第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的構成及成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的構成及成因

——以荊門市為例

王習明 賀雪峰

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的債務主要包括5塊：政府債務、教育債務、非教育戰(zhàn)線的鎮(zhèn)直各事業(yè)單位債務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務、城鎮(zhèn)建設債務。我們在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務時，之所以將后兩項也考慮進去，是因為目前J市相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已破產(chǎn)了，但其債務還沒有按破產(chǎn)法清算，債權人在習慣上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當做這些已經(jīng)破產(chǎn)但沒清算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的債務清償人；城鎮(zhèn)建設是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面籌資興辦的，其債權和債務最終也應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。

本部分所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債務沒有計算村辦小學和縣直中學所欠債務；鎮(zhèn)直各事業(yè)單位只包括鎮(zhèn)財政拔款的事業(yè)單位。

一、債務數(shù)量及其構成

1、行政債權債務的構成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債權由要求與農(nóng)村合作基金會放給農(nóng)戶的小額借款有關。J市農(nóng)村合作基金會于1992年開始在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立，1996年J市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了基金會。1990年中期開始，銀行和信用社出于資金運行安全的考慮，不再單憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽而向鄉(xiāng)、村兩級貸款?；饡讨约菏鞘小⒖h政府部門的直屬機構，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著特殊關系（基金會的職工大多是市縣領導的親友和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的家屬），以為依靠行政力量是不怕收不回貸款的，以高于銀行同期貸款利率向農(nóng)戶、村組貸款，其中相當部分貸款花在了扶植種養(yǎng)大戶和調整產(chǎn)業(yè)結構上，而調整產(chǎn)業(yè)結構和扶植種養(yǎng)大戶大多失敗，因此貸款無法收回?；饡銦o法按時兌付到期的存款，便引發(fā)了群體上訪等事件。市政府為保穩(wěn)定便下令基金會于1999年7月13日始停業(yè)清理，并成立了由主管農(nóng)業(yè)的副市長牽頭的“市清理整頓農(nóng)村合作基金會工作領導小組”，縣、鄉(xiāng)兩級也成立了相應的機構。當時，市、縣兩級領導小組要求“必須由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府于2000年元月13日前負責收回等額剝離的農(nóng)戶股金單”和“萬元以下的農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)借款”。（見荊基辦發(fā)[1999]14號文件“關于抓緊做好當時前農(nóng)村合作基金會清理整頓工作有關工作的通知”。）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠行政手段收回了一些，還有些無法收回，便成為了政府的債權。因此，這些債權絕大多數(shù)都是死帳，能收回的不到20%。如果S縣B鎮(zhèn)到2001年3月止仍有230.11萬元基金全投放資金未收回，其中經(jīng)縣法院、鎮(zhèn)、法庭和鎮(zhèn)接管分中心核定，宣布完全無法收回的有128.73萬元，占未收回投放資金的56%。三縣相比，G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的平均債權最高，就是因為G縣在1990年中后期基金會向種養(yǎng)專業(yè)戶的投放的資金更多且成功者不多。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務主要由三部分構成：①是兌付基金會所形成的。市清理整頓農(nóng)村基金會工作領導小組要求，基金會的兌付自2000年開始，分三年三期兌付完畢，首期兌付在2000年4月底前結束，首期兌付不得低于總額的30%。兌付資金主要來自于市、縣專項拔款，凡萬元以上的批準手續(xù)齊備確實用于產(chǎn)業(yè)結構調整而又確實收不回的貸款由市縣拔款償還，萬元以下小額貸款產(chǎn)生的資金缺口，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本來入不敷出，只有借錢兌付。這大約占S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總債務的一半以上，占G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總債務的2/3以上。

②是修建的宿舍樓所的債務。這大約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的四分之一。1997年前后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了最后一次享受標準價宿舍，都集資興建了高標準的宿舍樓，面積最大的套間超過140平方米。這些房屋集資款后來都變成了債務。③是兌現(xiàn)行政人員和教師工資所形成的債務。這在S縣尤為突出，大約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的1/4左右。從1999年下半年起S縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政便沒有足夠的錢發(fā)財政全額供養(yǎng)人員的基本工資（指工資表中除地方補貼或單位自籌330元之外的工資），其原因是1999年大幅度增資，其增資部分是中央財政出70%，地方財政出30%，但仍然超過了S縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力。2000年，拖欠教師工資的事引起了中央的高度重視，S縣只好找省、市財政借錢回來讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)借回去補齊教師和行管人員的基本工資，S縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又多了一筆債務。

2、鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務的構成

鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債權也大多是收不回來的，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的借款和種養(yǎng)大戶的借款構成，它們大多是應政府的要求借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模和種養(yǎng)大戶進行產(chǎn)業(yè)結構調整而形成的。但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存下來的不多和種養(yǎng)大戶賺錢的很少，這些借款大多成為死了的債權。少數(shù)債權是單位附屬企業(yè)的應收款。

鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債務構成及形成時間我們可以以A鎮(zhèn)為例進行說明。

A鎮(zhèn)財政拔款的事業(yè)單位（教育除外），有水利站、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、計生辦、林業(yè)站、農(nóng)技站、財政所、農(nóng)機站、經(jīng)管站、文化站、廣播站、水產(chǎn)站12個，根據(jù)各單位的自報材料統(tǒng)計，2000年底累計凈債務達到569.4萬元。平均每個單位凈債務47.45元。其構成及形成年代如下：

表二略

表二的債務總計為586.5萬元，這與S縣鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務的平均數(shù)相等，大于2000年底的累計凈債務569.4萬元，是因為表二沒有減去2000年的還款。從表二可以看出，鎮(zhèn)直事業(yè)單位債務形成的時間主要集中在1993年（占17.05%）和1997—1999年（占52.51%），1993年主要是借款建辦公樓和建企業(yè)，1997—1999年的債務主要是因集資修宿舍樓而形成。這與筆者在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訪談相吻合。這可能與1993年前后興起的投資辦廠熱和1997—1999年的房改政策出臺有關。

必須指出，A鎮(zhèn)財政撥的事業(yè)單位在計算自己的凈債務時，沒有考慮1993年—1996年期間政府強行要各單位向銀行貸款興辦工廠和開發(fā)基地所形成的債權債務，同時，A鎮(zhèn)鎮(zhèn)直事業(yè)單位在計算自己的凈債務時，也沒有包括拖欠職工的工資款，這一方面是由于A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔較S縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕，各單位的撥款和規(guī)費收入還能到位，拖欠職工工資不嚴重；另一方面是因為縣、鄉(xiāng)兩級政府都不允許各單位借錢發(fā)工資，不承認因發(fā)地方補貼而形成的債務。

按債務的資金來源分，鎮(zhèn)直事業(yè)單位的債務主要是欠單位和個人的借款、基金會和銀行的貸款、未付清的工程款。（見表三所示。）

表略

3、教育債權債務的構成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的債權主要包括：①未收回的學校的工廠、農(nóng)場、店鋪的承包費、出租款或拍賣款；②未收回的學校合并后變賣校產(chǎn)和變更所有權而形成的應收款；③學校以集體的名義借給廠礦企業(yè)的錢。三者所占的比例因鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債權數(shù)量的大小而異，凡債權在100萬元內(nèi)的以第①類構成為主；凡債權超過300萬元的以第②類構成為主，而且債權數(shù)量越大第②類構成的比例就越高；債權在100萬元以上的大多含有第③類債權。

從表一可以看出，S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的平均債務遠遠高于G縣和Z縣，是G縣的4倍多和Z縣的近3倍。以下以A鎮(zhèn)的成人學校、中心小學、一中、羅集小學為例，分析教育債務的形成。(表四略)表四顯示，1994年“普九”前，學校的債務很少，1994年—1998年的“普九”達標驗收是學校債務形成的主要原因，占學校債務的80%左右；1998年—2000年借款付拖欠教師工資所形成的債務占學校債務的將近10%，這些情況與我在S縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查的情況相符。不過大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已在2000年通過借款將拖欠教師的基本工資補齊了，使學校的債務轉化成了政府的債務。S縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的債務重在很大程度上與“普九”有關。

