第一篇：土地管理制度改革下的農(nóng)民權(quán)益保障研究

土地管理制度改革下的農(nóng)民權(quán)益保障研究

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的成都經(jīng)驗(yàn)

陳辭 馬永坤

摘要：土地管理制度改革關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)許多重要領(lǐng)域的改革能否順利推進(jìn)，科學(xué)發(fā)展能否切實(shí)得到保障，然而改革的關(guān)鍵是如何在其進(jìn)程中有效保障農(nóng)民的權(quán)益。本文在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下，總結(jié)成都經(jīng)驗(yàn)，從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地整理和耕地保護(hù)三個(gè)方面具體闡述農(nóng)民權(quán)益保障問題。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；土地管理制度改革；農(nóng)民權(quán)益保障

一、土地制度變革下的農(nóng)民權(quán)益保障

土地產(chǎn)權(quán)制度改革是整個(gè)農(nóng)村土地管理制度改革的核心，是貫徹中央關(guān)于“多予、少取、放活”、“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”精神的重要途徑，是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵。隨著改革的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地價(jià)值不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛Et益增多，在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中也存在諸多難點(diǎn)問題：一是農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利、義務(wù)尚不清晰。行政管理權(quán)侵犯土地財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。二是集體成員資格的界定不一，因村民待遇引發(fā)的農(nóng)村地權(quán)沖突日趨增多。土地產(chǎn)權(quán)不明晰、不對等和土地利用規(guī)劃制度缺陷分別導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損、城鄉(xiāng)土地市場割裂和城鄉(xiāng)空間形態(tài)不合理，城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置缺乏有效的市場機(jī)制，首先，土地市場發(fā)展滯后以及農(nóng)地價(jià)格的扭曲很大程度上降低了城鄉(xiāng)土地資源配置效率和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。其次，農(nóng)地價(jià)格嚴(yán)重扭曲與其產(chǎn)權(quán)價(jià)值相背離，導(dǎo)致農(nóng)地資源城鄉(xiāng)之間配置的不合理。這些矛盾產(chǎn)生的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。

自上世紀(jì)90年帶以后，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大速度快于城鎮(zhèn)化率。在利用資源的積聚與集中、釋放更多級差土地收入方面，還有很大的差距和余地。成都啟動(dòng)了土地制度方面的改革，通過重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是中央在新形勢下提出的解決我國“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想與根本途徑，也是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的必由之路。我國現(xiàn)行土地制度在平等和效率兩個(gè)方面都有損失，并對社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。

土地改革的基本邏輯即是在土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整的界定給農(nóng)民，并允許按照市場原則進(jìn)行交易。而有限的產(chǎn)權(quán)交易和利益保護(hù)無疑具有特殊的制度特征，因而引發(fā)的一系列復(fù)雜問題，則正是我們將長期面對的理論困境。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求未來幾十年內(nèi)，農(nóng)村人口要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。如果按照到2020年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到55％的水平，我國將有8億左右的人口進(jìn)入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。2008年我國的城鎮(zhèn)化率為45．7％，城鎮(zhèn)人口為6億。未來12年間，還要轉(zhuǎn)移約2億農(nóng)村人口，直接面臨的問題就是，進(jìn)城落戶農(nóng)民的居住和非農(nóng)就業(yè)用地如何解決。理論界和實(shí)踐部門對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一系列的探索和改革，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對集體利益的保護(hù)，但是對農(nóng)民利益的重視和保護(hù)仍然普遍不夠。在新形勢下，本文從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)探討了作為重要市場資源的土地交易行為如何既體現(xiàn)資源配置的效率，又保護(hù)集體所有權(quán)下農(nóng)民的利益，通過完善與創(chuàng)新農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地需要解決的問題

1．明確產(chǎn)權(quán)主體代表。集體建設(shè)用地的改革，核心問題是在多大程度上保障了集體所有者或者是農(nóng)民的最大權(quán)益。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)“虛擬” 的所有者，這種狀況造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)出現(xiàn)諸多問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位主體確定為村民小組，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體代表也就是村民小組。理由是：在村民小組這個(gè)小范圍內(nèi)，保存著土地制度歷史變遷的最完整信息，現(xiàn)實(shí)中最清楚的狀況(包括地塊面積、分布及土地質(zhì)量等)最清楚的是在這一級。同時(shí)，作為產(chǎn)權(quán)主體的村民小組對于屏蔽形式的侵犯產(chǎn)權(quán)行為比較有利，也更能體現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)所要求的產(chǎn)權(quán)交易必須符合交易費(fèi)用小而效益高的原則。

