第一篇：石街：完善依法解決信訪機制的認識與實踐問題

完善依法解決信訪機制的認識與實踐問題

石街

信訪，也經(jīng)常被老百姓稱之為“告狀”。千百年來，中國百姓已習慣了通過“告狀”的方式，申訴冤情。新中國成立后，政務(wù)院于1951年6月7日制定《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，一般這被視為新中國信訪制度的正式確立。我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國對于任何國家機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。這不但從法律制度上保證了老百姓的這種申訴權(quán)利，而且信訪工作也成為黨和政府密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾意見、接受群眾監(jiān)督的重要方式。但是，多年來，信訪體制中存在的一些問題已經(jīng)成為制約化解信訪矛盾的瓶頸。與此同時，專家們普遍認為，隨著中國經(jīng)濟和社會的不斷進步，老百姓日益關(guān)心如何維護自身合法權(quán)益，信訪案件還將會不斷增加。因此，加強和改進新形勢下信訪工作已成為當務(wù)之急。于今年5月1日正式實施的國務(wù)院新修訂的《信訪條例》應(yīng)該說是一個值得期許的契機。為了更好地 認識和適用這部行政法規(guī)，對若干問題仍有必要在充分考量實踐基礎(chǔ)的同時，進行一番清晰的梳理和認識。

一、修改《信訪條例》的指導(dǎo)思想和總體思路

黨的十六屆四中全會向全黨、全國人民提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)，這既體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的要求，也體現(xiàn)了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，為我們做好各項工作包括信訪工作提供了思路和努力方向。根據(jù)十六屆四中全會精神，這次修改《信訪條例》的指導(dǎo)思想是：按照以人為本、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)法治政府的要求，認真總結(jié)《信訪條例》實施9年來的經(jīng)驗，深入分析新的形勢下信訪工作出現(xiàn)的新情況、新問題，既要有效保護人民群眾合法權(quán)益，又要建立良好的信訪秩序，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，維護社會穩(wěn)定。

糾紛解決機制的建設(shè)和完善，是我們推進法治政府建設(shè)的重要任務(wù)，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。任何一個社會，都存在著各式各樣的糾紛，這本不足為奇，重要的是如何構(gòu)建一套糾紛解決機制，能夠有效地、及時地解決這些糾紛。因此，應(yīng)當注重制度的建設(shè)和完善，主要靠制度的作用而不是靠個別人的作用，才是糾紛解決的方向所在。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，這次修改《信訪條例》的總體思路是：暢通信訪渠道，創(chuàng)新信訪工作機制，維護信訪秩序，強化工作責任。

首先暢通信訪渠道，就是按照十六屆四中全會提出的“妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，暢通社情民意反映渠道”的要求，拓寬信訪人提出信訪事項的渠道，為信訪人提出信訪 事項提供各種便利條件，從而保障信訪人的建議權(quán)和申訴權(quán)及其他合法權(quán)益?，F(xiàn)在社會上確實有許多問題，應(yīng)該說還是沒有明確的地方解決，渠道不暢通。比如學校與學生的矛盾、學校教員與領(lǐng)導(dǎo)的矛盾、企業(yè)技術(shù)人員與領(lǐng)導(dǎo)的矛盾，往往民事訴訟、行政訴訟都管不了。沒有路走了，最后只好到信訪機構(gòu)反映。其次是創(chuàng)新信訪工作機制，就是按照十六屆四中全會提出的“更新管理理念、創(chuàng)新管理方式”的要求，建立政府主導(dǎo)、社會參與、有利于迅速解決信訪糾紛的工作機制，在總結(jié)各地信訪工作的好做法、好經(jīng)驗的基礎(chǔ)上、創(chuàng)新處理信訪事項的工作方式，建立適應(yīng)新形勢需要的信訪工作制度和工作機制。第三是維護信訪秩序，就是針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題，通過進一步規(guī)范信訪人的權(quán)利、義務(wù)，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達利益要求，明確規(guī)定信訪人在行使自己權(quán)利的同時，必須遵守法律、法規(guī)，自覺履行維護信訪秩序的義務(wù)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利。同時，也明確規(guī)定公安機關(guān)、信訪工作機構(gòu)在維護信訪秩序方面的職責和必要的措施、手段。既依法維護信訪人的合法權(quán)益，又依法維護社會安定團結(jié)。第四是強化工作責任，就是進一步明確各級政府和政府部門在信訪工作中的責任，促進各級行政機關(guān)妥善協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，及時化解矛盾和糾紛，不斷提高信訪工作的質(zhì)量和效率。

按照上述指導(dǎo)思想和總體思路，這次對《信訪條例》作了全面修改、新增加“暢通信訪渠道”一章，對信訪事項的 提出、受理、辦理、督辦以及法律責任等方面作了許多新的規(guī)定，進一步明確了信訪人的權(quán)利和義務(wù)，強化了事項處理機關(guān)、信訪工作機構(gòu)的責任。

二、新修訂的《信訪條例》確立的基本原則

方便信訪人的原則。就是各級行政機關(guān)要為信訪人提出信訪事項，了解信訪事項的受理、辦理信息等方面提供各種便利條件，促進信訪人反映的情況、意見、建議和投訴請求得到迅速反饋和處理。為信訪人提供各種便利條件，是“立黨為公、執(zhí)政衛(wèi)民”的要求在信訪工作中的具體體現(xiàn)，是信訪工作必須遵守的一個重要原則。為此，條例從信訪事項的提出到信訪事項的辦理等各個環(huán)節(jié)規(guī)定了方便信訪人的若干措施：一是，在總則中規(guī)定，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。二是專門增加了“暢通信訪渠道”一章，這是原來的《信訪條例》所沒有的。三是在具體條文中力求體現(xiàn)方便信訪人的精神，如在信訪人提出信訪事項的形式、查詢信訪事項的辦理進展情況等方面，都作了有關(guān)方便信訪人的規(guī)定。

屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則。這條原則是在總結(jié)信訪實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的，體現(xiàn)了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。同時，也有利于明確工作責任?！皩俚毓芾?、分級負責”就是信訪事項原則上由事發(fā)地政府解決，事發(fā)地政府解決不了的，也可以由其上一級政府解決，下級政府不能將矛盾直接推給上級政府，有利于分清政府間的責任。“誰主管、誰負責”就是在明確信訪事項歸哪一級政府負責后，主管此項工作的政府部門應(yīng)當承擔具體辦理的責任，不能把矛盾推給政府。

依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。法律、法規(guī)和政策，是判斷是非、衡量各種要求是否合理的準繩，也是統(tǒng)一各方思想的依據(jù)。解決問題，糾正錯誤，都必須依法辦事。首先，“依法解決問題。這里所說的廣義上的法律概念，是指要依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策的規(guī)定，解決信訪人提出的投訴請求。對于投訴事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)政策規(guī)定的信訪事項，要認真負責地予以解決；對于既缺乏事實依據(jù)又不合法的信訪事項，要講清道理，堅持原則，決不能“愛哭的孩子有奶吃”，“小鬧小解決、大鬧大解決”，更不能朝令夕改，用“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的簡單方法，引發(fā)新的矛盾。其次，“及時、就地解決問題”。是指要提高處理信訪問題的效率，迅速、快捷地在當?shù)亟鉀Q群眾信訪反映的問題。要高度重視“初訪”，不能讓小事釀成大事，小矛盾釀成大矛盾，“小事拖大，大事拖炸”。第三，“疏導(dǎo)教育”。就是要做好說服、解釋和思想政治工作，疏導(dǎo)群眾情緒，并對群眾進行法制宣傳、教育，引導(dǎo)其知法、守法，依法信訪，以理性、合法方式表達利益訴求。重視并善于做好群眾工作，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，學會做好新形勢下的群眾工作，也是保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動的重要內(nèi)容。

治標與治本相結(jié)合的原則。治標，就是采取認真負責的 態(tài)度，及時解決已經(jīng)發(fā)生的信訪問題，化解已經(jīng)產(chǎn)生的矛盾和糾紛。治本，一是嚴格依法行政，減少和防止違法的或者不當?shù)男姓袨榘l(fā)生。改革促進發(fā)展，發(fā)展是方向，當然必須堅持。但是，改革和發(fā)展都是一個過程，在決策中必須慎重推行，應(yīng)當考慮到社會和群眾的承受能力。涉及廣大群眾切實利益的政策和措施的制定，應(yīng)當把社會穩(wěn)定和糾紛解決作為不可缺少的重要內(nèi)容。需要對制度變革和利益調(diào)整引發(fā)的糾紛同時制定相應(yīng)的配套政策和措施。比如，對于推行某項改革措施，哪些人群會是受益者、哪些人群會利益受損，對于受損人群應(yīng)該采取什么樣的彌補措施。這些配套措施必須在制定改革發(fā)展政策和措施時就一并制定，不能只顧事業(yè)的發(fā)展和改革而不顧群眾的利益需求。二是還要認真研究群眾通過信訪渠道反映的意見和建議，研究信訪事項涉及的普遍性、政策性問題，完善有關(guān)法律、法規(guī)和政策，改進我們的工作，維護人民群眾的合法權(quán)益。治標與治本相結(jié)合，就是把解決已發(fā)生的信訪問題與從源頭減少因違法行政引發(fā)的信訪問題結(jié)合起來。兩者相比，治本比治標更重要。實踐中，產(chǎn)生信訪問題的原因比較復(fù)雜，有的是決策上出了問題；有的是矛盾或者糾紛發(fā)生時未能及時發(fā)現(xiàn)或者處理方法不當，激化了矛盾；有的則是對已發(fā)生的重大問題警覺性不夠，未及時作出反映或者久拖不決等。為此，條例既強調(diào)了及時治標，也強調(diào)了從源頭上治本：首先，各級政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當科學決策、民主決策，依法履行職責，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項的矛盾和糾紛，強調(diào)治本。其次，強調(diào)了及時化解矛盾。規(guī)定縣級以上政府應(yīng)當建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會議、建立排查調(diào)處機制、建立信訪督查工作制度等方式，及時化解矛盾和糾紛。預(yù)防和解決社會糾紛，化解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，手段和方法本身也需要多元化，比如還應(yīng)該以人民調(diào)解委基礎(chǔ)，司法調(diào)解為核心，行政調(diào)解和仲裁調(diào)解為骨干，其他調(diào)解為輔佐，發(fā)揮各種調(diào)解作用，防止矛盾得勁一部擴大與惡化；采取預(yù)防措施，將糾紛消除在萌芽狀態(tài)，以保證人們之間、單位之間的和諧，保持社會穩(wěn)定，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的和諧環(huán)境。第三，強調(diào)了各級政府及政府部門負責人要親自解決信訪突出問題的重要性。規(guī)定各級政府及其工作部門的負責人應(yīng)當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。

責任原則。責任是行政權(quán)的核心。溫家寶總理多次提出：“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”。責任原則是指處理人民來信來訪是各級政府和政府部門的法定職責，如果不積極履行職責，認真處理信訪事項，造成后果的，要承擔相應(yīng)的法律責任。為此，《信訪條例》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當建立健全信訪工作責任制，將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系；在信訪事項的受理、辦理、督辦等環(huán)節(jié)中，強化了有關(guān)行政機關(guān)和政府信訪工作機構(gòu)的責任。

三、新修訂的《信訪條例》確立的主要制度

暢通信訪渠道制度。暢通信訪渠道，是指有關(guān)信訪人依 法行使權(quán)利的渠道應(yīng)當保持暢通。暢通信訪渠道，是十六屆四中全會提出的“暢通社情民意反映渠道”的重要組成部分，是維護信訪人的建議權(quán)、申述權(quán)及其他合法權(quán)益的重要前提。信訪渠道不夠暢通是新形勢下信訪工作中的一個突出問題，具體表現(xiàn)在：有些政府和政府部門公布的相關(guān)信息不到位，信訪人一信多投的現(xiàn)象比較普遍。一些信訪人提出的信訪事項辦理情況得不到及時的信息反饋，使信訪演變?yōu)樽咴L、上訪、甚至到省進京上訪；等等。為了從制度上、機制上解決這個問題，《信訪條例》專門設(shè)立了“暢通信訪渠道”一章，著重規(guī)定了三個方面的內(nèi)容：（1）行政機關(guān)要公開有關(guān)信息。規(guī)定各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當向社會公布信訪工作機構(gòu)的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結(jié)果的方式等有關(guān)事項；應(yīng)當在其信訪接待場所或者網(wǎng)站公布與信訪工作有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，信訪事項的處理程序，以及為信訪人提供便利的有關(guān)事項。（2）建立信訪信息系統(tǒng)。規(guī)定國家信訪工作機構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)；縣級以上地方人民政府應(yīng)當充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關(guān)部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。并規(guī)定縣級以上各級人民政府的信訪工作機構(gòu)或者有關(guān)部門應(yīng)當及時將信訪人的投訴請求輸入信訪信息系統(tǒng)，信訪人可以持行政機關(guān)出局的投訴請求受理憑證，到當?shù)厝嗣裾旁L工作機構(gòu)或者有關(guān)部門 的接待場所查詢提出的投訴請求的辦理情況。（3）建立主動接待信訪制度。規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以下人民政府及其工作部門應(yīng)當建立行政機關(guān)負責人信訪接待日制度，由行政機關(guān)負責人協(xié)調(diào)處理信訪事項；縣級以上人民政府及其工作部門的負責人或其指定的人員，可以就信訪人反映突出的問題到信訪人居住地與信訪人面談溝通。

信訪事項的提出制度。信訪事項的提出制度，是指規(guī)范信訪人提出信訪事項的范圍、對象以及提出信訪事項應(yīng)當遵守的規(guī)則的制度。對此，《信訪條例》規(guī)定了七個方面的內(nèi)容：（1）規(guī)定信訪人對五類組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見或者不服其職務(wù)行為的，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項。這五類組織、人員是：行政機關(guān)及其工作人員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命、派出的人員；村民委員會、居民委員會及其成員。同時，規(guī)定對上述組織、人員的職務(wù)行為不服，依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照法定程序向有關(guān)機關(guān)提出。（2）規(guī)定信訪人對各級人民代表大會及其常委會、人民法院、人民檢查院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當分別向有關(guān)的人民代表大會及其常委會、人民法院、人民檢查院提出。（3）規(guī)定信訪人采取走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當向依法有權(quán)處理的本級或上一級機關(guān)提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向 受理、辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一信訪事項的，該上級機關(guān)不予受理。（4）規(guī)定信訪人提出信訪事項，一般應(yīng)當采取書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應(yīng)當載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。（5）規(guī)定信訪人采取走訪形式提出信訪事項的，應(yīng)當?shù)接嘘P(guān)機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出；多人采用走訪形式提出共同信訪事項的，應(yīng)當推選代表，代表人數(shù)不得超過5人。（6）規(guī)定信訪人提出信訪事項，應(yīng)當客觀真實，對其所提供材料內(nèi)容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。（7）規(guī)定信訪人在信訪過程中應(yīng)當遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，并明確規(guī)定了六種禁止性行為。

信訪事項的受理制度。一是信訪事項登記制度。信訪人按照本條例規(guī)定向縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)或者其他有關(guān)行政機關(guān)提出信訪事項，有關(guān)政府信訪工作機構(gòu)或者行政機關(guān)應(yīng)當進行登記。二是告知制度。縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)收到信訪事項后，對已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，應(yīng)當告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出；政府信訪工作機構(gòu)以外的行政機關(guān)收到信訪事項，對屬于本機關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項，應(yīng)當受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當告知信訪人向有權(quán)的機關(guān)提出。有關(guān)行政機關(guān)收到信訪事項，不能當場答復(fù)是否受理 的，應(yīng)當自收到信訪事項之日起15日內(nèi)書面告知信訪人。三是轉(zhuǎn)送制度。政府信訪工作機構(gòu)收到信訪事項后，對依照法定職責屬于本級人民政府或者其工作部門處理決定的，應(yīng)當轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)；情況重大、緊急的，應(yīng)當及時提出建議，報請本級人民政府決定。涉及下級行政機關(guān)或者其工作人員的，按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)，并抄送下一級政府信訪工作機構(gòu)。這樣規(guī)定主要是為了克服以往在辦理信訪事項過程中層層轉(zhuǎn)辦、效率較低的現(xiàn)象；同時，由于向下直接轉(zhuǎn)送可能會出現(xiàn)越級轉(zhuǎn)送即由省一級政府直接轉(zhuǎn)送到縣一級政府的情況，為了讓中間一級政府了解相關(guān)情況，條例規(guī)定信訪工作機構(gòu)在向下級直接轉(zhuǎn)送時，要抄送下一級人民政府信訪工作機構(gòu)。此外，對轉(zhuǎn)送信訪事項中的重要情況需要反饋辦理結(jié)果的，可以直接交由有權(quán)處理的行政機關(guān)辦理，要求其在指定辦理期限內(nèi)反饋結(jié)果，提交辦結(jié)報告。四是相互通報制度為了保證轉(zhuǎn)送和交辦的信訪事項得到及時辦理，規(guī)定縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)要定期向下一級人民政府信訪工作機構(gòu)通報轉(zhuǎn)送情況，下級人民政府信訪工作機構(gòu)要定期向上一級人民政府信訪工作機構(gòu)報告轉(zhuǎn)送信訪事項的辦理情況。有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當相互通報信訪事項的受理情況，防止信訪人同一事由想不同的機關(guān)申訴，不同的機關(guān)給予不同的答復(fù)，既使信訪人無所適從，也可能使信訪人鉆空子，使問題的處理復(fù)雜化。