為了迎接“普九”驗收，S縣于1994年開始進行大規(guī)模的建校，要求所有鎮(zhèn)直中學和中心小學都要建教學大樓、實驗大樓、宿舍樓并要配備300米環(huán)形跑道的操場和價值幾十萬的實驗儀器，建校要有資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便出臺文件由學校按各村學生數(shù)收教育附加費，并允許找學生收取集資費，在1994年—1997年相當一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中每年要找學生收取各種費用合計1500多元。找學生收的錢仍不夠用，有關部門便要求借錢達標，并將此做為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的主要內(nèi)容，公開宣傳“不會借錢的干部不是好干部”。在強大的壓力下——不借錢就不能通過驗收，就會被戴上“不重視教育”的帽子，不會被提拔重用；也在利益的驅使下——借錢建校不僅可增加政績，而且還可取得數(shù)萬元的工程回扣，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主管領導和各學校校長到處借錢來擴大教育基建規(guī)模和提高學校的配備標準。經(jīng)過5年的建設，至1998年，S縣先后通過了市、省、國家的“普九”驗收和復查，并獲得了“湖北省實驗教學普及縣”等一系列榮譽。教育部門成為最有吸引力的部門。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的干事和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心中小學的校長成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)出手最大方的人。

S縣因“普九”而形成的教育債務超過了億元。需要說明的是，“普九”的債務并不僅僅因為建校和配套實驗儀器，還有相當一部分是因為亂發(fā)錢物和大吃大喝大送而造成的?！捌站拧逼陂g驗收多，加班補助和獎勵也特別多。1995—1997年兩學年，某教育組平均每人每年所發(fā)補助獎金達到了2萬元，共支出40萬元。某鎮(zhèn)初中也在這兩學年內(nèi)共發(fā)補助獎金200萬元，達到每個教師每年平均1萬元?！捌站拧敝H的吃喝送禮費也特別高，當時一個不到1000名學生的鎮(zhèn)初中每年花在領導和教師吃喝上的公款要超過20萬元，每年給相關部門的送禮費也要以萬元計，這些開支大多以合法名目上了帳。

③鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員的工資標準由國家統(tǒng)一制定但資金要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和行政規(guī)費支出的工資制度。要保持支付平衡，就必須使支出的增長速度與收入增長速度相一致。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政全額供養(yǎng)的只有行政、教育、財政三個部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)7站和衛(wèi)生院、文化站、廣播站等事業(yè)單位都主要靠行政規(guī)費和服務收費來供養(yǎng)，財政只負責差額補貼，從收支平衡的角度來看，行政、教育、財政部門人員工資的增長幅度應該不超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長幅度；主要靠行政規(guī)費和服務收費供養(yǎng)的差額補貼單位的人員工資應該主要由單位的收入來決定。但目前這些人員的工資標準并不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)財力確定。它們都是由國家統(tǒng)一規(guī)定的，而國家制定的工資增長速度遠遠超出了J市這類農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力的增長速度，中央通過轉移支付下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資補助又不能填補增資帶來的收支缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了兌現(xiàn)財政全額供養(yǎng)人員的工資就只有借債。那些靠行政規(guī)費和服務收費來發(fā)工資的鎮(zhèn)直事業(yè)單位，在單位的收入小于國家的增資幅度時就只有對職工打欠條或借款發(fā)工資。

④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算外收支不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算內(nèi)的收入主要指通過財政預算撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行管人員的工資和按人頭劃撥的辦公費，但這筆費用很小，除了發(fā)工資外，根本維持不了正常的辦公支出。A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)行政開支就可說明這一點： 表五顯示，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公費平均每年不到3萬元，這根本與實際不相符。因為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都至少有兩輛小車，有九十個辦公室，大多數(shù)的辦公室都裝有電話機，有的辦公室還有打印機和傳真機；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10多位副科級以上領導干部，大多數(shù)領導身上都帶有手機；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎每天都要招待客人；2000年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都雇有臨時工??諸如此類的車費、話費、打印費、水電費、招待費，臨時工工資絕不是3萬元能夠解決的。C鎮(zhèn)一知情者透露：不計基建和工資，該鎮(zhèn)政府1996—1998年每年開支大約100萬元，2000年開支60萬元。筆者曾問過其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包括卸任鎮(zhèn)長在內(nèi)的一些知情人，他們所透露的數(shù)字也都在50萬元到150萬元之間，而且都認為前幾年政府除工資和基建外的開支在100萬元左右屬正常。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都不到5萬人，都有數(shù)量不等的債務。據(jù)知情者透露，在1994年以前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除工資和基建外的開支大約在40萬元左右。其資金來源主要由糧食部門的獎勵、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的提留、農(nóng)技生資等部門交的管理費組成。因為那時糧食部門的收購價比市場價要低，糧食部門在依靠行政力量完成收購任務后，按每斤1分到1.5分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辛苦費，每年每個產(chǎn)糧鄉(xiāng)鎮(zhèn)可收入30萬—50萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也能運轉和贏利，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可從中提取10萬元以上的利潤，企業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可提取近100萬元；農(nóng)技生資部門專營種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也可賺取不少錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理市場可收取管理費，每年一般在5—10萬元。因此，那幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都有贏余，還可以用這些錢建辦公樓、宿舍樓、購車等，一般不必直接向鎮(zhèn)直單位攤派。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的除工資和基建以外的支出超過100萬元是在1996年前后。那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小車大多升級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部也大多配了手機，辦公室也有了電腦打字復印機，請客送禮的檔次也提高了。1994年前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)餐館請一桌客花二百多元，都算高檔次了；在1996年后請一桌客花個上千元也不稀罕；給領導送禮，在1994年前只需花百元左右買點農(nóng)產(chǎn)品就行了；在1996年后每次送千元的現(xiàn)金還有點拿不出手。1996年糧價已開始下跌，市場價逐漸回落到低于國家保護收購價，糧食部門不可能象以前那樣再給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那么多辛苦費了；大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始虧損，每年上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利潤也逐年減少；農(nóng)技生資部門因為不能專營，參與市場競爭，不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交管理費了。這時工資以外的開銷主要來自于：①各單位的調控基金，每年約在30萬元左右；②稅費征收費用分成，每年大約在20萬元左右；③克扣各種規(guī)費（如基本水費、農(nóng)發(fā)基金、水面增殖費、血防統(tǒng)籌費、畜禽防疫費、電影統(tǒng)籌費等）和五項統(tǒng)籌等專項資金；④截留政策性集資（如農(nóng)田及公路建設集資、防汛集資、教育集資）和義務工的以資代勞費。后兩項的收入因國家政策的松緊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開支大小而不同，少者10萬元，多者50萬元。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般不會在后兩項上打主意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算外收支的不規(guī)范處就在于：開支的數(shù)目和內(nèi)容不公開，收入的項目和數(shù)字不公開，既不向社會公開，也不向人代會報告，還不接受審計部門的審查，而且根本無帳可查。這不利于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的開支，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人在債臺高筑的情況下照常坐豪華小轎車、照常用名煙名酒海鮮河蟹招待來賓，照常用公款出入高級娛樂場所；也不易于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擠占挪用事業(yè)單位的專項基金，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當負擔轉嫁到事業(yè)單位，使本來入不敷出的事業(yè)單位債務增加。

⑤對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的經(jīng)濟審計制度沒有落到實處。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的審計大多流于形式，既沒有追查債務形成的原因，也沒有對債務形成負有領導責任的干部建立終身責任追究制度，致使許多對不良債務形成負有領導責任的干部照常易地為官，照常被提撥重用，而且那些對形成不良巨額債務負有領導責任的干部更容易被提撥重用，因他們更有政績——修了更多街道，蓋了更多樓房，辦了更多企業(yè)，挖了更多魚池，更有行賄的資本——通過建工程得了更多回扣。S縣近幾年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人升到縣級領導干部位置上的，大多來自于負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這容易產(chǎn)生示范效應，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務屢降不低的原因之一。

第三節(jié)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的后果

鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理和農(nóng)村的發(fā)展帶來了許多不良影響，主要有：