2．城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)一。規(guī)劃是土地管理的“龍頭”，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的目的之一是集約高效利用土地，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途決定了土地流轉(zhuǎn)后的價(jià)值，尤其是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場的建立必須要有城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃作為基礎(chǔ)。與會(huì)代表們認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的核心是科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。加快我國現(xiàn)有的規(guī)劃體系的改革，應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃的引導(dǎo)性，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃功能的擴(kuò)展，并向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)”模式轉(zhuǎn)變。在編制農(nóng)村土地規(guī)劃過程中要充分尊重農(nóng)民意愿，切合農(nóng)村實(shí)際，因地制宜保持農(nóng)村特色，保持鄉(xiāng)村功能和文化風(fēng)貌。同時(shí)要與上級土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

2004年以來，成都市大力實(shí)施土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，堅(jiān)持規(guī)劃先行，依據(jù)新一輪土地利用總規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，編制土地整理規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施綜合整治。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃有利于農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值的顯化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于嚴(yán)格土地用途管制的實(shí)施。

(二)成都農(nóng)村集體建設(shè)用地改革情況

2008年，成都市以市委一號文件出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見，在全市開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的核心是還權(quán)賦能，把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己解決問題的能力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和主體地位；目的是通過對農(nóng)村土地確權(quán)頒證并允許其流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，努力從根本上解決“三農(nóng)” 問題，加快推進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。主要措施有：

1．以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記。一是堅(jiān)持政策先行。依據(jù)《土地管理法》及其他相關(guān)法規(guī)政策出臺(tái)了《成都市集體土地所有權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定(試行)》、《成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施意見》、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定(試行)》等文件，明確規(guī)定確權(quán)登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術(shù)要求及完成時(shí)限，建立了全市集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記體系。二是堅(jiān)持農(nóng)民自主。充分依靠基層自治組織，由村民自主協(xié)商解決問題，有效化解了確權(quán)登記的諸多難題。三是堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)。將確權(quán)登記與第二次全國土地調(diào)查同步部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)，利用高分辨率衛(wèi)星等先進(jìn)技術(shù)開展農(nóng)村承包土地實(shí)測工作，大幅提高了工作效率和質(zhì)量。

2．以流轉(zhuǎn)順暢為核心，推動(dòng)集體建設(shè)用地有序

流轉(zhuǎn)。一是積極促進(jìn)依法有序流轉(zhuǎn)。制定了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理辦法等一系列政策文件，確保集體建設(shè)用地依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。二是積極搭建土地交易平臺(tái)，將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入國有土地市場統(tǒng)一管理，公開交易。三是積極完善配套服務(wù)政策。成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司，積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易抵押、擔(dān)保等金融服務(wù)方式，加快建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、信息平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和糾紛調(diào)處機(jī)制等配套服務(wù)，在維護(hù)交易雙方合法利益前提下，努力推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。

結(jié)合成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的具體情況，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，全面實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用長效機(jī)制，加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保障” 的基本思路，積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新，為成都城鄉(xiāng)發(fā)展提供支持，也為全國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供實(shí)驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

三、農(nóng)村土地整治問題的應(yīng)用與探索

農(nóng)村土地整治是依據(jù)規(guī)劃對一定區(qū)域內(nèi)田、水、路、林、村等進(jìn)行的綜合治理，包括農(nóng)田整理、村莊整治、建設(shè)用地開發(fā)、復(fù)墾等活動(dòng)。實(shí)踐證明，土地整治在增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，土地整治在有效拉動(dòng)內(nèi)需方面也具有積極作用。

(一)農(nóng)村土地整治定位破解兩大難題

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新村建設(shè)、耕地保護(hù)“三位一體”；村莊建設(shè)已購現(xiàn)象明顯，而實(shí)現(xiàn)“異構(gòu)協(xié)同” 難度大。推進(jìn)中心村(社區(qū))鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，具有戰(zhàn)略性與創(chuàng)新性。

1．城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的指標(biāo)約束。由于體制、管理和歷史原因，我國農(nóng)村建設(shè)用地的布局分散、面積偏大、比例偏高，而且?guī)缀跤坞x于市縣土地管理。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地政策創(chuàng)新，而村莊用地的巨大潛力是其重要前提；村莊土地整治成為解決城鎮(zhèn)用地指標(biāo)和耕地補(bǔ)占平衡“雙重”約束的重大戰(zhàn)略選擇。成都城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)驗(yàn)存在與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接、實(shí)施進(jìn)度及土地復(fù)墾保障的問題。

