關(guān)于對(duì)黨外人士民主監(jiān)督效能現(xiàn)實(shí)性的研究

黨外人士民主監(jiān)督是各民主黨派、無黨派人士等，就國(guó)家和地方的重要事務(wù)提出建議、意見和批評(píng)，以及中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士相互之間的民主監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出，要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評(píng)，做到有則改之、無則加勉；對(duì)黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。如何充分發(fā)揮黨外人士在民主監(jiān)督中的重要作用，探索中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律，是擺在全黨全社會(huì)面前的一個(gè)重大理論和實(shí)踐課題。

一、黨外人士民主監(jiān)督現(xiàn)實(shí)意義

（一）黨外人士民主監(jiān)督是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的必然選擇

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中是最基本的、第一位的。實(shí)踐證明，實(shí)施黨外民主監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有效貫通、互為補(bǔ)充、同向發(fā)力，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系，提升監(jiān)督的綜合優(yōu)勢(shì)和整體效應(yīng)意義重大。

（二）加強(qiáng)國(guó)家公共權(quán)力良好運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障

權(quán)力根本上是全體人民的意志，它來源于社會(huì)又服務(wù)于社會(huì)，要受社會(huì)的監(jiān)督并最終回歸社會(huì)。黨外民主監(jiān)督作用于政治權(quán)力領(lǐng)域，能夠保證國(guó)家權(quán)力在行使職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)運(yùn)行，能夠促使執(zhí)政黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，確保黨和國(guó)家公共權(quán)力的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）發(fā)揮我國(guó)新型政黨制度優(yōu)勢(shì)的基本要求

各民主黨派、無黨派人士開展黨外民主監(jiān)督，可及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨決策實(shí)施過程中的不足，也可通過反饋渠道及時(shí)調(diào)整社會(huì)成員之間的利益沖突，有效緩解各種社會(huì)矛盾。

（四）推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要支撐

民主政治相輔相成，共同構(gòu)成現(xiàn)代政治文明的基礎(chǔ)。社會(huì)主義的民主建設(shè)、政治建設(shè)和社會(huì)建設(shè)是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然選擇。只有不斷加強(qiáng)民主政治建設(shè)，才能在國(guó)家的法律制度、體制機(jī)制和社會(huì)治理框架下，體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的地位和權(quán)利。

二、黨外人士民主監(jiān)督現(xiàn)實(shí)分析

民主監(jiān)督作為黨外人士的一項(xiàng)重要職能，是新型政黨制度的重要內(nèi)容，是促進(jìn)執(zhí)政黨民主科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“歷史周期率”的一條新路。

（一）基本內(nèi)涵

民主監(jiān)督作為黨外人士的三大職能之一，是指各民主黨派和無黨派人士通過提出建議、意見、批評(píng)的方式，對(duì)國(guó)家和地方的重要事務(wù)，共產(chǎn)黨的各級(jí)組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、人民政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督；以及中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士之間的互相監(jiān)督。其中，黨外人士的民主監(jiān)督是一種特殊的政黨之間的政治監(jiān)督，是對(duì)一般民主監(jiān)督的延伸。

（二）基本特點(diǎn)

黨外人士的民主監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，是一種介于權(quán)力監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督之間有組織的非權(quán)力性監(jiān)督，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

1.高層次的政治監(jiān)督。黨外人士民主監(jiān)督的重點(diǎn)主要包括三個(gè)方面：國(guó)家憲法和法律、法規(guī)的實(shí)施情況；執(zhí)政黨和國(guó)家重要方針政策的制定、執(zhí)行情況；中共黨員、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、為政清廉方面的情況。這些監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容具有較高層次，成為黨外人士民主監(jiān)督的重要特色。

