第一篇：邊緣海島的精細(xì)治理模式

邊緣海島的精細(xì)治理模式

一、實施背景

2013年10月之前，xx島是一個貧窮落后的邊緣海島。人口大量流失，戶籍人口2000多人，但常住人口不足800人,60周歲以上老人占常住人口的60%以上；交通閉塞，島民出入只有一班船；經(jīng)濟(jì)衰退，只剩下少數(shù)中年漁民和個體經(jīng)營戶；碼頭、道路、水電以及垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施都非常落后，是一個非常典型的“空心島”，偏遠(yuǎn)、寂寥、空巢是它的標(biāo)簽。但同時，xx島資源條件優(yōu)越，擁有原生態(tài)的島嶼環(huán)境以及藍(lán)海、沙灘、島礁、燈塔、古樹、古村等自然人文景觀。

從現(xiàn)實情況看，這與全省其他縣區(qū)的一些海島非常類似。要開發(fā)建設(shè)好這種邊緣海島，只有從生存和發(fā)展的角度出發(fā)，實施全面而又精細(xì)的治理模式，才能使其擺脫困境?；诖耍瑇xxx島緊緊圍繞習(xí)總書記的“兩山理論”和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的中央五大發(fā)展理念，構(gòu)建起“1+4”邊緣海島精細(xì)治理模式，積極推動邊緣海島獲得再生。

二、主要內(nèi)容

xxxx島基于其脆弱的海島生態(tài)系統(tǒng)和薄弱的生態(tài)承載能力，構(gòu)建的是“1+4”邊緣海島精細(xì)治理模式，即秉持“一個原則”、實施“四大工程”，使邊緣海島迸發(fā)出新活力。

（一）秉持“一個原則”。這個原則是xx發(fā)展的總原則，即“可控下的有序發(fā)展”。這正是基于xx島生態(tài)承載能力的考慮，xx島地處偏遠(yuǎn)，而且體量小，島上水電資源有限、物資缺乏，因此自身的生態(tài)恢復(fù)能力很弱，不能承受過多的人流沖擊。“可控下的有序發(fā)展”就是必須根據(jù)現(xiàn)實資源環(huán)境，在能夠預(yù)期和把握的范圍內(nèi)，有計劃地實施xx島的開發(fā)建設(shè)。

（二）實施“四大工程”。遵循“可控下的有序發(fā)展”的總原則，xx島立足于自身實際，圍繞海島旅游、海島生態(tài)、海島安居、海島管理實施“四大工程”，打造集品質(zhì)旅游、綠色低碳與共享發(fā)展于一體的邊緣海島再生的樣板。

1、實施以定制旅游為核心的海島旅游工程?；诳煽匕l(fā)展的原則和保護(hù)有限資源、提升旅游品質(zhì)的初衷，xx島的開發(fā)經(jīng)營啟動的是全新的模式“定制旅游”模式。定制旅游以提前預(yù)約的形式控制上島人數(shù)。所有優(yōu)質(zhì)的旅游都不是人流擁擠，xx定制旅游限額每天160人，其目標(biāo)是讓住的人舒服、游的人舒暢，同時保護(hù)資源，定制旅游提升了旅游的私享性。定制旅游以私人定制的形式提供專屬服務(wù)。所有定制旅游的客人都可以享受專屬的游船、專屬的車輛、專屬的管家、專屬的民宿、專屬的三餐配送，并可以根據(jù)游客需求，提供個性化服務(wù)，定制旅游提升了海島旅游的品質(zhì)。

2、實施以低碳循環(huán)為核心的海島生態(tài)工程?；诤u生態(tài)的不可再生性，xx島的開發(fā)建設(shè)始終堅守的是低碳循環(huán)的理念，致力于打造低碳環(huán)保島。項目建設(shè)以低碳經(jīng)濟(jì)為前提。以低碳經(jīng)濟(jì)為前提，拒絕一切高能耗、高污染企業(yè)進(jìn)入；項目建設(shè)以生態(tài)保護(hù)為前提，做到就地取材、適度改造、廢舊物利用、貼近自然。環(huán)境建設(shè)以低碳人居為前提。推行全島垃圾干濕分類和“綠色賬戶”誠信檔案制度，生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%；打好“五水共治”、“四邊三化”、“三改一拆”等“組合拳”，創(chuàng)新采用MBBR生物技術(shù)治理污水，開展屋頂集雨示范工程試點，成功創(chuàng)建全市首個“無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”；倡導(dǎo)低碳生活方式，安裝太陽能路燈，推行低碳交通系統(tǒng)，并建設(shè)低碳生活互聯(lián)中心，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)展示和推廣低碳理念與成果。

3、實施以共建共享為核心的海島安居工程?；谧實u民安居樂業(yè)，有更多的獲得感的最終目標(biāo)，xx島積極引導(dǎo)全民參與共建、努力實現(xiàn)全民普惠共享。實施青年“樂業(yè)工程”。積極發(fā)展民宿、漁家樂、商貿(mào)零售、餐飲、手作等產(chǎn)業(yè)，并引導(dǎo)群眾參與其中，凸顯旅游富民效應(yīng)。實施長者“樂齡工程”。由于xx島的老年人居多，因此建立“樂齡幸福公社”，旨在讓在xx的每一位老人擁有安樂晚年、能夠樂享夕陽?！皹俘g幸福公社”集托管照料、醫(yī)療康復(fù)、娛樂健身、精神慰藉于一體，并采用“7+3”服務(wù)模式，開展樂齡同堂會、樂齡食堂、樂齡影院、樂齡作坊等七大特色養(yǎng)老服務(wù)項目，建立具有xx特色的三支志愿服務(wù)團(tuán)隊，致力于在xx島構(gòu)建樂齡幸福圈。

4、實施以全域打造為核心的海島管理工程?；诒苊鉄o序開發(fā)、推動海島永續(xù)發(fā)展的理念，xx島以全域化理念，強化島嶼管理。全域規(guī)劃和“一島一公司”實現(xiàn)全域旅游管理。以全域景區(qū)化打造xx島，編制完成鄉(xiāng)域規(guī)劃，將整個xx島分為四大功能片區(qū)，并全面提升全域環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、實現(xiàn)無縫連接，推動xx全域旅游的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，用“一島一公司”的模式整體打包運作，實現(xiàn)統(tǒng)一管理運營。黨建引領(lǐng)下的民主自治和價值觀念實現(xiàn)全域社會管理。xx島的每個村都建立了村規(guī)民約，并選派正科級及以上干部擔(dān)任村“第一書記”，“第一書記”還以組團(tuán)服務(wù)的形式，全力推動黨建引領(lǐng)下的民主自治管理和基層社會服務(wù)。同時，xx島將“引領(lǐng)、堅守、擔(dān)當(dāng)”的“燈塔精神”作為共同的價值觀念，引領(lǐng)所有上島人和島上人共同守護(hù)海島家園。

三、績效評價

（一）海島發(fā)展活力日益顯現(xiàn)。自2013年10月正式啟動xx開發(fā)以來，短短兩年多時間，xx島已經(jīng)蛻變成了游客心靈的憩息地，邊緣海島煥發(fā)出了新的生機(jī)。近年來，xx島的游客呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，2015年游客接待量和旅游總產(chǎn)值是2014年的2.8倍和3倍，今年8月同期的游客又比去年增長1倍多。定制旅游的實施，也使xx島突破了海島旅游的淡旺季局限，即使在旅游淡季，還有成批的游客進(jìn)入這一片沒有喧囂和擁擠的凈土。xx旅游的發(fā)展，也吸引了杭商旅、漫居等企業(yè)進(jìn)駐xx，共同開發(fā)建設(shè)這個邊緣海島。2015年，xx島被列入xx市首批重點建設(shè)的五個海島旅游示范島之一。

（二）海島人居環(huán)境明顯優(yōu)化。偏遠(yuǎn)與閉塞已經(jīng)不再是xx前進(jìn)的阻力，“一島一公司” 使海島旅游發(fā)展井然有序，全景規(guī)劃開發(fā)，使海島休閑度假環(huán)境更加優(yōu)越?；野灯婆f的居民區(qū)成了民宿區(qū)，交通、道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境得到了明顯改善；漫居空間、慢生活街區(qū)、海上會客廳、漁家樂、“美麗村居”風(fēng)貌改造等項目建設(shè)，全面提升了海島微度假環(huán)境；“四邊三化”、山體綠化、邊坡治理、美麗庭院等的推進(jìn)，使xx島更加靚麗。今年xx島已成功創(chuàng)建了3A景區(qū)。

（三）海島生態(tài)理念根植民心。隨著海島生態(tài)工程的逐步推進(jìn)，“生態(tài)立島”的理念已經(jīng)根植于xx群眾的內(nèi)心，綠色低碳已經(jīng)逐漸成為了群眾的共識。比如：在試行垃圾分類的時候，一開始群眾并不認(rèn)可，一些老人還很倔，但是現(xiàn)在他們不但自己做得好，還手把手教會了家里人，看到投錯的還會把它糾正過來。今年試點垃圾分類“綠色賬戶”，已經(jīng)有246戶居民申領(lǐng)，累計積分29520分。此外，現(xiàn)在島上隨處可見的是廢舊物改造和就地取材，群眾出行都是步行、自行車等健康的方式，綠色低碳的行為習(xí)慣正逐步形成。今年，xx島已成功入選首批省級低碳試點創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（四）海島群眾生活更加幸福。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅使xx變熱鬧了，也使老百姓有了額外收入，群眾紛紛參與到民宿、漁家樂、餐飲等服務(wù)管理當(dāng)中，解決了六七十人的就業(yè)問題，平均工資人均2700元/月；部分群眾還通過出租房屋的形式增加收入，年租金8000-10000元。樂齡公社的建立，讓xx的老人老有所養(yǎng)，75周歲以上的老人可以全托照料，70周歲以上老人可以配送餐，所有島上的老人都可以在同堂會、樂耆坊、樂享閣等休閑空間休閑娛樂、共商大事、聚會暢談、學(xué)習(xí)閱讀，并參與到xx的低碳環(huán)保、手工制作當(dāng)中，讓晚年生活更加精彩。

四、創(chuàng)新啟示

（一）邊緣海島的開發(fā)必須可控而有序。由于像xx島一樣的邊緣海島，往往生態(tài)資源優(yōu)越但生態(tài)系統(tǒng)脆弱、島嶼面積較小、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，因此其不能經(jīng)受大規(guī)模的人流沖擊，也就意味著其旅游發(fā)展不能是規(guī)?；模切◇w量的；其開發(fā)建設(shè)不能是無序的、盲目的，而是需要有一個系統(tǒng)的開發(fā)模式和經(jīng)營管理模式，否則開發(fā)建設(shè)只會適得其反，造成資源的破壞和人財物的浪費。

（二）邊緣海島的建設(shè)必須以生態(tài)保護(hù)為底線。習(xí)總書記說“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)是邊緣海島開發(fā)建設(shè)的最核心優(yōu)勢、最重要的倚仗。大規(guī)模、不科學(xué)的開發(fā)建設(shè)勢必會造成生態(tài)資源的巨大損失和浪費，因此邊緣海島的建設(shè)必須要以生態(tài)保護(hù)為底線，一切破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)經(jīng)營都將得不償失。

（三）邊緣海島的發(fā)展必須實現(xiàn)普惠共享。邊緣海島的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須從生存的角度出發(fā)，把群眾能否安居樂業(yè)作為出發(fā)點和落腳點。xx島的開發(fā)初衷就是為了群眾，群眾要求發(fā)展的強烈愿望直接推動了xx的開發(fā)建設(shè)。對于xx島來說，旅游開發(fā)是一項惠民工程，只有改善群眾生活，讓群眾擁有美好生活，才能讓小島激發(fā)內(nèi)生動力、煥發(fā)出勃勃生機(jī)。與此同時，一個區(qū)域的開發(fā)也必須做到項目民生化，只有將發(fā)展與生存緊密鏈接、產(chǎn)業(yè)與民生緊密鏈接，才能獲得群眾的最大支持。

（四）邊緣海島的共建共享必須以價值趨同為前提。共建共享說說簡單做做難。對于邊緣海島來說，其淳樸的民風(fēng)決定了共建共享不一定要有嚴(yán)格的制度約束，相反以引導(dǎo)為主的價值趨同更容易被接受，只有讓每個村民擁有發(fā)展的共識，才能真正意義上激發(fā)他們的共建動力。xx島基層管理的成功之處，就是因為逐漸形成了共同的人文理念和自治模式，“第一書記”激發(fā)的是桑梓情懷，村規(guī)民約激發(fā)的是共治活力，而以“燈塔精神”為核心的“共同的家園”人文觀念，激發(fā)的是群眾內(nèi)心深處的歸屬意愿。

第二篇：城市精細(xì)治理心得體會發(fā)言

城市精細(xì)治理心得體會 發(fā)言

“口袋公園”風(fēng)景如畫，背街小巷清爽豁亮，老舊小區(qū)整潔有序……一處處微景觀，匯聚成宜居北京的生動圖景。城市面貌煥新的背后，是“疏解整治促提升”專項行動(2017-2020 年)的扎實推進(jìn)。

