dān)著政府規(guī)范性文件審查和備案的職責(zé)，在我們平時(shí)審查和備案過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題，值得研究，也值得注意。

（一）規(guī)范性文件制定原則

規(guī)范性文件制定的原則是，在規(guī)范性文件中，不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。也就是說(shuō)，我們制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容，不得違反“上位法”規(guī)定，影響管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。具體來(lái)講，主要有以下幾個(gè)事項(xiàng)不得設(shè)定：1行政處罰，2行政許可,3行政收費(fèi)，4行政強(qiáng)制,5其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)。

（二）立項(xiàng)

按照市政府《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第二章的規(guī)定，市政府各部門或各縣（市、區(qū)）政府認(rèn)為需要由市政府制定規(guī)范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規(guī)范性文件制定計(jì)劃，按程序向市政府法制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)立項(xiàng)。市政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)各單位制定規(guī)范性文件的立項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)行匯總和研究論證，并擬訂下一規(guī)范性文件制定計(jì)劃，報(bào)市政府審定。未列入制定計(jì)劃的項(xiàng)目，原則上不予制定，有關(guān)單位認(rèn)為急需制定的，須向市政府法制機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)市政府法制機(jī)構(gòu)組織論證后，報(bào)市政府審定。

也就是說(shuō)，各部門、各縣（市、區(qū)）政府在下一，有以市政府名義制定規(guī)范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制辦提出制定計(jì)劃，經(jīng)法制辦審核，報(bào)市政府審定后執(zhí)行，沒(méi)報(bào)計(jì)劃的，下一原則上市政府不予考慮，除非有充分的理由能夠證明急需制定。

（三）起草

市政府的規(guī)范性文件，一般是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的，極個(gè)別的，內(nèi)容涉及幾個(gè)工作部門職能的重要的規(guī)范性文件，由市政府法制機(jī)構(gòu)或主要部門牽頭，組成專門小組來(lái)負(fù)責(zé)起草，但一般都是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的。在起草過(guò)程中應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

第一，要做好調(diào)研論證。一個(gè)制度制定后要使用比較長(zhǎng)的時(shí)間，這個(gè)文件是不是必要，是不是切合實(shí)際，中間的制度怎么設(shè)計(jì)，對(duì)于重點(diǎn)、難點(diǎn)、敏感性問(wèn)題的處理是否適當(dāng)，文件主要內(nèi)容是否能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，等等，都需要進(jìn)行深入的調(diào)查研究。在起草一個(gè)文件之前是不是經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查研究了，是不是聽取各方意見了，它不光是程序問(wèn)題，有時(shí)候還是態(tài)度問(wèn)題，尤其是涉及重大問(wèn)題的文件的時(shí)候。

第二，規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)該具體、明確、具有可操作性。凡國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章以及上級(jí)規(guī)范性文件明確規(guī)定的內(nèi)容，原則上不作重復(fù)規(guī)定。規(guī)范性文件的內(nèi)容里面一般要對(duì)制定目的、制定依據(jù)、基本原則、調(diào)整對(duì)象、具體規(guī)范等做出明確規(guī)定。

第三，起草規(guī)范性文件，應(yīng)對(duì)內(nèi)容相近的現(xiàn)行規(guī)范性文件進(jìn)行清理。意思是說(shuō)，原來(lái)就有一個(gè)文件，現(xiàn)在起草的這個(gè)文件是對(duì)原來(lái)那個(gè)文件的替換，那應(yīng)該在新起草的這個(gè)文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號(hào)發(fā)布的某某某文件同時(shí)廢止”。

第四，關(guān)于規(guī)范性文件名稱的問(wèn)題。規(guī)范性文件的名稱一般可以稱辦法、規(guī)定、決定、意見、通知等，但不能稱“條例”。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)可以叫“條例”，但規(guī)范性文件不行。