信訪事項的辦理制度。一是辦理信訪事項人員的行為規(guī) 范。規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員辦理信訪事項，應(yīng)當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。行政機關(guān)工作人員與信訪事項或者信訪人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當回避。二是調(diào)查核實制度。對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)辦理信訪事項，應(yīng)當聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況；需要進一步合適有關(guān)情況的，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查。三是聽證制度。聽證制度作為行政機關(guān)聽取信訪人陳述和審辯的一種特殊形式，是指行政機關(guān)在處理信訪事項時，就有關(guān)問題公開聽取各方當事人的意見，同時予以說明解釋的制度。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗來看，通過開放式的聽證程序，可以使爭議各方進一步了解有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，同時在一定程度上也可以滿足信訪人感情宣泄的心理需求，促使信訪人放棄過多或無理要求，從而有利信訪問題的解決。這是程序公正的問題?！缎姓幜P法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》都規(guī)定了聽證程序?！俺绦蚬强吹靡姷墓??！狈刹坏龅浇Y(jié)果公正，還要讓人相信它是公正的。對對方作出不利決定時，一定要聽取對方意見，讓他充分闡述自己的觀點，這還包含了對他人的尊重。有的專家指出，聽證不能搞“背對背”的暗箱操作，應(yīng)當實行“面對面”的公開。不僅如此，還應(yīng)當在制度上實行爭訟、爭辯的程序規(guī)則，使糾紛雙方能夠平等對話。因為看得見的公正，才不會讓人對其公正性產(chǎn)生懷疑。四是時限制度。時限制度是行政程序效率原則的具體體現(xiàn)，對于保障信訪事項的及時 處理，避免因拖延處理信訪事項損害信訪人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定等都具有重要意義，這也是提高行政效能，建設(shè)效率政府的內(nèi)容。《信訪條例》規(guī)定，信訪事項應(yīng)當自行政機關(guān)受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)；情況復(fù)雜的，經(jīng)本行政機關(guān)負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長實現(xiàn)不得超過30日，并告知信訪人延期理由。五是復(fù)查和復(fù)核制度?！缎旁L條例》規(guī)定，信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復(fù)查，收到復(fù)查請求的行政機關(guān)就當自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核；收到復(fù)核請求的行政機關(guān)應(yīng)當自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出意見。復(fù)核機關(guān)可以舉行聽證，經(jīng)過聽證的復(fù)核意見可以依法向社會公示。信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出訴訟請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。六是督辦制度。為了督促行政機關(guān)依法及時處理信訪事項，提高信訪事項的辦理效率，條例對政府信訪工作機構(gòu)賦予了督辦職責，規(guī)定了縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)進行督辦的六種情形：無正當理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項的；未按規(guī)定反饋信訪事項辦理結(jié)果的；未按規(guī)定程序辦理信訪事項的；辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的；不執(zhí)行信訪處理意見的；其他需要督辦的情形。同時，規(guī)定政府信訪工作機構(gòu)對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關(guān)工作人員，可以向有關(guān)行政機關(guān)提出給予行政處分的建議。

維護信訪秩序制度。信訪秩序是大家關(guān)注的問題。當前，信訪中反映出的問題往往是合法訴求與表達手段不合法交織在一起，多數(shù)人的合理要求與少數(shù)人的無理取鬧交織在一起，群眾依法信訪與被個別人利用交織在一起。因此，維護信訪秩序的難度較大。從法理上講，公民的訴求只能用合法的方式來表達，這是現(xiàn)代法治國家、法治社會的基本要求。個人利益受到侵害只能借助國家職能實現(xiàn)補救，不允許個人以損害公共秩序為代價獲得利益平衡，否則受害人就可能變成加害人，就會破壞正常的社會秩序。新修訂的《信訪條例》針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題，對維護信訪秩序主要作了三個方面的規(guī)定：（1）規(guī)定信訪人在信訪過程中，“六個不得”：不得在國家機關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，堵塞、阻斷交通；不得攜帶危險物品或者管制器具；不得侮辱、毆打、威脅國家機關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由；不得在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；不得煽動、串聯(lián)、脅迫、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財；不得有擾亂公共秩序、妨害國家和公安全的其他行為。對于信訪人違反上述規(guī)定的，可以進行如下處理：第一，由接待信訪的有關(guān)國家機關(guān)工作人員進行勸阻、批評和教育；第二，經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；第三，違反集會游行 示威法律、行政法規(guī)的，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處理措施。（2）對信訪人采用走訪形式提出信訪事項作了限制性規(guī)定，信訪人應(yīng)當向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一信訪事項，該上級機關(guān)不予受理。（3）規(guī)定信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應(yīng)當?shù)接嘘P(guān)機關(guān)設(shè)立或者制定的接待場所提出；多人采用走訪形式提出共同的信訪事項，應(yīng)當推選代表，并且代表人數(shù)不超過5人。違反上述規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)工作人員應(yīng)當對信訪人進行勸阻、批評或者教育；經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止。

法律責任制度。（1）規(guī)定因行政機關(guān)超越、濫用職權(quán)，或者應(yīng)當作為而不作為，或者適用法律、法規(guī)錯誤或者違反法定程序、侵害信訪人合法權(quán)益，或者拒不執(zhí)行有權(quán)處理的行政機關(guān)作出的支持信訪請求意見，導(dǎo)致信訪事項發(fā)生，造成嚴重后果的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。（2）規(guī)定縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)對收到的信訪事項應(yīng)當?shù)怯洝⑥D(zhuǎn)送、交辦而未按規(guī)定登記、轉(zhuǎn)送、交辦，或者應(yīng)到履行督辦職責而未履行的，由其上級行政機關(guān)責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。（3）規(guī)定負有受理信訪事項職責的行政機關(guān)對收到的信訪事項不按規(guī)定登記、對屬于其法定 職權(quán)范圍的信訪事項不予受理、未在規(guī)定期限內(nèi)書面告知信訪人是否受理信訪事項的，由其上級行政機關(guān)責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。（4）規(guī)定對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)在辦理信訪事項過程中，推諉、敷衍、拖延信訪事項辦理或者未在法定期限內(nèi)半截信訪事項的，對事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的投訴請求未予支持的，由其上級行政機關(guān)責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。（5）規(guī)定行政機關(guān)工作人員違反本條例規(guī)定將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料或者有關(guān)情況透露、轉(zhuǎn)給被檢舉、揭發(fā)的人員或者單位的，依法給予行政處分；在處理信訪事項過程中，作風粗暴，激化矛盾并造成嚴重后果的，依法給予行政處分。（6）打擊報復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。（7）規(guī)定信訪人違反本條例第十八條規(guī)定，或者有第二十條規(guī)定的六項禁止性行為之一，違反集會游行示威法律、行政法規(guī)、或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處臵措施、給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。（8）規(guī)定信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)依法給予治安處罰。

四、《信訪條例》在施行過程中需要注意研究的幾個問題

新修訂的《信訪條例》的頒布，對推動我國信訪制度改 革有著重要的意義。但由于《信訪條例》仍只是一部行政法規(guī)，只對政府信訪工作范圍內(nèi)的信訪事項具有約束力，又由于信訪問題的廣泛性和復(fù)雜性，很多信訪事項涉及到黨委、立法、司法等許多領(lǐng)域，信訪工作程序與其他法定程序之間的關(guān)系都需要進一步厘清，因此，無論是從理論上還是在實踐上，新的《信訪條例》在貫徹實施過程中還都需要加強對適用時出現(xiàn)的新問題新情況進行研究并適時予以總結(jié)。

一是在信訪機構(gòu)職能方面，信訪工作機構(gòu)的橫向和縱向協(xié)調(diào)，監(jiān)督職能在實踐上需要進一步得到加強。信訪機構(gòu)具有雙重職能，既要受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪事項，同時還要對信訪事項進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)、監(jiān)督只能是信訪機構(gòu)行使職能的重要保障。然而，無論是從縱向上還是橫向上，目前信訪機構(gòu)的協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實施都存在著一定的困難。從橫向上看，新《信訪條例》明確規(guī)定了政府信訪工作受理信訪事項的范圍，并明確提出屬于人大及其常委會、人民法院、人員檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當分別向有關(guān)的人大及其常委會、人民法院、人民檢察院提出，這種規(guī)定從形式上界定了不同性質(zhì)國家機關(guān)信訪工作職責界限，然而，由于新《信訪條例》并沒有對涉及多個國家機關(guān)信訪事項的受理、交辦、轉(zhuǎn)送、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)等做出明確規(guī)定，信訪機構(gòu)對此類信訪事項的橫向協(xié)調(diào)和監(jiān)督有一定難度，這種現(xiàn)象不僅可能導(dǎo)致同一信訪事項同時向多個部門提出和受理的重復(fù)信訪現(xiàn)象，而且難以杜絕不同性質(zhì)的信訪機構(gòu)在此類信訪事項受理和辦理上的互相推諉、敷衍和拖延現(xiàn)象。從縱向上看，雖然新《信訪條例》中明確規(guī)定政府信訪機構(gòu)具有協(xié)調(diào)處理重大信訪事項的職責，但并沒有明確規(guī)定重要信訪事項的具體情形，從而容易導(dǎo)致信訪機構(gòu)在行使協(xié)調(diào)權(quán)時，可能會發(fā)生權(quán)力越位或者不到位的現(xiàn)象；另一方面，新《信訪條例》雖然規(guī)定了政府信訪機構(gòu)督辦的信訪事項的具體情形，但對信訪機構(gòu)督辦權(quán)實施的一個重要手段——建議處分權(quán)的規(guī)定卻相對模糊，只規(guī)定信訪機構(gòu)對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延和弄虛作假造成嚴重后果的信訪工作人員，可以向有權(quán)處理的行政機關(guān)提出行政處分的建議，而沒有明確規(guī)定造成嚴重后果的具體情形，也沒有明確規(guī)定行使行政處分權(quán)的基本程序，因此，信訪機構(gòu)的建議處分權(quán)如何啟動在實踐中仍然存在一定問題。

二是在信訪渠道建設(shè)方面，信訪形式的多元化選擇機制亟待建立，信訪工作的開放性依然需要進一步提高。新《信訪條例》在開辟新信訪形式的同時，原則上規(guī)定了“信訪人提出信訪事項，一般應(yīng)當采取書信、電子郵件、傳真等書面形式”，但沒有進一步提出建立引導(dǎo)信訪人選擇多元信訪形式的機制。然而，在現(xiàn)實的信訪工作實踐中，由于不同信訪渠道選擇的所需要的主客觀條件不同，不同信訪形式所產(chǎn)生的信訪問題“問題化”程度不同，或者說不同的信訪形式所產(chǎn)生的信訪效果存在著很大的差異。由于信訪人認為，走訪比其他信訪形式、集體訪比個體訪、越級上訪比逐級上訪、直接面見領(lǐng)導(dǎo)人的信訪比間接上訪領(lǐng)導(dǎo)人，更能產(chǎn)生廣泛的社會影響，更能引起地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的重視，從而導(dǎo)致 集體走訪、越級上訪等現(xiàn)象不斷發(fā)生，甚至屢屢發(fā)生在國家機關(guān)辦公場所聚集、圍堵和沖擊國家機關(guān)等違法現(xiàn)象，因此，在拓寬信訪渠道的同時，必須建立引導(dǎo)信訪人選擇多元信訪形式的工作機制，為信訪人選擇成本低、效率高的信訪形式創(chuàng)造條件。在公開信訪工作信息方面，新《信訪條例》規(guī)定了公開信訪工作機構(gòu)的信訪地址、接待時間和地點，信訪人在網(wǎng)上提出和查詢信訪事項等，為信訪工作從封閉走向開放奠定了基礎(chǔ)。然而，新《信訪條例》中關(guān)于信訪工作的開放范圍，主要是為方便信訪人而提出的，開放的范圍也主要面向信訪人的。雖然新《信訪條例》也提出重大的信訪事項的聽證制度，但如何在政府信訪信息系統(tǒng)建設(shè)中，進一步明確建立網(wǎng)上向社會各界開放信訪工作信息的機制，鼓勵社會各界網(wǎng)上參與和監(jiān)督信訪事項的受理、辦理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，進一步開放信訪工作信息，從而更好地發(fā)揮信訪工作“密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾意見、接受群眾監(jiān)督”的功能，尚需在實踐中進行深入探索和總結(jié)。

三是在信訪程序建設(shè)上，需要研究“信訪終結(jié)程序”與行政復(fù)議制度的銜接。在信訪工作程序建設(shè)中，新信訪條例的一個標志性的創(chuàng)新是建立了“終訪程序”，明確提出經(jīng)過復(fù)核程序的信訪事項，信訪人仍以同一事實和理由再次提出的投訴請求，行政機關(guān)不予受理。這一制度無以為規(guī)范反復(fù)的上訪行為提供了基本依據(jù)。在學習培訓(xùn)中，有的同志提出一些問題，比如，如果可以申請行政復(fù)議的事項，但因超過了規(guī)定復(fù)議時限而提出信訪，信訪機構(gòu)能否受理？經(jīng)過信訪 復(fù)核程序終結(jié)后，信訪人能否因不服行政決定而再次申請行政復(fù)議？我們認為，熟悉并了解這兩個法律制度功能，是做好新形勢下依法信訪的重要前提。首先，依法辦事是基礎(chǔ)。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“對可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關(guān)應(yīng)告知信訪人、舉報人申請復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當事人通過法律途徑解決?！逼浯?，依照法律規(guī)定區(qū)分源頭事項?！缎旁L條例》第十四條第二款：“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出?！逼渲幸婪☉?yīng)當通過行政復(fù)議法定途徑解決的投訴請求，是指《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的行政復(fù)議事項范圍。第三，依法辦理相關(guān)事項。《信訪條例》第二十一條規(guī)定：“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)收到信訪事項，應(yīng)當予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)分別按下列方式處理：

（一）對已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出?！边@里所說的“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過行政復(fù)議法定途徑解決的，不予受理”，應(yīng)包括下列情況：

1、行政相對人已經(jīng)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)正在處理過程中的；

2、已經(jīng)申請行政復(fù)議，行政機關(guān)已經(jīng)作出行政復(fù)議決定的；

3、屬于行政復(fù)議事項范圍，在行政復(fù)議申請期限內(nèi)，尚未申請行政復(fù)議的。第四，特殊情況也要依法處理。

1、屬于行政復(fù)議事項范圍，超過行政復(fù)議申請期限，行政復(fù)議機關(guān) 不予受理的，如還在法定訴訟期限內(nèi)，信訪機構(gòu)不予受理，應(yīng)當引導(dǎo)行政相對人直接向法院提起行政訴訟（行政訴訟期限為3個月）。

2、屬于行政復(fù)議事項范圍，超過行政復(fù)議和行政訴訟申請期限的，信訪人堅持認為具體行政行為錯誤的，本著有錯必究的原則，信訪機構(gòu)應(yīng)當受理，轉(zhuǎn)交作出具體行政行為機關(guān)審查行為是否有錯誤，有錯則改，無錯維持，或按組織法的規(guī)定處理。信訪人對信訪事項處理意見，可以請求復(fù)查、復(fù)核。當事人對變更后的具體行政行為及復(fù)核決定不服，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。另外，對已經(jīng)申請行政復(fù)議，行政機關(guān)已經(jīng)作出行政復(fù)議決定，申請人對行政復(fù)議決定不服，提出信訪的，若符合行政訴訟條件，不予受理，告知信訪人依照行政訴訟法向法院提起行政訴訟。這里，“對已經(jīng)通過行政復(fù)議法定途徑解決的”，應(yīng)當理解為行政復(fù)議機關(guān)已經(jīng)依法作出過行政復(fù)議決定的，而不能簡單理解為行政復(fù)議申請人對行政復(fù)議決定滿意的。