超大城市如何治理？堅持人民城市為人民。習(xí)近平總書記曾深刻分析北京發(fā)展管理中矛盾問題的根源，一針見血指出：北京的問題，深層次上是功能太多帶來的。一座城市再大，也不能什么都搞，解決北京“大城市病”，核心問題就是疏解北京非首都功能。緊緊抓住“牛鼻子”的同時，還要看到，城市的主體歸根到底是人，“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”，滿足市民對美好生活的向往，是今天城市治理的依歸。

從“粗放式管理”到“精細(xì)化治理”，伴隨著“疏整促”專項行動的進(jìn)程，陳年違建拆除了，“開墻打洞”封上了，游商散攤清理了，取而代之的是便民綜合體、養(yǎng)老照料中心、公園綠地。空中“蜘網(wǎng)”入地了，標(biāo)準(zhǔn)車位劃好了，公共設(shè)施完備了，物業(yè)缺口補齊了，老舊小區(qū)不再是“臟亂差”的代名詞。“咱家胡同更有韻味兒了”“好像住進(jìn)了新小區(qū)似的”，居民們發(fā)自內(nèi)心的感慨，是幸福感、獲得感、安全感最直接的顯現(xiàn)，是對城市治理成效最大的肯定。

知之愈明，行之愈篤?！笆枵佟睂ｍ椥袆尤〉玫某煽儯x不開對“精治、共治、法治”這套組合拳的深入理解和實踐。對北京這樣的超大型城市來說，背街小巷最能體現(xiàn)精細(xì)化治理水平，城市治理要向街巷胡同延伸，就是要既管好主干道、大街區(qū)，又治理好每個社區(qū)、每條小街小巷小胡同；人民城市人民建、人民管，“精治”的實現(xiàn)離不開“共治”的支撐，要推動城市管理重心下移、力量下沉，走好新形勢下的群眾路線，標(biāo)定治理重點、凝聚治理共識；同時，隨著城市治理對象日趨多元、利益訴求多樣，各種新問題層出不窮，更加需要建章立制、依法行事，才能化解社會矛盾，有效打開局面。

破題闖關(guān)，是不斷克服本領(lǐng)恐慌、擺脫路徑依賴的探索革新。精細(xì)化治理既需要治理目光向下，善于發(fā)現(xiàn)問題，更要管得了、管得好。為夯實治理鏈條的“最后一公里”，北京近些年進(jìn)行了大刀闊斧的改革。從“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦、未訴先辦”等調(diào)動相關(guān)部門“集體會診”現(xiàn)實難題，到深化以“賦權(quán)、下沉、增效”為重點的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，思路一以貫之，就是以黨建引領(lǐng)基層治理，社會治理重心下移到哪里，黨的基層組織就建設(shè)到哪里。補齊“治理缺環(huán)”，激活“責(zé)任盲區(qū)”，以黨組織引領(lǐng)各種力量“跟著干”，最大程度把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理效能。種種實踐闡釋著城市精細(xì)化治理大課題，由此形成的“北京經(jīng)驗”更為我們未來破解更多課題、探索超大城市治理體系提供了啟示。

從城市發(fā)展規(guī)律來看，現(xiàn)代化程度越高，對制度化程度要求也越高?！笆枵佟睂ｍ椥袆尤〉秒A段性勝利，但保障和改善民生沒有終點，完善城市治理只有進(jìn)行時，沒有完成時。繼續(xù)堅持以人民為中心，圍繞“七有”“五性”需求，一項項任務(wù)去完成，一個個細(xì)節(jié)去摳，不斷取得實實在在的治理新成效，我們的城市將更加宜居，人民生活將更加幸福。

第三篇：社區(qū)黨建引領(lǐng)網(wǎng)格精細(xì)治理經(jīng)驗材料

社區(qū)黨建引領(lǐng)網(wǎng)格精細(xì)治理經(jīng)驗材料

XX街道XX社區(qū)成立于2020年XX月，位于XX地路以東、大板路以西、鐵南大街以北、X州街以南，總面積X平方公里，下轄XX(A、B)XX華府(C、F)和X國際公館(一期、二期)6個小區(qū)，總?cè)丝赬X戶、XX人，其中直管黨員X人，轄區(qū)現(xiàn)有中學(xué)1所、小學(xué)1所、幼兒園2所、商戶X家。近年來，XX社區(qū)認(rèn)真貫徹區(qū)委、區(qū)政府和XX街道工作部署，著力探索加強黨建引領(lǐng)網(wǎng)格精細(xì)治理的新路徑、新方法，在做好規(guī)定動作的同時，橫向提標(biāo)、縱向擴(kuò)面，創(chuàng)新實施了“三個三”工程，形成了覆蓋全面、配置合理、服務(wù)高效的網(wǎng)格化管理工作新模式。

一、明確三個目標(biāo)，健全工作體系

一是劃清布局，推動網(wǎng)格管理“精細(xì)化”。

嚴(yán)格落實上級工作部署，結(jié)合小區(qū)、樓棟、人口分布等實際，將轄區(qū)劃分成6個基礎(chǔ)網(wǎng)格和5專屬網(wǎng)格，配備網(wǎng)格長、網(wǎng)格員12人。同時，結(jié)合部分小區(qū)人口密集等特點，積極推行“樓長制”，發(fā)揮自由職業(yè)人員力量，組建10余人的兼職樓長隊伍，負(fù)責(zé)管轄樓棟的各項工作。

二是建立機(jī)構(gòu)，推動網(wǎng)格管理“規(guī)范化”。

組建社區(qū)網(wǎng)格化管理協(xié)調(diào)指揮中心，落實協(xié)調(diào)調(diào)度、跟蹤督辦等職責(zé)，重點對網(wǎng)格員信息采集、社情民意、矛盾化解、隱患排查等工作進(jìn)行定期督查巡查，及時指導(dǎo)、處理網(wǎng)格管理方面的各類問題。建立網(wǎng)格管理議事機(jī)制，定期組織開發(fā)商、物業(yè)、居民代表等人員，研究、協(xié)調(diào)、處理工作開展中的重點、難點問題，及時開展法規(guī)政策、工作技巧等內(nèi)容的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高網(wǎng)格管理能力。

三是創(chuàng)新機(jī)制，推動網(wǎng)格管理“現(xiàn)代化”。

按照“網(wǎng)格定位管理、區(qū)域?qū)Ｈ素?fù)責(zé)”的工作思路，配套建立了信息采集填報制度、矛盾化解工作流程、督查反饋工作方案、優(yōu)秀網(wǎng)格員評比等各項配套制度，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作運行，樹立先進(jìn)典型，發(fā)揮榜樣力量，構(gòu)建了“格中有責(zé)、責(zé)任到人”的工作體系，促進(jìn)了網(wǎng)格管理規(guī)范運行。

二、突出三個作用，加強信息掌控

一是突出網(wǎng)格員“活戶籍”作用。

圍繞網(wǎng)格員信息采集、定期走訪、民意收集、矛盾化解、隱患排查等職能，實行“五訪五問”工作機(jī)制，即：新遷入家庭必訪、重大變故必訪、上訪群眾必訪、困難家庭必訪、生病住院必訪;及時掌握困難居民生活情況，獨居老人身體情況，失業(yè)人員再就業(yè)情況、退休人員適應(yīng)情況、特殊人員思想情況，做到困難問題全收集、辦理情況全反饋。二是突出網(wǎng)格員“活檔案”作用。建立“一日兩巡”工作模式，結(jié)合人口普查、疫情防控宣傳、創(chuàng)建全國文明城市等工作，每日分時段、分區(qū)域進(jìn)行全面入戶走訪，堅持一周一調(diào)度、兩周全覆蓋，確保全面準(zhǔn)確掌握每戶家庭數(shù)據(jù)信息。三是突出網(wǎng)格員“活地圖”作用。全面推行街長制、路長制，針對人員不足等實際，進(jìn)一步整合老黨員、老干部、志愿者等資源力量，按照“一街一格、一路一格”的工作思路，組建5支街路長網(wǎng)格服務(wù)隊伍，定期開展路面巡查，及時摸排轄區(qū)企業(yè)、商戶變化情況，有效避免了管理“盲區(qū)”和“真空”，實現(xiàn)了社區(qū)管理服務(wù)全覆蓋。

三、堅持三個強化，提高治理能力

一是強化黨建引領(lǐng)。

以“組織體系”為引領(lǐng)，積極推行“社區(qū)黨支部+網(wǎng)格黨小組+志愿服務(wù)”模式，將黨小組建在網(wǎng)格上，將黨員活動融入到網(wǎng)格中。結(jié)合xx主題教育，認(rèn)真開展黨員“承諾踐諾”活動，依托黨員責(zé)任區(qū)、無職黨員設(shè)崗定責(zé)等服務(wù)載體，完善在職黨員在居住社區(qū)作用，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)黨員干部、教師、法律專家、文體愛好者等各類人員特長，為服務(wù)社區(qū)貢獻(xiàn)力量。截止目前，已累計解決居民急難愁盼問題50余件。

二是強化多元共治。

打通居民自治“神經(jīng)末梢”，充分利用微信群、宣傳欄等載體和形式，廣泛開展居民自治的宣傳，挖掘和發(fā)現(xiàn)熱心社區(qū)公益的居民骨干，組建居民自治工作組，制定居民自治管理辦法，把有能力的黨員培養(yǎng)成居民自治帶頭人，把優(yōu)秀的自治帶頭人培養(yǎng)成黨員。進(jìn)一步發(fā)揮轄區(qū)企事業(yè)單位、社會組織、共建單位和志愿者隊伍優(yōu)勢，結(jié)合我為群眾辦實事、創(chuàng)建全國文明城市等工作，共同開展以“黨建聯(lián)抓，共筑堡壘;服務(wù)聯(lián)做，共惠民生;文明聯(lián)創(chuàng)，共倡新風(fēng);設(shè)施聯(lián)建，共強基礎(chǔ);衛(wèi)生聯(lián)搞，共優(yōu)環(huán)境;治安聯(lián)防，共建和諧”為內(nèi)容的“六聯(lián)六共”活動，進(jìn)一步實現(xiàn)多元共治的工作局面。截止目前，已累計開展各類服務(wù)活動120余場次。

三是強化思想認(rèn)識。

以新時代文明實踐活動為契機(jī)，統(tǒng)籌兼顧居民需求、年齡、專業(yè)、特長等，組建了法律咨詢、義務(wù)巡邏、文娛活動等5支志愿者服務(wù)隊。堅持集中活動與經(jīng)常服務(wù)相結(jié)合，創(chuàng)新實施“四百”活動，即“百天學(xué)”強能力，把xx學(xué)習(xí)教育做深、做細(xì)、做實，依托黨員夜校、讀書班、主題黨課等載體，不斷提升干部服務(wù)群眾能力?！鞍偌?guī)汀迸裥?，通過劃分黨員政治責(zé)任區(qū)、黨員聯(lián)系群眾等機(jī)制，形成一幫一體系，確保孤獨老人有人聯(lián)系、有人關(guān)懷?！鞍偈轮v”增互信，建立社區(qū)黨員宣講隊，借助微信、入戶等形式，講述身邊的故事、講好黨的惠民政策、講清實事形勢，在小區(qū)、在家中讓黨的聲音傳遞到千家萬戶?！鞍賳柎稹睂嵶黠L(fēng)，推動社區(qū)服務(wù)“不打烊”，健全互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)渠道，社區(qū)工作者實時線上溝通、解答，線下落實，打通服務(wù)居民新脈絡(luò)，及時記錄和反饋處理民情、服務(wù)等信息，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)精細(xì)化。

第四篇：旅游景區(qū)治理模式

旅游景區(qū)治理模式

一、雅安碧峰峽模式

雅安碧峰峽模式也被稱之為整體租賃模式，1碧峰峽模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

四川雅安由于是全國年平均降水量最大的地區(qū)之一，因而也被稱為“雨都”。碧峰峽景區(qū)位于成都的西南方向，距離成都128公里，距離雅安市8公里。1986年碧峰峽被列入省級風(fēng)景名勝區(qū)，但作為全國貧困地區(qū)的雅安市卻無力投資開發(fā)。景區(qū)內(nèi)的農(nóng)民祖輩守著青山綠水過著貧窮落后的生活，開采、砍伐景區(qū)內(nèi)石頭和林木成為他們主要的收入來源，人地關(guān)系緊張。1993年，雅安市成立了外事旅游局，并投資200萬元開發(fā)碧峰峽。到1997年年底，景區(qū)累計投入580萬元，年接待旅游者僅1萬余人，年旅游收入僅30萬元。一方面，碧峰峽自然旅游資源價值較高，但相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，其建設(shè)需要大量資金，另一方面，雅安的財政又捉襟見肘，投入資金難以保證。碧峰峽景區(qū)的發(fā)展面臨極大的困難，這一困難在我國的其他景區(qū)也不同程度的存在。