①損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽。鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)直機關能夠籌集到借款大多靠的是政府的信譽，現(xiàn)在不能償還到期債務，而且單方面地宣布停息掛帳，就會損壞政府的形象，使銀行和群眾不再相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人，因而惡化了干群關系，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政效率。一些欠債較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長，經(jīng)常被債主包圍，根本無法考慮將來的發(fā)展；有的甚至在秋收后和年終不敢進辦公室，只得同債主打游擊，根本無法正常工作。

②影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的正常發(fā)展。目前教師工資由縣直達，財政只撥發(fā)教師的基本工資，有的縣如S縣、Z縣連工資也不能按時足額到位，根本不撥給學校任何公用經(jīng)費。學校收的學雜費要全部用來還債，因為學校欠的錢大多是建筑承包商和學校教職工個人的，不能不還。學校只能強迫學生包餐，從包餐費里提取一點錢來支付教學所必需的教本資料費、筆墨紙張費和水電費，但教師每月330元的地方補貼工資和住房公積金、醫(yī)療保險金、養(yǎng)老保險金等單位補貼不能落實，致使許多優(yōu)秀教師外流（E鎮(zhèn)中學在2000年至2001年調走、停薪留職、外出打工的教師達到了近20人，占在職專任教師的20%），教學質量下降；教學必需的實驗藥品也無錢購買，致使許多實驗課停開；少數(shù)學校的危房也不能維修，更不用說籌錢調整學校的布局了。同時，強迫學生包餐，還使貧困家庭的學生因交不起包餐費而輟學或富裕家庭學生因吃不慣食堂而損壞身體。

③制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革。撤并機構，精簡人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)單位都有數(shù)量不等的債務，而且這些債務大多是向本單位和職工個人借的，少部分是拖欠職工的工資。要撤并機構就必須清償債務，要精簡人員就要將精簡人員的欠款還清，因為職工被精簡后必須用這些錢來維持生活或再就業(yè)；如果不償還，職工在工作和存款無著落的情況下就會鋌而走險，影響安定團結。但債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又去哪里籌集資金呢？

④扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上下級的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務纏身，運轉困難，既可能將這些債務攤到村組，從而加重農(nóng)民負擔，激化農(nóng)村的矛盾，也可能等著縣以上的財政撥款化解，使得本不富裕的縣級財政雪上加霜，陷入危機；否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權會名存實亡，從而使得農(nóng)村的社會秩序難以維持。

第四節(jié)：建議

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已成為危及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的毒瘤，制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，導致農(nóng)村矛盾爆發(fā)的定時爆炸，必須尋找從根本上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有債務和防止新增債務的途徑。

（1）全面清理已有的債權債務，分類處理不同的債權債務。在清理債權債務時，要詳細地調查債權債務的構成、形成時間、形成原因。對于債權，要綜合運用行政、經(jīng)濟和法律手段，依法催收。對單位借款或擔保借款，要通過司法程序，按照“有錢收錢，無錢拍賣資產(chǎn)”的原則清收；對個人借款或提供擔保的，采取行政手段、經(jīng)濟手段強制清繳。凡債權涉及到干部的（包括個人借款、擔保借款或違反財經(jīng)手續(xù)審批的借款），都必須由干部個人負責清償或催還，在未還清之前，應該停薪停職。對于債務，應該建立債務終身責任追究制度，凡是由于領導決策失誤而造成的，應該就地降職或免職，至少不能被提撥重用，如已被提撥或調往其他地方的，應該將其調回原地；如涉及到貪污受賄或行賄的，應送交司法機關審查。這樣做的目的，主要是為了平息民憤，讓那些因決策失誤而收不回借款的群眾有個說法；也是為了懲戒其他干部，讓他們在決策時慎重。同時，要根據(jù)債務的性質作出不同處理：①對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務，若是企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)或資不低債的，要與法院、審計機關密切配合，迅速按照破產(chǎn)法清算，以防止集體資產(chǎn)的流失和借款人的利益受到更大損失；若是企業(yè)還能運轉的，應劃歸企業(yè)，完全與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤；②對于教育債務，若確因建辦公樓、學生宿舍樓和購置實驗儀器、墊支教師基本工資而形成的，應由縣財政劃撥專項資金逐年償還；若因建教工宿舍而形成的，應由住房公積金逐年償還；③對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他債務，應通過清收債權、拍賣資產(chǎn)（包括賣車、賣門面房等）、降低開支來償還。（2）建立科學的民主的投資決策機制和用人機制。凡是涉及到辦企業(yè)、建學校、修街道和開發(fā)基地等需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入資金的決策，都應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出詳細的可供選擇的幾套可行性方案，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會討論修改決定。凡人大決定上馬的工程，應該由人大選舉出專門的基建監(jiān)督小組對工程的質量、進度和資金使用情況進行跟蹤監(jiān)督，并定期向人代會匯報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)增減機構和人員要交人代會討論決定。競選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的要至少在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職3年以上，以使人民群眾特別是黨員代表或人大代表全面了解；黨政一把手也應該實行差額選舉；黨政一把手任期未滿之前，不經(jīng)黨代會或人大全會同意不得調離；黨政一把手任期屆滿時應進行詳細認真地離任審計，離任審計報告要交黨代會或人代會討論通過。因為只有將領導人的任免真正交給人民群眾，并嚴格任期制，才能促使領導人對人民群眾負責，接受人民的監(jiān)督；只有將離任審計報告公開并交人民群眾通過，才能防止審計走過場。

（3）根據(jù)公共財政理論合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機構、人員和職能。首先是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機構，降低財政供養(yǎng)機構的數(shù)量。鎮(zhèn)直的所有行政事業(yè)單位在行政管理職能都收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級主管局后變成靠經(jīng)營和服務收費的自負盈虧的經(jīng)濟實體，與財政斷鉤。（詳細論述見“七站八所”一節(jié)）。其次，是將鄉(xiāng)村教育事業(yè)費支出上交縣財政支付，并適當壓縮教師編制，提高教師所負擔學生數(shù)。（詳細論述參見“鄉(xiāng)村教育”一節(jié)）。第三，根據(jù)公共需要合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的崗位，根據(jù)崗位招聘或選舉政府組成人員，以嚴格控制行政人員的數(shù)量。第四，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公安、教育、稅務、工商等部門由縣級以上直管后，只有協(xié)助維持治安和收取稅費的義務，已失去了做為一級政府的完整職能，而且，隨著市場經(jīng)濟體制的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟上的作用也越來越少了。因此，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使之成為縣級政府的派出機構，取消它的財政權、人事權，讓它只能代表縣級政府督查視導鄉(xiāng)村教育，督促收取農(nóng)業(yè)稅和維持農(nóng)村穩(wěn)定，可能是從根本上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務和減輕農(nóng)民負擔的治本之策。（詳細論述參見“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政”一節(jié)）

（4）改革工資制度和財政體制。國家只能統(tǒng)一制定由國家財政供養(yǎng)人員的工資標準，其它人員的工資標準只能由單位根據(jù)自己的收支狀況和人才市場的供求關系確定。國家在制定國家財政供養(yǎng)人員的工資標準時，既要充分考慮到財政的承受能力，又要考慮滿足公共產(chǎn)品的需要。要根據(jù)需要設立崗位，根據(jù)崗位設定工資標準和包含辦公經(jīng)費在內(nèi)的配套經(jīng)費，凡地方財政收入不能滿足崗位所需工資和配套經(jīng)費的，中央財政應通過轉移支付將經(jīng)費補足，然后實行節(jié)約歸已、超過不補的原則，以鼓勵地方政府減人和節(jié)省開支。要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，因為實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權不可能“開源”——擴大稅源，也不可能“節(jié)流”——降低支出，保持收支平衡，只能加重農(nóng)民負擔和導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。將現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與經(jīng)管站、地稅所合并和減人后，使之成為縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構——鄉(xiāng)公所的內(nèi)設機構，代表縣財政局、縣地稅局（這兩個局也應合并成財稅局）征稅、主管鄉(xiāng)公所的財務和代管村級帳目，縣級財政按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的崗位拔足辦公經(jīng)費和工資，實行節(jié)約歸已，超支不補的原則，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的支出，節(jié)約開支。（詳細論述參見“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政”一節(jié)）