四是在信訪制度建設(shè)中，需要建立科學、客觀的信訪工作責任制考核的指標體系。新《信訪條例》在完善信訪程序建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步加強了“雙向規(guī)范”和“雙向追究”，體現(xiàn)了信訪工作的法制化精神，特別是新《信訪條例》在完善和健全“雙向規(guī)范”和“雙向追究”的同時，以建立和健全信訪工作責任制為目標，加強信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)責任制，提出了領(lǐng)導(dǎo)接待制度、領(lǐng)導(dǎo)閱信制度、領(lǐng)導(dǎo)下訪制度，信訪工作績效的公務(wù)員考核制度等，并明確了違法的信訪工作行為對其主要負責人的行政和法律責任。這些措施對推動主要領(lǐng) 導(dǎo)親自處理、協(xié)調(diào)解決、親自督察、督辦信訪事項，提高信訪事項的解決效率有著重要的意義。當前，在《信訪條例》貫徹實施過程中，特別需要建立一個科學的、客觀的信訪工作責任制考核的指標體系，尤其是科學的、客觀地考核領(lǐng)導(dǎo)干部信訪工作責任的指標體系。與此同時，需要注意的是，在量化考核的政績壓力下，對領(lǐng)導(dǎo)人特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人責任追究制的突出強調(diào)，將進一步把各級領(lǐng)導(dǎo)干部推向了信訪工作的前沿，主要領(lǐng)導(dǎo)人對推動信訪事項的受理、辦理的首要的、不可替代的作用就更加突出，因而要注意避免這種狀況有可能反過來進一步強化了信訪人通過直接走訪主要領(lǐng)導(dǎo)人，而不是依靠法定程序來解決信訪問題的社會心理，以至于引發(fā)信訪工作的人治和法治的不和諧乃至矛盾。

五、以實施新《信訪條例》為契機依法做好信訪工作

（一）從構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，充分認識做好新形勢下信訪工作的重要性。我們黨提出構(gòu)建社會主義和諧社會，既是對我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗的科學總結(jié)，也是在新形勢下提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)、貫徹落實科學發(fā)展觀、更好地推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會，反映了我們黨對中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展規(guī)律的新認識，也反映了我們黨對執(zhí)政規(guī)律、執(zhí)政能力、執(zhí)政方略、執(zhí)政方式的新認識，為我們緊緊抓住和用好戰(zhàn)略機遇期、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標提供了重要的思想指導(dǎo)。按照民主法制精神，做好新形勢下信訪工作，是構(gòu)建和諧社會的基本要求。民主法治精神要求信訪工 作保證人民當家作主，即意味著要尊重人民群眾的獨立人格和民主權(quán)利，尊重并維護公眾的社會知情權(quán)、社會參與權(quán)、意志表達權(quán)及民主監(jiān)督權(quán)，在民主得到充分發(fā)揚的基礎(chǔ)上，使社會各方面積極因素得到廣泛調(diào)動。同時，這種民主要與法治相結(jié)合，使整個社會的運轉(zhuǎn)服從于法制的權(quán)威，真正做到法律高于人情、法律高于權(quán)力，從而使構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略得到切實落實。按照公平正義原則，妥善解決人民群眾關(guān)心的問題，是信訪工作落實構(gòu)建和諧社會的切入點。社會公平和正義是人類追求美好社會的永恒主題。在我國社會劇烈的變化過程中，原有社會經(jīng)濟格局正在發(fā)生變革和分化，加上“黃金發(fā)展期”與“矛盾凸現(xiàn)期”高度重合，使我國的利益關(guān)系和社會矛盾呈現(xiàn)出多元交織、錯綜復(fù)雜的局面。今天我們講公平正義，就是要妥善處理和協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾。應(yīng)該強調(diào)，對“社會公正、不能作狹隘的理解，它不僅僅表現(xiàn)為收入分配的公平，而且表現(xiàn)為人們在社會經(jīng)濟生活中地位的公平、機會的公平以及整個社會規(guī)則和機制的公平，是一個公平發(fā)展的體系。同時也應(yīng)看到，在社會主義初級階段，只能是相對的公平，不能離開生產(chǎn)力水平對公平提出過分的要求，許多歷史遺留問題不可能一下子在短期內(nèi)解決。關(guān)鍵是政府要擺脫、超越既得利益者的束縛，從維護和實現(xiàn)社會公平和正義的高度來處理各類社會問題。保障社會安定有序，認真履行信訪工作職責，是新形勢下信訪工作踐行構(gòu)建和諧社會的重要舉措。安定有序主要涉及三方面的問題：一是社會組織 機制問題。例如，在農(nóng)村已開始建立村民自治制度和城市社區(qū)不斷發(fā)展的情況下，如何發(fā)揮城鄉(xiāng)各類“自治組織”的作用？在人們逐步由“單位人”向“社會人”和“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變的過程中，如何發(fā)揮各類新型社會組織的作用？這些都有待于組織機制創(chuàng)新。二是社會管理問題。如何適應(yīng)新的變化，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，就是需要探索的問題。三是社會秩序問題。如何建立正確處理人民內(nèi)部矛盾的新機制？如何健全社會矛盾的預(yù)警體系，怎么及時高效地解決變革時期的社會糾紛與矛盾？這些都有大量工作要做。構(gòu)建社會主義和諧社會，關(guān)系到最廣大人民的根本利益，關(guān)系到鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)、實現(xiàn)黨的執(zhí)政歷史任務(wù)，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的全局，關(guān)系到黨的事業(yè)興旺發(fā)達和國家的長治久安。以對人民高度負責的精神，扎扎實實地做好信訪工作，依法、及時、妥善地處理好信訪人反映的問題，化解、緩解有關(guān)矛盾和利益沖突，既是構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)容。因此，我們一定要從過見社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，充分認識和理解信訪工作的重要性，增強做好信訪工作的責任感和自覺性。

（二）要下工夫研究信訪案件特點，把握信訪工作規(guī)律，提高正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的能力和水平，不斷提高信訪工作質(zhì)量。貫徹實施新修訂的《信訪條例》，做好新形勢下的信訪工作，關(guān)鍵在于各級領(lǐng)導(dǎo)要按照十六屆四中全會關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，加強調(diào)查研究，深入 探索新形勢下人民內(nèi)部矛盾的規(guī)律和特點，努力探索正確處理人民內(nèi)部矛盾的新思路，新方法、新途徑，為防范、應(yīng)對、化解各類矛盾提供理論和對策支持；運用馬克思主義的立場、觀點、方法，科學分析我國現(xiàn)階段各階級、階層、利益群體劃分與組合的條件、原因以及他們的利益要求和利益關(guān)系，研究制定協(xié)調(diào)各類矛盾的有效對策；研究把握在市場經(jīng)濟條件下進行社會管理的思路和辦法，建立健全社會協(xié)商對話制度，完善信訪體制和機制，建立一套反映靈敏、指導(dǎo)得力、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)警機制和處理機制；積極研究和掌握新時期群眾工作的特點和規(guī)律，善于處理與群眾利益密切相關(guān)的復(fù)雜棘手問題，綜合運用思想、道德和法制的力量，加強教育疏導(dǎo)工作，維護人民群眾合法權(quán)益，化解矛盾和沖突，提高做好新形勢下信訪工作的能力和水平。

（三）要充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的救濟功能，切實滿足人民群眾通過高效、便民、低成本的途徑解決行政糾紛的愿望。行政復(fù)議既是項全新法律制度，也是各國普遍通行的法律制度。1999年10月1日《行政復(fù)議法》開始施行，這部法律對行政復(fù)議體制作了較大的改變。比如：一方面拓寬了行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議制度對當事人權(quán)利的保護和救濟范圍不再僅體現(xiàn)在公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)方面，公民、法人或者其他組織的其他合法權(quán)益都將受到行政復(fù)議制度的嚴格保護，行政機關(guān)的行政活動將受到行政復(fù)議的全面審查和監(jiān)督。一是行政機關(guān)所有的不具體行政行為都 納入了行政復(fù)議受案范圍；二是將作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，也就是通常所說的地方各級及其工作部門所發(fā)的“紅頭文件”也納入了行政復(fù)議的審查范圍。另一方面改變了行政復(fù)議管轄體制，擴大了當事人對行政復(fù)議機關(guān)的自由選擇權(quán)。一是行政復(fù)議法取消了一級復(fù)議制度，規(guī)定國務(wù)院作為省部級機關(guān)行政行為的復(fù)議機關(guān)，可以直接受理行政復(fù)議案件，并對這些案件作出最終裁決，從而使省級政府和國務(wù)院部委的活動直接受到國務(wù)院的監(jiān)督，將極大提高行政復(fù)議的全面性和公正性。二是除法律規(guī)定的屬垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門外，其他絕大部分的行政復(fù)議案件均由申請人自由選擇復(fù)議機關(guān)，政府行政復(fù)議任務(wù)大大增加。如過去有關(guān)公安行政復(fù)議的法律法規(guī)規(guī)定，對公安行政處罰不服的，只能申請上一級公安機關(guān)處理，而行政復(fù)議法規(guī)定可由本級政府進行復(fù)議。由于公安類行政復(fù)議案件數(shù)量很大，僅此一項，就將給政府增加大量的復(fù)議任務(wù)。過去主要是政府法制系統(tǒng)的工作人員熟悉《行政復(fù)議法》，現(xiàn)在要求不同了，信訪機構(gòu)的工作人員也要熟悉和掌握行政復(fù)議有關(guān)法律規(guī)定，以更好地發(fā)揮其解決行政爭議和糾紛的功能，大幅度減少由此而引發(fā)的信訪事項。各級政府要高度重視并切實做好行政復(fù)議工作，加強行政復(fù)議機構(gòu)的建設(shè)。各級政府法制辦公室要在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，進一步廣泛深入宣傳行政復(fù)議法，努力做到家喻戶曉，使人民群眾熟悉行政復(fù)議制度，通過行政復(fù)議維護自己的合法權(quán)益。要切實提高行政復(fù)議按進辦理質(zhì)量和效率，增強人民群眾對行政復(fù)議制度的信任度，充分發(fā)揮行政 復(fù)議在解決行政糾紛，維護人民群眾合法權(quán)益方面的應(yīng)有作用。

（四）要通過培訓(xùn)提高信訪工作人員的法律素養(yǎng)，強化信訪工作的監(jiān)督、糾錯功效，切實提高信訪的公信力。信訪工作人員如果不具備一定的法律素質(zhì)，那么其工作就不太可能產(chǎn)生法律意義上的功效，甚至難以履行法定職責，其結(jié)果是損害了信訪工作的公信力。因此，信訪工作人員應(yīng)努力提升自己的法律素養(yǎng)，增強其做好信訪工作的能力。當前，要切實做好新《信訪條例》的宣傳、培訓(xùn)和配套制度建設(shè)工作。新《信訪條例》的政策性、實踐性很強，其所確立的許多制度都是對現(xiàn)行信訪工作制度的規(guī)范和重大改革。各地要利用各種宣傳工具，采用群眾喜聞樂見的形式，將其作為構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，廣泛深入地宣傳新《信訪條例》，組織行政機關(guān)工作人員認真學習新《信訪條例》，準確把握其精神實質(zhì)，切實提高各級行政機關(guān)工作人員法律意識，特別是提高廣大干部依照條例處理信訪案件的能力，扎扎實實地搞好信訪工作。同時，要結(jié)合各地的實際情況，搞好新《信訪條例》的配套制度建設(shè)。比如有些信訪案件是由于不當政策的出臺引起的，文件本身的不合法或不適當，引起信訪的連鎖反應(yīng)。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一等基本要求，規(guī)定“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”。如果行政機關(guān)在沒有 合法依據(jù)的情況下作出影響行政管理相對人權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，就是違法行政，其引起大規(guī)模上訪甚至造成很不好的社會影響，應(yīng)承擔相應(yīng)責任。

石

街

政府法制建設(shè)2005年第3期

第二篇：解決歷史遺留信訪問題的實踐與思考

對解決農(nóng)村歷史遺留和疑難紀檢信訪問題的

實踐與思考（草稿）

胥口鎮(zhèn) 吳耀星 盧向偉 朱哲明

2013年9 月15日

隨著改革進入深水區(qū)，社會利益格局的調(diào)整、人民思想觀念的更新，群眾維權(quán)意識的增強，一些深層次的社會矛盾凸顯。農(nóng)村歷史遺留問題和財務(wù)廉政紀檢問題是當前基層信訪工作面臨的兩大重點和難題。

一、當前農(nóng)村歷史遺留和疑難信訪主要問題

近年來，當前農(nóng)村發(fā)生歷史遺留和疑難信訪主要問題主要有六個方面： 一是歷史遺留財務(wù)方面問題，如淥渚杜邵自然村并村前10多年財務(wù)糊涂帳，新崗埠頭自然村洪福礦山收入分配問題，靈苑村周國根州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司原小學區(qū)塊工程款糾紛。

二是歷史遺留建房鄰里糾紛問題，如峴口村邵美云、邵美英圍墻糾紛問題，新嶺村鐘根軍宅基地問題。

三是歷史遺留違規(guī)使用土地方面問題，如富春桃園2001年土地違規(guī)使用建景區(qū)問題，新崤村委建農(nóng)貿(mào)大樓問題。

四是歷史遺留環(huán)境污染問題，如淥渚汪家礦山開采粉塵污染、道路嚴重破壞汪岸軍信訪問題，海正藥業(yè)污染信訪問題。

五是歷史遺留山林糾紛問題，如閬塢村與桐廬臨村山林所以權(quán)歸屬問題，新崗埠頭自然村山林產(chǎn)權(quán)證與新浦村攀比問題。

六是征地拆遷過程中評估問題。拆遷企業(yè)很容易發(fā)生搶建安裝舊設(shè)備騙取高額賠償金問題。目前，采用比較多的是中介公司評估的形式。

財務(wù)混亂、山林糾紛、道路破損、土地整理、砂場整治、礦山開采、環(huán)境污染、拆遷搶建騙賠等引發(fā)群體上訪事件，不少鎮(zhèn)村干部還是心有余悸。這些信訪案件給黨政工作帶來了負面影響，顯現(xiàn)了干群關(guān)系緊張，反映出黨政工作中存在的問題。

二、發(fā)生紀檢信訪問題主要原因

我們經(jīng)過進村入戶排查摸底，調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致信訪問題發(fā)生的原因，主要有五個方面：

一是鎮(zhèn)、村部分干部對上級出臺新政策所帶來的影響估計不足。特別是市推行土地整理有償補助政策來，近幾年所出現(xiàn)的群體信訪、來信投訴、電話舉 報信訪案件中，有五分之一是因土地整理或土地建房糾紛而引起，這說明鎮(zhèn)村干部在推行過程中對出現(xiàn)的情況預(yù)見不夠、準備不足，措施不力及部分群眾觀念落后，造成工作被動。

二是群眾認識上存在思維定式。突出表現(xiàn)在：信“多”不信“少”，認為只要人多所造成的影響就大，對黨委、政府的壓力就大，問題容易得到解決；信“上”不信“下”，喜歡越級上訪；信“鬧”不信“理”，認為凡事只有不停地鬧，就會引起政府重視進而得到解決；信“訪”不信“法”，認為通過信訪途徑，逼迫政府采取行政手段解決問題更快也更好，不愿走司法途徑?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的現(xiàn)實情況，對群眾將問題解決寄托于“三訪”起到了誘導(dǎo)作用。（如：浦中村葉連根家出路難問題-----）

三是上訪人獲利產(chǎn)生新的預(yù)期，形成“鬧事上訪”的惡性循環(huán)。綜觀我工作過的鎮(zhèn)近年來得以解決的群訪事件，無論是有理還是無理，群眾都從中得到了一定的安慰，在一定程度上形成了一種無形的“激勵機制”，促使群眾不斷地鬧事上訪。（如：新浦村鴻富礦業(yè)山林賠償事件-------）

四是宗族派性勢力作祟。有的村民串聯(lián)本姓和本家族人，拉幫結(jié)群，逼迫基層組織解決問題或阻止基層組織解決問題。

五是部分村組干部工作不盡力。對可能發(fā)生的群訪事件，部分村組干部沒有進行有效制止，怕得罪人，做老好人，更有甚至暗中參與支持村民鬧事。（如：閬塢村道路出行難的問題------）