2.軟約束的權(quán)利監(jiān)督。黨外人士的民主監(jiān)督是一種橫向的非權(quán)利性監(jiān)督，這種民主監(jiān)督并不與監(jiān)督對(duì)象的決定權(quán)、任免權(quán)、利益直接掛鉤，不具有法律約束力、強(qiáng)制執(zhí)行力和行政懲戒權(quán)的“硬約束”。這種“軟約束”的權(quán)利監(jiān)督更能堅(jiān)持平等協(xié)商，坦誠(chéng)相見，廣開言路、暢所欲言，尊重不同意見表達(dá)，使各方面的意見、要求、批評(píng)和建議充分反映出來，成為中國(guó)特有的一項(xiàng)政治優(yōu)勢(shì)。

3.獨(dú)立性的參政監(jiān)督。黨外人士作為一個(gè)整體或群體,往往以民主黨派的形式參與國(guó)家的政治生活和制度建設(shè),其與中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)、平等的關(guān)系，使得黨外人士能夠客觀、理性地分析問題。黨外人士對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督既具有明顯的獨(dú)立性，又具有很強(qiáng)的組織性和權(quán)威性，與共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相輔相成，具有不可替代的作用。

4.特色化的群眾監(jiān)督。黨外人士地位一般都比較獨(dú)立,加上黨外人士大多閱歷廣、知識(shí)豐富,能提出比較有見地的意見和建議,批評(píng)能切中時(shí)弊。同時(shí)，黨外人士有固定的參政議政渠道和形式，能夠通過建言獻(xiàn)策真正解決一些實(shí)際問題。

（三）基本形式

梳理黨外人士民主監(jiān)督的形式，不外乎有以下幾種形式。

1.寓監(jiān)督于通報(bào)座談中。召開黨外人士座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)，有利于黨外人士發(fā)揮其監(jiān)督職能，是新型政黨制度在各項(xiàng)具體工作中的重要體現(xiàn)。在重大決策、重要工作部署以及實(shí)施前召開此類會(huì)議，可以廣泛征求意見和建議，對(duì)充分發(fā)揮黨外人士的積極作用，促進(jìn)我們黨決策的民主化、科學(xué)化有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2.寓監(jiān)督于考察調(diào)研中?？疾煺{(diào)研建言獻(xiàn)策，是黨外人士發(fā)揮民主監(jiān)督作用不可或缺的一種形式。黨外人士組織開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，廣泛收集社會(huì)各界的意見和建議，使所提意見、建議，符合國(guó)家的大政方針，符合本地區(qū)的客觀實(shí)際，有利于使民主監(jiān)督真正“監(jiān)”到點(diǎn)子上、“督”到關(guān)鍵處。

3.寓監(jiān)督于建議提案中。黨外人士進(jìn)行建議提案是其發(fā)揮民主監(jiān)督的制度安排。它所反映的問題不同于其他界別的建議提案，具有鮮明的政治特色。黨外人士通過提案對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事提出意見建議，是其履行民主監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。

4.寓監(jiān)督于特約參政中。黨外人士擔(dān)任特約人員是發(fā)揮黨外人士民主監(jiān)督作用的重要路徑和有效措施之一，是健全和發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。被聘任為特約人員的黨外人士一般都是具有較高綜合素質(zhì)的代表人士，他們借助特約監(jiān)督的平臺(tái)能夠介入到政府有關(guān)部門的重要工作中，參與到政府的相關(guān)政策、制度的研究、制定或者決策的過程中，有利于提高黨委政府決策的民主化和科學(xué)化水平。

（四）XX市主要做法

聯(lián)系XX市多年的工作實(shí)踐，一套制度化、規(guī)范化和特色化的民主監(jiān)督形式，成效日益顯現(xiàn)。

1.雙月座談會(huì)制度。雙月座談會(huì)是多黨合作制度重要的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，執(zhí)政黨代表與參政黨代表依據(jù)“共善”原則針對(duì)不同的議題通過座談會(huì)的形式進(jìn)行溝通，為多黨合作建設(shè)提供了重要的制度平臺(tái)。2018年以來，圍繞全市中心工作或重要工作，每倆月由中共XX市委召集，組織各民主黨派、工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士召開一次主題性“雙月座談會(huì)”，由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)工作情況，認(rèn)真聽取和收集與會(huì)人員意見建議，會(huì)后責(zé)成有關(guān)部門辦理答復(fù)。在已召開的**次“雙月座談會(huì)”上，收集建議***多條。市委書記XXX先后*次對(duì)“雙月座談會(huì)”提出的意見建議作出批示，推動(dòng)了重點(diǎn)工作的實(shí)施。