2002年6月于荊門職業(yè)技術學院農(nóng)村發(fā)展研究所

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因及其化解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因及其化解

陳本鳳

[摘要] 當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定, 而有關制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務產(chǎn)生的根源和關鍵所在。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務產(chǎn)生的制度成因進行了較全面分析, 并提出相應的化解措施。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務 制度成因 化解對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中的最低一級, 也是我國財政的基礎環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的狀況, 一方面將影響整個國家的財政狀況, 另一方面又關系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況卻不盡人意, 主要表現(xiàn)為負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)比重高,債務規(guī)模大, 債務種類多。因此, 如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已是中央和各級地方政府當前急切需要解決的問題。要有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務, 必須首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因進行分析, 然后有針對性地采取化解對策。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因很多, 但筆者認為制度成因是關鍵。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因進行分析, 并提出相應的化解對策。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因 11 不徹底的分稅制財政體制

筆者認為, 不徹底的分稅制財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務產(chǎn)生的根源。首先, 從表象看, 我國1994 年開始實行不徹底的分稅制財政體制, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務也主要起于1994 年, 之后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面越來越大, 負債金額越來越高。其次, 從深層次看, 現(xiàn)行不徹底的分稅制財政體制必然會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負債:(1)稅種的劃分不徹底, 決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制, 所以, 稅種的劃分不徹底, 主要表現(xiàn)為: 一是同一稅種因企業(yè)性質不同而劃為不同的財政收入, 如中央直屬企業(yè)所得稅歸屬于中央財政收入, 地方企業(yè)所得稅歸屬于地方財政收入, 金融保險企業(yè)營業(yè)稅屬于中央財政收入, 地方企業(yè)營業(yè)稅屬于地方財政收入。二是存在共享稅種, 即同一稅種的收入一部分歸中央財政, 一部分歸地方財政, 如增值稅75% 歸中央,25% 歸地方。由于稅種劃分不徹底, 致使財政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、穩(wěn)定且征收容易的稅作為中央固定收入, 如關稅、中央企業(yè)所得稅、金融保險企業(yè)營業(yè)稅等。而把一些收入低、不穩(wěn)定且征收困難的稅作為地方固定收入, 如地方企業(yè)營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其附加等。同時, 在中央、地方共享稅中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消費稅全部歸中央, 增值稅75% 歸中央、25% 歸地方, 況且地方所得的25% 還要在地方各級政府之間分配, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在25% 中只占小頭。這樣, 由于稅種劃分不徹底就決定了作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源非常少而負債。

(2)各級政府的事權和支出范圍的劃分不明確,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。分稅制財政體制的實施, 必須建立在明確界定各級政府事權和支出范圍的基礎上, 再根據(jù)事權與支出范圍劃分財權, 確定各級政府的財政收入來源, 使事權和財權相適應。而我國現(xiàn)行的分稅制, 只對中央政府和地方政府的事權和支出范圍作了籠統(tǒng)規(guī)定, 對地方各級政府之間事權和支出范圍沒有作具體明確的規(guī)定。因此, 在實施中, 地方政府往往是財權盡量上收, 事權盡量下放,作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當然處于最不利的地位。這樣, 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權較小, 所承擔的支出責任卻很大, 財政支出與財政收入不相適應, 從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。財政轉移支付制度的不完善

財政轉移支付制度是為了彌補分稅制財政體制的不足而建立的一項制度, 它本身是我國分稅制財政體制的有機組成部分。其基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務和基礎設施建設的均等化, 客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。也就是說, 如果分稅制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少, 就可以通過轉移支付從中央或上級地方政府獲得一部分轉移性財政收入。但是, 由于我國目前的財政轉移支付制度還很不完善, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉移支付收入很少且不穩(wěn)定, 這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。其不完善性主要表現(xiàn)為: 一是轉移支付形式不規(guī)范?，F(xiàn)行的轉移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補助、結算補助等, 但各種轉移支付形式的政策指向不明確、不規(guī)范, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉移支付收入不穩(wěn)定。二是轉移支付中專款太多, 隨意性大。我國目前的轉移支付范圍廣, 幾乎涉及所有預算支出科目。同時, 很多專項支出缺乏依據(jù)和制度約束, 隨意性很大, 結果反而使偏遠落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？钌? 經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？疃? 從而不能很好地平衡分稅制下財政收支不均狀況。目前, 我國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務狀況比中東部地區(qū)更為突出, 也說明轉移支付制度沒能很好地發(fā)揮其平衡作用。

農(nóng)村金融制度失誤的歷史遺留

改革開放后, 由于農(nóng)村金融制度不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要, 于是在20 世紀90 年代初先后在全國各地建立了農(nóng)村合作基金會和儲金會等組織,雖然它們是從事金融業(yè)務的組織, 但又未劃歸金融部門管理, 從而使其經(jīng)營活動失控, 最終導致金融風險的產(chǎn)生。1999 年, 中央便決定取締“兩金”并進行徹底清理整頓, 當時為了保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定,對確實無法解決的資不抵債部分, 中央撥出了再貸款專項資金予以解決。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要就是通過再貸款專項資金進行解決的, 而且金額較大, 所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中至今還有較大金額的中央再貸款負債。

九年義務教育制度的普及實施與檢查

1992 年, 我國全面實施九年義務教育制度, 而農(nóng)村是普及義務教育制度的重點和關鍵。為了使農(nóng)村能夠全面普及九年義務教育制度, 要求各鄉(xiāng)村必須達標, 并且進行全面檢查驗收。但是, 很多鄉(xiāng)村由于教育設施和教學條件不能滿足普及九年義務教育制度的要求, 為了檢查能夠達標, 便突擊性修建學校、引進教師等, 以改善教育設施和教學條件, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下大筆債務。一般來說, 教育越是落后的地區(qū), 財政越是困難, 所以, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為九年義務教育制度的實施與檢查所負債務至今未能償還。

農(nóng)村稅費制度的改革 世紀90 年代后期, 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢, 農(nóng)民負擔不斷加重, 農(nóng)民收入增長呈現(xiàn)下降趨勢, 影響著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為了促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 便對農(nóng)村的稅費制度進行調整與改革。2000 年開始取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;調整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等, 這樣, 就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入相應減少。2003 年開始又對農(nóng)村稅費制度進行深化改革, 取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并從2004 年起, 逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率, 5 年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。實際上, 很多省市2005 年就全部取消農(nóng)業(yè)稅了, 自然又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進一步減少。雖然, 有財政轉移支付來貼補, 然而財政收入要大幅度增長卻很困難, 而隨著經(jīng)濟的發(fā)展, 財政支出增長加快,這樣在財政收入增長困難的條件下而支出增長加快, 必然會使財政運行困難, 從而產(chǎn)生負債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度存在缺陷

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部任命、任期制度存在缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部, 包括書記、副書記、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的任命、任期都是由縣委縣府決定, 而且往往是一屆期滿就要作調整, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導便產(chǎn)生短期行為, 而且不需要對其行為后果負責。于是, 一方面對財政資金揮霍浪費, 另一方面, 不管財政償還能力, 毫無顧忌地負債。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核制度存在缺陷。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核主要看政績, 而政績又片面強調形象工程, 而且, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的政績考核情況將直接關系著其屆滿時的去向。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部為了突出政績, 為屆滿提升創(chuàng)造條件, 不惜負債大搞形象工程。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命無監(jiān)督約束機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導說了算, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導們的三親六戚以及各種關系戶都想方設法安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫, 人員膨脹, 人員經(jīng)費支出大幅度增加, 從而導致負債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用缺乏有效的監(jiān)管制度

一是財政預算缺乏監(jiān)督。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行監(jiān)督, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主要是由村干部組成, 而村干部又直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管。這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難起到監(jiān)督的作用, 使預算流于形式, 預算執(zhí)行隨意性大。二是日常的財政支出缺乏有效的監(jiān)督與管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日常支出中, 往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導說了算, 沒有進行科學的管理, 也沒有嚴格的監(jiān)督和審計制度, 使得財政資金的日常開支過大, 從而造成負債。據(jù)了解, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅招待費、小車的運行費開支往往在一百萬元左右, 這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占不小比重。三是離任時無嚴格的審計制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導, 在任期滿后應該對其任期的賬務進行嚴格審計, 但是, 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任時卻根本不對其進行審計, 致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在任時肆無忌憚地開支財政資金, 從而造成負債。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解對策 11 進一步完善分稅制財政體制