六是基層依法行政的能力和理念有待加強。群眾認為中央是好的，問題都是基層的執(zhí)行者為了某些私利在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，特別是拆遷安置問題、環(huán)境污染問題。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的理念還未完全形成，在行使權(quán)力、決策及處理事情的過程中有相當大的人治因素。另一方面，對政策法規(guī)的把握和認識也需提高，對這方面，領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)和考核都需要落到實處。解決“內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督流于形式”的問題。

三、基層政府的采取主要措施

針對上述“病因”，黨政班子通過反復(fù)研究，有針對性地開出了一個“處方”，對全鎮(zhèn)信訪工作實行“五制”，使信訪問題得到了妥善解決。

一是實行領(lǐng)導(dǎo)干部責任制。今年來，為促使干部盡最大努力做好群眾思想工作，引導(dǎo)群眾通過正常渠道反映問題，年初3月份，黨政一把手與13個行政村書記簽訂了信訪責任狀，直接與村目標任務(wù)考核掛鉤。繼續(xù)實行聯(lián)系村領(lǐng)導(dǎo)負責制、建立專職駐村指導(dǎo)員聯(lián)絡(luò)制、強化村書記責任追究制，對信訪穩(wěn)定工作不得力而造成重大影響的責任人進行組織處理。對一些重點、難點信訪問題，由書記、鎮(zhèn)長親自過問、督辦、協(xié)調(diào)、解決。此舉大大增強了鎮(zhèn)、村干部的責任心和 2 壓力感，迫使原村干部的躲、閃、懶變成了現(xiàn)在的沖在第一線良好趨勢。

二是實行鎮(zhèn)村兩級聯(lián)動制。鎮(zhèn)政府建立了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)接訪日，并在公開欄內(nèi)告知，同時聘請了新登鎮(zhèn)司法所所長為顧問，現(xiàn)場解答群眾提出疑難問題。鎮(zhèn)政府在原有的市長電話基礎(chǔ)上增設(shè)“民情電話”，由信訪辦主任專職負責接待接聽登記，做到有問必答、有難必幫、有憂必解，民情電話的開通，極大地方便了群眾舉報和投訴，也成了干群互動的“連心橋”。同時，自去年3月起，各行政村均建立了民情聯(lián)絡(luò)員，主要由村里威望高、作風正、懂法律、熱心為民服務(wù)的老村干部、老黨員、老教師、老退伍軍人等“四老人員”擔任，隨時掌握村情動態(tài)并及時上報協(xié)調(diào)處置，在第一時間內(nèi)得以處理。逐漸形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的目標，有力地維護了農(nóng)村穩(wěn)定。

三是實行矛盾糾紛排查制。為切實做好信訪工作，結(jié)合“組團聯(lián)村，網(wǎng)格包干”、“排查整治、強基促穩(wěn)”等專項工作制定了“四個一”的工作機制，即每月一次排查，每月一次匯報，每月一次督辦，每月一次通報。同時，對各線各村各單位排查出來的重點不穩(wěn)定因素和信訪問題，制訂了信訪等應(yīng)對預(yù)案，落實領(lǐng)導(dǎo)包案制。對老上訪戶和重點問題做到“五有”；有一個工作方案，有一個領(lǐng)導(dǎo)小組，有一個解決措施，有一個結(jié)案報告，有一個長效穩(wěn)控機制。

四是實行特殊時期防范制。針對今年中央、省、市“兩會”和黨的“十八”等特殊時期容易引發(fā)群體性上訪苗頭，鎮(zhèn)加大了對特殊時期的信訪維穩(wěn)力度，對被精減回鄉(xiāng)的老職工，被辭退的民辦教師、電影放影員、鄉(xiāng)村赤腳醫(yī)生等易出現(xiàn)老齡信訪群體，實行領(lǐng)導(dǎo)分線包案制，做到包穩(wěn)控、包轉(zhuǎn)化、包處理。致使特殊時期群體性上訪取得了明顯成效。截止目前，鎮(zhèn)沒有發(fā)生一起進京赴省上訪事件。

五是實行依法依規(guī)處理制。針對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)存在的各類矛盾糾紛，鎮(zhèn)黨委、政府本著實事求是、依法依規(guī)、合情合理的原則，深入到村組及村民家里進行協(xié)商調(diào)處，現(xiàn)場解決。去年以來，我鎮(zhèn)通過法律途徑，大大減少了上訪事件。同時，對信訪對象提出的一些無理要求，則堅持按政策法規(guī)辦事，不作無原則的讓步。

六是實行行政管理顧問制。組織鎮(zhèn)村法律顧問走基層進網(wǎng)格，服務(wù)群眾，幫助基層提高法律素質(zhì)，增強依法調(diào)處和辦事能力，促進鎮(zhèn)村各項服務(wù)和管理工作沿著法制化軌道運行。一是村法律顧問進村糾紛調(diào)解團隊。法律顧問與司法、公安等調(diào)解力量一同進入村“4+X”服務(wù)團隊里的糾紛調(diào)解團隊。建立村法律顧問與網(wǎng)格長聯(lián)系制度，及時掌握農(nóng)村基本情況，根據(jù)實際需求，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，扎實為農(nóng)村做好法律咨詢、矛盾化解等工作。二是鎮(zhèn)法律顧問參與社會管理和矛盾調(diào)處。鎮(zhèn)法律顧問常年為政法行政決策和問題提供法律意見。每月10日、20日在書記、鎮(zhèn)長接待日參與信訪接待工作，解答信訪咨詢，提供法律意見。三是基層隊伍法制教育常抓不懈。利用鎮(zhèn)每月25日綜治例會日機會，鎮(zhèn)法律顧問為村企 3 治保調(diào)解主任開展專題培訓(xùn)，提升鎮(zhèn)村干部依法行政和依法調(diào)處能力。

四、成功解決的幾個案列 案例1：

群眾利益無小事，方法對路問題解。追根溯源、對癥下藥處理信訪事件的舉措，會使一批老大難問題得到有效解決。如：原市紀委應(yīng)敏揚書記負責督辦的新嶺村（新陽自然村）鐘根軍戶宅基地難落實一案件。早在2008年初，新陽自然村因修建林道，村委將農(nóng)戶鐘根軍家4分多土地予以調(diào)整征用（征用前村委承諾解決其家宅基地，并在2008年簽有協(xié)議），但事后，村在安排全村宅基地時，由于雙方在選址上持有不同意見未達成一致，久拖未決。我剛到任第一天就來上訪，新嶺村是“最難搞”的落后村，上訪問題特別多。因為我調(diào)查處理了好幾件該村問題，過年后，黨委決定由我擔任新嶺村聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)，重點解決鐘根軍、葉家自然村大禮堂土地整理等信訪重點問題。我的做法是：首先，迎難而上，秉公辦事，由陌生變知情。起先找村干部了解鐘根軍戶宅基地一事，回復(fù)是：這戶人家弄不好的，要求過高，隨他們?nèi)ズ昧恕５也贿@么認為，只要是村民的事，就是干部份內(nèi)的事；沒有解決不好的難題，只有不會做工作的干部。之后，我反復(fù)找村干部和信訪人了解事實真情；同時，也積極與村主要干部交流思想，理清思路，找準突破口，有針性的談話交心，緩解兩方矛盾。其次，民主商議，公平執(zhí)事，由難題轉(zhuǎn)主題。在今年2月初、3月中旬和4月上旬的三個時間段里，5次與駐村指導(dǎo)員（徐昌平）一同入村，組織并參與該村3次村民代表會議，會上把鐘根軍戶的宅基地一事提到會議的議事議程，認真聽取所有在場代表的發(fā)言，并交換了意見，制定了具體可行措施，妥善有效地協(xié)調(diào)宅基地置換事宜。其三，上門協(xié)調(diào)，公開交心，由罵聲換掌聲。在會議商榷之后，曾二次親自與村干部到桐廬江南鎮(zhèn)窄溪鐘根軍居住地上門交流協(xié)調(diào)，由初次進門的（鐘妻黃玉芬）破口謾罵、牢騷滿腹轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼恼嬲\感激（淚流滿面）。黃玉芬的叔叔是省級機關(guān)的處長，我跟她說，你把我講的道理和處理意見跟你叔說一下，看他認為有沒有道理，他認為有道理，你就聽，他認為沒有道理，你可以不聽。如果他回江南鎮(zhèn)窄溪來，我請他吃飯等等，以兄長的身份與她平等交流。我覺得，只要公平公正公開辦事，一次，二次三次，相信，我的真誠就是群眾最大信賴；相信，我的堅持不渝就最頑固的群眾也會被感化。故人云；只要功夫深、鐵棒磨成針！經(jīng)過三番五次登門工作，破除了鐘根軍夫妻倆陳舊落后的思想理念，摒棄前嫌，在今年4月底，該戶宅基地一事以轉(zhuǎn)讓費加上青苗補助費以合適的價位達成出讓協(xié)議，有效化解了5年來困繞新嶺村的老上訪難題。

通過此例，我覺得身為聯(lián)系村領(lǐng)導(dǎo)，義務(wù)和職責驅(qū)使我去為老百姓花點力，做點事，真的很實在。同是該村，反映村書記鐘海鳳包庇其叔超范圍砍樹獲利2-3 4 萬元的問題，我便親自帶上有關(guān)同志在該反映人的帶領(lǐng)下翻山竄林，費經(jīng)周折爬上了海拔700米高的山坡林地，一棵棵清點，拍照取證，衣破鞋爛，狼狽不堪，但讓反映人心服口服。我認為，作為分管信訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，只要深入一線，方法對路，措施得力，不厭其煩，就能最大程度地解決信訪難題。

案例2：

峴口村邵美云、邵美英圍墻糾紛問題。從2008年開始，邵美英就告邵美云（占用集體土地建圍墻影響后面幾戶人家出行），作為紀委書記，我?guī)状螌@兩家人進行走訪溝通，約見村書記和主任。在最短的時間內(nèi)，找準問題的癥結(jié)為兩個“權(quán)力集團”之間的爭斗。經(jīng)過對相關(guān)干部的談話、思想教育、提政治要求，提出合理的解決對策，占道的圍墻拆除，兩家人的矛盾得以化解。

案例3：

搬遷安置是長期復(fù)雜的工作，很多問題（特別是安置區(qū)塊審批工作）雖然無法一步到位地快速有效解決，但是信息公開和及時溝通非常重要。今年4月，胥口鎮(zhèn)通過“座談”喚來村民對搬遷安置工作的理解和支持。

杭州富陽錢潮水泥有限公司于2003年由胥口鎮(zhèn)黨委政府通過招商引資引進企業(yè)，是當時的富陽市重點企業(yè)。項目一期于2005年6月完成2500t/d熟料生產(chǎn)線的建設(shè)并投產(chǎn)，現(xiàn)已形成年產(chǎn)熟料90萬噸、水泥60萬噸的生產(chǎn)能力。2012年產(chǎn)值達2.7億元，創(chuàng)利稅1.4億元。項目二期年產(chǎn)90萬噸水泥粉磨生產(chǎn)線技改項目于2012年啟動建設(shè)。由于一期建成投產(chǎn)后，企業(yè)周邊村民對噪音粉塵污染反響強烈，曾多次出現(xiàn)阻攔企業(yè)廠門、上訪等群體性事件，為徹底解決企業(yè)噪音對周邊村民生活影響問題，于2011年12月實施18戶住戶搬遷和非搬遷戶（具體補償對象未定）補償方案，至2012年4月完成了18戶農(nóng)戶搬遷補償協(xié)議簽訂，但因建房土地指標問題安置一直未落實。

2008年3起，我鎮(zhèn)針對位于葛溪村的杭州富陽錢潮水泥廠所產(chǎn)生的噪音污染而影響周圍居民生活的問題，在綜合考察論證和充分考慮民意的基礎(chǔ)上決定開展搬遷安置工作。同時，根據(jù)實際編制下發(fā)了葛溪村2012搬遷安置項目資金計劃和搬遷安置具體工作計劃。

2012年4月由鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦（工業(yè)）牽頭，委托評估公司完成對50分貝以上圈內(nèi)（測繪基數(shù)為環(huán)保局工作人員在村民代表共同檢測下多次晚間測量數(shù)據(jù)）18戶村民的房屋現(xiàn)狀測量和補測量工作；另外，村鎮(zhèn)建設(shè)辦對搬遷區(qū)宅基地復(fù)墾和安置區(qū)塊問題進行了統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。5月，在前期做了大量的基礎(chǔ)工作下，村干部僅用2天時間便完成了搬遷協(xié)議的簽訂任務(wù)，截止到目前共有12戶村民完成了房屋的騰空。

在工作進程中，部分村民不滿搬遷安置工作進度緩慢，集中到村委反應(yīng)了不 5 滿情緒，要求盡快解決搬遷安置問題。村干部針對當前實際，首先在緩和村民不滿情緒下，耐心地為村民講明目前搬遷安置工作進展情況，反復(fù)解釋搬遷安置工作必要的程序要求，將其勸回，耐心等待安置方案，寬心搬遷。通過此事，村干部們認識到在搬遷安置協(xié)調(diào)工作中，大家雖然積極工作、埋頭苦干，卻忽略了工作進展情況、工作項目內(nèi)容的公開公示和與村民的交流互動。根據(jù)情況匯報，我鎮(zhèn)搬遷安置工作組立即會商討論，第一時間邀請了需搬遷安置的村民參加“錢潮水泥噪音污染區(qū)搬遷安置情況通報會”。會上，工作組拿出了葛溪村2012年村工作計劃會議紀要，用最直觀的方式表明了村委對搬遷安置工作的重視。村民們看到該項工作被列在了村支兩委日常工作的第一位，并把搬遷安置作為頭等大事來抓，心情舒暢了許多，氣氛也得到了很好的緩和。在此情況下，工作組乘熱打鐵，將搬遷安置的程序性要求、目前的工作進度、下一步打算以及完成結(jié)點預(yù)期等情況向搬遷村民一一進行了通報，同時，耐心詳實的回答了村民的疑慮和不解。經(jīng)過半天的面對面座談，村民的不良情緒終得以消除，我鎮(zhèn)錢潮噪音污染搬遷安置工作得到了村民的理解和支持。

案例4：成功解決閬塢村車輛招偷標**

7月4日上午10點半，村閬塢村黨委書記邵國賢邀請我12點準時到村里，監(jiān)督招投標工作。12點，閬塢村組織礦山車輛經(jīng)營權(quán)招投標（抓鬮），在大同自然村老村委大樓聚集150余人，車輛60多輛，有50多位村民每人攜200萬現(xiàn)金或支票（約1個億資金），參加村委組織的閬塢10工程車輛(價值400多萬元，由村民按戶入股，每股5000元)招投標?，F(xiàn)場吵的、推的、喊的、起哄的亂作一團。我和信訪辦主任鐘林軍一到現(xiàn)場，村民就紛紛圍攏上來，有的反映只為有錢人招投標，不公平、不公正；有的反映報名時間截止12點，還有20多名村民來不及報名，誰招標就砸誰；還有的反映，這么短的時間要我們準備200萬，村干部搞突然襲擊有貓膩，解決要求取消這個方案，必須給大家公平的權(quán)力。我感到事態(tài)嚴重，一面找邵國賢書記、俞春根主任了解情況，一面要求村領(lǐng)導(dǎo)通知鎮(zhèn)聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)沃志剛委員馬上到現(xiàn)場商量對策，提出解決招投標辦法方案。沃委員到后，鎮(zhèn)兩位領(lǐng)導(dǎo)、信訪辦主任鐘林軍，邵國賢、俞春根五個同志，迅速召開臨時會議，研究提出四條意見：一是今天如果進行招投標，場面肯定失控，必然導(dǎo)致頭破血流、打砸搶嚴重事件，必將造成嚴重群體性事件，必須馬上中止；二是告訴大家取消招投標的充分理由，群眾意見很大、時間倉促。同時，告戒村兩位主要領(lǐng)導(dǎo)要充分認清群眾智慧、充分認清群眾潛能、充分考慮群眾利益，虛心聽取群眾意 6 見，研究大家可以接受的新的招投標辦法；三是做好因參加招標借高利貸等造成村民損失的思想安撫工作；四是馬上向鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)匯報情況，研究措施。