碧峰峽模式就是在這種情況下產(chǎn)生的。雅安市政府根據(jù)自身的旅游資源優(yōu)勢和旅游區(qū)位優(yōu)勢，確立了旅游興市的發(fā)展思路，決定將旅游業(yè)作為新的支柱產(chǎn)業(yè)來培育和發(fā)展，希望盡快把雅安豐富的旅游資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。碧峰峽景區(qū)以其良好的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢成為雅安市委、市政府優(yōu)先開發(fā)的重點。與此同時，原來以經(jīng)營皮具、化工建材、商業(yè)零售的萬貫集團(tuán)，存在著企業(yè)擴(kuò)張的內(nèi)在動力和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的內(nèi)在需求。當(dāng)時西部開發(fā)的號角也己吹響，西部地區(qū)豐富的旅游資源和誘人的市場前景，吸引著萬貫集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)層，應(yīng)該說這是一種資本的原始沖動。

產(chǎn)生過程

第一步，萬貫集團(tuán)的調(diào)研分析。萬貫集團(tuán)認(rèn)為，國內(nèi)旅游景區(qū)資源保護(hù)不力、服務(wù)質(zhì)量低下、營銷宣傳乏力、產(chǎn)品缺乏特色等現(xiàn)象，根本上是由于傳統(tǒng)的景區(qū)投資經(jīng)營規(guī)模造成的。因而，萬貫集團(tuán)提出的開發(fā)思路是:讓一個企業(yè)對一個旅游景區(qū)在相當(dāng)長的時間內(nèi)擁有唯一的絕對控制權(quán)和開發(fā)經(jīng)營權(quán)，既可以避免多家投資模式的多元主體、多重目標(biāo)、分散決策、低效資源利用的弊病，又可以避免單一投資模式下的短期開發(fā)經(jīng)營行為，實現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。長期經(jīng)營和擁有絕對的經(jīng)營權(quán)(即要求轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán))是萬貫集團(tuán)投資的實質(zhì)要求。當(dāng)萬貫集團(tuán)與四川省雅安市政府商談合作開發(fā)碧峰峽景區(qū)時，帶著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強烈要求和招商引資的強烈渴望，經(jīng)過雅安市政府的多方爭取與協(xié)調(diào)，兩者達(dá)成了整體性開發(fā)的協(xié)議。

第二步，簽約。1998年1月8日，成都市民營企業(yè)萬貫臵業(yè)投資有限公司(簡稱“萬貫集團(tuán)”)與碧峰峽所在的雅安市政府簽訂《開發(fā)建設(shè)碧峰峽的合同書》，將碧峰峽的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給萬貫集團(tuán)，由其在雅安市政府的監(jiān)督下獨家開發(fā)碧峰峽景區(qū)，萬貫集團(tuán)由此開創(chuàng)了在全國聞名的碧峰峽模式。

模式產(chǎn)生的影響

碧峰峽模式誕生之初，遭遇了空前的困難。1998年l月8日，當(dāng)萬貫集團(tuán)與雅安方面簽訂開發(fā)合約后，立刻就招致多方指責(zé):“雅安市政府把國家資源轉(zhuǎn)賣給私人老板亂整”;“私人企業(yè)大肆侵蝕國家資源”，稍后，又有10名專家聯(lián)名將這一“敗家子”行為告到省上有關(guān)部門。1998年省建委在峨眉山召開的全省風(fēng)景名勝資源保護(hù)會上“碧峰峽模式”被完全否定，在會上還幾次遭點名批評。正在萬貫人想盡辦法說服專家時，農(nóng)民的巨大阻力又來了，雖然簽訂協(xié)議后，公司馬上支付了該市最高標(biāo)準(zhǔn)的拆遷費，但尚有14戶得到全部拆遷費的農(nóng)民在景區(qū)內(nèi)不走，致使整體建設(shè)無法實施。在舊觀念、舊勢力代表的策動下，幾戶農(nóng)民以政府“低價出讓資源、拆遷安臵不好”為由將

政府和企業(yè)一直告到國務(wù)院信訪辦。萬貫集團(tuán)用事實逐一化解了矛盾。經(jīng)過9個月的艱苦建設(shè)，碧峰峽這個昔日的窮山溝變成了一座環(huán)境優(yōu)美的人間仙境，在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益方面取得了巨大的成功。自1999年12月開業(yè)到2001年5月，景區(qū)共接待游客100萬人次，實現(xiàn)旅游收入1億元，利潤達(dá)到4000多萬元。2000年碧峰峽給雅安市財政增加500多萬元，成為第一納稅大戶，并為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了近千人的就業(yè)機(jī)會，昔日全市最窮的下里鄉(xiāng)(碧峰峽所在地)一躍成為全市率先致富的小康鄉(xiāng)，僅年收入上10萬元的家庭就有十多戶，人均純收入在原來的基礎(chǔ)上增加了1086元，人均年收入達(dá)到8958元。至此，持反對意見的專家和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本接受了碧峰峽的經(jīng)營模式簽訂協(xié)議兩年后，主管機(jī)構(gòu)省建委首先承認(rèn)了碧峰峽模式的成功，將當(dāng)年的全省風(fēng)景名勝資源保護(hù)會放到了碧峰峽來隆重召開。其后，省人大副主任劉永順在雅安市領(lǐng)導(dǎo)的陪同下到碧峰峽考察后，提出將在人代會上提議修改現(xiàn)行的《四川省風(fēng)景名勝管理條例》，該條例中有的規(guī)定曾一度成為阻擋萬貫開發(fā)碧峰峽的“紅燈”。

碧峰峽模式誕生后，國家領(lǐng)導(dǎo)人朱熔基、李嵐清、錢其深、田紀(jì)云、楊汝岱等分別到碧峰峽視察，省委書記***、省長張中偉等領(lǐng)導(dǎo)頻頻到碧峰峽調(diào)研，國家旅游局的局長、副局長、以及國家其他相關(guān)部委的負(fù)責(zé)同志，10余個國家的駐華使節(jié)及20家海外強勢媒體記者均到碧峰峽考察，全國各地的旅游者更是絡(luò)繹不絕。一時間，碧峰峽成為了中國旅游和西部大開發(fā)一個熱點和亮點。至此，碧峰峽模式己經(jīng)得到官方的默許和輿論的支持，應(yīng)該說雅安市和萬貫集團(tuán)實現(xiàn)了雙贏。

2、碧峰峽模式的特點分析

特點之一:成功突破所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不可分離禁區(qū)，這是碧峰峽模式的核心內(nèi)涵?！端拇ㄊ★L(fēng)景名勝管理條例》第十三條的規(guī)定是阻礙碧峰峽模式的最大的地方性法規(guī)，其中規(guī)定:風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護(hù)地帶的重要地段，不得設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出租轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝資源。而碧峰峽模式的核心就是“政府出資源，企業(yè)出資金”，“政府出資源”就是出租轉(zhuǎn)讓行為。1985年6月國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第八條也規(guī)定:風(fēng)景名勝區(qū)的土地，任何單位和個人都不得侵占。風(fēng)景名勝區(qū)的一切景物和自然環(huán)境，必須嚴(yán)格保護(hù)，不得破壞和隨意改變。所以，政策法規(guī)風(fēng)險是萬貫集團(tuán)投資碧峰峽的最大的風(fēng)險，如果被戴上違法經(jīng)營的帽子，不僅無法獲得收益，而且連前期的巨額投資都無法收回，因為前期很多投資用于農(nóng)民搬遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。好在萬貫集團(tuán)以實際行動抵住了各方的壓力，用成功的事實對相關(guān)法規(guī)提出了臵疑。

特點之二:獨家投資、獨家長期租賃經(jīng)營是碧峰峽模式成功的必要保障。彭德成(2002)認(rèn)為，旅游景區(qū)的開發(fā)，是旅游資源與投資主體的結(jié)合。根據(jù)投資主體的多寡，旅游景區(qū)開發(fā)模式存在“1+多”和“1+1”兩種方式。前者是指一個景區(qū)與多家投資主體的同時結(jié)合，國家、集體、部門、個體等一起共同投入該旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營;后者則是一個旅游景區(qū)僅與某一家投資主體相結(jié)合，由該投資主體獨家控制，壟斷性經(jīng)營。碧峰峽模式采取的就是“l(fā)+1”模式，由萬貫集團(tuán)獨家投資、獨家長期經(jīng)營。從投資方萬貫集團(tuán)的角度來看，在信用缺失的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，由于資本意愿多元化，“1+多”模式容易導(dǎo)致矛盾從生，制肘不斷的現(xiàn)象，旅游景區(qū)的持續(xù)經(jīng)營也就難以維繼。從資源所有者—政府的角度來看，旅游資源的保護(hù)是頭等大事，而資源保護(hù)的人為威脅就是經(jīng)營企業(yè)的“殺雞取卵”的短期經(jīng)營行為。政府賦予企業(yè)長期的經(jīng)營權(quán)，就是在引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為由短期利益向長期利益轉(zhuǎn)換，長期利益的實現(xiàn)就要求保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這樣以來，資源所有者和企業(yè)的目標(biāo)就合而為一，實現(xiàn)了雙贏。

特點之三:對旅游資源的有力保護(hù)是碧峰峽模式存在的基本前提?！堕_發(fā)建設(shè)碧峰峽的合同書》簽訂之初遭到方方面面的反對，其主要原因就是擔(dān)心經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致旅游資源的破壞，因而資源能否得到良好的保護(hù)也就成為碧峰峽模式能否成功的關(guān)鍵。四川雅安萬貫碧峰峽有限公司董事長陳清華從理念上提出了“深生態(tài)開發(fā)、邊緣性效應(yīng)”的深度開發(fā)模式。萬貫碧峰峽有限公司堅持:A.確立三個指導(dǎo)思想:景區(qū)生態(tài)是景區(qū)的生命、生態(tài)效益等于或者大于經(jīng)濟(jì)效益、不僅僅使環(huán)境得到保護(hù)，而且使環(huán)境更美好，更豐富;B.在規(guī)劃中，做到三個“之外”:主要接待設(shè)施建在核心景區(qū)之外、污染物排放在景區(qū)之外、農(nóng)民搬遷到景區(qū)之外;C.在建設(shè)中，實行門前三包政策:建設(shè)隊伍包種

(砍一顆樹補種十顆樹)、包補(毀壞一平方米草地，補種十平方米)、包賠(如屬不可彌補損失，則施工隊伍應(yīng)承擔(dān)十倍罰款);D.在經(jīng)營中，處理好三個關(guān)系:把動植物、水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當(dāng)作景點向游人介紹、把動植物，水、空氣、巖石、文物、陽光等資源當(dāng)作企業(yè)的財富與資產(chǎn)進(jìn)行管理，把生態(tài)效益放在比經(jīng)濟(jì)效益更高的角度處理;E.在管理中，建立了三個保障:健全生態(tài)保護(hù)的機(jī)構(gòu)、人員、資金，對游客、員工、社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)教育，考核景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo)應(yīng)有經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益三方面的內(nèi)容。多年來，萬貫碧峰峽有限公司對旅游資源的保護(hù)取得了突出的成績，也得到各方面的認(rèn)可。

特點之四:良好的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制是碧峰峽模式順利運行的機(jī)制保證。對于一個企業(yè)來說，政府的力量處于優(yōu)勢，尤其是在目前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期更是這樣。如果缺少當(dāng)?shù)卣目傮w協(xié)調(diào)，碧峰峽模式也無法生存。當(dāng)然政府還要通過景區(qū)管理委員會行使監(jiān)督權(quán)和國有資源轉(zhuǎn)讓的收益權(quán)。

特點之五:媒體的正面造勢是碧峰峽模式成功的外在關(guān)鍵因素。碧峰峽景區(qū)在運營之初，曾花大力氣通過主流媒體對碧峰峽進(jìn)行積極的、正面的報道和宣傳，這些正面報道為碧峰峽模式的成長贏得良好的輿論環(huán)境。首先在四川很有影響的《華西都市報》的頭版頭條顯著位臵大篇幅刊登《碧峰峽模式》、《碧峰峽精神》、《碧峰峽沖擊波》等文章。其后又邀請了上至國家總理、下至省委、市委書記等黨政領(lǐng)導(dǎo)來碧峰峽參觀訪問，借機(jī)通過各種媒體資源在全國進(jìn)行大規(guī)模的正面報道。毫無疑問，沒有媒體的正面報道，碧峰峽模式只能胎死腹中，無法存活。因為碧峰峽模式本身有“違規(guī)”嫌疑，在此過程中，強大的輿論力量足以達(dá)到“積毀銷骨”的作用。萬貫人很清楚地意識到這一問題，花大力氣借媒體的力量進(jìn)行正面報道。與碧峰峽模式形成鮮明對比的是，2002年希望集團(tuán)劉永好運作桂林山水的失敗，很大程度上來自于媒體的負(fù)面炒作?！侗本┣嗄陥蟆肥紫纫浴皟|元“買斷“桂林山水”的提法展開討論，“買斷”兩字激起了最大范圍的反對聲，最終第二個“碧峰峽模式”胎死腹中。

3、碧峰峽模式治理結(jié)構(gòu)分析

碧峰峽景區(qū)由萬貫碧峰峽有限公司經(jīng)營，具有獨立的法人地位，其治理結(jié)構(gòu)有一般工商企業(yè)股份公司治理結(jié)構(gòu)的基本框架，同時具有旅游景區(qū)企業(yè)的特性