第五，起草規(guī)范性文件的同時(shí)，應(yīng)撰寫起草說(shuō)明（重要）。起草說(shuō)明的內(nèi)容應(yīng)包括：該文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法規(guī)依據(jù)、想要明確和解決的主要問(wèn)題、起草經(jīng)過(guò)、調(diào)研和征求意見情況、對(duì)有爭(zhēng)議問(wèn)題的協(xié)調(diào)情況、主要條款的解釋和其他需要說(shuō)明的問(wèn)題等。規(guī)范性文件的起草說(shuō)明，就像一個(gè)產(chǎn)品的使用說(shuō)明書一樣，可以幫助有關(guān)人員及時(shí)了解文件起草背景和制定目的，理解主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，便于提出好的意見和建議，或者推動(dòng)有關(guān)方面及時(shí)作出決策。因此，規(guī)范性文件的起草說(shuō)明對(duì)于提高規(guī)范性文件通過(guò)的效率，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，具有十分重要的意義。

（四）審查

《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》明確提出規(guī)范性文件在發(fā)布之前必須要經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查，未經(jīng)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^(guò)的，不得發(fā)布施行。審查文件，主要是從這么幾個(gè)方面：

第一，合法性。規(guī)范性文件的制定，主要就是為了使國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在本地得到具體執(zhí)行和實(shí)施，所以它不僅不能同國(guó)家的有關(guān)法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統(tǒng)一。需要說(shuō)明的是，要求規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相統(tǒng)一，并不是要求和上級(jí)規(guī)定一一對(duì)應(yīng)，照搬照抄。也不能片面站在部門角度，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章各取所需、斷章取義，形成加工國(guó)家法律的不正常現(xiàn)象。我們?cè)诜伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)從具體辦事程序等方面作一些適當(dāng)?shù)募?xì)化和明確還是可以的。

制定的規(guī)范性文件必須合法，這是基礎(chǔ)，關(guān)于它的合法性，我們需要把握好這么幾點(diǎn)：

一是不得違法設(shè)定行政處罰。按照《行政處罰法》的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，而規(guī)范性文件不得設(shè)定，這里所說(shuō)的不得“設(shè)定”，它不但包括不能自己“創(chuàng)設(shè)”新的行政處罰，也包括不能“改變”法律、法規(guī)、規(guī)章確定的行政處罰的“種類和標(biāo)準(zhǔn)”，這一點(diǎn)我們一定要把握好。在平時(shí)制定的規(guī)范性文件當(dāng)中，違法設(shè)定行政處罰的例子很多，比如說(shuō)，我國(guó)《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對(duì)退役士兵不安臵的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令改正，并可以處以罰款。這里問(wèn)題就來(lái)了，兵役法規(guī)定只是說(shuō)到“可以罰款”，對(duì)按什么來(lái)罰，罰的幅度是多少?zèng)]有規(guī)定，實(shí)際上這個(gè)規(guī)定是沒(méi)有可操作性的，但假如我們?cè)谝?guī)范性文件中將它變得可操作，那是違反行政處罰法的，是不可以的。

我們自己不能設(shè)立行政處罰，對(duì)不該罰或者沒(méi)有權(quán)力罰的，我們罰了，那是違法的。但是，同時(shí)，對(duì)該罰的，我們不去處罰，那也是違反行政處罰法有關(guān)規(guī)定的。有時(shí)候,有很多法律規(guī)定說(shuō)違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們?cè)谝眠@樣的條款的時(shí)候不能把“可以”這兩個(gè)字取了，有“可以”這兩個(gè)字和沒(méi)有這兩個(gè)字是不同的概念，一個(gè)是視情況可以罰，也可以不罰，一個(gè)是沒(méi)有選擇的余地，必須要罰。另外，我們還得注意的是，我們制定的文件中也不能出現(xiàn)“從重處罰”、“依法予以上限處罰”“依法予以下限處罰”這樣的實(shí)體性規(guī)定。行政處罰里面規(guī)定一個(gè)罰款的幅度，那是法律對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)賦予的自由裁量權(quán)，我們不能以一紙文件讓它變了味。