沃委員、鐘林軍、邵國賢、俞春根幾個同志在現(xiàn)場穩(wěn)定情緒，我火速趕回鎮(zhèn)里，向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報現(xiàn)場情況，并提出處理意見，大家一致同意前面幾條意見，并第一時間通知現(xiàn)場同志按要求做好耐心細致工作，開始退款，直到4點半才把所有的報名押金退完。

7月5日，村兩委會按照鎮(zhèn)黨委政府要求和群眾的意見，提出了兩輪抓鬮招投標辦法，即第一輪按戶（共300多戶）排好抓鬮順序，第二輪再抓鬮決定10輛車的經(jīng)營權(quán)。此方案公布后，得到了廣大群眾的熱烈支持，大家認為這樣公平公正公開，合法合理合情。7月7日早上7點，我和孫熔部長蒞臨第一輪抓鬮現(xiàn)場，秩序井然。下午2:00點，第二輪抓鬮現(xiàn)場，新登派出所3個民警維持秩序，現(xiàn)場良好，群眾歡呼。下一步，村里主要是要做好三件事：一是簽好合同，明確職責，調(diào)整好村股民、車輛經(jīng)營者、村集體、礦山公司四者之間的利益關(guān)系；二是想方設(shè)法降低經(jīng)營風險，督促有關(guān)方面買好各類保險；三是組織好車隊運營。

案例5：浦中村杜邵自然村并村前10多年財務(wù)糊涂帳

2012年3月，浦中村指導(dǎo)員反映杜邵自然村2008年并村前10多年有筆十幾萬的糊涂帳沒有解決，2008年并村時鎮(zhèn)紀委解決過一次，搞了一半搞不下去，非常棘手。希望在我的手中解決。我一聽感覺情況復(fù)雜，馬上召集紀委、信訪辦、村帳鎮(zhèn)管中心主任、村主要領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)員等同志參加的協(xié)調(diào)會，研究解決方案和具體措施：一是與公安經(jīng)偵大隊協(xié)調(diào)把14萬多放在村民手中的集體判山資金收回；二是由原來的村主要領(lǐng)導(dǎo)和會計理清所有10多年的收入、支出、欠外、欠村，青苗補助、誤工等帳目，必須有項目、見證人、審批人等手續(xù)，然后鎮(zhèn)內(nèi)審領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合審計；三是1991年因自然村修自來水向邵某某借的5000元，邵2011年才提出自然村沒有還給他，雖已經(jīng)過了起訴期，但也要把概算搞清楚，把衛(wèi)生局的撥付支票查清，在兩委會上討論；四是把審計結(jié)果和兩委會意見在村民代表大會上討論通過，而后在村里公示一個星期，出現(xiàn)新的訴求再審計再代表大會通過，最后再發(fā)錢扣錢。經(jīng)過6個月的認真艱苦努力，期間為了查清衛(wèi)生局的撥付支票，整整化了4天時間，才在20多年前的4000多冊帳單中查到票據(jù)。終于把這個問題圓滿解決，群眾反響很好。

案例6：杭州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司原小學區(qū)塊工程拖欠款歷史遺留問題 靈苑村村民周國根，從2008年開始每年多次向鎮(zhèn)政府索要杭州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司原小學區(qū)塊工程拖欠款，反映其在2006年承包靈苑村原小學區(qū)塊工程施工終 止造成損失一事要求鎮(zhèn)政府給予解決。2012年，鎮(zhèn)里引進東順鋼構(gòu)公司項目進行施工以來，他組織一幫人多次進行阻攔。為順利推進項目建設(shè)，我們紀委、信訪辦進行了認真查處：2006年胥口鎮(zhèn)為引進杭州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司，當時利用靈苑村原小學區(qū)塊用于企業(yè)用地。該基建工程經(jīng)轉(zhuǎn)包由靈苑村村民周國根施工，因環(huán)保等因素中途該工程停止施工。當時無相關(guān)黨政班子會議紀要明確該工程的處理情況，據(jù)時任胥口鎮(zhèn)鎮(zhèn)長潘朝宏回憶基本情況確實。經(jīng)鎮(zhèn)財辦核實，確認杭州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司原小學區(qū)塊工程決算付款情況憑證（有時任胥口鎮(zhèn)鎮(zhèn)長潘朝宏簽字，時間為2006年12月14日），該付款情況憑證表明，工程決算總款為457348.25元，杭州盛創(chuàng)實業(yè)有限公司已經(jīng)支付230877元，還剩下226471.25元沒有支付。潘朝宏在工程決算付款情況憑證的簽字表明，剩下的226471.25元未支付的款項從鎮(zhèn)政府盛創(chuàng)實業(yè)安置經(jīng)費中列支。從2006年12月到2008年11月，經(jīng)潘朝宏簽字支付了15萬元，經(jīng)楊富強簽字支付了5萬元，所用票據(jù)的全為付款憑證。到目前為止，還有工程款26471.25元尚未支付給周國根。潘朝宏在工程決算付款情況憑證的簽字也沒有涉及到停工以后造成的損失、土方回填、看管等問題，留下了后遺癥。我們經(jīng)過1個多月艱苦工作，找各方當事談話協(xié)調(diào)，并經(jīng)過鎮(zhèn)黨委研究提出了：通過東順鋼構(gòu)公司進行處置比較合法合理合情，東順鋼構(gòu)公司一次性補償周國根7、6萬元，鎮(zhèn)里以項目“三通一平”的形式給東順鋼構(gòu)公司一定補助的方法，一次性解決糾紛的協(xié)議，圓滿解決了問題。

五、幾點體會與思考

一是堅持公平公正公開原則。在一線處理信訪問題時，要掌握好公平、公正、公開原則，客觀公心地處理各種大小事務(wù)。

二是必須堅持堅定走群眾路線。在進村入戶調(diào)查走訪過程中要多關(guān)心群眾。關(guān)心群眾就等于關(guān)心我們自己，發(fā)現(xiàn)群眾有困難和問題要及時幫助解決，群眾就會理解、支持我們的工作。

三是必須經(jīng)得起歷史的考驗。在實際處理問題當中，要善于最大限度地通過調(diào)解的方法來化解矛盾糾紛。因為通過調(diào)解來解決矛盾糾紛不僅有利于穩(wěn)定，還會為群眾減輕經(jīng)濟負擔，雙方都會感到滿意；且不可輕易地把矛盾推向社會，推向公檢法，推給上級處理。特別是歷史遺留問題的解決需要大量的時間和精力，要善于利用各方資源，想盡一切辦法，做到合法合理合情，經(jīng)得起歷史的考驗，這樣才會得到群眾的肯定和支持。如對征地拆遷過程中拆遷企業(yè)很容易發(fā)生搶建安裝舊設(shè)備騙取高額賠償金問題，紀檢部門應(yīng)該提前介入?yún)⑴c摸底評估，留取證據(jù)。

四是必須采取特殊的政策和辦法。歷史遺留違規(guī)使用土地方面問題，如富春桃園2001年土地違規(guī)使用建景區(qū)問題，新崤村委建農(nóng)貿(mào)大樓問題。市政府必須協(xié)調(diào)有關(guān)各方，特殊問題特殊對待，拿出妥善土地使用解決辦法，最大程度降低損失，穩(wěn)定社會。

五是必須完善基層民主制度，強力推進民主文化建設(shè)。信訪工作越來越呈現(xiàn)“三化”，但是中央和上級的的資源和精力有限，處理問題的信息資源、處置資源都在基層。基層實行“屬地管理”、“歸口負責”，導(dǎo)致信訪維穩(wěn)的擔子壓在了基層領(lǐng)導(dǎo)身上，一是問題最終以“人治”的方式解決，二是基層的信訪維穩(wěn)工作壓力越來越大，任務(wù)越來越重。必須從體制上增加群眾參政議政、表達政治訴求的渠道。如參與村級事務(wù)管理、參加村級討論會議、重大事項召開聽證會、村務(wù)公開及時有效并公布監(jiān)督方式，強力推進民主文化建設(shè)。

第三篇：單元測試實踐的主要問題與解決

單元測試實踐的主要問題與解決

廣州凱樂軟件技術(shù)有限公司技術(shù)總監(jiān)

王彤

本文是我在“第十屆中國系統(tǒng)與軟件過程改進年會廣東會場”所作演講的整理稿，主要分享單元測試的一些要點、單元測試實踐的主要問題，以及如何來解決這些問題。

一、單元測試概述

1.1 什么是單元測試

單元測試，就是針對代碼單元的獨立測試。為什么需要單元測試呢？這是代碼的基本特性決定了的。代碼有一個基本特性，就是對數(shù)據(jù)分類處理。

代碼通常會有很多的判定。一個判定，就是一次分類。嵌套的判定，會使分類次數(shù)的翻倍。

如果我們在寫代碼的時候，有一個分類漏掉了，就會產(chǎn)生一個Bug；如果一個分類，雖然寫了代碼，但是處理不正確，也會產(chǎn)生一個Bug。一個函數(shù)要沒有錯誤，必須做到兩點：1，對數(shù)據(jù)的分類必須完整；2，每一個分類的處理必須正確。做到了這兩點，就可以說，代碼的功能邏輯是正確的。

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那么，如何檢測代碼的功能邏輯是否正確呢？

調(diào)試，是臨時的，且不完整的，例如，一個函數(shù)有十種輸入，調(diào)試能覆蓋五六種就不錯了。而系統(tǒng)測試，并不針對某個具體的函數(shù)，不關(guān)注某個函數(shù)的功能邏輯是否正確。要檢測某個函數(shù)的功能邏輯，就必須要依照分類列出數(shù)據(jù)，檢測代碼是否對每一個分類都做了處理，而且每一個分類的處理是否正確。

——這就是單元測試。

1.2 單元測試的基本方法

由上面的分析可以看出，單元測試的基本方法就是：依數(shù)據(jù)的分類列出輸入，執(zhí)行被測試程序，然后，判斷輸出是否符合預(yù)期。

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單元測試能達到什么樣的效果呢？那就是：無論別人怎么樣，我總是對的！

這里的“別人”，是指關(guān)聯(lián)代碼。“我”，是指當前正在編寫或測試的代碼。單元測試要做到的是，無論關(guān)聯(lián)代碼是否有錯，都要保證我是對的。具體來說，我要考慮關(guān)聯(lián)代碼會產(chǎn)生什么樣的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)要如何分類處理，只要我的分類和處理是正確的，那么，無論別人怎么樣，我總是對的。

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1.3 單元測試的效益

單元測試的效益可以說是立竿見影，并且會推動整個開發(fā)過程的改進。

首先，單元測試可以保證代碼的質(zhì)量。因為只有單元測試，能夠全面檢測代碼單元的功能邏輯，排除代碼中大量的、細小的錯誤。

其次，排錯成本最小。如果在編碼階段同時進行單元測試，排錯成本可以忽略不計。但若到了后期，排錯成本可能會增長上百倍，要是產(chǎn)品已經(jīng)到了用戶手里，那造成的損失就更難說了。

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第三，提升開發(fā)效率。單元測試可以讓程序行為一目了然，也就是程序行為可視化。什么叫程序行為呢？就是什么輸入下，會執(zhí)行哪些代碼，會產(chǎn)生什么輸出。如下圖，黑色的代碼是當前輸入下所執(zhí)行代碼。

如果我們寫幾行代碼，就可以看到程序的行為，相當于寫文章時上下文可見，這可以促進我們的開發(fā)思維。如果我們的思維有了偏差，也可以及時發(fā)現(xiàn)。如果代碼中有了錯誤，也 5 / 40

可以隨時排除。

那么，是不是整個項目的所有代碼都做了單元測試，才能得到這些效益呢？不是的。80:20規(guī)則，在軟件開發(fā)過程中也存在。也就是說，80%的代碼錯誤，可能存在于20%的代碼中；80%的編碼、調(diào)試成本，可能會消耗在20%的代碼上。這20%，就是算法密集度高的代碼，也就是功能邏輯復(fù)雜的代碼。

這些代碼可能只有20%，但是卻可能包含了80%的錯誤，消耗了80%的編碼、調(diào)試時間，即使只對這部分代碼進行單元測試，在提升產(chǎn)品的質(zhì)量和開發(fā)效率方面，也會產(chǎn)生立竿見影的效果。

第四，自動回歸。如果沒有單元測試，系統(tǒng)測試發(fā)現(xiàn)了錯誤，當然要修改代碼，而修改代碼可能引入新的錯誤，又要進行全面的系統(tǒng)測試，這樣就可能陷入循環(huán)，這通常也是項目延期的主要原因。

如果有了單元測試，修改代碼時可以通過回歸測試馬上檢測是否引入了新的錯誤。所謂回歸，就是回復(fù)到原來正確的狀態(tài)。

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正是回歸測試，使單元測試對整個開發(fā)過程的改進都產(chǎn)生積極影響，使項目適應(yīng)頻繁變化的需求。單元測試是敏捷開發(fā)的基礎(chǔ)和核心，反過來說，有了單元測試，開發(fā)過程會自動趨于敏捷。單元測試也降低了后期測試的壓力。

二、單元測試實踐的主要問題

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單元測試有個特點：測試簡單獨立的代碼很容易，但要在實際工作中做好單元測試卻很困難。

根據(jù)我們的經(jīng)驗，企業(yè)在實施單元測試時，通常會面對四大問題——

不愿做：程序員沒有單元測試習慣。

沒時間：編寫測試代碼需要耗費大量的時間，項目的周期可能不允許。

做不了：代碼具有較高的耦合性，使單元測試難以進行。

做不好：測試效果不能令人滿意。我們通常會以覆蓋率來衡量測試效果，但要實現(xiàn)高標準的測試覆蓋很困難。

三、解決思路和方法

如何解決上述問題呢？接下來，談?wù)勔恍┧悸泛头椒?，使用的工具是Visual Unit。Visual Unit，簡稱VU，是可視化的C/C++單元測試工具。

3.1 如何解決“不愿做”和“沒時間”

對于“不愿做”，我們采用的對策是可視化，這個可視化，是指程序行為可視，后面我會用案例來演示；對于“沒時間”，采用的對策是自動化，通過自動生成測試代碼、自動打樁等功能，讓測試的時間成本最小化。這兩者結(jié)合起來，就是ETDD開發(fā)模式。

那么，ETDD是什么呢？

首先來介紹一下TDD，TDD就是測試驅(qū)動開發(fā)，這個大家可能聽得比較多了。ETDD就是Easy TDD，即：易行版的TDD。ETDD具有以下一些特點：

可視化，在開發(fā)過程中，程序行為可視。

自動化，除了測試數(shù)據(jù)需要人工設(shè)定外，其他基本上都自動完成。

現(xiàn)實化，不一定要測試所有代碼，在開始階段，可以只測試功能邏輯復(fù)雜的20%代碼。下面，我用一個案例，講解一下ETDD的過程：

假如我要編寫一個函數(shù)，它的功能是刪除字符串左邊的空格。

先寫好函數(shù)的框架，能通過編譯就行。在編寫代碼前，程序員必須要做的一件事情，是想清楚代碼的功能。如果我們想的時候，順手把它記錄下來，就可以讓代碼的功能更清晰、更明確。

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我們現(xiàn)在來記錄代碼的功能。這里的記錄，不是文字形式的寵統(tǒng)說明，而是數(shù)據(jù)形式的精確定義，也就是用輸入和輸出的方式來記錄。

首先，記錄最基本的功能，也就是最基本、最常見的輸入和輸出。輸入一個左邊有空格的字符串，輸出是刪除左邊空格后的字符串，返回值跟參數(shù)的輸出是一樣的。

然后，記錄詳細的功能。例如，左邊沒有空格的，全是空格的，還有空字符串。

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把每種輸入的正確輸出也記錄一下。完成了這個工作后，代碼的功能就完全定義下來了。

現(xiàn)在，我們開始編寫代碼。我的編碼思路是這樣的：分為兩步，第一步計算左邊的空格數(shù)量；第二步，將非空格的字符向左移動，覆蓋掉左邊的空格。

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以下幾行代碼，計算左邊的空格，現(xiàn)在編譯一下。CTRL+F7。如果編譯通過，測試就會自動運行。

我們可以看到，輸入是什么，執(zhí)行了哪些代碼，產(chǎn)生了什么輸出。這里，黑色的是當前輸入下所執(zhí)行的代碼，未執(zhí)行的話會顯示為紅色。這里全是黑色，表示當前輸入下執(zhí)行了全部代碼。如果我們想看一下計算左邊空格的結(jié)果對不對，這是內(nèi)部的數(shù)據(jù)，要指定位置后才會打印出來。按ESC鍵回到開發(fā)環(huán)境。