治理的主體

1998年1月8日以前，雅安市政府及碧峰峽所在地方政府是該景區(qū)的治理主體，也就是說地方政府是碧峰峽的治理主體。1998年1月8日以后，原有的治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理主體，而萬貫碧峰峽有限公司非常明確地成為碧峰峽景區(qū)的新治理主體，負(fù)責(zé)該景區(qū)的長期經(jīng)營。兩個主體的轉(zhuǎn)換，實質(zhì)上是兩種體制的轉(zhuǎn)換。前者是計劃經(jīng)濟(jì)的代表，后者是市場經(jīng)濟(jì)的代表。在碧峰峽景區(qū)的發(fā)展過程中，顯然后者更適合于作為景區(qū)的治理主體。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是碧峰峽模式的最大特征。碧峰峽屬于省級風(fēng)景區(qū)，所有權(quán)歸國家所有，由建設(shè)部門和當(dāng)?shù)卣唧w管理，享有收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。萬貫碧峰峽有限公司擁有碧峰峽景區(qū)的長期經(jīng)營權(quán)，獨家開發(fā)、整體規(guī)劃、市場化經(jīng)營。按照公司治理結(jié)構(gòu)理論，擁有所有權(quán)的政府和萬貫集團(tuán)之間形成的是委托代理關(guān)系，萬貫碧峰峽有限公司就是代理人。

監(jiān)督與控制機(jī)制

由景區(qū)所在地政府設(shè)立專門的景區(qū)管理委員會，作為政府派出景區(qū)管理的監(jiān)督控制機(jī)構(gòu)，行使政府對旅游景區(qū)的行政管理職能。這種行政管理職能表現(xiàn)為宏觀的管理和協(xié)調(diào)，并不介入景區(qū)內(nèi)部具體的管理工作。其行政職能包括:負(fù)責(zé)旅游景區(qū)的規(guī)劃編制和實施;按照規(guī)劃審批旅游景區(qū)建設(shè)項目，對旅游景區(qū)日常經(jīng)營管理及旅游資源與環(huán)境的保護(hù)措施進(jìn)行有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營與地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系;通過各種行政、立法、稅收、物價、計量、工商、行業(yè)管理等手段對景區(qū)進(jìn)行宏觀監(jiān)督與控制。碧峰峽管理委員會的成員由地方政府委任，按照公務(wù)員管理。委員會主任由雅安市的政府首腦兼任，其委員由政府相關(guān)部門(如旅游、交通、建設(shè)、林業(yè)等部門)的領(lǐng)導(dǎo)組成。

經(jīng)營機(jī)制

經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。在碧峰峽模式中，由雅安市政府和萬貫集團(tuán)共同組建萬貫碧峰峽有限公司，政府以景區(qū)旅游資源使用權(quán)及其配套設(shè)施入股(不占最大股份)，萬貫集團(tuán)以資金入股，并控股。政企雙方成立董事會，董事長由出資企業(yè)—萬貫集團(tuán)的陳清華擔(dān)任。董事會為景區(qū)開發(fā)經(jīng)營最高決策機(jī)構(gòu)，決定景區(qū)的重大開發(fā)經(jīng)營活動。但董事會決策的開發(fā)建設(shè)項目必須經(jīng)管理委員會批準(zhǔn)后才能實施。作為“承包人”的萬貫碧峰峽有限公司向繳納租賃費。旅游景區(qū)的經(jīng)理人員由董事會聘任、向董事會負(fù)責(zé)。

4、碧峰峽模式的風(fēng)險分析

風(fēng)險之一:政策法規(guī)風(fēng)險。有人用“蛋殼論”來比喻碧峰峽模式的產(chǎn)生過程。蛋殼既孕育、保護(hù)生命，又束縛、限制生命。這里所指的“蛋殼”是一些政策法規(guī)。碧峰峽開發(fā)模式從始至今都有人指責(zé)其“違規(guī)”。碧峰峽模式突破了現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)管理體制和要求，從政府手中獲得了長期的獨家經(jīng)營權(quán)。碧峰峽模式與現(xiàn)存政策法規(guī)的沖突可能產(chǎn)生兩種風(fēng)險:其一是碧峰峽模式的推動者—雅安市主要領(lǐng)導(dǎo)的政治風(fēng)險，“公然”違反國家法規(guī)而烏紗落地。其二是投資商—萬貫集團(tuán)的投資損失風(fēng)險，因為“違規(guī)”而被強行中途叫停，其投資于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等項目的資金無法收回。幸而直到現(xiàn)在，這種沖突并沒有激化，風(fēng)險也沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。

風(fēng)險之二:監(jiān)督與控制風(fēng)險。旅游景區(qū)的整體租賃經(jīng)營是一種全新的委托代理關(guān)系，與發(fā)展比較成熟的公司委托代理關(guān)系不同，其本身還存在著不足與疏漏。因而，在此關(guān)系上建立的監(jiān)督與控制機(jī)制就存在風(fēng)險。其一是監(jiān)督控制失效風(fēng)險。因為旅游景區(qū)的監(jiān)督者是碧峰峽模式的倡導(dǎo)者，在國家利益與企業(yè)利益發(fā)生矛盾時，可能會庇護(hù)開發(fā)商。再者，對碧峰峽的經(jīng)營監(jiān)督涉及財務(wù)、生態(tài)、環(huán)境、規(guī)劃等專業(yè)知識，監(jiān)督者可能不具備全面的專業(yè)知識，因而發(fā)生監(jiān)督控制失效風(fēng)險，這種風(fēng)險一旦發(fā)生，企業(yè)經(jīng)營的外部不經(jīng)濟(jì)行為就無法控制，就會發(fā)生破壞資源、危害生態(tài)的開發(fā)行為。其二是監(jiān)督控制沖突風(fēng)險。如果碧峰峽景區(qū)管理委員會的監(jiān)督控制限制或阻礙了企業(yè)的經(jīng)營開發(fā)，就會發(fā)生治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部互相指責(zé)、互相拆臺的現(xiàn)象。從碧峰峽模式的實際運行來看，前一種風(fēng)險比后一種風(fēng)險發(fā)生的可能性大。

風(fēng)險之三:合作的風(fēng)險。由于旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)性較強，涉及到的合作對象也較復(fù)雜。任何一個合作對象的不合作都可能導(dǎo)致該模式的失敗。涉及到的主要合作對象包括:地方政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用?。從景區(qū)投資企業(yè)來看，如果不能按照約定的投資規(guī)模和投入時間組織資金注入景區(qū)，或者由于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的更替、戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，合作關(guān)系就會被破壞;從地方政府及其景區(qū)管理機(jī)構(gòu)來看，它是景區(qū)所有者的代表，也是景區(qū)保護(hù)的直接責(zé)任者，承擔(dān)著景區(qū)規(guī)劃的控制、景區(qū)項目的審批、景區(qū)經(jīng)營的監(jiān)督等職能，其風(fēng)險主要來自于領(lǐng)導(dǎo)的更迭引起的合作關(guān)系的中斷。從景區(qū)所在地的居民來看，他們是景區(qū)經(jīng)營的參與者，是景區(qū)人文環(huán)境的營造主體。基于經(jīng)濟(jì)利益、文化沖突的關(guān)系，這些居民可能會破壞良好的合作關(guān)系。碧峰峽建設(shè)之初就遇到了這方面的阻力。碧峰峽模式在地方政府、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用裰g安排了一個利益均衡機(jī)制，這種機(jī)制使得經(jīng)營者有效地規(guī)避了合作風(fēng)險。

二、安徽黃山模式

安徽黃山模式也被稱為上市公司經(jīng)營模式，是指旅游景區(qū)企業(yè)經(jīng)過股份制改造上市后，受景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的委托，代理經(jīng)營包括門票在內(nèi)的一切旅游業(yè)務(wù)，成為景區(qū)內(nèi)唯一負(fù)責(zé)旅游經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，對旅游景區(qū)實行壟斷經(jīng)營。

1安徽黃山模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

極品級的旅游資源是黃山模式產(chǎn)生的客觀條件。黃山是我國旅游業(yè)的“元老”，是我國首批國家級風(fēng)景名勝區(qū)，1990年黃山成為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)(編號200一007)。黃山的自然景觀與人文景觀俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、溫泉“四絕”著稱于世。強有力的管理主體是黃山模式產(chǎn)生的主觀條件。1949年，黃山解放，成立黃山管理處。1952年正式成立中共黃山管理處委員會。1979年，黃山管理處升級為安徽省黃山管理局(正廳級建制)。1987年以前，黃山景區(qū)的旅游開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理由安徽省政府直接負(fù)責(zé)。1987年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級黃山市，1988年在原省直黃山管理局級別與人員編制不變地基礎(chǔ)上，改為黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(正廳級)。1989年安徽人大頒布的《黃山風(fēng)景區(qū)管理條例》，授權(quán)黃山管理委員會代表黃山人民政府管理黃山風(fēng)景區(qū)，其主任由黃山市政府市長兼任。黃山由管委會統(tǒng)一管理，景區(qū)經(jīng)營授權(quán)給國有獨資企業(yè)—黃山旅游發(fā)展總公司負(fù)責(zé)。1999年6月，原黃山旅游發(fā)展總公司更名為黃山旅游集團(tuán)公司。

產(chǎn)生過程

安徽黃山市為了加快黃山旅游資源的開發(fā)利用，也為了落實鄧小平“把黃山的牌子打出去”的指示，經(jīng)安徽省體制改革委員會批準(zhǔn)，1996年11月18日，由黃山旅游發(fā)展總公司以其所屬景區(qū)中的十余家旅游單位的經(jīng)營性資產(chǎn)作為出資獨家發(fā)起，并向境外投資者募集股份設(shè)立黃山旅游發(fā)展股份有限公司。1996年11月22日，黃山旅游8000萬B股成功上市;1997年4月17日，黃山旅游4000萬股A股上網(wǎng)發(fā)行，5月6日在上海證券交易所掛牌上市。黃山成為第一個真正意義上的以旅游資源為依托上市的旅游景區(qū)。也是我國旅游業(yè)上市公司中一家既發(fā)行B股又發(fā)行A股的旅游上市企業(yè)，成為旅游景區(qū)治理模式最成功的代表，成為“中國第一支完整意義上的旅游概念股”。安徽黃山模式源于股份制企業(yè)經(jīng)營模式，后發(fā)展為景區(qū)上市公司的經(jīng)營模式。黃山模式的股本結(jié)構(gòu)是典型的股權(quán)高度集中型，除了第一大股東還是黃山旅游集團(tuán)公司外，還有股份比例很小的一些國際、國內(nèi)的投資資本。

模式產(chǎn)生的影響

黃山模式能夠在最短的時間內(nèi)募集到能夠長期使用的巨額資金，而且不會形成負(fù)債，同時能夠?qū)F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制引入景區(qū)經(jīng)營，上市后的黃山景區(qū)促進(jìn)旅游資源的有效利用，其優(yōu)勢是十分明顯的。截至2000年底，共接待海內(nèi)外游客1700余萬人次，旅游收入30億元，創(chuàng)匯7億元?？傎Y產(chǎn)從2.3億元上升到10億元，凈資產(chǎn)達(dá)6.86億元，股票市值40多億元。黃山景區(qū)實現(xiàn)了從粗放型經(jīng)營向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的轉(zhuǎn)化，也實現(xiàn)了由接待服務(wù)型向旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變的歷史性跨越。黃山模式成功后，在全國產(chǎn)生了巨大的影響，有不少的景區(qū)試圖采取該模式尋求新的發(fā)展，取得成功的景區(qū)是四川的峨眉山景區(qū)和廣西的桂林景區(qū)。陜西秦始皇陵景區(qū)試圖采取黃山模式經(jīng)營上市，但一直未能成功。

2、安徽黃山模式的特點分析

特點之一:安徽黃山模式是我國最早的真正意義上的旅游景區(qū)上市公1996年和1997年黃山旅游B股和A股成功上市，開創(chuàng)了我國旅游景區(qū)通過上市融資謀求發(fā)展的先河，上市公司第一次成為景區(qū)公共資源和經(jīng)營性資產(chǎn)的獨家經(jīng)營主體，對景區(qū)實行壟斷經(jīng)營，而且這一壟斷經(jīng)營沒有時間的限制。因而，該模式在我國旅游景區(qū)治理模式的探索過程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿襲黃山模式的發(fā)展思路。

特點之二:強有力的、高度集權(quán)的管理主體保證了黃山模式的成功。陜西旅游股份有限公司“兵馬俑”的上市所借鑒的是“黃山旅游”的模式，從1998年12月醞釀，結(jié)果仍然是失敗，原因可能