曾經(jīng)我們?cè)趯彶槲募^(guò)程中有單位提出過(guò)，說(shuō)在行政管理過(guò)程中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被管理人的某些行為是違法的，不合適的，國(guó)家法律雖然沒(méi)有規(guī)定本單位可以處罰，但該單位不管沒(méi)人管，不處罰又制止不了，不能聽之任之。在這里我們需要明確一點(diǎn)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)有一個(gè)基本的原則，也就是職權(quán)法定，法無(wú)明文規(guī)定不可為，既然國(guó)家沒(méi)有規(guī)定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。

另外，從規(guī)范性文件制定技術(shù)方面來(lái)講，我們建議文件中盡量不要規(guī)定罰則，因?yàn)槲覀儧](méi)有設(shè)定行政處罰的權(quán)力。即使在文件中規(guī)定了，也只能是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的原話，沒(méi)多大必要。再說(shuō)了，我們就是去執(zhí)法的時(shí)候，下行政處罰決定書，其中引用的處罰依據(jù)也肯定都是法律、法規(guī)、規(guī)章，而不會(huì)是規(guī)范性文件。

二是不得違法設(shè)定行政許可。行政許可通俗的講，就是允許某人做某事，我們以前都叫行政審批，基本就是這個(gè)意思，不過(guò)行政許可和行政審批在范圍上還是有些區(qū)別的。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的規(guī)定。這里的不得設(shè)定行政許可和不得設(shè)定行政處罰類似，也就是說(shuō)，規(guī)范性文件不但不能“創(chuàng)設(shè)”新的行政許可“項(xiàng)目”，也不能“增加”行政許可的“條件或環(huán)節(jié)”。能設(shè)定行政許可的只有法律和法規(guī),規(guī)章都基本沒(méi)有，只有省政府規(guī)章可以設(shè)定為期一年的臨時(shí)性的行政許可，可見，國(guó)家對(duì)可以設(shè)定行政許可的要求是相當(dāng)嚴(yán)格的。也就是說(shuō)，這個(gè)事項(xiàng)國(guó)家法律、法規(guī)讓你批，那你就可以批，沒(méi)說(shuō)讓你批的，你就不能批，同時(shí)，經(jīng)你批準(zhǔn)需要什么條件這也都是法定的，是不能隨便更改的。

三是不得違法設(shè)定行政收費(fèi)。我們國(guó)家現(xiàn)在還沒(méi)有一部規(guī)范行政收費(fèi)的法律，《行政收費(fèi)法》已經(jīng)醞釀了好多年了，到目前還沒(méi)有出臺(tái)。但是雖然沒(méi)有法律來(lái)規(guī)范行政收費(fèi)行為，但國(guó)務(wù)院有規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，可以規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)的最低層級(jí)的機(jī)關(guān)為省政府文件、省級(jí)財(cái)政和物價(jià)部門聯(lián)合下發(fā)的文件。地市級(jí)政府及其以下是沒(méi)有權(quán)力設(shè)定行政收費(fèi)的。這里面，我們不但不能“設(shè)定”行政收費(fèi)“項(xiàng)目”、也不能“增設(shè)”收費(fèi)“范圍”，或者擅自“增加”收費(fèi)“標(biāo)準(zhǔn)”。

四是不得違法設(shè)定行政強(qiáng)制。在規(guī)范性文件中隨意設(shè)定行政強(qiáng)制的現(xiàn)象比起行政處罰、行政許可、行政收費(fèi)要少一些。行政強(qiáng)制的措施比如有行政強(qiáng)制戒嚴(yán)、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳等等，這些在規(guī)范性文件中也是不能自己創(chuàng)設(shè)性地設(shè)立的。我國(guó)的《行政強(qiáng)制法》可能很快就頒布了，這又將是一部規(guī)范行政行為的法律規(guī)范。

在合法性方面除以上幾點(diǎn)需要把握外，我們?cè)谄綍r(shí)的規(guī)范性文件審查過(guò)程中還存在著其他一些問(wèn)題，需要注意，主要有：