2．農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實(shí)瓶頸。農(nóng)村建設(shè)用地普遍散、大、亂的狀況，導(dǎo)致土地閑置、利用低效，甚至成片村莊空心化。落實(shí)兩個(gè)“最嚴(yán)格”制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)均在農(nóng)村。其中能否創(chuàng)新機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代中性化社區(qū)，實(shí)行空心化村莊整治還田，是深入開展城鄉(xiāng)土地管理制度改革，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村用地集約化的關(guān)鍵。

(二)農(nóng)村土地整治的現(xiàn)實(shí)選擇與多目標(biāo)模式創(chuàng)新

1．農(nóng)村土地整治現(xiàn)實(shí)選擇。在農(nóng)村土地整治過程中必須形成一個(gè)強(qiáng)有力的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村土地整治涉及的政府行政部門眾多，不利于農(nóng)村土地整理工作的全面開展。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的“詳細(xì)”分析基礎(chǔ)上編制詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃包括：區(qū)域城鎮(zhèn)化的成長規(guī)律和新型鄉(xiāng)村空間的演替規(guī)律；經(jīng)濟(jì)上是否可行，農(nóng)民是否愿意接受，生態(tài)上是否安全承載；產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案是否明晰，農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障；村民自治組織是否健全，保障措施是否有力和有效，權(quán)、利、責(zé)是否明確和對等。

實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推進(jìn)農(nóng)村土地整治的一個(gè)“撬動(dòng)支點(diǎn)”，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。對于農(nóng)村土地整治制度改革來說，必須轉(zhuǎn)變一組制度設(shè)計(jì)理念：(1)將現(xiàn)有的“供給型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笮汀?。要看農(nóng)民到底需要哪些制度和政策，農(nóng)村社區(qū)意見領(lǐng)袖有哪些想法。(2)將現(xiàn)有的“懲罰型” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹?lì)型”。使所有參加農(nóng)村土地整理的行為人，只要工作努力，都能得到相應(yīng)的激勵(lì)。(3)將現(xiàn)有的“理型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗佬汀?。制度設(shè)計(jì)應(yīng)該更重視可行性和可操作性，更加重視細(xì)節(jié)的表達(dá)。

2．農(nóng)村土地整治多目標(biāo)模式創(chuàng)新及戰(zhàn)略研究。村莊整治需規(guī)劃先行，特別應(yīng)以縣域?yàn)閱卧?，研究農(nóng)村空心化“生命周期”，建立階段性土地整治模式；村莊整治建設(shè)要“踩準(zhǔn)節(jié)拍”、經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)。強(qiáng)調(diào)規(guī)模化，確保所建新村不至于很快成為明天的“空心村”。農(nóng)村土地整治還要遵循農(nóng)村發(fā)展地域差異性，凸顯因地制宜、分區(qū)分類原則，實(shí)行多樣化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)要求、管理模式與保障措施。在功能導(dǎo)向上強(qiáng)化“一整三還”，即依托村莊整治增地，實(shí)行還田、還林、還園。從農(nóng)村土地整治的宏觀性、全域性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性特點(diǎn)出發(fā)，國土管理部門具有不可替代的引領(lǐng)作用，理應(yīng)確立全局性、戰(zhàn)略性研究與管理的基礎(chǔ)地位。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和征地制度改革

(一)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須加大對“三農(nóng)”扶持力度，促進(jìn)“農(nóng)民增收”、提高“農(nóng)業(yè)”規(guī)模效益，加大“農(nóng)村”基礎(chǔ)設(shè)施扶持力度。這就需要建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高，顯著提高耕地利用綜合效益，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收；健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推動(dòng)耕地向大戶流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局，按照同地同價(jià)的原則，推進(jìn)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。

全社會(huì)共同消費(fèi)的保護(hù)耕地的成本不能只由管理土地的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府、擁有耕地的村民集體和承包耕地的農(nóng)民來全部承擔(dān)，中央政府、省級政府也承擔(dān)相應(yīng)的成本，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人們都要承擔(dān)一定的成本。因而，必須建立耕地保護(hù)全社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓餐?zé)任機(jī)制，由全社會(huì)分擔(dān)耕地保護(hù)成本，減輕農(nóng)民耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域和代際公平發(fā)展。

成都市按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的指導(dǎo)思想，出臺(tái)了建立耕地保護(hù)基金，給予保護(hù)耕地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。參照成都的做法，推動(dòng)建立中央、省、地市三級耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，“基金”主要來自新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓收益等?！把a(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w” 主要是農(nóng)民，即對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高他們保護(hù)耕地的積極性。還應(yīng)對農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償其耕地保護(hù)及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要的開支。“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”還要考慮耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