有很多，但與黃山模式比較起來，最大的原因就是缺乏黃山模式所擁有的強有力的、高度集權(quán)的管理主體。從1949年設(shè)立黃山管理處，到1988年設(shè)立正廳級的黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會，再到1989年授權(quán)管委會代表黃山市政府管理黃山，這一過程促成了強有力的管理主體的形成。黃山旅游發(fā)展股份公司成立后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立了以公司股東大會、董事會、監(jiān)事會為主要特征的法人治理結(jié)構(gòu)。黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會是景區(qū)所有權(quán)的代表，負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護(hù)。景區(qū)經(jīng)營開發(fā)權(quán)委托給上市公司，雖然從形式上看，景區(qū)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)的“四權(quán)”分離，似乎削弱了強有力的管理主體。但實質(zhì)上，黃山景區(qū)管理委員會主任、上市公司的最大股東、獨家發(fā)起人—黃山旅游集團(tuán)公司董事長和景區(qū)上市公司董事長3個最為重要的職位由一個人兼任，其人選往往是黃山市政府的重要領(lǐng)導(dǎo)，由此產(chǎn)生的管理主體不但沒有削弱，反而更加高度集權(quán)。景區(qū)的管理體制和經(jīng)營機(jī)制，名義上是政企分開，實質(zhì)上卻政企不完全分開，景區(qū)管理委員會與上市公司之間名義上是委托代理關(guān)系，實質(zhì)上卻是自己委托、自己代理。有人批評這種模式是“借上市公司之名，行政府經(jīng)營之實”。盡管黃山旅游景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)并不嚴(yán)格符合上市公司的有關(guān)規(guī)定，但切合了我國目前乃至今后一段時間內(nèi)旅游景區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實。一方面旅游景區(qū)的資源價值高、經(jīng)營風(fēng)險大、管理體制不順、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民問題突出;另一方面旅游需求巨大、發(fā)展建設(shè)資金匾乏、管理水平落后。目前的治理結(jié)構(gòu)，既解決了上述阻礙黃山景區(qū)發(fā)展的問題，又利用了上市公司的有效監(jiān)督的特點(按照國家對上市公司的管理要求，向社會公布重要經(jīng)營事項、重要經(jīng)營決策、重大人事變動和定期的經(jīng)營業(yè)績，接受主管部門和全社會的監(jiān)督管理)。

特點三:“鄧小平同志的重要指示”是黃山模式突破各種阻力的關(guān)鍵因素?！鞍腰S山的牌子打出去”是鄧小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委負(fù)責(zé)人的談話上，做出的重要指示。世紀(jì)偉人的這一指示成為黃山景區(qū)治理過程中用來克服各種政策和體制阻力的靈丹妙藥。碧峰峽模式是刻意地借助媒體的力量造勢，間接地化解了各種阻力與責(zé)難，而黃山模式順理成章的借助更強大的力量—政治偉人的指示，成功排除各種困難與阻力。否則，黃山模式也難逃一劫。

3、安徽黃山模式治理結(jié)構(gòu)分析

安徽黃山模式具有上市公司治理結(jié)構(gòu)的一般特點，同時又具有旅游景區(qū)的治理特征。

治理的主體

黃山模式的治理主體仍然是由地方政府代表國家對旅游景區(qū)進(jìn)行治理。首先成立景區(qū)管理委員會，作為地方政府的具體代表，擁有景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。其次成立國有獨資旅游發(fā)展總公司(或旅游集團(tuán))，接受景區(qū)管理委員會對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的委托，負(fù)責(zé)景區(qū)的經(jīng)營開發(fā)。第三，旅游發(fā)展總公司作為獨家、控股發(fā)起人，吸收有關(guān)的優(yōu)質(zhì)資本(景區(qū)的飯店、旅行社、車船公司居多，后來內(nèi)容擴(kuò)大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必須的監(jiān)督機(jī)制。第四，旅游股份公司上市。景區(qū)管理委員會主任、景區(qū)旅游發(fā)展總公司董事長和景區(qū)上市公司董事長集于一身，權(quán)利相對集中。黃山模式的治理主體規(guī)格高于富春江模式，從管委會的廳級建制到被授權(quán)相對獨立地管理景區(qū)，都擁有較高的行政級別。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

從黃山模式治理主體結(jié)構(gòu)來看，形式上，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了完全的分離，所有權(quán)由景區(qū)管理委員會行使，經(jīng)營權(quán)委托給景區(qū)上市公司。但實質(zhì)上，兩權(quán)只是實現(xiàn)了部分分離，因為景區(qū)上市公司的最大股東是國有獨資旅游發(fā)展總公司，其分離程度的大小取決于國有股所占股權(quán)比例的大小。

監(jiān)督與控制機(jī)制

盡管黃山模式產(chǎn)生的景區(qū)上市公司不是嚴(yán)格意義上的上市公司，但是，黃山模式是現(xiàn)有模式中監(jiān)督與控制機(jī)制最為有效的模式。至少有三套監(jiān)管機(jī)制:一是政府的監(jiān)管，國有資產(chǎn)管理委員會從國有資產(chǎn)保值增殖的角度監(jiān)管，景區(qū)管理委員會從保護(hù)景區(qū)資源的角度監(jiān)管;二是中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》等相關(guān)法律對景區(qū)上市公司的監(jiān)督。三是景區(qū)上市公司的董事會、監(jiān)事會、獨立董事、股東對運營狀況的監(jiān)督。其中第二套監(jiān)管機(jī)制是其他模式所不具備，也是非常有效的。因為《證券

法》規(guī)定上市公司必須進(jìn)行持續(xù)信息的公開披露，從而上市公司的股東可以通過公司公開披露的信息來了解其經(jīng)營情況和業(yè)績，并據(jù)此監(jiān)督公司管理層次。此外，公司信息的公開也導(dǎo)致了景區(qū)上市公司的社會性，社會輿論也會監(jiān)督公司的行為，這是一種很大的促進(jìn)公司治理改進(jìn)的力量。

經(jīng)營機(jī)制

黃山模式的經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。黃山模式的股權(quán)安排上文己經(jīng)述及，旅游發(fā)展總公司是景區(qū)上市公司的最大股東，旅游發(fā)展總公司又是國有獨資公司。黃山模式中，景區(qū)管理委員主任、旅游發(fā)展總公司董事長、景區(qū)上市公司董事長一般由一人兼任(三位一體)，景區(qū)實行“五個統(tǒng)一”:統(tǒng)一價格、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一采供、統(tǒng)一企業(yè)形象、統(tǒng)一財務(wù)。這種經(jīng)營機(jī)制的安排，形成了強有力且高度集權(quán)的管理主體，杜絕了旅游景區(qū)建設(shè)中非常普遍的“各自為政、互相扯皮”的現(xiàn)象，景區(qū)管理委員會借助上市公司的平臺自主經(jīng)營，上市公司獲取的營業(yè)稅后利潤以國有資源專營權(quán)的方式上繳國家(地方政府)。盡管黃山模式的經(jīng)營機(jī)制不完全符合上市公司的相關(guān)要求，但在我國旅游景區(qū)的治理實踐中卻發(fā)揮了極大的作用。

4、安徽黃山模式的風(fēng)險分析

安徽黃山模式一是投資風(fēng)險擴(kuò)大化的風(fēng)險;二是監(jiān)管真空導(dǎo)致的資源破壞風(fēng)險。此外，黃山模式存在的最大風(fēng)險是旅游經(jīng)營風(fēng)險。成功的黃山模式所依據(jù)的旅游資源是世界級的優(yōu)質(zhì)資源，其經(jīng)營風(fēng)險顯得尤為突出。強有力的、高度集權(quán)的管理主體雖然保證了黃山模式的成功，但這種高度集權(quán)的體制也給上市公司的經(jīng)營帶來風(fēng)險:首先，高度集權(quán)產(chǎn)生的決策失誤風(fēng)險。盡管黃山模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有完全分離，其主體還是國家(地方政府)，不存在代理成本的問題，即惡意經(jīng)營、破壞資源問題。但是，在缺乏民主決策的環(huán)境下，極有可能發(fā)生“好心辦壞事”的事情。其次，景區(qū)多重目標(biāo)造成的經(jīng)營風(fēng)險。對于旅游景區(qū)來說，經(jīng)營的目標(biāo)不僅是追求利潤最大化，追求最大投資回報，而且必須要考慮到社會效益和生態(tài)效益的實現(xiàn)。這三個目標(biāo)受到政府官員、股東、當(dāng)?shù)鼐用?、媒體等相關(guān)因素的影響，因此回經(jīng)常發(fā)生矛盾。例如，景區(qū)管委會主任由地方官員擔(dān)任，同時又兼任旅游發(fā)展總公司董事長和旅游股份公司董事長，如果他(她)考慮自己在任期間的“政績”，就可能“大干快上”，全力追求經(jīng)濟(jì)效益，而與其他兩個目標(biāo)發(fā)生沖突。如果他(她)認(rèn)為作為國家工職人員應(yīng)該注重資源的保護(hù)和社會效益的發(fā)揮，那么就會與上市公司的經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突。第三，景區(qū)經(jīng)營范圍有限導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險。由于旅游景區(qū)屬于公共資源產(chǎn)品，其經(jīng)營必然受到景區(qū)規(guī)劃、資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等方面的制約。旅游景區(qū)發(fā)展到一定程度，其經(jīng)營擴(kuò)展的空間就會受局限。如果景區(qū)上市公司的經(jīng)營向景區(qū)以外的行業(yè)拓展，又可能增加其經(jīng)營風(fēng)險，危及到旅游資源的安全。

三、浙江富春江模式

成立于1993年12月8日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全國首家以風(fēng)景旅游資源為主要資金投入的規(guī)范化的股份制企業(yè)。這種模式在浙江產(chǎn)生之后，發(fā)展到我國的一些風(fēng)景名勝區(qū)、國家級重點文物保護(hù)單位乃至世界遺產(chǎn)景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)之中。浙江富春江模式的本質(zhì)是:對景區(qū)企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改造，并由政府委托股份制企業(yè)獨家經(jīng)營旅游景區(qū)。

1、浙江富春江模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

浙江省桐廬縣位于浙江省的西北部，緊鄰富春江，沿杭州的錢塘江(過了杭州就稱為富春江)溯江而上即可到達(dá)桐廬縣。該縣具有優(yōu)良的旅游資源、良好的交通區(qū)位和市場條件。溶洞景觀瑤林仙境、桐君山、東漢古跡嚴(yán)子陵釣臺是該縣旅游資源的代表。同時，該縣又處于浙江省“兩江一湖”(富春江、新安江、千島湖)的黃金旅游干線上，水路和陸路交通發(fā)達(dá)。為了統(tǒng)一開發(fā)、建設(shè)、管理和經(jīng)營桐廬縣的旅游景區(qū)，該縣成立了桐廬縣旅游總公司，作為縣風(fēng)景旅游局的直屬企業(yè)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全縣旅游資源的開發(fā)和經(jīng)營。在經(jīng)營過程中，旅游總公司取得了一定的經(jīng)營效益，但資金不足及其它中小國有企業(yè)固有的弊病也日益顯露出來。桐廬縣主管旅游的領(lǐng)導(dǎo)和旅游總公司的領(lǐng)導(dǎo)就通過何種融資手段取得景區(qū)發(fā)展急需的長期資金問題進(jìn)行反復(fù)考慮，他們認(rèn)為，旅游景區(qū)開發(fā)效益佳、前景好、但是投資大、周期長、需要巨額的穩(wěn)定投資，如果僅僅依靠本行業(yè)自我積累及銀行貸款等融資手段是無法滿足景區(qū)的發(fā)展需要的，若對景區(qū)進(jìn)行股份制改造，即可迅速吸收社會閑散資金，不僅可以長期使用，而且不用承擔(dān)高額利息，同時又可使企業(yè)負(fù)債經(jīng)營轉(zhuǎn)化為自籌資金經(jīng)營，何樂而不為呢?桐廬縣旅游產(chǎn)業(yè)的客觀條件和發(fā)展旅游的主觀沖動創(chuàng)造了富春江模式的條件。

產(chǎn)生過程

1993年8月，桐廬縣旅游總公司向縣體改委提出改制申請，并經(jīng)浙江省股份制試點協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，于1993年12月18日正式成立浙江富春江旅游股份有限公司。公司總股本6000萬元，由國家股、發(fā)起人法人股、社會定向法人股、個人股組成，是全國首家以風(fēng)景旅游資源為主要投入的股份有限公司。公司吸收了300多個股東參股，共吸引資金近4000萬元，開創(chuàng)了國內(nèi)股份制企業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)的先河。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式與桐廬縣旅游局脫離，謀求公開上市發(fā)行。2000年，浙江富春江旅游有限公司以部分經(jīng)營性資產(chǎn)入股，進(jìn)入上市公司“國旅聯(lián)合”。后者于2000年9月22日上市，總股本14000萬股，流通A股占5000萬股。浙江富春江旅游股份有限公司占“國旅聯(lián)合”12.23%的股份。從成立旅游股份公司到“借殼上市”，作為一個縣級旅游景區(qū)，完成了以“景”建“景”的籌資方式，建成了一套旅游資源的治理新模式，被稱為富春江模式。