1、如政府越權(quán)規(guī)定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。

2、違反國(guó)家有關(guān)政策。比如曾經(jīng)有個(gè)地方出臺(tái)的一個(gè)政府規(guī)范性文件要求外來(lái)務(wù)工人員必須接受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的培訓(xùn)，領(lǐng)取培訓(xùn)合格證后方能在當(dāng)?shù)貏?wù)工，否則，對(duì)當(dāng)事人和用人單位實(shí)施處罰。這與中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于減輕外來(lái)務(wù)工人員的負(fù)擔(dān)的相關(guān)精神是相違背的。

3、違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。比如含有“掛牌保護(hù)”內(nèi)容和地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)以及超國(guó)民待遇的內(nèi)容，妨礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。咱們國(guó)家2008年施行的《反壟斷法》專章對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”作了明確規(guī)定。

4、關(guān)于“解釋權(quán)”的問(wèn)題。政府制定的文件規(guī)定“由部門負(fù)責(zé)解釋”，部門制定的文件規(guī)定“由科室負(fù)責(zé)解釋”，這和“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”的法律精神是相違背的。關(guān)于解釋權(quán)的問(wèn)題，《規(guī)章制定程序條例》第三十三和三十六條有比較明確的規(guī)定，這個(gè)規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件也是適用的。

第二，必要性和可行性

上面說(shuō)的是我們制定文件時(shí)要把握合法性，在把握合法性的同時(shí)，還得把握必要性和可行性。

發(fā)布文件就是為了落實(shí)的，這個(gè)文件是不是有必要發(fā)，是不是切實(shí)可行，它的發(fā)布能不能因地制宜地得到實(shí)施，解決實(shí)際問(wèn)題，都是值得考慮的，因此，必要性和可行性也顯得很重要。一個(gè)脫離了實(shí)際情況的規(guī)范性文件，是沒(méi)有可操作性的，因此，在制定文件的過(guò)程中在考慮合法因素的同時(shí)，還得考慮是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技術(shù)關(guān)和語(yǔ)言關(guān)

這就要求我們制定的文件要主題明確、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯合理、語(yǔ)言規(guī)范、表述準(zhǔn)確，我們起草文件時(shí)要注意盡量使用“法言法語(yǔ)”，這就對(duì)起草人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律素質(zhì)、文字功底和責(zé)任心都有一定的要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在規(guī)范性文件的審查程序中，有時(shí)候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來(lái)了，下午就想要，對(duì)于有些比較簡(jiǎn)單的文件，涉及法律問(wèn)題不多的，沒(méi)問(wèn)題，我們很快就能出意見，甚至當(dāng)時(shí)就能出意見。但是對(duì)于有些直接涉及公民、法人或者其他組織利益的，我們?cè)趯彶檫^(guò)程中還必須要按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定向社會(huì)和有關(guān)單位征求意見，其中涉及重大事項(xiàng)的，還要召開聽證會(huì)、論證會(huì)，或者上報(bào)市政府協(xié)調(diào)等，中間會(huì)需要一些時(shí)間，這個(gè)需要有些部門的理解和配合。

另外，我們平時(shí)在文件制定過(guò)程中發(fā)現(xiàn)還有一些問(wèn)題很值得關(guān)注，比如“公共權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”等“權(quán)力尋租”的情況還是經(jīng)常出現(xiàn)，還有，利用規(guī)范性文件解決機(jī)構(gòu)問(wèn)題的情況也時(shí)有發(fā)生，這些問(wèn)題都非常值得深思。

（五）決定、公布

在文件審查完后，報(bào)到市政府，市政府經(jīng)有關(guān)會(huì)議審議、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽署，就可以發(fā)布了。發(fā)布之后會(huì)按規(guī)定向社會(huì)公布?，F(xiàn)在市政府公布規(guī)范性文件的方式一般是政府門戶網(wǎng)站和政府公報(bào)。