2.直通車制度。直通車制度是發(fā)揮黨外人士民主監(jiān)督作用的重要途徑和有效方式之一。黨外人士意見建議通過“建言獻(xiàn)策專報(bào)”“建言獻(xiàn)策熱線”等方式，第一時(shí)間無障礙直接呈送分管市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間閱示批處送達(dá)有關(guān)部門進(jìn)行辦理。經(jīng)黨政領(lǐng)導(dǎo)批示的重要建議，由市委辦公室和市政府辦公室移交有關(guān)部門辦理，并負(fù)責(zé)跟蹤督辦。各承辦單位從接到建議之日起，半個(gè)月內(nèi)將辦結(jié)情況書面回復(fù)交辦單位，由交辦單位報(bào)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)審定后答復(fù)民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士。

3.對(duì)口聯(lián)系制度。建立對(duì)口聯(lián)系制度是中國(guó)新型政黨制度的重要內(nèi)容。對(duì)口聯(lián)系制度是指政府有關(guān)部門與民主黨派之間的對(duì)口聯(lián)系常態(tài)化工作模式，通過日常工作通報(bào)、經(jīng)驗(yàn)交流等形式加強(qiáng)有關(guān)部門與民主黨派之間的對(duì)口聯(lián)系，推動(dòng)黨委政府各項(xiàng)工作落實(shí)落地。目前，全市*個(gè)民主黨派分別與**個(gè)政府職能部門建立對(duì)口聯(lián)系機(jī)制，定期召開工作交流座談會(huì)，幫助有關(guān)部門解決工作中的難點(diǎn)問題。

4.特約人員制度。特約人員制度是聘請(qǐng)黨外人士參與監(jiān)察政府及司法機(jī)關(guān)的公務(wù)監(jiān)督工作，包括具體擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員。目前，XX“特約四員”共有**余人，他們積極參與所在部門的重大工作部署、重點(diǎn)工作實(shí)施和督導(dǎo)督查。比如，監(jiān)察員參與紀(jì)檢監(jiān)察辦案，檢察員參與信訪接待、案件核查，教育督導(dǎo)員深入學(xué)校督查。通過“特約四員”發(fā)揮作用，黨外人士的民主監(jiān)督職能得到進(jìn)一步彰顯。

三、黨外人士民主監(jiān)督問題剖析

近年來，XX黨外人士民主監(jiān)督取得良好成效，但問題與短板也不容忽視。

（一）主體因素

黨外人士民主監(jiān)督，受自身素質(zhì)的局限，影響著監(jiān)督動(dòng)能和監(jiān)督成效。

1.意愿欠缺，監(jiān)督動(dòng)力不足。一些黨外人士受到“窮則獨(dú)善其身”“兩耳不聞窗外事”等處世觀念影響，再加上監(jiān)督實(shí)踐的不如意，造成監(jiān)督主動(dòng)性不夠、不愿主動(dòng)上手，久而久之形成“走過場(chǎng)交差了事”的應(yīng)付心態(tài)。

2.責(zé)任欠缺，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。監(jiān)督實(shí)踐中，一些參與者政治站位不高，責(zé)任感不強(qiáng)，認(rèn)為監(jiān)督是上面安排的例行公事，自己按部就班走程序就完事大吉。有時(shí)提一些無關(guān)痛癢的意見建議，影響民主監(jiān)督的實(shí)效。

3.知識(shí)欠缺，監(jiān)督能力不夠。實(shí)際工作中，監(jiān)督者囿于“術(shù)業(yè)有專攻”的理念和跨領(lǐng)域?qū)W習(xí)知識(shí)的耗時(shí)費(fèi)力，導(dǎo)致有效的意見建議與發(fā)揮作用上有時(shí)效的差距，甚至是理論與實(shí)踐的差異。