模式產(chǎn)生的影響

富春江模式誕生之初沒有受到各方的激烈反對，而是相對地順利，未遇到多大的阻力，這一點與碧峰峽模式截然相反。截至2000年，公司資產(chǎn)總值己達(dá)到約2億元，經(jīng)營規(guī)模逐漸擴(kuò)大，除了成立之初擁有的“中國旅游勝地四十佳”中的瑤琳仙境、天目溪漂流、紅燈籠鄉(xiāng)村家園、“東漢古跡”嚴(yán)子陵鉤臺、“奇山異水”富春江小三峽“中草藥鼻祖圣地”桐君山、富春江七里揚帆、大奇山國家公園等國家風(fēng)景名勝點外，還有桐廬中國旅行社、桐廬旅行社、富春江大酒店及控股經(jīng)營的桐廬賓館等11家分公司。公司食、行、游、購、娛配套成網(wǎng)，年接待游客120萬人次，營業(yè)收入6000萬元，投資回報率達(dá)20%以上，名列浙江省縣級旅游企業(yè)前茅。在富春江模式取得成功之后，先后有多個旅游景區(qū)采取類似的治理模式，有成功的，也有失敗的。成功的旅游景區(qū)是青島瑯哪臺景區(qū)和浙江紹興柯巖景區(qū)，失敗的代表是曲阜的“三孔”景區(qū)。

2、富春江模式的特點分析

特點之一:最早以旅游資源入股，以股份制公司進(jìn)行治理的旅游景區(qū)，這是富春江模式 的核心內(nèi)涵。1993年產(chǎn)生的浙江富春江模式是迄今為止最早將旅游景區(qū)資源作價入股，建立現(xiàn)代企業(yè)制度性質(zhì)的股份公司。股份制公司在20世紀(jì)九十年代的中國本來就屬于新鮮事物，而以旅游資源入股成立股份制公司就更屬于前所未有的事情。這種治理模式在國家、股東、董事會和相關(guān)利益者之間選擇了一種均衡的制度安排。開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)部分分離。在管理職能上，代表政府的管理機(jī)構(gòu)對景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營行使監(jiān)督管理權(quán)，負(fù)責(zé)景區(qū)的規(guī)劃控制和項目審批，使景區(qū)旅游資源不被破壞或被不合理地利用。開發(fā)權(quán)形式上屬于股份制企業(yè)所有，但實質(zhì)上，由于最大的股份是國有股，絕大部分開發(fā)權(quán)還掌握在國家的手中。這種治理模式與我國通過股份制改造國有企業(yè)的制度安排類似，只是國有資源的性質(zhì)不同。

特點之二:多渠道融資、獨家長期經(jīng)營獲得了大量的建設(shè)資金和發(fā)展動力，是富春江模式成功的關(guān)鍵因素。富春江模式吸收了300多個股東參股，包括:國有股、發(fā)起人法人股、社會定向法人股、個人股等組成，短期內(nèi)籌集了大量的景區(qū)建設(shè)資金。由政府籌劃成立的景區(qū)股份公司獨家長期經(jīng)營保證了資本的安全，又反過來促使更多的資金投入景區(qū)，甚至通過上市的方式募集資金。

特點之三:良好的市場條件是催生富春江模式的客觀基礎(chǔ)。浙江桐廬的富春江、青島的瑯娜臺和浙江紹興的柯巖都位于東部沿海，與我國的中、西部不同，這些地區(qū)擁有良好的市場條件:A.良好的客源市場條件。我國國內(nèi)旅游的主要客源地是環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)，桐廬、瑯哪臺和柯巖位于前兩個客源區(qū)域內(nèi)。B.所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。東南沿海是我國公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，資本市場發(fā)達(dá)、社會游資量大，投資風(fēng)險低、回報高的旅游景區(qū)理所當(dāng)然的成為資本追逐的對象。大規(guī)模的有效旅游需求加上資本的力量，富春江的模式的產(chǎn)生就成為一種必然現(xiàn)象。

特點之四:開放的社會環(huán)境是富春江模式成功的外在因素。富春江模式的產(chǎn)生早于碧峰峽模式產(chǎn)生5年時間，但是，富春江模式并沒有遇到碧峰峽模式誕生之初的種種阻力與責(zé)難，而是相對順利，這應(yīng)該歸功于東部沿海開放的社會環(huán)境。東南沿海是我國改革開放的前沿地區(qū)，思想開放、意識超前的人文環(huán)境創(chuàng)造了一個市場化程度較高的社會環(huán)境。加之，1993年是鄧小平南巡講話的第二年，思想解放達(dá)到了一個新的高潮。

3、富春江模式治理結(jié)構(gòu)分析

浙江富春江旅游股份有限公司具有獨立的法人地位，其治理結(jié)構(gòu)有一般工商企業(yè)股份公司治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

治理的主體

與碧峰峽模式類似，富春江模式的治理主體仍然是地方政府。所不同的是，雅安市政府在1998年1月8日以后，即促成萬貫集團(tuán)整體租賃碧峰峽后“功成身退”，退出碧峰峽內(nèi)部治理主體，只起到外部監(jiān)督管理者的作用。而桐廬縣地方政府通過“一股獨大”的國有股一直扮演著治理主體的角色，這種制度安排杜絕了“出賣旅游資源”的嫌疑，也是富春江模式誕生之初沒有遭遇輿論批評的原因之一。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

采取股份制治理的富春江模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)并沒有完全分離，而是部分分離。因為富春江旅游股份有限公司及其治理模式相同的青島瑯娜臺景區(qū)開發(fā)公司、浙江紹興柯巖景區(qū)開發(fā)公司的最大股東都是國有股，政府(國有資產(chǎn)管理局)仍然是所有權(quán)的主要擁有者。

監(jiān)督與控制機(jī)制

碧峰峽模式只有外部一套監(jiān)控機(jī)制，與其不同的是，富春江模式有兩套監(jiān)督與控制機(jī)制。一套是由所在地政府設(shè)立專門的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)(委員會或歸口管理局)，進(jìn)行景區(qū)建設(shè)的宏觀監(jiān)督控制;另一套是股份公司內(nèi)部的股東、董事會、監(jiān)事會組成的監(jiān)督機(jī)制及由于信息公開披露所產(chǎn)生的社會輿論監(jiān)督。從理論上講，前者監(jiān)督控制的重點在宏觀的管理和協(xié)調(diào)，并不介入景區(qū)內(nèi)部的管理工作。具體包括:負(fù)責(zé)旅游景區(qū)的規(guī)劃編制和實施，按照規(guī)劃審批旅游

景區(qū)建設(shè)項目，對旅游景區(qū)日常經(jīng)營管理及旅游資源與環(huán)境的保護(hù)措施進(jìn)行有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營與地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。后者監(jiān)督控制的重點則是投資收益。實際上，富春江模式的兩種監(jiān)督與控制機(jī)制又有交叉融合的特點，因為內(nèi)部最大的股東是政府，外部的監(jiān)控主體還是政府，“運動員”和“裁判員”的角色有重合的地方。

經(jīng)營機(jī)制

經(jīng)營機(jī)制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。在富春江模式中，由地方政府和社會共同出資組建股份有限公司，政府以景區(qū)旅游資源作價入股成為控股的最大股東，政府任命股份公司的高層管理者，決定景區(qū)的重大開發(fā)經(jīng)營活動。股份公司的經(jīng)營收益按照股權(quán)比例進(jìn)行分配，但在經(jīng)營初期一般都規(guī)定一個相對固定的上繳數(shù)額(或提留)給政府。

4、富春江模式的風(fēng)險分析

富春江模式實質(zhì)上是股份制企業(yè)經(jīng)營模式，從實踐上突破了我國旅游景區(qū)經(jīng)營、管理的相關(guān)政策和體制，對相關(guān)利益者進(jìn)行了新的制度安排。作為一種模式，它的推廣應(yīng)用在客觀存在著一定的風(fēng)險。

風(fēng)險之一:政策法規(guī)風(fēng)險。與碧峰峽模式一樣，政策法規(guī)風(fēng)險是富春江模式的首要風(fēng)險?！讹L(fēng)景名勝區(qū)暫行條例》及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“風(fēng)景名勝資源屬于國家所有，必須依法加以保護(hù)。各地區(qū)各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地?！边@一規(guī)定隨時都可能臵該模式于死地。與碧峰峽模式所不同的是，富春江模式中旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并沒有完全分離，可以緩和政策法規(guī)與現(xiàn)實操作的矛盾。再加之富春江模式產(chǎn)生于思想開放、意識超前的東部沿海，沖突爆發(fā)的可能性被降到了最低程度。

風(fēng)險之二:投資風(fēng)險擴(kuò)大化的風(fēng)險。資本投資肯定存在風(fēng)險，這一風(fēng)險主要來自于經(jīng)營管理過程中的市場風(fēng)險。例如，產(chǎn)品問題、市場營銷等問題導(dǎo)致的投資風(fēng)險。對于以股份制經(jīng)營為治理方式的富春江模式來說，投資風(fēng)險有被擴(kuò)大化的可能。擴(kuò)大的投資風(fēng)險可能來自于:首先，地方領(lǐng)導(dǎo)的更迭引起的旅游股份公司領(lǐng)導(dǎo)變更，從而導(dǎo)致景區(qū)投資建設(shè)項目的中斷或景區(qū)經(jīng)營方向的重大調(diào)整及其投資損失。其次，由政府推薦任命的景區(qū)管理者，往往是政府某職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，故此可能會由于其專業(yè)知識的欠缺、市場經(jīng)營經(jīng)驗的不足造成決策失誤，導(dǎo)致投資風(fēng)險。第三，旅游景區(qū)經(jīng)營的多重目標(biāo)性，要求旅游景區(qū)的經(jīng)營不僅僅要追求利潤最大化，還必須將景區(qū)的社會效益和生態(tài)效益考慮進(jìn)去。尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與社會、生態(tài)利益發(fā)生矛盾時，必然犧牲景區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益而保護(hù)社會和生態(tài)利益，因此，股東的投資損失也就在所難免。

風(fēng)險之三:監(jiān)管真空導(dǎo)致的資源破壞的風(fēng)險。監(jiān)督真空主要是政府對景區(qū)的監(jiān)管存在漏洞。盡管富春江模式有兩套監(jiān)管機(jī)制，但本來應(yīng)該是各自獨立的運行機(jī)制卻糾纏在一起，產(chǎn)生了對景區(qū)監(jiān)管的真空。“運動員”的角色有“裁判員”的影子，反之亦然。既然是國家(地方政府)同時在監(jiān)管和經(jīng)營景區(qū)，那么景區(qū)規(guī)劃的控制、項目的審批就僅僅是程序的事情。所有者虛位和責(zé)任不清極有可能導(dǎo)致旅游資源的破壞。

四、陜西旅游集團(tuán)模式

陜西旅游集團(tuán)模式是文物大省在尋求旅游發(fā)展新突破中產(chǎn)生的，該模式實質(zhì)上是陜西省的旅游業(yè)治理模式，其治理對象涉及到旅游六要素的各個方面。但是，該模式治理的重點和難點還是旅游景區(qū)。

1、陜西旅游集團(tuán)模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件

陜西是全國的文物大省。境內(nèi)文物點35750處，其中國家級文物保護(hù)單位55處，省級重點文物保護(hù)單位355處。國家一級文物3526件組，國寶級文物123件組。古城西安曾是80年代四大旅游熱點城市之一，當(dāng)時接待海外旅游者人數(shù)曾連年以40%的速度增長。80年代中期以前，陜西省海外游客接待量和旅游外匯收入一直處于全國第五、六位。進(jìn)入90年代后，陜西的旅游發(fā)展速度減慢，在全國的位次也逐年下降，1997年更是降到10名以后，排名第11位。一方面是豐富的旅游資源、巨大的旅游需求，另一方面是旅游增長緩慢、位次連年下滑、文物保護(hù)經(jīng)費捉襟見肘。加之陜西省外部以云南、四川為代表的其他省市旅游業(yè)的突飛猛進(jìn)，陜西旅游的老市場得不到鞏固，新市場得不到開發(fā)，陜西旅游發(fā)展面臨空前的困境。內(nèi)憂外患的發(fā)展環(huán)境為陜西旅游集團(tuán)模式的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

產(chǎn)生過程

催生陜西旅游集團(tuán)模式的主體是陜西省委、省政府。

第一步，1998年12月4日，省委、省政府發(fā)布《中共陜西省委、陜西省人民政府關(guān)于深化旅游體制改革，加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》(陜政發(fā)[1998116號)，在該((決定》中提出了“一個強調(diào)”、“兩個堅持”、“三個分開”、“四個整合”、“兩個創(chuàng)新”的發(fā)展原則，其中“三分開”是指“兩分開、一分離”，即文博單位實行政企分開、事企分開，以及文物所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

第二步，根據(jù)((決定))中的原則，陜西省對全省主要的文物旅游景區(qū)的行政職能、事業(yè)發(fā)展職能、市場經(jīng)營職能進(jìn)行剝離。旅游景區(qū)文物管理的行政職能由省文物局行使，旅游管理的行政職能由省旅游局行使，景區(qū)的經(jīng)營由組建的經(jīng)營開發(fā)實體經(jīng)營。具體內(nèi)容:將秦兵馬俑博物館、秦始皇陵文管所、銅車馬館、愷甲坑館等單位合并，成立秦始皇陵博物館，劃歸省文物局管理;將秦始皇兵馬俑博物館、乾陵博物館、法門寺博物館的文物以外的資產(chǎn)剝離出來，分別成立秦始皇陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、乾陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司和法門寺旅游開發(fā)有限責(zé)任公司;華山管理局與陜西華山旅游發(fā)展總公司實行政企分開，西岳廟文管所與陜西華山旅游發(fā)展總公司實行事企分開;華清池管理處與華清池旅游有限責(zé)任公司實行事企分開。