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用這種語法可以輸出內(nèi)部數(shù)據(jù)，適合于程序員開發(fā)過程中使用。復(fù)雜類型也可以用同樣的語法輸出。

另一種輸出內(nèi)部數(shù)據(jù)的語法是，在左邊的代碼窗口，在要輸出的位置點擊一下，右鍵菜單選擇“輸出內(nèi)部數(shù)據(jù)”，這樣填一下就行了。這種方式不會修改產(chǎn)品代碼，適合于測試員使用。

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再次執(zhí)行后，可以看到，左邊的空格的數(shù)量是4，這是對的，那我們可以繼續(xù)編寫。

新加的這幾行代碼完成字符串的移動。這樣，代碼基本上寫完了，結(jié)果對不對呢？CTRL+F7編譯一下。

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結(jié)果是完全不對的。我們來分析一下，輸入是這個，全部代碼都是黑色，表示都執(zhí)行到了，跟我設(shè)想的一樣。問題在哪里呢？

看一下計算左邊空格的代碼，經(jīng)過計算后，指針偏移了，所以后面的計算，使用的是不正確的指針。

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我們把指針先保存一下，第二次計算前再恢復(fù)回來?？纯唇Y(jié)果怎么樣。

現(xiàn)在，參數(shù)的輸出是正確的了。但是，返回值還是不對，返回值應(yīng)該跟參數(shù)一樣。分析 15 / 40

一下，經(jīng)過這里的計算后，指針再次偏移了，返回前沒有恢復(fù)，所以，返回的是不正確的指針。

返回前，再次把指針恢復(fù)。看看結(jié)果。

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現(xiàn)在，結(jié)果是正確的了?？匆幌聹y試結(jié)果，還有一個異常。

點擊它，可以看到，是空指針產(chǎn)生了這個異常，我們的代碼沒有對空指針進行處理。在這里，可以很清晰的看到代碼的執(zhí)行狀況。前面三行是黑色的，第四行開始都是紅色的，表示代碼只執(zhí)行到第三行，也就是說，第三行產(chǎn)生了異常。

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添加處理空指針的代碼。

現(xiàn)在，代碼寫完了，單元測試也同步完成了。/ 40

我們來回顧一下ETDD過程：跟傳統(tǒng)開發(fā)模式相比，ETDD多付出的，是把以前僅在頭腦里想的代碼功能記錄下來，從而精確地、完整地進行代碼的功能設(shè)計。

ETDD所得到的，是在編寫代碼的過程中，隨時可以看到代碼的行為，這可以讓我們的編碼過程變得輕松，而且也基本上不用調(diào)試，大家知道，調(diào)試，是最花費時間的。

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另一方面，只要這里設(shè)定的數(shù)據(jù)是完整的，那么，我們的代碼就沒有問題。將來，如果需要修改代碼，只要重新執(zhí)行一下測試，就可以知道是不是破壞了原有的功能。

小結(jié)：ETDD通過可視化來幫助程序員輕松地編寫程序，單元測試不再是一個負擔；ETDD通過自動化，使程序員只需要在考慮代碼功能時順手記錄一下，其他工作都由工具完成。20 / 40

ETDD提升了編碼的效率，也省略大部分調(diào)試，從而大幅提升了生產(chǎn)力。

3.2 如何解決“做不了”

上面我們只是用一個獨立的函數(shù)來演示ETDD過程。在實際的工作中，代碼之間通常是互相依賴的，這種依賴關(guān)系會造成測試難于進行，這就是“做不了”的問題。

我們首先來分析一下。“做不了”主要是指可測性問題?？蓽y性問題的核心是內(nèi)部輸入。在解釋內(nèi)部輸入前，我們先來看一下一般的輸入：外部輸入。

外部輸入是指在被測代碼的外部可以設(shè)定的輸入，包括參數(shù)、成員變量、全局變量。外部輸入一般可以直接設(shè)定。

單元測試的核心難點在于內(nèi)部輸入，什么是內(nèi)部輸入呢？

像下面這個例子，這兩個數(shù)據(jù)，都是在被測試代碼的內(nèi)部，通過調(diào)用關(guān)聯(lián)代碼來取得，也就是內(nèi)部取得的數(shù)據(jù)。對于內(nèi)部取得的數(shù)據(jù)，代碼要如何處理呢？跟參數(shù)一樣，也是分類處理。因此，測試時也要分類檢測，這就是內(nèi)部輸入。

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內(nèi)部輸入有六種情形，我們利用工具都可以處理。

解決內(nèi)部輸入的主要方法有打樁、模擬對象、底層模擬。

先來介紹打樁。樁就是代替真實代碼的一些代碼。樁的功能主要有隔離、補齊和控制?？梢酝ㄟ^編寫樁代碼，來解決內(nèi)部輸入問題。這是樁的控制功能。

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用打樁來解決內(nèi)部輸入，有一些問題：一是編寫樁代碼增加了工作量；二是內(nèi)部輸入和外部輸入分離，難于管理；三是只能解決部分內(nèi)部輸入問題。例如，要在一個用例中多次調(diào)用同一關(guān)聯(lián)函數(shù)，要求每次輸出不同，樁代碼就很難做到。

解決內(nèi)部輸入的另一個方法是模擬對象，這個比較復(fù)雜，另外，對于C和C++也不太適用。我們可以采用底層模擬來解決內(nèi)部輸入問題。

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底層模擬有三個特點：一是內(nèi)部輸入與外部輸入一起管理；二是不需要考慮關(guān)聯(lián)代碼的狀態(tài)，無所關(guān)聯(lián)代碼是否存在，是否隔離，都可以直接使用；三是不需要編寫代碼。

下面我也用一個案例來講解一下底層模擬。這個示例，是一個空調(diào)控制程序。代碼的功能，是首先取得環(huán)境的溫度，然后與預(yù)設(shè)的目標溫度比較，計算出溫度差，溫度每差一度，制冷器運行60秒。

首先，我們設(shè)定外部數(shù)據(jù)。假設(shè)，預(yù)設(shè)的目標溫度是25度，是這個全局變量，設(shè)為25。返回值為1，表示操作成功。假設(shè)環(huán)境溫度是28度，那么，制冷器應(yīng)該運行180秒，這里填180。然后執(zhí)行測試。

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由于環(huán)境溫度還沒有設(shè)定，測試進行不下去。環(huán)境溫度由這個函數(shù)來取得。即使這個函數(shù)可以正常工作，取到的環(huán)境溫度也不可能滿足我們的測試需求。我們可以用底層模擬來解決。

首先，我們要讓這個取溫度的函數(shù)返回1，表示取溫度成功。雙擊函數(shù)名。

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模擬值填1。

然后，設(shè)定環(huán)境的溫度。雙擊這個表示環(huán)境溫度的參數(shù)。

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模擬值填28。

再看測試結(jié)果?，F(xiàn)在測試就可以正常進行了。這個參數(shù)的輸出是180，跟我們預(yù)期的一樣。內(nèi)部輸入這里，顯示了兩個內(nèi)部輸入。

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這是我們設(shè)定的內(nèi)部輸入，和外部輸入可以一起管理。我們也可以把它移到表格中。

在表格中，我們增加一個用例，把溫度設(shè)為30，直接設(shè)定就是了。

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這是環(huán)境溫度為30度時的測試結(jié)果，制冷器的運行時間為300。

上面演示的是簡單類型的底層模擬，復(fù)雜類型也一樣可以模擬，下面我演示一下。這個底層函數(shù)返回的是一個對象指針，如何模擬呢？雙擊函數(shù)名，打開底層模擬器。

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首先，在前置代碼中定義對象并初始化。然后，在模擬值中填寫這個對象的地址。

這是模擬的結(jié)果。

復(fù)雜對象的數(shù)據(jù)一樣可以移到表格中，這時，要移到表格中的不是對象本身，而是對象中包含的數(shù)據(jù)。例如，要把data.ui移到表格中，雙擊它的值“1234”就行了。

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我們還可以用局部數(shù)據(jù)模擬的功能，處理各種各樣的復(fù)雜情形。

例如，以下函數(shù)處理的是由界面輸入的數(shù)據(jù)，這也是單元測試的一個難點?？梢允褂镁肿償?shù)據(jù)模擬，把界面輸入轉(zhuǎn)換成普通的內(nèi)部輸入。

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這個函數(shù)的邏輯功能是計算SQL字符串，但計算結(jié)果沒有輸出到外部，這是內(nèi)部輸出，工具也可以判斷內(nèi)部輸出是否正確。

下圖是測試結(jié)果：

內(nèi)部輸入解決之后，無論別人（關(guān)聯(lián)代碼），是否存在，是否正確，是否被隔離，都可以完整檢測我（當前代碼）。檢測我是否對所有數(shù)據(jù)，包括內(nèi)部輸入，都做了正確的分類和處理。

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從而實現(xiàn)單元測試的目標：無論別人怎么樣，我總是對的!如果所有代碼單元都做到了這一點，那會怎么樣呢？整個項目就沒有代碼錯誤。

來看看嵌入式測試。在設(shè)備上進行單元測試不僅難度大、成本高，也無法達到應(yīng)有的效果。如果在設(shè)備上測試，設(shè)備的一些輸出是難于控制的，例如這個例子，假設(shè)只有在發(fā)生雷擊時，獲取前車距離的函數(shù)才會返回失敗，那我們是不是等著雷擊呢？

即使不考慮成本，嵌入式單元測試也應(yīng)該在PC上進行，這樣才能做到“我總是對的”。

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3.3 如何解決“做不好”

現(xiàn)在來看做不好的問題。做不好的主要原因，是高標準的測試覆蓋難以實現(xiàn)。為什么要關(guān)注測試覆蓋呢？因為未覆蓋的單位，通常對應(yīng)未測試的數(shù)據(jù)分類，也就是說，可以用覆蓋率來檢查測試的完整性，衡量測試效果。

應(yīng)該在完成功能測試的基礎(chǔ)上，統(tǒng)計覆蓋率，找出遺漏用例來完成白盒覆蓋，而不是功能測試做一遍，白盒覆蓋又做一遍。

下面，我用一個案例來演示講解覆蓋。

首先是覆蓋率統(tǒng)計，工具可以支持六種覆蓋：語句、條件、分支、C/DC（判定條件覆蓋）、路徑覆蓋、MC/DC（修正判定條件覆蓋）。

哪些單位沒覆蓋呢？這個紅色且?guī)Уt色背景的，是未覆蓋語句；這個T是未覆蓋的條件真值；這個F是未覆蓋的條件假值；這個M是未覆蓋的MC/DC。

淡紅色背景的分支是未覆蓋分支，淡綠色背景的是已覆蓋分支。路徑是從入口到出口的路線，這條用綠色畫出的是已覆蓋的路徑。

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這條用紅色畫出的是未覆蓋路徑。

如何完成覆蓋呢？點擊未覆蓋的單位，比如這個T，右鍵菜單選擇“用例設(shè)計”。

工具會自動計算出一個近似用例，所謂近似用例，就是經(jīng)過最小修改就可以覆蓋選中單位的用例。

如何修改呢？工具提供了修改提示，按這個藍色粗體的提示修改就可以了。這里的提示是A >1，把它改為大于1的數(shù)，如2。在實際工作中，輸出也要根據(jù)功能進行修改，這里忽略。

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執(zhí)行測試后，可以看到剛才那個T已經(jīng)覆蓋了。點擊F，打開用例設(shè)計器。

這里的提示是B不等于0，把B改為不等于0，比如1。

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現(xiàn)在來覆蓋這個T。

把X改為大于1的數(shù)，如2。

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現(xiàn)在，代碼這邊已經(jīng)完成全部覆蓋了，看一下覆蓋率，還有一條路徑未覆蓋。

在這里選擇未覆蓋的路徑，打開用列設(shè)計器。

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提示是：A不等于2，X小于等于1，X本來就小于1，不用改它，把A改為不等于2的數(shù)就行了，如3。

現(xiàn)在，完成了全部覆蓋。

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總結(jié)

我們用可視化來解決“不愿做”，用自動化來解決“沒時間”，這兩者結(jié)合起來，就是ETDD開發(fā)模式。

造成做不了的主要原因是代碼的耦合關(guān)系形成的內(nèi)部輸入問題，我們用底層模擬來解決內(nèi)部輸入，真正可以做到“無論別人怎么樣，我總是對的”。在覆蓋方面，我們利用工具不僅統(tǒng)計覆蓋率，清晰標示未覆蓋單位，而且，用例設(shè)計器可以幫助我們快速找出遺漏用例，實現(xiàn)高覆蓋，解決做不好的問題。

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第四篇：推行“三項”機制 依法化解涉法涉訴信訪問題(修改)

落實“三項”機制

依法化解涉法涉訴信訪問題

——試談涉法涉訴信訪件的類型、成因及對策

臨安市信訪局 高學軍

近年來，隨著我國社會體制改革的不斷深入，利益格局的重新調(diào)整，各種深層次的社會矛盾和社會問題日漸顯露，并通過信訪渠道匯集，特別是涉法涉訴信訪問題，越來越成為社會的熱點、難點和焦點。據(jù)臨安市信訪局的初步統(tǒng)計，近三年來到信訪部門反映的涉法涉訴信訪件在信訪總量中所占的比例逐年增加，2007年占16.2%，2008年占16.3%，2009年占17.1%。針對這一實際，臨安市信訪局大膽探索新形勢下處理涉法涉訴信訪問題的工作新機制, 堅持法律效果與社會效果的統(tǒng)一，依法維護群眾合理訴求, 推動涉法涉訴信訪工作走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。

一、涉法涉訴信訪問題的基本類型

根據(jù)中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。結(jié)合國務(wù)院《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定和本地信訪工作實際，就目前到信訪部門反映的涉法涉訴信訪問題進行簡單分類。

1、按受理渠道分，可以分為以下四類：

一是已經(jīng)提出訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項。主要包括對刑事、民事、行政裁決不服，對執(zhí)行不滿等而上訪的，以一般民事糾紛和執(zhí)行問題的信訪案件居 多，有部分已經(jīng)提出訴訟、仲裁（包括勞動仲裁、山林承包糾紛仲裁等）及行政復(fù)議的，擔心結(jié)論可能對自己不利而到信訪部門上訪反映，借此對相關(guān)部門施加壓力以達到信訪人的個人目的，也有的是對已經(jīng)出具的裁決不服而到信訪部門上訪反映，以尋求解決或希望能得到司法救助等。

二是應(yīng)當由公安、檢察等機關(guān)調(diào)查處理的及應(yīng)當進入行政復(fù)議等法定程序的信訪事項。一般來說，公安機關(guān)受理的信訪主要有檢舉類、告警類、申訴類、求決類等。檢舉類信訪為要求依法打擊違法犯罪行為，其中以反映“黃、賭、毒”及涉黑犯罪等治安、刑事問題為多，舉報村級財務(wù)、民間借貸（特別是涉嫌非法集資及詐騙）的信訪問題近年也有上升趨勢；告警類主要是反映民警辦案不公、態(tài)度差、生活作風等問題；申訴類主要是對傷勢鑒定不服、交通事故責任認定不服等；求決類主要是交通事故或其他人身損害賠償問題，由于調(diào)解不成或肇事者無力賠償，通過訴訟需要復(fù)雜程序、較長時間且有一定風險，因此通過信訪要求解決，還有戶籍管理等方面的問題。由檢察機關(guān)受理的信訪案件，主要有控告申訴類、舉報類和刑事賠償類。控告申訴類是對法院民事行政訴訟裁決和公安機關(guān)處罰、處理決定不服，要求檢察機關(guān)提出抗訴或監(jiān)督的申訴；舉報類以揭發(fā)舉報村干部經(jīng)濟問題、村級財務(wù)問題和選舉不公等問題居多，也包括檢舉國家機關(guān)工作人員貪污受賄、挪用公款、濫用職權(quán)、玩忽職守等。

三是應(yīng)當通過訴訟解決的民事糾紛、行政訴訟案件或自訴的刑事案件。普通民事糾紛主要包括債權(quán)債務(wù)糾紛、醫(yī)患糾紛、鄰里糾紛及一般治安事件中的賠償問題等；行政訴訟 案件主要指對政府及相關(guān)職能部門作出的行政處罰、行政許可等行政行為不服而需要向法院提出訴訟的案件；自訴的刑事案件主要指誹謗、侮辱、輕傷自訴案件（已經(jīng)造成輕傷以上傷害但未產(chǎn)生嚴重后果、公安機關(guān)不予立案的）等刑事案件。