(1)合理劃分各級政府的事權和支出范圍。首先, 合理劃分中央政府和地方政府的事權和支出范圍。一般來講, 全國范圍受益的公共品支出應由中央政府負責, 如國家外交、安全、中央國家機關的運轉、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控等支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;如果僅是地方受益的支出則應由地方政府負責, 如地方機關的運轉、地方經(jīng)濟和地方事業(yè)的發(fā)展等。其次, 合理劃分地方各級政府的事權和支出范圍?，F(xiàn)行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍, 使地方各級政府在事權和支出范圍上討價還價, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在討價還價中處于最弱勢地位, 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任大, 支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體支出范圍, 假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要, 就可以通過財政轉移支付制度來平衡。這樣, 既可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債, 又可以協(xié)調各地經(jīng)濟社會的發(fā)展。

(2)合理劃分稅種, 保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。根據(jù)各級政府的事權和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅, 以保證各級財政的需要。根據(jù)當前分稅制稅種劃分存在的不足, 應該保證各級政府都有穩(wěn)定的財政收入來源, 可以將共享稅的劃分比例作適當?shù)恼{整, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享比例提高, 其它稅種調整一部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入, 以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源, 這樣, 才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。

(3)在完善現(xiàn)行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現(xiàn)行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權的基礎上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅, 不存在共享稅, 而且地方政府具有立法權。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要, 地方政府有權根據(jù)實際情況制定地方稅法, 這樣, 地方政府就不會負債。很多發(fā)達國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進一步完善現(xiàn)行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡, 既有利于理順中央與地方的分配關系, 又有利于地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。改革調整轉移支付制度

一是確定科學合理的轉移支付形式。應該明確轉移支付的政策目標和功能, 科學合理地確定財政轉移支付形式, 使轉移支付形式科學化、規(guī)范化。二是建立科學合理的均等化公式。應該根據(jù)各種政策目標, 建立科學的均等化公式, 同時規(guī)范轉移支付程序, 建立轉移支付的約束制度, 使轉移支付科學化、程序化, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配公平合理。

清理債務, 區(qū)分類別, 分類化解首先必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行徹底清理, 確定統(tǒng)一分類標準, 然后按照統(tǒng)一標準進行分類, 再根據(jù)債務類別有計劃地采取相應的化解對策。對由于辦企業(yè)、上項目所負債務或為其擔保所負債務, 需要進行剝離, 對還在經(jīng)營的企業(yè), 其債務就劃轉到企業(yè)頭上;對未經(jīng)營的企業(yè)或項目, 可以對企業(yè)或項目的資產(chǎn)進行徹底清理, 通過轉讓或拍賣的方式來抵償債務;對20 世紀90 年代由于農(nóng)村金融制度的失誤和普及義務教育制度形成的債務, 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級地方政府和中央政府通過財政轉移支付予以逐步化解;對于公益性的基本建設負債, 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例予以化解;對拖欠職工工資、獎金形成的債務, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法化解。41 建立合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制度, 不斷提高干部素質

一是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的任命、任期制度進行改革, 使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心地、長久地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 而不是為了“鍍金”。二是采取多種形式、多種途徑, 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的思想和業(yè)務素質, 讓他們樹立正確的政績觀, 立黨為公, 執(zhí)政為民, 切實群眾辦好事、辦實事。同時, 通過各種培訓學習,提高其對財政的管理水平和能力, 使財政資金發(fā)揮最大的效用。三是改變政績評定標準。把農(nóng)村經(jīng)濟結構調整、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高以及鄉(xiāng)村消赤減債、生態(tài)環(huán)境保護等作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的重要指標, 以改變政績考核只注重形象工程的做法。四要切實關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治待遇和經(jīng)濟待遇, 讓他們無后顧之憂, 安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。51 建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督管理制度

一是建立日常監(jiān)督檢查制度。由縣財政、紀檢、監(jiān)察等部門組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的監(jiān)督部門, 每年定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支進行檢查, 督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的合法性和規(guī)范性。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任時的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部調離鄉(xiāng)鎮(zhèn)時, 要對其在任期內(nèi)的財務收支及債務進行嚴格的審計,對違法和不符合財經(jīng)紀律、制度的行為要追究其責任, 且建立債務終身責任追究制度。三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標制度, 提高財政資金的投資效益。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增大型項目, 如修建、維修、購置和新辦公益事業(yè)等, 必須實行報批制度, 由縣財政初審后報縣政府審批, 對已批準的項目由財政部門進行跟蹤監(jiān)督。同時, 對大型項目實行公示和招標制度, 以接受群眾的監(jiān)督, 從而提高財政資金的投資效益。

來源:農(nóng)村經(jīng)濟 , 2006,(01).

第三篇：地方政府債務成因風險出路

地方政府債務成因、風險、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務問題已成為影響中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

【關鍵詞】 地方政府債務 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動國內(nèi)投資，促進了就業(yè)和經(jīng)濟增長，緩解了全球金融危機蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，舉債規(guī)模達到空前劇增，有關債務的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路成為事關中國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的重要問題。

1.我國地方政府債務成因分析

中國地方政府債務經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴格控制。1992年后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權后，地方政府債務迅速膨脹。1998-2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。其間，2004-2007年，中國財政政策由積極轉向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務呈現(xiàn)債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣，債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，及國內(nèi)積極財政政策的實行，中國地方政府債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。

地方政府債務的成因十分復雜。2006年以前，財政體制是主要原因。2006之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業(yè)單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，是導致地方政府債務的直接原因；其次，地方金融風險的財政化轉移模式加劇了地方政府債務壓力；最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，迫使地方政府被動增加直接債務。2006年以后，除固有的財政體制外，經(jīng)濟增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務融資所造成的，這主要是2008年在全球經(jīng)濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務發(fā)展全過程中始終存在的一個重要問題。

2.我國地方政府債務風險分析

無論是從微觀風險管理還是從宏觀經(jīng)濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。第一，地方政府債務規(guī)模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險，給這些地方的財政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。第三，地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。地方融資平臺的大量舉債會直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質量惡化、壞帳激增。第四，債務風險是社會穩(wěn)定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務會導致政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數(shù)效應的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發(fā)展觀的落實、和諧社會的構建。

3.解決我國地方政府債務的思路

解決我國地方政府債務根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化。這包括：建立政府債務統(tǒng)計與報告制度并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監(jiān)督。

3.2改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計。要解決地方政府債務問題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，從靠地方政府債務拉動經(jīng)濟增長轉為重點調整經(jīng)濟結構，以公共產(chǎn)品和公共服務為投入重點，抵御國際金融危機及其轉型的挑戰(zhàn)。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調控地方政府舉債危機。修改完善《預算法》等相關財政法律規(guī)范，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境；以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩(wěn)定可靠的財政風險準備金；合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。

3.4建立一套權責明確，體制完善的地方政府債務管理機構

借鑒國際經(jīng)驗，應強化明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)財政部門審核同意的，不得批準政府性負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發(fā)揮監(jiān)督責任，連同銀行等金融機構對地方政府負債和財政運行狀況進行監(jiān)管。

3.5采用總體部署、階段實施的解決方案

總體目標是實現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序實施方案，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權和債務，全面核實，分類清理，逐筆造冊，動態(tài)管理。二是通過建立激勵約束機制，督促各級地方政府積極化解逾期債務。中長期階段目標是有效控制新增債務。建立健全新增債務責任追究制、舉債審批制度、建立健全財務制度、完善“一事一議”制度。長期目標是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的一個出路。但地方要有明確的立法規(guī)定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

參考文獻：

[1]賈康、白景明.完善財政體制尋求基層財政解困治本之策[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2002，（1）.[2]金永軍等.2009年地方債：制度博弈的分析視角[J].財經(jīng)科學，2009，（10）.[3]陶雄華.試析中國地方政府債務的債券化[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方債務的當前風險[J].人民論壇，2010（1）：34-35.作者簡介：李國鋒（1970-），男，山東萊蕪人，博士研究生，研究方向，財稅理論與政策；

馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務問題研究。

（作者單位：中央財經(jīng)大學

財政學院）

第四篇：地方政府債務問題的成因分析

地方政府債務問題的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協(xié)調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

制度因素

1）轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這種事權與財權劃分的不對稱，本應通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責任與財力相匹配，地方財政成了“吃飯財政”，有的連飯都無法吃飽，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。

2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。

3）經(jīng)濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經(jīng)濟、社會微觀領域事務干預過多，產(chǎn)權不清，導致經(jīng)濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經(jīng)濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經(jīng)濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風險，如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機構違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對社會和個人的巨額債務兌付困難時，基本上采取了財政化的風險轉移模式。

政策性因素

1）積極的財政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規(guī)模的擴張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關預算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務12。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題。地方政府在財政資金無力支撐的情況下，將大量需要承擔的配套資金通過政府控制的投資公司之類的經(jīng)濟實體從多渠道融資，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

2）國有企業(yè)和糧食流通體制改革。國有企業(yè)經(jīng)過放權讓利、承包經(jīng)營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競爭性領域有序退出的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調整政策。同時，還將資源壟斷性、經(jīng)濟效益好的大型國有企業(yè)上收中央，將設備陳舊、市場前景不佳的國有企業(yè)下放地方，一方面增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工生活費和再就業(yè)的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會職能機構、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國家推行了“敞開收購、順價銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革。這項改革實施后，由于政府難以區(qū)分糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，加之糧食企業(yè)的國有經(jīng)濟屬性，形成了巨額的糧食企業(yè)財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

3）機關事業(yè)單位調整工資政策。1999年以來，國家在擴大內(nèi)需政策的指導下，連續(xù)幾次大幅提高機關事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

管理性因素

1）機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，每年大量的大中專學生、退伍軍人以及部分領導干部的子女、親屬等，爭相擠進工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，“民師轉正”也大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。

2）各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，如教育“普九”達標與“雙基”達標、小康工作達標、科技示范鎮(zhèn)達標、文明集鎮(zhèn)達標、愛國衛(wèi)生鎮(zhèn)達標、農(nóng)電達標、鄉(xiāng)村公路達標、計劃生育達標、爭創(chuàng)全國體育先進縣達標、初級衛(wèi)生保健達標、社會治安規(guī)范化派出所、農(nóng)村黨員活動室建設等10多種。在升級達標活動推動下，一些地方政府領導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，采取先建設后還帳、一年建設多年還帳等辦法，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。這些工程干好了，領導就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無論干好干壞，領導者本人都不必為當?shù)卣穫鶆肇撠煟虼?，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績，幾代百姓的包袱”。3）監(jiān)督管理弱化。地方政府編制預算、執(zhí)行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律,又缺乏社會的監(jiān)督地方政府債務問題的影響和危害

地方債務的累積影響社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，嚴重時甚至會導致社會動蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機。具體分析，地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：

第一，地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結構性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀?，也降低了?jīng)濟增長的素質和質量。

第二，債務約束軟化，惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少納稅人的利益。地方債務不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重。

第三，高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

第四，債務風險是社會穩(wěn)定的隱患。在目前縣鄉(xiāng)財政較為困難的情況下，相當一些地方政府無力償債，不得不通過借新債還舊債維持，由此財政困難與巨額債務形成了惡性循環(huán)，財政風險不斷增大。在部分財政收能力脆弱、政府債務已積累較多的地方，第一位的支出實際上不是保工資、保運轉，而是償付到期債務。不少基層政府疲于應付債主、籌措資金還債，頻頻當被告、打債務官司，已出現(xiàn)某些地方政府財政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

總之，市場經(jīng)濟條件下財政經(jīng)濟不可能在“零風險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，而且無從及早預警和控制，這種狀況顯然不可以再持續(xù)下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。

第五篇：地方政府債務現(xiàn)狀成因及對策啟示

地方政府債務現(xiàn)狀成因及對策啟示

摘 要

如今中國的地方政府所擔負的債務越來越多，可以說十分的危險，這不得不讓很多人越來越關注，并予以重視。本文提出致使地方政府所擔負的大量債務的因素就是包括了債務管理因素、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展、財政體制與行政管理因素，同時找出相對的應對辦法以及建議，進而防止債務數(shù)量越來越大，預防新的債務形成，減少更多地危險。

【關鍵詞】地方債務；原因；對策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目錄

摘 要......................................................................................................................1 1 我國地方政府債務的現(xiàn)狀................................................................................3 2 地方政府債務存在的問題................................................................................3

2.1 地方政府債務規(guī)模過于龐大，政府償債能力有限.............................3 2.2 債務具有隱蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏風險管理機制..................................................................................4 3 地方政府債務問題形成的主要原因................................................................4

3.1 經(jīng)濟發(fā)展因素.........................................................................................4 3.2 經(jīng)濟體制因素.........................................................................................4 3.3 財政體制因素.........................................................................................5 3.4 債務管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府債務的對策................................................................................5

4.1 加快經(jīng)濟體制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府債務管理體制.........................................................6 4.3 完善地方政府償債制度建設.................................................................7 4.4 推進地方債務的發(fā)行.............................................................................7 4.5 完善相關配套制度.................................................................................8 總結......................................................................................................................10 參考文獻..............................................................................................................11 致謝......................................................................................................................12 我國地方政府債務的現(xiàn)狀

在我國，一些基本的建設的投資人大部分都是私人或者是政府。自從新一輪的金融危機出現(xiàn)以來，為了能夠讓經(jīng)濟穩(wěn)步的增加，我國政府制定了一系列的計劃。我國中央政府的債務有11 800 億元，此外，包括地方政府、各項貸款和公司的債權等等方式，用來募集資金。這些年以來，經(jīng)濟之所以能夠穩(wěn)步的增加，就是因為有了很多的投資建設，并且這直接導致了一些地方政府所承擔的債務數(shù)額增長。因為債務的年限一般都是五年或者是三年，因為馬上就要到了還款的期限，因此地方政府必須要第一時間還款，這樣一來，債務問題就十分明顯了。這些數(shù)額巨大的債務讓地方政府承受了很大的壓力。這些地方政府所承擔的債務是不是會有所增長，這樣的狀況著實令人擔憂。比如說，三年前云南省某公司向債權銀行發(fā)函稱“ 即日起，只付息不還本”，盡管最后撤回了該信函，沒有出現(xiàn)違約的情況，不過融資平臺償債壓力顯得十分巨大。一些專業(yè)部門稱，以地方政府每一年的收入來說，他們是有能力對這種違約的情況進行控制的。不過，這樣數(shù)額龐大的債務，想要防止出現(xiàn)危機，漸漸地減少債務，那么對政府自身來說一定要看清當前的形式，找到其中存在的重點問題。地方政府債務存在的問題

2.1 地方政府債務規(guī)模過于龐大，政府償債能力有限

利用融資平臺或者債券等方法負債，其結果就是完全依靠政府的支付能力。依據(jù)我國審計署2011 年發(fā)布的35 號審計結果來看，在2010年，我國地方政府債務余額里面融資平臺與地方政府舉債所占比例高達69.69%，銀行貸款則占地方政府債務余額的79%。因為沒有一些比較好的管理辦法以及監(jiān)督的辦法，導致了債務問題越來越嚴重，而且馬上就要到了危機的邊緣，這直接成為了我國地方債務風險的危險的雷區(qū)。

2.2 債務具有隱蔽性

這種債務重點就是隱性債務。在我國地方政府的債務里，它所占據(jù)的比例相當大，重點包含了政策性掛賬債務、地方政府擔保的債務、基礎設施建設負債和

社會保險資金缺口等。期間，地方政府在舉債時，一般都會利用一些方法讓顯性負債改變?yōu)殡[性負債，而且把某些本來是政府承擔的債務直接轉嫁到銀行的身上，讓銀行成為政府的債權人。不過它是有著相當大風險的債務，假如出現(xiàn)危機，那么地方政府也應該承擔責任，這樣一來，肯定讓地方財政面臨巨大的風險。