第三步，1998年12月21日，陜西省政府通過國有資產(chǎn)無償劃撥的方式，組建國有獨資的陜西旅游集團(tuán)公司，直屬省政府、廳級建制。其屬下的全資子公司包括:秦始皇陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、乾陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、法門寺旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、陜西華山旅游發(fā)展總公司、漢陽陵旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、陜西關(guān)山草原旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、還包括西安賓館、陜西省文物總店等13家單位(后擴(kuò)大為18家)。

第四步，組建秦兵馬俑旅游股份有限公司，謀求上市。秦兵馬俑旅游股份有限公司囊括陜西境內(nèi)的優(yōu)勢旅游景區(qū):華清池景區(qū)、秦兵馬俑景區(qū)、乾陵景區(qū)、法門寺景區(qū)和華山景區(qū)，還包括西安中國國際旅行社有限責(zé)任公司、陜西中國旅行社有限責(zé)任公司、陜西海外旅游有限責(zé)任公司。在謀求上市受挫后，陜旅集團(tuán)將秦兵馬俑旅游股份有限公司更名為陜西旅游股份有限公司，預(yù)備上市股票的名稱也由“兵馬俑”隨之變?yōu)椤瓣兾髀糜巍薄?/p>

模式產(chǎn)生的影響

媒體用陜西旅游業(yè)“航空母艦”來比喻陜西旅游集團(tuán)，社會各界對該模式也充滿了熱切的期望，期望該模式能從根本上改變陜西旅游發(fā)展的困境。在陜西旅游集團(tuán)模式產(chǎn)生后的

頭三年，確實也取得了良好的成績，在全國產(chǎn)生了巨大影響。

首先，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。模式產(chǎn)生后的第一年，陜西旅游集團(tuán)就實現(xiàn)營業(yè)收入6.9億元，比上年增長19.05%，利潤總額7211萬元，比上年同期增長64.48%。在集團(tuán)公司的帶動下，陜西旅游業(yè)出現(xiàn)了少有的快速發(fā)展勢頭，1999年全省接待入境游客人數(shù)、人天數(shù)、外匯收入3項指標(biāo)均有兩位以上的增長，重新進(jìn)入全國前10名。2000年，陜西集團(tuán)公司營業(yè)收入達(dá)到7.7億元，利潤9700多萬元，分別比1999年增長了13.8%和30%，旅游收入占陜西省GDP的6.7%。

第二，促進(jìn)了文物保護(hù)工作的發(fā)展。由于有國有獨資的有力資金支持，一些重要的文物保護(hù)地及其周圍的環(huán)境發(fā)生了根本性的變化。例如，漢陽陵完成了2400畝的征地，建成漢陽陵博物館;華山西岳廟周圍影響景觀整體性的1萬多平米的建筑被一次性清除;陜西旅游集團(tuán)公司從秦俑館的收入中每年拿出500萬元給臨撞區(qū)作為景點維護(hù)費，給省文物局上繳3000萬元，其中的2500萬元用于全省的文物資源的發(fā)掘和保護(hù)，500萬元作為流散文物征集費用，而在此以前，陜西省財政撥給文物局的全省文物保護(hù)費用不過700萬元左右。另外還撥款數(shù)千萬元用于乾陵、法門寺、華清池等處的文物修復(fù)和保護(hù)。陜西的文物保護(hù)逐漸從“有限保護(hù)”向“有效保護(hù)”過渡。國家文物局資助的中國社會科學(xué)院《新時期文物管理體制改革》課題報告認(rèn)為:“在尋求文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)的契合點上，陜西省進(jìn)行了具有開拓意義的嘗試……這種模式己使陜西省的文物旅游領(lǐng)域—尤其是文物保護(hù)領(lǐng)域—出現(xiàn)前所未有的嶄新景象。”但是，大約在2002年后，陜西旅游集團(tuán)模式的發(fā)展遇到了重重的困難。首先是與文物部門的矛盾越來越激烈，由漢陽陵景區(qū)脫離陜西旅游集團(tuán)被文物部門收回、秦兵馬俑博物館館長吳永琪與陜西旅游集團(tuán)的公開互相指責(zé)等等事件就可見一斑;其次是景區(qū)所在地政府與陜西旅游集團(tuán)的關(guān)系日益松散，大有重新“各自為政”的趨勢;再次是集團(tuán)內(nèi)部的管理出現(xiàn)問題，領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁、員工和中層管理者的流失量增加。

陜西旅游集團(tuán)模式產(chǎn)生后，文物資源豐富的省市(例如山西、河南、云南等省)都曾先后嘗試過該模式。目前，類似陜西旅游集團(tuán)模式整合省內(nèi)旅游業(yè)資源(包括:旅行社、旅游運輸公司、酒店、旅游景區(qū))，成立旅游集團(tuán)公司的省份有:河南省旅游集團(tuán)公司、安徽省旅游集團(tuán)公司、廣東省旅游集團(tuán)公司等。

2、陜西旅游集團(tuán)模式的特點分析

特點之一:省級政府部門由上而下推動誕生了陜西旅游集團(tuán)模式。前文論述的其他模式在產(chǎn)生中也有政府的身影，但一般都是縣級或地級市委、市政府的推動，而且往往還有民間資本的參與(例如碧峰峽模式)。而陜西旅游集團(tuán)公司模式是在陜西省委、省政府的直接推動下產(chǎn)生的，其政府級別要高于其他模式的推動者，而且是單一主體的推動者。陜西省政府通過陜政發(fā)【1998】16號和陜發(fā)【1998】69號文件的發(fā)布，以政府行政力的方式宣布了陜西旅游業(yè)治理(主要涉及旅游景區(qū)的治理)的方式與方法，這是一種自上而下的改革方法。

特點之二:陜西旅游集團(tuán)模式從制度上建立了一套事企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的、涉及各利益集團(tuán)和管理主體的治理機(jī)制。事企分開。整合各旅游景區(qū)的經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營實體，組建政府直屬的獨資國有旅游集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營。將原來屬于陜西省旅游局、文物部門等相關(guān)事業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)一次性、無償劃歸省旅游集團(tuán)公司。省旅游局行使旅游行業(yè)管理的行政職能，省文物局及下屬單位行使文物管理和保護(hù)的行政職能;所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。在保證國家完全擁有文物所有權(quán)和有效保護(hù)的前提下，實行文物資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體的分離。景區(qū)文物資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家(省政府為代表)，經(jīng)營權(quán)由國有的省旅游集團(tuán)公司行使。自然資源類景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)也采取同樣的作法。省旅游集團(tuán)上繳省財政的利潤，按省政府規(guī)定分配，以1998年旅游集團(tuán)公司所屬企業(yè)(含景區(qū)企業(yè))上繳的營業(yè)稅、所得稅為基數(shù)，營業(yè)稅新增部分3年內(nèi)全額返還，所得稅新增部分5年內(nèi)全額返還。以1998年上繳財

政的凈收入為基數(shù)，核定景區(qū)所在地方政府合理的既得利益基數(shù)，在保護(hù)地方利益和積極性的前提下，由省財政分配。由此形成的旅游景區(qū)的經(jīng)營格局是:國家(省政府)是旅游景區(qū)所有權(quán)的主體，省文物局從行業(yè)角度(挖掘、研究、保護(hù)等)統(tǒng)一管理旅游景區(qū)中的文物資源，省旅游局對旅游景區(qū)市場經(jīng)營實行行業(yè)管理，省旅游集團(tuán)公司按照市場原則統(tǒng)一經(jīng)營旅游景區(qū)。該模式中的省文物局、省旅游局和省集團(tuán)公司曾被比喻為拉動陜西旅游業(yè)發(fā)展的“三駕馬車”。

該模式并沒有實現(xiàn)政企分開，至少沒有完全分開。首先，旅游集團(tuán)成立之初就是一個完全國有獨資的企業(yè)，集團(tuán)的2000年前投資的1.8億元的資金完全來源于政府，甚至集團(tuán)總部員工的工資都是財政撥款。直到醞釀秦兵馬俑旅游股份有限公司(后更名為陜西旅游股份有限公司)股票上市，才吸收了陜西高等級公路管理局、西安咸陽國際機(jī)場、陜國投、西延鐵路等企業(yè)的資金(大多數(shù)也是國有性質(zhì)的企業(yè))。其次，對于一個省來說，旅游業(yè)自身的綜合性的特點決定了政府主導(dǎo)旅游業(yè)的客觀必然性。要讓省旅游集團(tuán)公司按照政企分開的原則，完全按照“自由企業(yè)制度”(包括:創(chuàng)業(yè)權(quán)、簽約權(quán)、交易權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及對剩余的自由索取權(quán))的模式運行是行不通的，也許具體到某一個景區(qū)“政企分開”的治理目標(biāo)還是可能實現(xiàn)的。

特點之三:陜西旅游集團(tuán)模式的治理對象集中在文物類旅游景區(qū)上，這是該模式區(qū)別于其他模式的顯著特點。黃山景區(qū)和峨眉山景區(qū)的治理雖然也涉及到一部分文物資源(主要是一些宗教建筑)的問題，而在陜西旅游集團(tuán)模式下涉及的所有景區(qū)(最早的六大景區(qū))，都與文物旅游資源有著千絲萬縷的關(guān)系，當(dāng)然也就與文物部門有著密切的關(guān)系。秦始皇陵景區(qū)、乾陵景區(qū)、漢陽陵景區(qū)、法門寺景區(qū)、華清池景區(qū)和華山景區(qū)的治理過程的復(fù)雜性正是源于這一特點。

特點之四:采取由上至下、由面至點的方式治理旅游景區(qū)是陜西旅游集團(tuán)模式獨特路徑選擇。首先從宏觀層面上由政府理順景區(qū)的管理體制、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，然后逐層向下直到景區(qū)所在的地方政府，建立景區(qū)的管理主體，包括文物管理主體和經(jīng)營主體(華山景區(qū)還多一個行政主體一華山管理局)。從面上，各景區(qū)按照統(tǒng)一的治理模式運行，再具體到某一獨立景區(qū)的日常經(jīng)營。這一特點與碧峰峽的點式治理模式和凈月潭模式的由點到面的治理模式都不同。

3、陜西旅游集團(tuán)模式治理結(jié)構(gòu)分析

陜西旅游集團(tuán)模式是一類比較特殊的景區(qū)治理模式，原因之一是該模式產(chǎn)生的動因是基于全省旅游業(yè)的重新整合，旅游景區(qū)的治理只是其中的一部分內(nèi)容。其二是該模式的產(chǎn)生有著非常濃厚的政府色彩，其結(jié)構(gòu)與一般工商企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)別。本文只從旅游景區(qū)的角度分析其治理結(jié)構(gòu)的問題。

治理的主體

從形式上看，該模式的治理主體只有一個，即國有獨資的省旅游集團(tuán)公司，其屬下的、設(shè)在各景區(qū)的全資子公司是各景區(qū)治理主體的代表。但實質(zhì)上，該模式下的治理主體呈現(xiàn)出多樣性的特征，“三駕馬車”中，除了省旅游局實質(zhì)上被架空以外，省文物局成為另一個非正式的“治理”主體。雖然從模式的制度設(shè)計上來看，省文物局只是行使文物事業(yè)管理的職能，但據(jù)筆者調(diào)查，設(shè)在景區(qū)內(nèi)的對文物局負(fù)責(zé)的管理處或博物館機(jī)構(gòu)，從文物開發(fā)和保護(hù)的角度出發(fā)，行使著一部分治理職能。例如，漢陽陵景區(qū)要用文物的照片對外進(jìn)行市場宣傳，沒有漢陽陵考古陳列管的同意，漢陽陵旅游發(fā)展有限責(zé)任公司是無法進(jìn)行市場宣傳的。從游客需求的角度出發(fā)，開放一部分考古挖掘現(xiàn)場非常必要，但是，此要求遭到文物部門的嚴(yán)詞拒絕，理由是“保護(hù)文物安全第一”，這一責(zé)任誰也擔(dān)不起。所以，景區(qū)的治理主體是被限定在一個很小的范圍內(nèi)，戴著鐐銬跳舞。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)

從治理模式的設(shè)計來看，該模式實現(xiàn)了旅游資源(主要是文物旅游資源)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。按照我國現(xiàn)行法律，文物資源為國家所有，國家文物部門具體代表國家行使所有權(quán)。在該模式產(chǎn)生前，文物部門在乾陵景區(qū)、兵馬俑景區(qū)等景區(qū)同時行使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。模式產(chǎn)生后，經(jīng)營權(quán)被剝離出來，由國有獨資的省旅游集團(tuán)公司行使。

監(jiān)督與控制機(jī)制

相對于其他模式來說，該模式具有較復(fù)雜的監(jiān)控機(jī)制。該模式下的旅游景區(qū)要受到3一4個主體從不同方面的監(jiān)控，包括:省旅游局、省文物局、省旅游集團(tuán)公司、地方政府派出機(jī)構(gòu)。按照各負(fù)其責(zé)、各行其是的原則監(jiān)控旅游景區(qū)的運行。