四是應(yīng)當通過仲裁的糾紛。包括勞動爭議仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁等，一般此類爭議或糾紛都有相應(yīng)的仲裁委員會受理。

2、按內(nèi)容分，主要包括以下類型：

一是執(zhí)行問題。此類信訪問題約占涉法涉訴信訪總量的27%，主要指案件雖然已經(jīng)作出判決，但就賠償款、債權(quán)等一直未執(zhí)行或未執(zhí)行到位。產(chǎn)生原因也是多方面的，既有被執(zhí)行人的原因，如被執(zhí)行人確實無條件履行，被執(zhí)行人死拖硬抗、暴力抗法，被執(zhí)行人逃逸或提前轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等；也有執(zhí)行法官的原因，如執(zhí)法力度不大，未能主動查獲隱匿財產(chǎn)等；也有申請人自身的原因，如礙于情面，不主動獲取、報告被執(zhí)行人財產(chǎn)情況等。

二是人身損害或工傷賠償問題。此類占涉法涉訴信訪總數(shù)的23%左右，主要包括工傷賠償、雇傭勞務(wù)關(guān)系中的人身傷害、交通事故中的人身損害、打架等其他刑事案件中的人身損害、食物中毒造成的人身損害及醫(yī)療事故中造成的人身損害等。

三是各類糾紛和爭議。約占涉法涉訴信訪總數(shù)的20%左右，主要包括勞動爭議，如勞動合同糾紛、工程款結(jié)算糾紛、加班費和養(yǎng)老保險糾紛等；承包糾紛，如權(quán)屬確認糾紛、山 林或土地承包糾紛、山界地界糾紛等；鄰里糾紛，如采光權(quán)通風權(quán)糾紛、道路糾紛等；家庭糾紛，如婚姻感情糾紛、贍養(yǎng)和撫養(yǎng)糾紛；村民自治產(chǎn)生的糾紛，如村民待遇問題、土地征用款分配問題等。

四是不服判決的。約占涉法涉訴信訪總數(shù)的12%左右，包括不服本級法院判決又未及時上訴的，導(dǎo)致延誤了上訴時效的案件，有的甚至是過了相當一段時間后才提出不服而向信訪部門反映的；向上級法院上訴后，不服終審判決而上訪的；已經(jīng)通過再審程序而終結(jié)的案件，不服后再來上訪的。

五是刑事案件。約占涉法涉訴信訪總數(shù)的10%左右，主要有交通肇事案件，受害方不愿意起訴而通過信訪要求賠償?shù)?；非法集資或詐騙案件；故意傷害或殺人，受害方要求賠償?shù)陌讣?；濫伐森林等。

六是其他。約占涉法涉訴信訪總數(shù)的8%左右，包括法院立案受理問題，如法院該立而未立的案件、法院依法不予立案而信訪人堅持要求立案的案件等；對行政行為不服的問題，如行政許可、行政處罰等行為；揭發(fā)舉報貪污、受賄，應(yīng)該由紀檢監(jiān)察、檢察院（反貪局）等受理的問題等。

二、產(chǎn)生涉法涉訴信訪問題的主要原因

涉法涉訴信訪的產(chǎn)生，成因復(fù)雜，既有信訪人自身原因，也有司法方面的問題，更有其他深層次因素。

1、唯官唯上，信“訪”不信法

這是信訪人自身方面的原因，也是涉法涉訴信訪問題產(chǎn)生的主觀原因。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是信訪人法律意識增強，但法律知識不足。有些信訪 人受“官就是法”、“法就是官”等封建以言代法、以權(quán)壓法“人制”思想的影響，存在信上不信下，信官不信法的觀念，認為政府是全能的，可以包辦一切，導(dǎo)致在信訪活動中存在“青天情結(jié)”和“唯官唯上”的心理，經(jīng)常出現(xiàn)“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”和“要想有出路，必須上馬路”的不良信訪現(xiàn)象，想通過找上級領(lǐng)導(dǎo)，讓其向行政執(zhí)法和司法機關(guān)進行干預(yù)來實現(xiàn)自己的愿望。

二是信訪人不能正確認識法與情理之間的沖突。有些案件從情理上來看存在一定的合理性，但從法的角度來審視，往往缺乏相關(guān)證據(jù)，或沒有相應(yīng)的法律法規(guī)和政策作為依據(jù)，得不到支持。還有一些案件，因查明的事實與案發(fā)當時的情況存在著一定的差異，當事人又不能提供相關(guān)證據(jù)，行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)只能依照證據(jù)證明的法律事實做出裁判。一方當事人因得不到期待的結(jié)果，又不能正確認識和對待裁判結(jié)果而導(dǎo)致上訪不止。

三是信訪人存在以自我為中心的扭曲心態(tài)。他們認為自己的要求都是合情合理的，自己所做的事情都是對的，經(jīng)常無端猜疑案件承辦人與另一方當事人有密切關(guān)系，案件尚在處理過程中，就不斷上訪。對處理結(jié)果不服，也不走正常的法律程序，卻到處上訪。他們認為，上、下級機關(guān)的執(zhí)法人員“官官相護”，走法律程序也不會有好結(jié)果，不如通過上訪引起領(lǐng)導(dǎo)重視，給予關(guān)注。還有相當一部分涉法涉訴信訪問題已經(jīng)通過行政復(fù)議、民事或行政訴訟等手段，走完一審、二審、重審、再審等，窮盡了法律手段和程序，但當事人仍對相關(guān)處理意見不滿意或不服法院判決、不認罪服法，抱著 個人的目的，長期向各級政府上訪。

四是信訪動機不純。有相當一部分信訪人以構(gòu)建和諧社會為由，不尊重客觀事實，不以事實為依據(jù)，不以法律為準繩，任意妄為，為了個人利益，故意提出一些過高、不合理甚至無理要求，對處理結(jié)果一旦未滿足就越級上訪，長期纏訪、鬧訪。

五是信訪成本低，解決問題快。信訪人由于經(jīng)濟能力有限，尤其是廣大農(nóng)村，群眾生活水平低，經(jīng)濟條件差，對一些涉法案件，通過司法途徑，難以支付訴訟費和昂貴的律師費。況且司法途徑，程序性強、時間長。而在處理某些具體問題上，有時信訪途徑又比訴訟程序解決問題快、成本低，使得部分當事人誤認為找“大蓋帽”，不如找“烏紗帽”，頻頻上訪，甚至組織集體訪、越級訪，試圖迫使黨委、政府介入涉法案件。

2、執(zhí)法不公，監(jiān)督制約不力

這是司法制度方面的原因，也是涉法涉訴信訪問題產(chǎn)生的客觀原因。

一是執(zhí)法不公。個別執(zhí)法辦案人員政治思想素質(zhì)不高，原則性不強，在個案處理中辦關(guān)系案、人情案和金錢案，案件久拖不決、久偵未破，錯案長期得不到糾正以及執(zhí)行難等問題未得到根本解決，使得信訪人的合法權(quán)益得不到保障。

二是辦案有誤。個別執(zhí)法辦案人員在行政執(zhí)法過程中，由于原始證據(jù)采集不及時或不全，事實認定不清，責任劃分不明，審理程序不合法，適用法律不當，處理判決有誤，執(zhí)行不及時，造成執(zhí)法過錯或過失以及案件有瑕疵等。三是有錯不糾。個別執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)明知案件處理不當、有誤，卻不采取正確有效的補救措施進行糾正，嚴格依法辦案，而是蒙騙搪塞群眾。更有甚者，個別執(zhí)法辦案機關(guān)為了樹立執(zhí)法權(quán)威，以法壓人，以權(quán)壓人，干脆一錯再錯，一錯到底，對涉法涉訴信訪群眾進行打擊報復(fù)。

四是監(jiān)督不力。內(nèi)部監(jiān)督流于形式，一些監(jiān)察、檢察機關(guān)對執(zhí)法司法的公正性監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮出來；外部監(jiān)督過于寬泛，對司法程序監(jiān)督往往留停于宏觀層面上的指導(dǎo)，新聞監(jiān)督又缺乏法律規(guī)范，等等。內(nèi)外監(jiān)督不力，影響到司法公正的程序，事實認定不清、責任劃分不明、案審程序不合法、適用法律不當、處理裁判有誤等執(zhí)法不嚴、不公的問題時有發(fā)生，司法機關(guān)的公信力受到影響，信訪人心理失衡，自然會引發(fā)涉法涉訴信訪問題。

3、職能交錯，管理機制滯后

這是政府管理層面的原因，目前我國部門繁多、機構(gòu)龐雜、職能交叉重疊，管理機制相對滯后，這也是涉法涉訴信訪問題產(chǎn)生的直接原因。

一是因橫向不協(xié)調(diào)，造成一信多投、多訪現(xiàn)象普遍存在。以群眾對民事案件裁決不服為例，由于長期受部門工作的影響，政法系統(tǒng)并沒有將信訪工作納入法制化管理，存在信訪、司法“兩張皮”的現(xiàn)象，案件承辦人認為案審結(jié)束便履職到位，如果當事人不服應(yīng)該通過法定途徑由上級業(yè)務(wù)部門處理；而作為隸屬于行政機關(guān)的信訪部門，對涉法涉訴的信訪案件并沒有處理的權(quán)限和職能，政法部門不愿管，信訪部門管不了，必然造成上訪升級，民怨加深。二是因縱向不溝通，導(dǎo)致纏訪、越級上訪不斷。在具體涉法涉訴信訪案的辦理中，尤其在傷情鑒定和案件定性等問題上，部分責任單位與上級業(yè)務(wù)部門之間缺乏溝通，信訪人多頭信訪，接待受理部門答復(fù)口徑不一，存在多頭批示現(xiàn)象，給信訪人過多希望，而給問題的解決帶來更大難度，導(dǎo)致上訪不止。

三是信訪部門受理權(quán)限不明。國務(wù)院《信訪條例》已經(jīng)明確規(guī)定，隸屬于各級政府的信訪部門對涉法涉訴信訪案件不予受理，但各級信訪部門還存在受理、交辦原本就不應(yīng)該受理的涉法涉訴信訪案件，致使下級信訪部門無法著手處理而使信訪件久拖不決，從而使信訪人上訪不斷。

四是對無理纏訪、鬧訪者處臵不力。上訪者摸著了政府害怕上訪的心理，助長了他們獲取不正當利益的念頭。一方面，各級公安機關(guān)抱著“慎用警力”的心態(tài)，實質(zhì)是不用警力，對那些圍堵政府機關(guān)、嚴重擾亂辦公秩序、穿狀衣告地狀、以服毒自焚等威脅政府、將生活不能自理或無民事行為能力的人滯留接待場所等行為不及時進行依法打擊或處臵，助長了無理上訪的不良風氣；另一方面，有些地方政府一味地講求“和諧”，做出無原則地讓步，抱著“化錢買平安”的心態(tài)處理問題，往往讓無理上訪、纏訪、鬧訪者得益，反而越化錢越不平安，導(dǎo)致在社會上形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的怪圈，使當事人寄于上訪的希望遠遠通過司法途徑解決的方式。

三、解決涉法涉訴信訪問題的主要對策

“徒善不足以為政,徒法不足以自行”，意思是說治理國 家必須把行善政與行法令結(jié)合起來，兩者不可偏廢。如果說信訪制度是“善政”，那信訪必須與司法相結(jié)合，才能促進社會和諧。臨安市信訪局根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》和中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，針對目前到信訪部門反映的涉法涉訴信訪問題的現(xiàn)狀，推行了“三項”工作機制，有效地促進涉法涉訴信訪問題依法解決。

1、落實分流受理機制，規(guī)范信訪程序

臨安市信訪局根據(jù)市委組織部的統(tǒng)一部署，人民來訪接待中心每年從各部門抽調(diào)人員從事來訪接待工作，其中法院、公安為必抽單位，人員一般都安排具有信訪工作經(jīng)驗的中層干部，每半年或一年輪換一次。根據(jù)這一實際情況，臨安市信訪局推出了“分流受理”機制，在人民來訪接待中心專設(shè)“涉法涉訴”信訪受理窗口，由法院、公安的抽調(diào)人員具體負責，對涉法涉訴信訪問題進行分流受理。

一是已經(jīng)進入司法程序或程序終結(jié)的案件。該類信訪問題主要包括已經(jīng)提起訴訟、仲裁及行政復(fù)議的案件，目前正在審理過程中；已經(jīng)作出裁決，進入執(zhí)行程序的；對裁決不服，有的已經(jīng)上訴，有的甚至通過二審、重審、再審等程序，仍不服處理的案件。此類信訪事項直接由“涉法涉訴信訪受理窗口”直接接待，并直接向法院反饋，信訪局不予受理，也不登記，只在來訪事項中備案待查。對案情復(fù)雜、處理難度大的案件，信訪部門可向法院建議，由法院向政法委提出申請，請政法委牽頭協(xié)調(diào)或召開聽證。如於潛鎮(zhèn)自由村詹某及其親屬多次越級上訪，反映臨安森林警察大隊於潛中隊以涉嫌濫伐林木罪對其刑拘，并扣押15萬元贓款，現(xiàn)已經(jīng)由 檢察院向法院提起公訴，但因詹某患精神病而中止審理，其多次提出要求撤案并返還預(yù)交款。人民來訪接待中心接待后向其出具了不予受理告知單，同時，由法院抽調(diào)人員及時向法院聯(lián)系，將所有材料轉(zhuǎn)交政法委，并建議政法委牽頭，召集公安局、檢察院及法院對該案件進行研究，依法處理。

二是已經(jīng)由公安或檢察機關(guān)立案的刑事案件。主要包括故意傷害或殺人案、非法集資或詐騙案件、濫伐森林案、交通肇事案以及揭發(fā)舉報貪污受賄、挪用公款等案件，該類案件因正處于調(diào)查取證階段，尚未定性，依法應(yīng)當由公安或檢察機關(guān)獨立辦案，行政部門不得干預(yù)，因此信訪局也明確不予受理，而是由“涉法涉訴信訪受理窗口”接待后向相關(guān)部門反饋，同時告知信訪人應(yīng)該向相應(yīng)部門反映。如汪某以某節(jié)能燈廠將要在美國上市為由，從多處籌資800余萬元后逃逸，受害人到信訪局上訪反映，信訪局明確告知必須向公安機關(guān)報案，由公安機關(guān)立案偵察，依法處理。

三是應(yīng)當通過行政復(fù)議的信訪事項。對于行政部門作出的行政處罰、行政許可等具體行政行為不服的，應(yīng)當依法向當?shù)卣蛏霞壭姓块T提出復(fù)議，信訪部門不予受理，一方面行政部門作出的具體行政行為，是依法履行職責，信訪部門無權(quán)干涉，另一方面，行政復(fù)議具有很強的時效性，如果信訪部門受理協(xié)調(diào)，很容易延誤時效，致使行政行為產(chǎn)生法律效力后，增加問題處理難度。

四是應(yīng)當通過訴訟、仲裁的信訪事項。該類信訪事項主要包括各類民事糾紛、工傷賠償、交通事故及其他人身損害賠償、勞動爭議等，按法律規(guī)定應(yīng)當通過訴訟等法定途徑解 決，但尚未進入程序的信訪事項。信訪局對該類信訪事項可以受理，并交辦、轉(zhuǎn)送到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通過人民調(diào)解委員會調(diào)解處理。

對不同類型的涉法涉訴問題分流受理，進一步規(guī)范信訪工作程序。

2、落實分類協(xié)調(diào)機制，明確責任主體

涉法涉訴信訪問題在分類受理的基礎(chǔ)上，進一步明確責任主體，實行分類協(xié)調(diào)。

一是已經(jīng)進入司法程序的或應(yīng)當由公安、檢察機關(guān)立案處理的案件。包括不服裁決需要上訴申訴的案件、執(zhí)行不到位、工作人員執(zhí)法不公等，此類信訪問題的責任主體應(yīng)該為各級法院、公安局和檢察院，同級人大常委會負有監(jiān)督職責，政法委承擔牽頭協(xié)調(diào)重大疑難復(fù)雜的涉法涉訴信訪案件的職責，根據(jù)案件需要可召集相關(guān)部門協(xié)調(diào)、組織聽證等。如太湖源鎮(zhèn)鐘某，多年前因經(jīng)濟案件不服法院判決，經(jīng)二審、重審、再審等程序，后省高院認定該案件在執(zhí)行方面存在瑕疵，其以此為由上訪不斷，因要求過高而一直沒有解決。目前，臨安市政法委召集相關(guān)單位和人員，組織召開聽證。