2.3缺乏風險管理機制

世界上其他國家對這樣的債務問題進行控制所采取的方法就是量化，建設“線性指標體系”，形象地用“警戒信號燈”監(jiān)控債務規(guī)模，同時找到很多應對的辦法。如今，我國的債券有很多種、隱蔽性債務所占的比例更大，一般都是很多部門進行融資，在管理方面十分的松散，缺乏相應的監(jiān)管體系，所以很難采用量化的方法進行控制，無法建立預警機制。假如說地方政府所承擔的債務出現(xiàn)危機，那么地方政府肯定沒有精力也沒有能力來建設基礎設施、在教育、科技等層面的投資就會減少，這讓經(jīng)濟所處的環(huán)境日漸惡劣，百姓的生活也會變得十分的艱難，社會問題以及矛盾就是出現(xiàn)。并且假如地方債務風險爆發(fā)，很多政府的投資項目就會就此而終結，各種資金鏈條就會斷裂，經(jīng)濟根本不可能增長，某些政府可能因為債務壓力而導致破產(chǎn)。地方政府債務問題形成的主要原因

3.1 經(jīng)濟發(fā)展因素

中國的放政府承擔的債務主要原因就是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展十分不穩(wěn)定，以及各個地區(qū)的政府相互競爭導致的。這種情況在中國一些地區(qū)十分多見。而部分經(jīng)濟相對比較落后的城市，不但第二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較小, 而且產(chǎn)業(yè)結構單一,同時郵電通信、能源供應、交通運輸、水利基本建設、工業(yè)基礎設施等都不能符合經(jīng)濟增長的需求，科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等更是顯得十分的落后。但是因為一些同級的地方政府互相之間有著很多的競爭，而且在資金方面都無法正常運轉的前提下，僅僅只能靠著舉債的方式來保持經(jīng)濟以及社會各個事業(yè)的發(fā)展。

3.2 經(jīng)濟體制因素

財政投融資體制還不是很完善，致使地方政府所擔負的債務不斷加大。最近幾年以來，中國盡管對投融資體制改革的步伐不斷加快，不過就市場經(jīng)濟體制的需求來看，差距十分明顯。比如說，權責不明、融資渠道混亂、投資主體風險意

識差等等, 特別是地方政府缺少債務融資途徑, 并且公債融資渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道進行融資, 因此建立了很多投資公司,利用貸款與擔保的方法來融資, 不過這樣一來風險就會增加，很容易就導致地方政府債務加大。

3.3 財政體制因素

各級政府事權、財權劃分的十分不清楚。政府之間有關經(jīng)濟的權利劃分不明顯已經(jīng)權利錯位這種現(xiàn)象十分普遍，這也成為了如今地方財政債務負擔加大與地方政府償債沒有相應的意識的主要原因之一。此外轉移支付不能很好地實施,讓 地方財政收支的矛盾變得更明顯。

3.4 債務管理因素

對債務的管理體制顯得十分松散，而且還沒有建立相關的控制體系。如今中國的各級地方政府僅僅是在各種轉貸性的債務與外債有著透明、統(tǒng)一的管理，其余的方面還沒有進行較好的管理，這讓地方政府的債務問題變得十分的棘手。假如這種問題不能第一時間解決，那么當出現(xiàn)償債高峰的時候,，在債務數(shù)額巨大的情況下,這直接就成為了地方政府債務危機的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的職能轉變不合理，耽誤了太多的市場職能。和中國市場經(jīng)濟發(fā)展的需求作比較，地方政府的職能轉變顯得時候的落后。第一，政府職能的越位現(xiàn)象十分普遍，對投融資體制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生產(chǎn)與服務的方面很落后，在地方公共基礎設施建設、社會保障與公共福利方面負債累累?；獾胤秸畟鶆盏膶Σ?/p>

要想徹底解決這一系列因債務導致的問題，那么一定深入思考對地方政府債務形成的因素以及發(fā)展的原因。本論文針對這類問題，同時結合我國目前的實際狀況以及國際經(jīng)驗，提出了相應的建議：

4.1 加快經(jīng)濟體制改革的步伐

4.1.1必須要讓經(jīng)濟體制改革的步伐加快，盡可能的讓政府職能進行轉變。從而達到經(jīng)濟分權的目的，加強經(jīng)濟體制改革，這些措施乃是預防和解決地方政府債

務危機的重要方法。要想達到經(jīng)濟性分權，讓公司能夠成為獨立的市場競爭主體，最為有利的方法就是對政府的只能進行轉變，讓市場能夠更好的發(fā)展。4.1.2讓經(jīng)濟快速發(fā)展，增加財政收入。讓經(jīng)濟快速發(fā)展乃是加強可利用的財力，解決地方政府債務問題的直接辦法。第一，對資源的建設必須要予以重視。如今，在我國市場經(jīng)濟與公共財政制度的要求下，必須讓基礎建設速度更快，努力的讓投資有一個較好的環(huán)境，同時讓個體以及私企經(jīng)濟快速發(fā)展。第二，必須要依法納稅，讓政府的財政收入更加穩(wěn)定，促進經(jīng)濟增長。第三，必須要充實財政收入，預防出現(xiàn)虛收空轉的情況，同時必須要設立相應的管理體制，讓財政收入直接可以體現(xiàn)出政府的調控能力。

4.2.3讓經(jīng)濟發(fā)展的方式進行轉變。一定要快速的轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，重點解決實際運轉當中存在的一些矛盾與問題，要大力開展建設對科學發(fā)展有力的體制，爭取讓經(jīng)濟穩(wěn)中有升。要想讓經(jīng)濟增長，那么必須要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變，并且要依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉變，同時必須要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新轉變。所以說，只要能夠積極的轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，那么我國的經(jīng)濟平穩(wěn)的增長就會更具活力。

4.2 建立健全地方政府債務管理體制

4.2.1明確界定政府間的事權劃分, 分清償債責任。一定要讓每一級政府的權利與職責有著明顯的劃分，一定要讓決策責任以及籌資責任具有一致性，一定要遵從原則，進而解決如今存在的諸多問題。決策主體至少要在原則方面對所制定與實施的公共政策成本承擔相應的責任。比較明顯的是，如果能夠對各級地方政府的職權和責任進行相應的劃分，那么不但財權和事權變得更加統(tǒng)一，讓各級地方政府承擔相應的債務責任，更是能夠避免出現(xiàn)“侵權”，加強了償債意識并且為舉債提供了更為有利的條件。

4.2.2調整財政支出結構。很多理論與經(jīng)驗都普遍以為財政支出乃是呈剛性增長的, 所以降低財政支出實不可取的辦法，對其進行改革唯一的方法就是對指出結構進行相應的調整。依照公共財政的相關需求，減少非必要的財政會出，把資金充分的利用到該用的地方，比如說保證政府的，以及維持社會穩(wěn)定，改善人們的生活環(huán)境等等方面。在減少不必要開支、減少對國企的虧損性補貼的同時, 增加在農(nóng)業(yè)、教育方面的投資，同時加快補充社會保障資金賬戶。

4.2.3建立地方政府債務信息公開披露制度。地方政府債務信息的透明乃是債務管理工作的基本要點，能夠預防債務風險的出現(xiàn)，這也是增進地方財政保持穩(wěn)定的一種有利方法。想要預防以及解決地方財政風險，一定要建立比較嚴格的風險披露體制，同時要求信息披露不但要包含地方政府的直接債務，同時還必須要包含或有債務, 不但要包含顯性債務同時也必須要包含隱性債務。

4.2.4實行嚴格規(guī)范的債務投資決策責任制。必須要杜絕領導隨意決定的項目取舍的做法，要讓項目投資具有一定的合理性，減少風險，各級的政府在使用以及管理貸款的時候，必須要依法建立審核制度，來對審核項目的可行性以及必要性進行規(guī)范。