經(jīng)營機(jī)制

由省政府組建國有獨資的旅游集團(tuán)公司，再在各景區(qū)設(shè)立全資子公司，在省旅游集團(tuán)公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)景區(qū)的旅游經(jīng)營和市場開發(fā)。文物部門負(fù)責(zé)文物資源的挖掘、整理和保護(hù)，省旅游局負(fù)責(zé)旅游市場管理。各景區(qū)的營業(yè)稅按屬地原則繳納，統(tǒng)一上繳省財政，由省財政按所屬企業(yè)效益專項返還地方和部門，以保護(hù)地方和部門(主要是文物部門)的既得利益。

4、陜西旅游集團(tuán)模式的風(fēng)險分析

陜西旅游集團(tuán)模式是一個文物大省發(fā)展旅游業(yè)的一種制度選擇，其中主要涉及到文物資源類旅游景區(qū)的治理問題，因而，除了類似于上文各模式存在的風(fēng)險外，該模式存在的其他風(fēng)險還包括: 風(fēng)險之一:模式瓦解的風(fēng)險。

陜西旅游集團(tuán)模式是在政府的極力推動下產(chǎn)生的，政府是該模式存續(xù)下去的主要力量。但是，眾所周知的一個現(xiàn)象是，由于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更迭，往往引起某項改革計劃的中斷(或重點轉(zhuǎn)移)。陜西旅游集團(tuán)模式至今己經(jīng)經(jīng)歷了兩屆政府，推動該模式產(chǎn)生的主要領(lǐng)導(dǎo)己經(jīng)退休或調(diào)離，支持該模式存續(xù)下去的力量或多或少的有所減弱，也就產(chǎn)生了該模式瓦解(或名存實亡)的風(fēng)險。

風(fēng)險之二:模式內(nèi)部主體矛盾激化的風(fēng)險。

盡管在醞釀陜西旅游集團(tuán)模式的過程中，己經(jīng)充分考慮了各方的利益和權(quán)利，但是，模式在運行的過程中還是出現(xiàn)了一些矛盾。省旅游局與集團(tuán)公司的矛盾、旅游集團(tuán)與文物局的矛盾、地方政府與旅游景區(qū)的矛盾等，其中旅游集團(tuán)公司處于矛盾的焦點位臵，任何一對矛盾的激化都會給該模式存續(xù)產(chǎn)生威脅。目前，文物局與省旅游集團(tuán)的矛盾最為突出，正如國家文物局資助的《中國經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型期文物事業(yè)管理體制改革問題》課題報告所指出的:“集團(tuán)公司實際上受到秦兵馬俑博物館的抵制，兩者之間的契約關(guān)系現(xiàn)在形同虛設(shè)”。2001年，秦兵馬俑博物館館長吳永琪曾在《三秦都市報》上撰文猛烈抨擊旅游集團(tuán)及其推動該模式產(chǎn)生的主要政府領(lǐng)導(dǎo)，兩者的矛盾開始公開化。后來，秦兵馬俑旅游股份公司上市的失敗也與此矛盾密不可分。2003年，漢陽陵景區(qū)從旅游集團(tuán)公司脫離，歸屬省文物局，而在脫離之前，集團(tuán)公司曾投資1個多億建設(shè)該景區(qū)。

風(fēng)險之三:文物保護(hù)的風(fēng)險。

模式本著“政企分開，事企分開”的思路，將文物保護(hù)的職能和市場經(jīng)營的職能分離，省文物局(通過設(shè)在各景區(qū)的機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)保護(hù)文物，省集團(tuán)公司(通過全資子公司)負(fù)責(zé)旅游景區(qū)產(chǎn)品的開發(fā)和經(jīng)營，從制度安排上看是各司其職，各盡其責(zé)。但是，在景區(qū)實際運行中，很難按照制度的安排運行。因為景區(qū)企業(yè)經(jīng)營開發(fā)的中心是文物資源，不可能不與文物資源發(fā)生或多或少的接觸，這樣就存在無意識破壞文物的可能，類似于山東的“水洗孔廟”事件。文物的破壞造成國家稀缺公共資源的損失，但除此以外更嚴(yán)重的結(jié)果可能是陜西旅游集團(tuán)模式的終結(jié)，其前車之鑒就是“水洗孔廟”和“元代石碑被撞”事件導(dǎo)致山東曲阜三孔景區(qū)治理模式的失敗。“文物部門毀壞文物是偶然過失，旅游經(jīng)營部門的毀壞文物是必然損失”是

一些部門的觀點。例如，1997年8月，安徽壽縣博物館將國家一級文物越王劍摔斷為三截，處理結(jié)果僅是博物館館長提前退休。如果類似的事件發(fā)生在陜西旅游集團(tuán)下屬的任何一個旅游景區(qū)，其后果肯定要嚴(yán)重地多。因而，潛在的文物保護(hù)風(fēng)險給該模式的運行產(chǎn)生了巨大威脅，這一風(fēng)險的產(chǎn)生隨即會產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，風(fēng)險一和風(fēng)險二隨之就會產(chǎn)生。

第五篇：珠江情況和污染治理模式

中國珠江水污染的治理模式

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不能擁抱的“母親河”

城市水系是城市發(fā)展之源，世界上沒有幾個城市不是依托江河湖海而建立的。同時，城市水系不但是人類生活所必須，也是城市文明的載體和城市靈性所在，缺水的城市很難讓人感受到文明的細(xì)致和生動。可以說，城市文明，有水則靈，無水則廢。

在上世紀(jì)80年代之前的珠三角地區(qū)也曾被稱為“水鄉(xiāng)”，水系縱橫，堪比江南。如廣州古譽“云山珠水”，全城水分六脈，是一座水上古城，僅僅30年前，珠江還是市民游泳、賽龍舟的好去處；而廣州上游的佛山也伴隨有河涌2802條，總長5084公里。水上人家，聲音相聞；舟楫往來，永不疲倦。

不過，隨著近幾十年來現(xiàn)代工業(yè)文明的興起與城市化進(jìn)程的加快，城市用水量不斷加大，水污染日益嚴(yán)重，并將城市與水、市民與水悲劇性地隔離開來。拿廣州來說，珠江是廣州的母親河，但廣州人已經(jīng)沒有擁抱這位“母親”許多年了。而這一切都可歸因于其“子女”的貪婪和不負(fù)責(zé)任——廣東是珠江流域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，也是對珠江排污最多的省份。據(jù)2004年廣東省環(huán)境質(zhì)量公報稱，進(jìn)入廣東的河流基本達(dá)到了三類以上的水質(zhì)，但進(jìn)入珠江三角洲后，部分河流水質(zhì)劣于五類，其中廣州市水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為全省最低：整個2005年珠江廣州河段7個月達(dá)到四類水質(zhì)，1月、2月、3月都是污染嚴(yán)重的劣五類水質(zhì)，4月和11月是五類水質(zhì)。按照國家頒布的《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，四類水適用于人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)，三類水才可以做游泳區(qū)。如此，下珠江游泳幾乎已成了現(xiàn)代廣州人一個遙不可及的夢想。同時，不但珠江主水道的江中生物已漸絕跡，江水黑臭油膩，城內(nèi)“水脈”也漸告斷絕——現(xiàn)在我們在內(nèi)城已經(jīng)很難找到幾條像樣的河涌了，一些河涌更因臭氣熏天而被封蓋于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附屬的河涌一度成為臭江、黑江，如同一位原本高貴的母親現(xiàn)已滿身膿瘡，令人聞之掩鼻，望而卻步。

不僅如此，被污染的河流很容易成為傳播疾病的“流動炸彈”。倫敦的泰晤士河50年代的污染狀況達(dá)到了極點，就一度在當(dāng)?shù)鼐用裰幸l(fā)霍亂等疾病。而昨天（6月20日），廣州已經(jīng)確診的兩例霍亂病例，就屬本地食源性感染，并與魚蟹、蝦等水產(chǎn)品有關(guān)。這樣的病例在廣州乃至全國都已經(jīng)相當(dāng)罕見了，卻在經(jīng)濟(jì)發(fā)展多年之后重現(xiàn)，想來不禁令人唏噓。

“事后治理”是一個妥協(xié)的產(chǎn)物

實際上，廣州從前年開始已經(jīng)加大了對珠江水污染的治理力度。這些努力包括：污水處理、完善管網(wǎng)、河涌截污、清淤補水等。特別是幾個大型污水處理廠的興建，使珠江廣州河段的水質(zhì)大為改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江兩岸投入大筆資金建設(shè)污水處理場。廣州去年城市建設(shè)方面投入254億元，可謂大手筆，其中針對珠江治污的工程就有獵德污水處理系統(tǒng)三期、大沙地污水處理系統(tǒng)首期、北部地區(qū)四大污水處理系統(tǒng)等，新增污水處理能力63.5萬噸/日。如果我們把治污的方式分為“事前防污”和“事后治污”兩大類的話，就不能不承認(rèn)，對河流污染最根本的解決方式應(yīng)該是對污染源——相關(guān)工廠的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，即“事前防污”；但目前的治理方式卻大多屬于“事后治污”，即走的仍是一條“先污染、后治理”的路。事實上，這不僅是廣州一個城市在污染治理上的選擇，縱觀各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面進(jìn)展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出規(guī)劃，為市內(nèi)1072.8公里河涌投入102.69億元進(jìn)行整治，但與此同時，本地重污染企業(yè)的減排工作卻進(jìn)展不大。

污染問題治理方式的選擇，實際上是社會各種利益之間博弈的結(jié)果。“事后治污”成為各城市不約而同的選擇，其原因很簡單：無非是因為污水處理廠的設(shè)立對污染企業(yè)來說并不構(gòu)成威脅；對政府來說這樣做治理起來見效較快，而比起執(zhí)法關(guān)停來難度也??；唯一的一個不足就是要普通的納稅人多出錢。所以各種社會利益在治理污染問題上博弈的最終結(jié)果是由最弱勢的一方——普通民眾來承擔(dān)最大的成本，而在此前的水污染過程中，普通民眾其實也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

雖然廣州圍繞污水處理廠、河涌治理、工業(yè)污水整治等多個方面進(jìn)行了綜合整治，效果明顯，廣東的省長、市長也以“暢游珠江”的方式來顯示珠江治理階段性成果和治理的決心，但這種治理模式——靠越建越多的污水處理廠來解決越來越嚴(yán)重的污染——能夠即時收效，但不能夠從根本上解決問題。不要說這種“事后治理”的成本顯然要大大超過“事前防污”，就其效果來看，在出現(xiàn)越來越多的污染源的情況下，事后的污水處理作用極其有限，經(jīng)過處理后所排出的水也只能是3－5類水質(zhì)。事實上，就在廣州珠江河段的各種監(jiān)測數(shù)據(jù)表明珠江水質(zhì)大大改善的情況下，我們只要到任何一條流入珠江的河涌邊走一走，仍能聞到刺鼻的臭味，河段上的垃圾隨處可見，珠江主河道的水質(zhì)也時好時壞，這不能不使我們對實際的治理效果心存憂慮。

同時，珠江污染問題并非廣州一個城市造成的，而是有著綜合的、超越于廣州之外的多種因素共同作用的結(jié)果。珠三角的城市大多對珠江污染有“貢獻(xiàn)”，水是流動的，廣州這一段即使變清，對整個珠江流域也影響甚微。同時珠江治理也是一項全面的工程，不僅僅是一個污水處理的問題。去年我和幾個朋友共同資助了一項珠江全流域的人文地理考察活動，結(jié)果發(fā)現(xiàn)珠江三角洲近年來為了防洪和發(fā)電等目的而修建的眾多閘壩，也促使了污染加劇、水流降速，以及水體的自凈能力大大降低。這方面的影響其實已經(jīng)足以抵消“事后治污”的成果了。

當(dāng)然，加大城市建設(shè)投入、針對珠江污染進(jìn)行集中治理，是符合廣州利益的民心工程，效果也不容否認(rèn)。但在具體的治理措施上應(yīng)有更多的選擇，否則，隨著污染源的增多，今年珠江變清，明年可能又會變黑。從工業(yè)發(fā)展的角度來說，污水處理廠的數(shù)量增長無論如何是比不上污染工廠的數(shù)量增長的，事后治理的速度也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染速度的。因此，要從根本上解決珠江污染問題，不能單靠建幾個污水處理廠或者把重污染企業(yè)搬到別的河段去的做法，更根本的是全面改變我們對于水資源的掠奪性、污染性使用方式——當(dāng)然，這都是些艱苦而不討好的治理方式，但我們已經(jīng)無法回避——如：政府加大監(jiān)管和治理力度，嚴(yán)格排污權(quán)管理，關(guān)閉污染企業(yè)；鼓勵企業(yè)自覺治污，承擔(dān)社會責(zé)任；動員市民自發(fā)性的監(jiān)督和全民治污行動。而在此之外，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，則是從長遠(yuǎn)上解決水污染問題的關(guān)鍵所在。唐昊，男，生于1974年，華南師范大學(xué)政治學(xué)副教授，《市民》雜志副總編輯，著名專欄作家。曾在《現(xiàn)代國際關(guān)系》《國際問題研究》《南風(fēng)窗》《南方都市報》《羊城晚報》等學(xué)術(shù)期刊和平面媒體發(fā)表文章數(shù)十萬字。

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