4.深度欠缺，監(jiān)督實(shí)效不大。綜觀近年來各地監(jiān)督實(shí)踐的案例，包括形成的調(diào)研報(bào)告、監(jiān)督巡視、民主評(píng)議等監(jiān)督結(jié)果，平平泛泛的比較多，具有典型示范效應(yīng)能夠讓黨委政府滿意、群眾認(rèn)可的，還比較少。

（二）客體因素

從當(dāng)前黨外人士參與民主監(jiān)督所處的社會(huì)環(huán)境看，相比較中共黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等監(jiān)督資源而言，無論監(jiān)督制度安排，還是監(jiān)督氛圍，仍有改進(jìn)的必要和提升空間。

1.力度欠缺，監(jiān)督支持不夠。盡管各級(jí)黨委、政府為黨外人士民主監(jiān)督提供了各種平臺(tái)和便利，但客觀地講，支持力度尚有欠缺。比如：有個(gè)別地方對(duì)黨外人士擔(dān)任政府部門領(lǐng)導(dǎo)的要求執(zhí)行不到位，存在空缺。一些政府部門對(duì)民主監(jiān)督表面上歡迎，背地里有抵觸情緒。有些地方和部門對(duì)監(jiān)督意見建議采取選擇性采納，不認(rèn)真積極反饋整改結(jié)果。

2.制度欠缺，監(jiān)督機(jī)制不活。一些黨外人士參與民主監(jiān)督的針對(duì)性不強(qiáng)、精準(zhǔn)度不高，缺乏明確的身份保障和組織保障。對(duì)監(jiān)督前培訓(xùn)調(diào)研、監(jiān)督中權(quán)利和手段行使及監(jiān)督后結(jié)果反饋，缺乏制度安排和機(jī)制創(chuàng)新。

3.重視欠缺，監(jiān)督氛圍不濃。一方面，參與監(jiān)督的人員少，力量弱，渠道窄，論規(guī)格比不上人大監(jiān)督，論規(guī)范比不上司法監(jiān)督，論影響比不上輿論監(jiān)督。另一方面，從社會(huì)環(huán)境看，各方面對(duì)黨外人士參與監(jiān)督的知曉度、關(guān)注度比較低。

4.知情欠缺，監(jiān)督渠道不暢。從現(xiàn)實(shí)看，越往基層下面，黨外民主人士的知情渠道越狹窄。比如，在一些地方和職能部門，對(duì)重大決策和重大人事任免，直到即將公布之時(shí)，才拿出來向黨外人士通報(bào)和征求意見。

四、提升黨外人士民主監(jiān)督效能的對(duì)策思考

新形勢(shì)下，黨外人士作為重要的監(jiān)督資源，如何提升民主監(jiān)督效能，實(shí)現(xiàn)高層次、高質(zhì)量的監(jiān)督效能，需要建立一套內(nèi)功與外力、體制與機(jī)制相統(tǒng)一的工作系統(tǒng)。

（一）自身層面

黨外人士其自身素質(zhì)素養(yǎng)的差異，很大程度上制約著民主監(jiān)督效能的高低。

1.提升綜合素質(zhì)，突出民主監(jiān)督專業(yè)性。要切實(shí)提升政治鑒別力和政治敏感性，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，以政治站位的高度體現(xiàn)政治把握的準(zhǔn)度。要真正從理論上認(rèn)識(shí)上明確理解民主監(jiān)督的性質(zhì)、目的、原則及作用，進(jìn)而形成自覺參與民主監(jiān)督的主動(dòng)意識(shí)。要真正走下去做好接地氣的基層調(diào)研，既掌握真實(shí)的第一手情況，又能發(fā)現(xiàn)問題，提出可行對(duì)策，確保監(jiān)督效能的“源”之正當(dāng)。