(二)征地制度改革

深化征地制度改革既要改變國家強(qiáng)制性低價(jià)征地侵害農(nóng)民權(quán)利，又要防止超越實(shí)際的制度安排加大征地矛盾和困難，影響正常建設(shè)。董祚繼認(rèn)為如何界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍；如何落實(shí)同地同價(jià)原則，完善征地補(bǔ)償機(jī)制；如何拓寬安置渠道，解決長遠(yuǎn)生計(jì)等，亟待研究明確。

1．土地收益不合理，主要是國家征地。從現(xiàn)象看，是低價(jià)征地、高價(jià)賣地?，F(xiàn)象背后則是深層次的體制、機(jī)制問題。例如，國家壟斷土地一級市場，把農(nóng)村集體建設(shè)用地也壟斷了，這與不承認(rèn)農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有直接關(guān)系。改革征地制度，是一件牽一發(fā)而動(dòng)全身的事情。從農(nóng)民這頭，是要賦予完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；而從政府的角度，則是切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，改變管理方式，整合部門關(guān)系和各級政府之間的關(guān)系。這無疑是一個(gè)長期的、漸進(jìn)的改革過程。

2．土地征用制度改革。(1)明確界定公共利益，規(guī)范政府土地征用行為。將征地權(quán)的行使嚴(yán)格限定于公共利益范圍，而且公共目的應(yīng)該是直接的。對非盈利性用地，可采取征地的方式并實(shí)行公平補(bǔ)償。對以盈利為目的的經(jīng)營性用地，要打破政府土地征用壟斷堅(jiān)冰，在土地利用總體規(guī)劃等的控制下充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。(2)從征地補(bǔ)償?shù)秸鞯厥袌龆▋r(jià)。中國土地征用補(bǔ)償改革不僅要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，而且要完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制。逐步探索征地市場化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的可能性。征地制度應(yīng)當(dāng)從用途管制和價(jià)格管制向單一的用途管制轉(zhuǎn)變。(3)完善土地征用程序，加強(qiáng)公眾參與。首先，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管制，堅(jiān)決克服隨意突破、調(diào)整、修改土地總體利用規(guī)劃的現(xiàn)象；其次，要加強(qiáng)對土地征占的監(jiān)管力度，建立和完善土地征用合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)；最后，要強(qiáng)化土地登記工作。

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是解決好“三農(nóng)” 問題，而土地問題又是解決“三農(nóng)” 問題的核心和基礎(chǔ)。為了真正實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展” 的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村土地管理制度改革，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)。以確保農(nóng)民真正享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民增收。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：土地利用制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障

土地利用制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障

馬曉河

在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民沒有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地享有更加充分的權(quán)利。

從60年農(nóng)村制度變遷看，我國土地利用制度經(jīng)歷了三次大的變革：一是在20世紀(jì)40年代末50年代初實(shí)行了土地改革，通過“打土豪分田地”，將封建地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地個(gè)人私有制;二是20世紀(jì)50年代中期，通過合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)民土地個(gè)人私有制改造為土地集體所有制;三是20世紀(jì)70年代末以來，在不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下，將土地的使用權(quán)承包給農(nóng)民，實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營體制。

謹(jǐn)防出現(xiàn)“三無”農(nóng)民

同第二次土地利用制度改革相比，改革開放以來的土地制度變遷基本適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，促進(jìn)了農(nóng)村乃至國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民還沒有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地的征占用方面，農(nóng)村集體所有土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有后才能進(jìn)入一級市場，農(nóng)民雖然是農(nóng)村集體土地的所有者，由于土地的集體所有權(quán)被虛化，農(nóng)民人人都是所有者，但人人實(shí)際上都不是所有者。在此情況下，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不是農(nóng)村集體土地市場交易的主體，根本無法進(jìn)入土地交易市場。因此，土地賣給誰，價(jià)格是多少，收益如何分配，完全不由農(nóng)民說了算。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用過程中，國家征地范圍過寬，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，對失地農(nóng)

民安置人數(shù)過少，土地收益大部分流入各級政府和開發(fā)商手中，農(nóng)民所得只有很少一部分;另外，由于土地開發(fā)增值利益的極大誘惑，許多地方還出現(xiàn)了先占后批、少批多占、不批亂占土地的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果是，大量農(nóng)民失地后，一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民，另一方面又難以獲得應(yīng)有的土地?fù)p失補(bǔ)償，導(dǎo)致這部分人變成真正的“三無農(nóng)民”(“三無”是指無地、無業(yè)、無社會(huì)保障)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，宅基地及地上資產(chǎn)不能跨社區(qū)交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農(nóng)民意愿，隨意變更甚至撤銷農(nóng)民的土地承包合同，為了招商引資還強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)。在近幾年的“增減掛鉤”試點(diǎn)中，一些地區(qū)任意擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，超額使用“增減掛鉤”試點(diǎn)面積，還有的地區(qū)忽視農(nóng)民意愿，以損害農(nóng)民權(quán)益搞“增減掛鉤”。所有這些都侵害了農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)利。