在平時(shí)審查文件過(guò)程中，我們都比較嚴(yán)格，法制機(jī)構(gòu)本身就是為政府提供法律服務(wù)的，我們必須得保證經(jīng)我們審查的政府發(fā)出去的文件是合法的、可行的，是嚴(yán)肅的、規(guī)范的。有些時(shí)候有些同志不理解，說(shuō)你們搞得也太嚴(yán)了，你們說(shuō)這也不行，那也不行，那我們還干不干了，我們說(shuō)這不是“我們”說(shuō)不行，是“法律”說(shuō)不行，我們必須要為政府負(fù)責(zé)，其實(shí)同時(shí)也是為各有關(guān)單位負(fù)責(zé)，我們的工作性質(zhì)也決定了我們必須嚴(yán)格把關(guān)任何一件規(guī)范性文件。

現(xiàn)在關(guān)于文件的監(jiān)督機(jī)制也越來(lái)越嚴(yán)格了，國(guó)務(wù)院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規(guī)定期限內(nèi)要報(bào)送省政府備案，接受監(jiān)督審查。國(guó)家從2007年7月1日施行的《監(jiān)督法》，其中專章規(guī)定人大對(duì)政府規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，這還是一個(gè)法定監(jiān)督。所以，市政府的規(guī)范性文件并不是一發(fā)布就完了，還必須要報(bào)送省政府和市人大接受備案審查，審查沒(méi)通過(guò)的，是不能使用的。

二、規(guī)范性文件的備案及其應(yīng)該注意的有關(guān)事項(xiàng)

按照規(guī)定，不光市政府的文件要報(bào)省政府和市人大備案。各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件也要報(bào)送上級(jí)政府備案、市縣政府各部門的文件也得報(bào)送本級(jí)政府備案，接受審查監(jiān)督。市政府的文件給省政府和市人大備案，各縣（市、區(qū)）政府和市政府部門向市政府報(bào)備的文件的具體審查工作在市政府法制辦。

我們?cè)趥浒笇彶橹袑彶榈闹饕獌?nèi)容包括（和規(guī)范性文件發(fā)布前的審查基本相通）：1是否超越法定權(quán)限；2是否違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者國(guó)家政策規(guī)定；3規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致；4文件是否適當(dāng)；5是否違反法定程序。

關(guān)于報(bào)備的程序方面，《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》對(duì)報(bào)備的范圍、報(bào)備的時(shí)間、需要報(bào)備的材料等方面都有比較明確的要求。關(guān)于報(bào)備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，作為行政管理依據(jù)的文件都視為規(guī)范性文件，都要報(bào)送。不需要報(bào)備的有：

1、原文轉(zhuǎn)發(fā)的上級(jí)部門規(guī)范性文件的文件。但在轉(zhuǎn)發(fā)的同時(shí)又作出具體規(guī)定的除外；

2、單位內(nèi)部文件；

3、平行文，比如向沒(méi)有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)發(fā)布的函；

4、具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發(fā)布的通報(bào)、通知、批復(fù)、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執(zhí)法決定、行政復(fù)議決定等；

5、上行文，也就是對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告；

6、會(huì)議通知；

7、領(lǐng)導(dǎo)講話和不作為行政管理依據(jù)的會(huì)議紀(jì)要；

8、人事任免決定。

關(guān)于報(bào)備的時(shí)間。國(guó)務(wù)院2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求自文件發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)送。《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》中也有明確規(guī)定。由于省里的備案辦法比國(guó)務(wù)院的決定發(fā)布的早一年，在時(shí)間要求上不太一致，我們盡量按國(guó)務(wù)院的要求來(lái)報(bào)，也就是按15日來(lái)報(bào)。

需要報(bào)備的材料：

1、備案報(bào)告1份（格式市政府以前發(fā)過(guò)，各單位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草說(shuō)明一式1份；

4、法律法規(guī)政策依據(jù)一式1份；

5、電子文本。

關(guān)于備案文件的合法率、報(bào)備率、按時(shí)率都屬于市政府依法行政目標(biāo)考核的范圍，應(yīng)引起各單位重視。

第五篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實(shí)踐與思考

對(duì)規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要職權(quán)，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段，是維護(hù)社會(huì)公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動(dòng)依法行政的重要措施。對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過(guò)這一途徑來(lái)主張和維護(hù)權(quán)利。通過(guò)有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過(guò)程中存在的帶有傾向性的問(wèn)題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會(huì)，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實(shí)施。