2.增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，突出民主監(jiān)督效能性。古人云，術(shù)業(yè)有專功，民主監(jiān)督也需要專門功夫。如“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中，如何開展脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)監(jiān)督，要吃透什么是“一不愁，兩保障”“戶脫貧、村摘帽標(biāo)準(zhǔn)”等精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策等。完成好這些專業(yè)性很強(qiáng)的監(jiān)督，不僅需要配套的機(jī)制制度，還要求監(jiān)督者對(duì)所監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督事項(xiàng)基本知識(shí)的準(zhǔn)確掌握，有的放矢，內(nèi)行監(jiān)督，這是提高民主監(jiān)督效能的基本功和必修課。

3.強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，突出民主監(jiān)督自覺性。民主人士黃炎培與中共最高領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東的“窯洞對(duì)”以其“憂國(guó)憂民的人文情懷，為國(guó)為民的歷史責(zé)任”為后人所銘記，也讓所有黨外人士所敬仰與佩服。所以，廣大黨外人士要加強(qiáng)政治歷練，勇挑時(shí)代重任，進(jìn)一步增強(qiáng)參與民主監(jiān)督的政治自覺和行動(dòng)自覺。

4.珍惜特約身份，突出民主監(jiān)督針對(duì)性。近年來政府部門和司法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)黨外人士擔(dān)任特約監(jiān)督員、特約監(jiān)察員，成為民主監(jiān)督的重要制度安排，力度越來越大，范圍越來越廣，影響越來越遠(yuǎn)。所以，黨外人士要自覺提高政治站位，練好監(jiān)督內(nèi)功，找準(zhǔn)職責(zé)定位，敢于直言提意見，善于思考提建議，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（二）機(jī)制層面

借鑒各地成功做法和模式，做好與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等權(quán)力性監(jiān)督的相互配合，在完善既有機(jī)制基礎(chǔ)上，推進(jìn)制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新，以機(jī)制凝聚合力，乃當(dāng)務(wù)之急。

1.完善工作制度，推進(jìn)民主監(jiān)督規(guī)范化。各級(jí)黨委要結(jié)合民主監(jiān)督實(shí)際和監(jiān)督領(lǐng)域具體情況，制定切實(shí)可行的民主監(jiān)督工作制度，確保民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)民主監(jiān)督科學(xué)化。要從點(diǎn)上加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，成為敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的尖兵。要從線上加強(qiáng)各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域黨外人士隊(duì)伍的組建，吸引吸收政治素質(zhì)好、參政能力強(qiáng)、專業(yè)素養(yǎng)高的中青年優(yōu)秀骨干，不斷壯大民主監(jiān)督力量。要從面上加強(qiáng)不同領(lǐng)域監(jiān)督力量的整合協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)有組織的團(tuán)隊(duì)式監(jiān)督行動(dòng)，努力提升民主監(jiān)督的實(shí)效性。

3.搭建知情平臺(tái)，推進(jìn)民主監(jiān)督常態(tài)化。要在制度上保證政務(wù)動(dòng)態(tài)信息及時(shí)向黨外人士包括社會(huì)公眾公開，建立健全重要決策、重大活動(dòng)的事先、事后通報(bào)制度。要在機(jī)制上擴(kuò)大監(jiān)督者在政治生活和政務(wù)活動(dòng)中的參與度，加大黨外人士在政府部門和公檢法司機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的力度，讓監(jiān)督者有更多知情權(quán)。要主動(dòng)創(chuàng)新方式方法，注重利用現(xiàn)代技術(shù)，通過電話、網(wǎng)絡(luò)、走訪等多種渠道，主動(dòng)收集信息，推進(jìn)民主監(jiān)督常態(tài)化。

4.強(qiáng)化成果意識(shí)，推進(jìn)民主監(jiān)督實(shí)效化。從內(nèi)部講，黨外人士的監(jiān)督成果要言之有理、言之有物，形成有價(jià)值的可行性操作方案，才能在實(shí)踐中起到督促推進(jìn)作用。從外部看，各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門要高度重視民主監(jiān)督成果的實(shí)踐運(yùn)用，建立從結(jié)果實(shí)施到反饋的運(yùn)作機(jī)制，確保民主監(jiān)督的高質(zhì)量和實(shí)效化。