二是應(yīng)當申請行政復(fù)議的信訪事項。行政復(fù)議的責任主體一般是當?shù)卣蜕霞壭姓鞴懿块T，市政府主要由法制辦負責行政復(fù)議的具體工作。如對臨安市公安局作出的行政處罰決定不服的，可以向臨安市人民政府提出行政復(fù)議，也可以向杭州市公安局提出。信訪部門不予受理，也不應(yīng)組織協(xié)調(diào)。

三是一般應(yīng)當通過訴訟和仲裁解決、但尚未進入司法程 序的信訪事項。如鄰里糾紛、民間借貸糾紛、林權(quán)糾紛、人身損害賠償、工傷等，此類信訪問題信訪局可以受理，并區(qū)分不同情況，通過調(diào)解妥善處理。

一方面，“協(xié)調(diào)處理重要信訪事項”作為信訪工作的一項基本職能，信訪局可以召集相關(guān)部門共同接待，并組織聯(lián)合調(diào)解。聯(lián)合調(diào)解一般由信訪局牽頭組織，請法院或律師、當?shù)卣跋嚓P(guān)職能部門，對矛盾糾紛進行會診，并提出相應(yīng)對策，同時召集當事人雙方，以自愿為基本原則，做好雙方工作，妥善化解糾紛，如不能達成協(xié)議的，應(yīng)及時引導(dǎo)信訪人通過司法途徑解決。如安徽民工赫某，在臨安某裝飾公司做油漆工，因工作不慎摔傷，經(jīng)醫(yī)院救治，但還存在較嚴重的后遺癥，其妻子到市政府上訪，要求妥善處理。信訪局邀請法律援助中心律師前來共同接待，并告訴信訪人基本的解決途徑，在信訪人同意協(xié)商處理的基礎(chǔ)上，由信訪局出面，召集裝飾公司負責人進行調(diào)解，經(jīng)調(diào)解，雙方達成協(xié)議，裝飾公司在全額支付醫(yī)療等相關(guān)費用后，再一次性補償16.8萬元，本應(yīng)通過訴訟解決的信訪事項得以妥善化解。

另一方面，信訪部門也可以對此類信訪問題以轉(zhuǎn)送、交辦等方式交由當?shù)卣畢f(xié)調(diào)處理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會的作用，召集當事人進行調(diào)解，力爭通過調(diào)解予以妥善處理。同時信訪局在交辦時明確告知各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，如果此類信訪問題不能通過調(diào)解達成協(xié)議的，應(yīng)當告知信訪人通過司法途徑解決，而不能要求信訪人向上級部門申請復(fù)查，因為應(yīng)當通過訴訟仲裁等法定途徑解決的信訪問題，復(fù)查復(fù)核部門不予受理。

3、落實歸口終結(jié)機制，促進“案結(jié)事了”

化解涉法涉訴信訪案件的終極目標是既要“案結(jié)”，又要“事了”，但在實際工作中，此兩者往往不能很好地統(tǒng)一起來，司法機關(guān)往往只注重“案結(jié)”，而忽視與該案相關(guān)的糾結(jié)在一起的許多矛盾，致使部分案件雖然從程序上看已經(jīng)終結(jié)，但當事人卻上訪不斷；行政機關(guān)（特別是信訪部門）往往只注重“事了”，對任何事情都希望“一攬子”解決，但當事人卻往往把無理的和合理的、正常的和過高的要求混雜在一起，混淆是非、顛倒黑白，致使簡單問題復(fù)雜化，使一些問題久拖不決，助長了一些動機不純的信訪人通過越級訪、非正常上訪給政府施壓的不正之風，影響社會穩(wěn)定。

信訪事項必須有一個終結(jié)程序，對于普通信訪事項，我們行政機關(guān)可以通過書面答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核三級進行終結(jié)，但涉法涉訴信訪事項因本身不屬于信訪部門受理的范圍，因此無法通過“三級終結(jié)”來對此類信訪問題進行終結(jié)。根據(jù)涉法涉訴分類協(xié)調(diào)的原則，我們提出了涉法涉訴信訪事項的三個終結(jié)辦法。

一是人民調(diào)解終結(jié)。一般民事糾紛、工傷賠償及其他人身損害賠償?shù)龋鬣l(xiāng)鎮(zhèn)街道都可以通過人民調(diào)解委員會進行調(diào)解處理，向信訪部門反映的此類信訪問題，信訪部門也可以通過轉(zhuǎn)送、交辦等形式交由當?shù)卣ㄟ^人民調(diào)解委員會進行調(diào)解，如能達成調(diào)解協(xié)議的，該信訪事項終結(jié)，如不能達成協(xié)議的，建議通過司法途徑解決。如市自來水公司在泥山灣路鋪設(shè)自來水管道，整條道路封閉施工，一貴州民工田某繞近道從該工地穿過，不小心摔倒在土坑中，第三天才到 醫(yī)院檢查了現(xiàn)鎖骨骨折，其要求自來水公司賠償。經(jīng)錦城街道辦事處人民調(diào)解委員會調(diào)解，雙方自愿達成協(xié)議，由自來水公司從人道主義考慮，一次性補償2700元。該信訪事項終結(jié)。

二是綜合調(diào)解終結(jié)。綜合調(diào)解是集人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解于一體的調(diào)解機制，一般由信訪局牽頭，召集相關(guān)部門，并邀請律師參與共同對產(chǎn)生矛盾糾紛的當事人雙方進行調(diào)解。綜合調(diào)解以人民調(diào)解為基本平臺，各職能部門參與的行政調(diào)解為主要手段，律師參與的司法調(diào)解為糾紛調(diào)處提供基本的法律保障，通過多管齊下，有效地促進矛盾糾紛的化解。如橫路鄉(xiāng)武村村民葉某雇傭太陽鎮(zhèn)沈某為其挖房屋后的排水溝，沈某在后山挖土作業(yè)時引發(fā)山體滑坡，導(dǎo)致葉某房屋倒塌，葉妻被埋當場死亡，鄰居申屠某家房屋嚴重受損，申屠某就將沈某的挖土機強行扣留。對此，三方均來上訪，沈某認為申屠某強行扣留挖土機是違法行為，給他造成損失，要求馬上歸還挖土機，并進行賠償；申屠某認為其房屋無辜受損，也要求賠償；葉某反映房屋被毀、妻子遇難、財產(chǎn)被埋，現(xiàn)無處居住，要求解決。橫路鄉(xiāng)通過調(diào)解，大部分問題得到妥善處理，只有沈某與申屠某的賠償因雙方差距較大，遲遲不能達成協(xié)議。信訪局針對該問題的焦點，召集國土、安監(jiān)、法律援助中心律師等，到橫路鄉(xiāng)政府召開協(xié)調(diào)會，通過多方協(xié)調(diào)，沈某一次性賠償申屠某經(jīng)濟損失11萬元，橫路鄉(xiāng)考慮到申屠某房屋需要重新選址建造，再補償6萬元，雙方簽訂人民調(diào)解協(xié)議，該信訪事項終結(jié)。

三是司法程序終結(jié)。司法救濟是公民維權(quán)的最后一道屏 障，與調(diào)解不同，它具有一定的強制性。我們不支持任何矛盾糾紛都通過訴訟解決，調(diào)解是化解矛盾糾紛的最佳選擇，但調(diào)解的基礎(chǔ)是雙方自愿，如果雙方始終不能調(diào)解的，司法途徑才是唯一的、也是最后的選擇。任何矛盾糾紛，一旦進入司法程序，就必須遵循司法規(guī)則、維護司法的嚴肅性和權(quán)威性。一般來說，信訪渠道只能通過調(diào)解解決矛盾糾紛，而信訪解決不了的問題，可以通過司法途徑解決，但目前有很多信訪案件，是由于訴訟沒有令當事人滿意，未達到預(yù)期的目的，再反過來向信訪部門反映，以求解決，這是一種秩序的顛倒。司法終結(jié)程序有明確的法律規(guī)定，如對行政機關(guān)的具體行政行為不服的，可能通過行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟；勞動爭議類的糾紛，勞動仲裁是必經(jīng)程序，對仲裁裁決不服的，可以提起訴訟；訴訟后對判決或裁決不服的，可向上一級人民法院提起上訴，或申請重審、再審等，也可以向同級檢察機關(guān)申請抗訴等。

依法化解涉法涉訴信訪問題，前提是要進一步明確隸屬于行政機關(guān)的信訪部門和司法機關(guān)的職責分工，信訪部門要依法明確受理與不受理的界限，不得干涉司法獨立、影響司法公正；司法機關(guān)要公開公平公正地履行職責，一方面要樹立司法的權(quán)威性，另一方面要妥善處理各種疑難問題，化解各種矛盾，真正做到“案結(jié)事了”，促進社會和諧穩(wěn)定。

第五篇：2010年信訪干部心理問題防制與解決措施

在去年，僅僅兩個月，河南省先后有四名信訪干部因突發(fā)心臟病，累倒在工作崗位上，永遠的離開了他們的親人和朋友。從這四名信訪士部的個人事跡上，我們能看到一心為民，宵衣旰食，是他們身上共同的品質(zhì)。他們以生命為“答卷”，詮釋了信訪干部為黨分憂、為民解難的職責，有效發(fā)揮了信訪這一中國特色矛盾化解機制的作用。在他們?nèi)ナ乐?，一些以前的上訪

戶紛紛趕來吊唁，在信訪這個集中了諸多社會矛盾的領(lǐng)域，這樣的干群關(guān)系，讓人艷羨。但是，在實際工作中，信訪工作者都有不同程度輕到中度的抑郁癥狀。其實這并不奇怪，信訪工作者經(jīng)常面對大量的負面信息，且勞動價值未被社會認可，心理壓力未能及時疏導(dǎo)，易造成抑郁。所以，信訪工作者其心理健康問題應(yīng)當引起社會的高度重視。

在實際工作中，信訪干部在矛盾凸顯的當下起著社會穩(wěn)定器的重要作用，他們化解矛盾，緩解壓力，解決勾通中的堵塞，別讓群眾上訪成了堰塞湖。有時候信訪干部面對激動的群眾，要若口婆心對其進行教育和政策的宣傳引導(dǎo)，稍有不慎，就會激化矛盾，也會影響黨和政府的形象，這樣信訪干部時時提心吊膽，如履薄冰，難免會有壓力，也會對其情緒和精神造成影響。據(jù)了解，多數(shù)信訪工作者心理壓力過大，主要表現(xiàn)為不想吃飯、不想說話、急躁、易怒、感覺壓抑、悶悶不樂、失眠等，還有一些信訪工作者在工作中容易態(tài)度生硬、言語過激。這正是信訪干部心中的堰塞湖。

既然信訪干部承擔著社會穩(wěn)定的重要責任，那么就需要重視信訪干部，對信訪干部的工作給予認可，別讓其產(chǎn)生心里抑郁。其在對群眾進行情緒引導(dǎo)和疏導(dǎo)的同時，還需要有人對信訪干部進行情緒的緩解和疏導(dǎo)，別讓緩解壓力成了單向行動，而應(yīng)該成為雙向行動和互動。

一、如何有效緩解信訪干部的精神壓力

首先是黨委和政府要對信訪干部從待遇和精神上多給予關(guān)注和愛護，不能只讓其作工作，不問其身體健康?；蛘吖ぷ魃嫌惺裁磫栴}，矛盾的原因是什么？要想馬兒跑，還需要給馬兒加草。要想讓信訪干部作好社會維穩(wěn)工作，就要給信訪干部增加精神鼓勵，緩解其壓力，從內(nèi)心多關(guān)懷，多愛護，解決好信訪干部的后顧之憂，這樣信訪干部就會少些壓力和負擔，多些精神的愉悅和解脫。

其次，社會各方要對信訪干部的工作給予理解和支持。其實群眾上訪的目的就是要解決實際問題，那么信訪干部工作的主要目的就是要解決上訪群眾的問題，化解矛盾，緩解情緒，這樣社會才能穩(wěn)定，黨和政府的各項工作才能不折騰，不懈怠，不動搖。更有利于搞好工作，建設(shè)社會主義和諧社會，集中精力抓工作，也有利于黨和政府將更多的精力用在干事上，才能聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。

最后，還需要上訪群眾對信訪干部的理解。信訪干部作通了上訪群眾的工作，那么上訪群眾的心順了、理端了、話通了，上訪群眾的壓力就沒了，精神解脫了，情緒也好了。當上訪群眾走出信訪室時，對信訪干部說聲謝謝，道聲問候，給句關(guān)懷，信訪干部心里就會受到莫大的鼓舞和關(guān)懷，覺得自己的工作沒有付之東流，而是起到了化解作用，調(diào)解矛盾的作用，這樣信訪干部就不會抑郁，壓力就會緩解。

二、積極培養(yǎng)良好心態(tài)

信訪部門的日常工作就是接待信訪群眾，化解和處理各類矛盾沖突。在當前社會矛盾多發(fā)的情況下，信訪干部加班加點工作是常態(tài)，每天疲憊不堪，深感“累人”；時刻擔心群體性事情和個人極端行為的發(fā)生，擔心出紕漏子出岔子，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，深感“累神”；時常會遇到來自方方面面的不理解、不支持、不配合，遭受冷嘲熱諷，甚至謾罵攻擊，忍辱負重，工作很難開展，深感“累心”。干信訪的時間越長，這種“累”的感覺越明顯，如夏天的汗水，粘在身上，揮之不去。長期在這種環(huán)境中工作生活，消極的、負面的情緒將在我們心中潛滋暗長，嚴重損害我們的身心健康，消磨我們的意志，危害極大。

面對困境甚至逆境，信訪干部想要妥善就對并有所作為，就必須培養(yǎng)良好、健康的心態(tài)。

必須培養(yǎng)寬容心。要能夠容人、容事、容言、容行、容錯，對群眾的訴求反映能夠不厭其煩、耐心聽?。粚ι贁?shù)上訪人的責難辱罵和過激行為能夠諒解；對個別單位的不理解、不支持甚至故意刁難，也要忍讓、寬容。寬容不是無原則的退讓，而是有原則的堅持，只要我們真正堅持為群眾辦實事、辦好事，最終會得到方方面面的理解和支持。寬容不僅是一種美德，也是一種工作方法和藝術(shù)。

必須培養(yǎng)進取心。進取心來自責任心、事業(yè)心。在當前經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化的改革發(fā)展關(guān)鍵期、社會矛盾顯現(xiàn)期，信訪工作在化解矛盾、構(gòu)建和諧中的作用尤為突出。信訪干部要具備高度的政治深情和敏感的洞察力，準確判斷和把握信訪工作的價值和地位，確立自己的理想信念和奮斗目標，培養(yǎng)和樹立為人民群眾服務(wù)的責任感、為構(gòu)建和諧社會貢獻力量的使命感，做一個有理想有抱負的人，一個對社會有價值的人。這不僅是對黨和政府負責、對群眾負責，也是對自己負責。只有這樣，我們才會把職業(yè)當成事業(yè)，正確對待困難和壓力，變壓力為動力，變挑戰(zhàn)為機遇，才會積極進取，記不氣餒。也只有這樣，我們才能做到勤奮、敬業(yè)，干一行愛一行，干一行專一行；才會時刻感到自己身上存在的不足和差距，主動拉升標桿，增強爭先創(chuàng)優(yōu)意識，不斷加強理論和業(yè)務(wù)

知識的學習，提高自身素質(zhì)和水平，努力適應(yīng)新情況、新形勢，不斷創(chuàng)造新業(yè)績。

必須培養(yǎng)平常心。信訪部門清貧清苦，無錢無權(quán)，很多時候升遷輪不到、經(jīng)濟實惠輪不到，這是現(xiàn)實情況。如果斤斤計較于“名、權(quán)、利”，計較于個人的得與失，我們信訪干部就永遠找不到心理平衡。換一種眼光看問題，結(jié)論也會不同。如果我們以事業(yè)為重，始終把人民群眾的利益放在第一位，以解決一個一個信訪訴求為快樂，以對弱勢群體扶危濟困為快樂，以在困境逆境中建功立業(yè)為快樂，“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，我們就能淡泊名利，甘守清貧，在信訪這塊天地中真正“苦并快樂著”。

歸根到底，信訪干部要培養(yǎng)良好、健康的心態(tài)，踏踏實實、勤勤懇懇做事，清清白白、老老實實做人，只有這樣，我們才無愧于事業(yè)，無愧于人生。