二、備案審查的范圍

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

具體到市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問(wèn)題，比如市政府沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來(lái)考慮：

1、對(duì)于市政府制定的沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對(duì)于縣（區(qū)）人大常委會(huì)在人代會(huì)期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對(duì)相關(guān)報(bào)告的評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會(huì)2011年6月28日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。

3、對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。

三、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性審查

根據(jù)立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件主要進(jìn)行合法性審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指?jìng)浒?審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時(shí)間內(nèi)公布和報(bào)送備案等。

（二）適當(dāng)性審查

監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。按照我國(guó)的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級(jí)人大或同級(jí)政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無(wú)論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在撤銷之列。

2、有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對(duì)外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競(jìng)爭(zhēng)要求，造成市場(chǎng)分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報(bào)送

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會(huì)報(bào)備。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報(bào)告。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。④規(guī)范性文件制定說(shuō)明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應(yīng)該報(bào)送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問(wèn)題召開論證會(huì)、聽證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽證報(bào)告等。

規(guī)范性文件報(bào)備時(shí)提交的備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和制定說(shuō)明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊(cè)后一式十份報(bào)送，以便在備案之后開展審查。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件，可以按以下四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)處理。①接收。由市人大常委會(huì)確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機(jī)構(gòu)（一般為法工委，以下簡(jiǎn)稱接收登記機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一接收?qǐng)?bào)備機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項(xiàng)進(jìn)行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進(jìn)行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報(bào)備機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送，按要求補(bǔ)充報(bào)送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見，報(bào)經(jīng)秘書長(zhǎng)（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。④存檔。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進(jìn)行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來(lái)進(jìn)行。屬于被動(dòng)審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)書面提出審查要求的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收，并對(duì)要求或建議的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進(jìn)行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項(xiàng)和理由等，對(duì)于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進(jìn)行二次審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，在對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查的建議，只涉及一個(gè)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機(jī)構(gòu)；對(duì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)提出具體審查機(jī)構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任同意后，提交常委會(huì)主任會(huì)議討論確定具體審查機(jī)構(gòu)。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒(méi)有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說(shuō)明情況。④開展具體審查。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。重點(diǎn)對(duì)規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無(wú)制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實(shí)際等；合法性審查主要審查該文件有沒(méi)有超越法定權(quán)限，有沒(méi)有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒(méi)有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過(guò)程是否合法，有沒(méi)有違反相關(guān)的程序。審查過(guò)程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會(huì)聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。

對(duì)于沒(méi)有提出被動(dòng)審查要求或建議、也沒(méi)有報(bào)備的規(guī)范性文件，市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過(guò)主動(dòng)審查的方式進(jìn)行審查。

（四）備案審查結(jié)果處理

具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見進(jìn)行處理。①審查意見的形成。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見進(jìn)行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書面審查意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會(huì)議研究同意后，以常委會(huì)辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機(jī)構(gòu)送達(dá)；對(duì)沒(méi)有不適當(dāng)情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機(jī)構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個(gè)人反饋審查意見。②溝通糾錯(cuò)。對(duì)存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)反饋審查意見后，具體審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，詳細(xì)說(shuō)明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報(bào)備。③撤銷或廢止。制定機(jī)關(guān)在收到審查意見書后，認(rèn)為規(guī)范性文件無(wú)需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書面向市人大常委會(huì)說(shuō)明理由。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無(wú)需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實(shí)施后，省人大常委會(huì)在2008年制定出臺(tái)了《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，進(jìn)行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會(huì)后，市人大明確法工委為常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機(jī)、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開展工作。2010年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來(lái)，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進(jìn)行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺(tái)了一些制度，應(yīng)該說(shuō)是大同小異。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。

一是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請(qǐng)離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會(huì)開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會(huì)更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。通過(guò)各級(jí)人大機(jī)關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問(wèn)題。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，不僅可以邀請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請(qǐng)下一級(jí)及平級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們?cè)谝?guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動(dòng)審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會(huì)更強(qiáng)。