4.3 完善地方政府償債制度建設

為了讓地方政府債務具有合理性和規(guī)范性，減少債務風險，預防債務危機，在有信息不對稱的前提下，必須要建設相關的制度來進行約束。

4.3.1必須要增強改革轉移支付體制，健全地方稅制，完善相應的法律法規(guī)，來保障政府的財權和事權的平衡。讓財權和事權更加順利，落實財政收支責任，并且制定出相應的法律法規(guī)；提升一般性轉移支付的規(guī)模與比重，加強地方政府財政的自主性，進而防止債務規(guī)模進一步加大，讓地方政府不再依賴土地政策。4.3.2為了防止一些官員為了提升自己的職位建設“形象工程”，政府必須要制定出比較好的考核體制，并且要對投資的項目進行審核，看其是否能夠對經(jīng)濟的發(fā)展有貢獻，這樣可以保障基礎建設投資十分的合理，而且具有相應的必要性。

4.4 推進地方債務的發(fā)行

針對目前地方財政的困境，解決此種困境的方法不但要對債務、融資平臺企業(yè)進行規(guī)范，更是要有資金方面的保障。為了能夠滿足資金需求，不但要必須提升地方政府的財政收入，同時還要讓融資的途徑更為廣泛，以便于讓融資更具多元化，這才是重中之重。而發(fā)行地方債乃是很關鍵的渠道。第一，發(fā)行地方債是很有優(yōu)勢的，特別是在籌集資金方面，而且這種地方債乃是有超高的信用來幫助籌集資金；第二，對比融資平臺來說，發(fā)行地方債來進行融資利用比較低的利率，這也讓成本有所降低；第三，發(fā)行地方債可以在某些方面對財政行為進行規(guī)范；第四，依據(jù)我國的法律法規(guī)，本著公開透明的原則，發(fā)型地方債的方法能夠讓債

務更加公開透明，讓監(jiān)管難度有所降低?？偠灾l(fā)行債券則是由更高的效率，更具公平性。

并且，此種債務融資還可以增進市場的發(fā)展。在我國，《預算法》中對政府進行的約束，盡管此法當中不允許地方政府這么做，但是可以由中央政府來代替發(fā)地方債。想要徹底的清理地方債務，僅能在地方債務顯性化、財務透明與預算改革的前提下才可以實施。發(fā)行地方債也要依照相關的制度，這樣可以減少風險的出現(xiàn)。在實際操作時，也能夠進行評估，將評估的結果作為進入市場的依據(jù)。并且，要建設相應的法律法規(guī)，讓信息公開透明，同時要把地方債券的交易管理規(guī)定融入到法律體系當中。

中國必須要加強實行地方債的自主發(fā)行，而并不是自行發(fā)行。要選比較發(fā)達的地區(qū)來發(fā)行地方政府債券，并且漸漸地增加這些省份的自主權，尤其是在發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定方面。這樣做也是有很多好處所在的，第一，能夠讓發(fā)債地區(qū)的融資途徑更為豐富，讓投資建設變得更為有利，促進市場的快速發(fā)展。其次，中央政府可以代發(fā)我國中部西部地區(qū)的地方債券，來對其在規(guī)劃債務方面、優(yōu)化債務結構方面予以大力幫助。

4.5 完善相關配套制度

4.5.1 合理確定地方政府的財權與事權。在如今分稅制的前提下，有關稅收的各項權利以及政策的制定各項權利都集中在中央政府，而地方政府在這方面的權利小之又小，相應的財權和事權很不平衡。而在美國，聯(lián)邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律來規(guī)范各級政府的財權、事權，讓權利分配更加規(guī)范，讓地方政府也是有比較好的收入來源的。州政府是有權利建立稅法的，而對財政的手指權利則是由地方立法機構來賦予。而我國也要學習完善這種方法，讓地方政府的財權和事權有較合理較為明確的劃分，制定相關的法律法規(guī)，讓法律來規(guī)范各級政府的權利和職責，這其中包含政府財政系統(tǒng)的正常運轉，各級政府間事權和財權的劃定, 各級預算制定、審定和執(zhí)行的法律化與制度化，而且要完善與健全稅收體制，規(guī)范政府之間轉移支付體制。進而讓中央政府與地方政府各自有各自的權利，各自有各自的職責，互相之間不會干擾，提升政府的辦事效率。4.5.2 改革官員任命及政績考核制度。中國如今的官員的考核也只是在國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等方面來對其進行判定，很少有在經(jīng)濟增長的質量與成本方面

進行考核，然而這種考核制度也是影響政府行為的重要因素，讓地方政府沒有較強的償債意識。中國必須要淡化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標，一定要堅決杜絕“政績工程”，對地方政府的職能進行有效的轉變，同時在考核政府官員以及政府的業(yè)績體制中，融入債務管理的考核，提升地方政府對于債務的意識，讓其有更強的債務管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的預算約束。預算軟約束則直接讓地方政府的債務管理更加弱化，讓下級政府普遍產(chǎn)生了對上級無償援助的預期。個人以為，必須要盡可能快速的改善中國目前中央有關管理政策多變、對地方債務的事后救助和自上而下不合理的債務豁免等狀況。重點就是每一級的政府必須要制定出對債務危機進行把控的體制，要認清責任劃分、管理機構、處理程序。盡可能的降低債務豁免政策，減少地方對中央無償救助的預期，用有償援助、延期還款等方法來應對有一定幾率出現(xiàn)的債務危機。此外，如今中國的市場還不是很健全、銀行系統(tǒng)還不是很成熟，還不具備對風險的掌控能力，很容易增加地方政府對中央政府救助的預期。因此，中央政府一定要嚴格約束地方政府的借債行為，對其進行風險掌控，對其債務總額進行嚴格控制。

4.5.4強化國有企業(yè)投融資的風險約束機制。如今中國國旗權利和風險機構還不是很平衡，地方政府事后對其保護或者予以補貼可能性的存在，讓公司的管理人對風險更加的不重視，這也是嚴重影響了國企的經(jīng)營效率與激勵機制，同時致使公司的預算軟約束，地方債務不斷增加。如果想要讓這些問題得以解決，那么必須要進一步明確國企的產(chǎn)權關系，杜絕地方政府的“父愛主義”，減少公司“政策性壓力”，在健全法律的保障制度的情況下增強公司投資融資的風險約束體制，建立現(xiàn)代公司管理制度，讓國企真正的成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的公司法人。減少財政風險利用“國有企業(yè)——國有商業(yè)銀行——財政”的鏈條進行傳導。

總結

我國一定要設立統(tǒng)一的政府債務管理制度，再此之上一定要增強對地方債務的管理能力，對其進行有力監(jiān)管。并且一定要加快對預算體制的改革，爭取早日實現(xiàn)地方政府負債的顯性化，讓財政和債務更加公開透明，進而解決地方政府債務風險過度積累而轉向銀行體系的壓力。就中國地方政府債務如今的狀況來看，一定要加快健全轉移支付機制，規(guī)劃并且清理債務，對融資平臺存在的諸多問題進行整頓，讓融資的渠道更加豐富，應利用好我國國民高儲蓄率的優(yōu)勢，來讓民間資本發(fā)揮出應有的作用。想要徹底解決我國地方政府債務問題，那么必須首先要建設監(jiān)管體制，而且要對其進行健全，而且要慢慢的形成事后監(jiān)管機制，只有這兩個制度相互結合、相輔相成，才可以進一步的預防地方政府未來會出現(xiàn)的債務危機，讓地方政府的債務呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢。

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歷時將近兩個月的時間終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了無數(shù)的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。尤其要強烈感謝我的論文指導老師—XX老師，她對我進行了無私的指導和幫助，不厭其煩的幫助進行論文的修改和改進。另外，在校圖書館查找資料的時候，圖書館的老師也給我提供了很多方面的支持與幫助。在此向幫助和指導過我的各位老師表示最中心的感謝！

感謝這篇論文所涉及到的各位學者。本文引用了數(shù)位學者的研究文獻，如果沒有各位學者的研究成果的幫助和啟發(fā)，我將很難完成本篇論文的寫作。

感謝我的同學和朋友，在我寫論文的過程中給予我了很多素材，還在論文的撰寫和排版燈過程中提供熱情的幫助。

由于我的水平有限，所寫論文難免有不足之處，懇請各位老師和學友批評和指正！