不同的改革主張

面對當(dāng)前農(nóng)村土地征占用和流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，社會(huì)各界提出了不同的改革主張：有國有化主張的，有私有化主張的，也有主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)利。

不少主張國有化的研究者認(rèn)為，土地所有權(quán)收歸國有，并使土地所有權(quán)純粹形式化，在此產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下實(shí)行“國有民營”，明確界定土地所有者和土地經(jīng)營者的不同權(quán)益。他們認(rèn)為，實(shí)行土地國有民營，可以有效防止土地兼并，使耕者有其田;還可以為國土統(tǒng)一整治和利用提供制度保障。在土地國有民營制度下，只要土地租賃期限長，經(jīng)營者就不會(huì)因?yàn)闆]有土地所有權(quán)而在經(jīng)營上受到限制。主張土地私有化的人認(rèn)為，目前世界上有100多個(gè)國家實(shí)行土地私有制，土地私有制在世界歷史上并沒有影響工業(yè)化和國家現(xiàn)代化建設(shè)，也沒有造成農(nóng)村的動(dòng)蕩。目前世界上發(fā)達(dá)國家都是實(shí)行了土地私有化的國家，而恰恰是曾經(jīng)實(shí)行土

地公有制的國家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)都曾經(jīng)出現(xiàn)過動(dòng)蕩?；仡欀袊鴼v史，土地私有制也是中國社會(huì)發(fā)展的主流。土地私有化會(huì)加劇貧富分化、造成社會(huì)不安定的說法是不合解決學(xué)邏輯的。如果土地私有化了，農(nóng)民將成為自由民，若農(nóng)民要棄農(nóng)進(jìn)城或從事他業(yè)，可以賣掉土地，不但是一筆收入，而且也是一筆資本，因此他進(jìn)城時(shí)就是有錢人，而不是盲流。土地私有化不但對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義，而且對減少社會(huì)糾紛、安定社會(huì)、穩(wěn)定地方財(cái)政也有重要意義。

主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的人認(rèn)為，土地集體所有已經(jīng)實(shí)行了很長時(shí)間，若改為私有，不僅受到政治經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)意識(shí)形態(tài)的剛性制約，而且即使實(shí)行了土地私有，也無法有效解決當(dāng)前土地經(jīng)營中存在的諸多難題。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，土地改革必須進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，賦予農(nóng)民明確的、永久的、完整的土地用益物權(quán)。

土地利用制度改革重點(diǎn)

作者持有另外一種觀點(diǎn)，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地享有更加充分的權(quán)利。盡管現(xiàn)有法律法規(guī)和文件政策對保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有了許多改進(jìn)，但在土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房產(chǎn)等方面還留下需要改革探索的空間。今后在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，土地利用制度改革應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下幾方面展開：

一是改革土地征占用辦法。嚴(yán)格界定、區(qū)分公益性和非公益性用地界限，一方面要不斷縮小公益性征地范圍，將那些本該是非公益性并具有明顯盈利性質(zhì)的土地堅(jiān)決劃出剔除公益性范圍;另一方面公益性征地也要尊重農(nóng)民意愿，按市場價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。不能打著公益性用地的旗號，人為壓低土地補(bǔ)償價(jià)格，以犧牲弱勢群體——農(nóng)民的利益搞建設(shè)。為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)初步放開土地交易市場，培育多元化的市場主體，要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場交易的重要主體之

一。積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并不必須都要變更為國有土地，經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)用地也可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城鎮(zhèn)土地交易市場。無論是公益性還是非公益性土地交易產(chǎn)生的收益應(yīng)按市場原則進(jìn)行分配。要充分尊重農(nóng)民對土地的收益權(quán)，不管是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，還是農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場參與交易，必須引入第三方評估的機(jī)制。

二是進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)政策。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力和人口大量流向城鎮(zhèn)，按照依法自愿有償原則，既要允許也應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，在完善荒地、林地使用權(quán)抵押制度的基礎(chǔ)上，還要探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，將極大地提高農(nóng)村土地的價(jià)值，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲得銀行貸款，能增加對土地的長期投資，提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。要嚴(yán)禁一些地區(qū)利用各種形式強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，并侵蝕土地流轉(zhuǎn)收益。即使是已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工，也不能強(qiáng)制收回他們的承包土地，一定要按市場辦法在自愿原則下鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)讓出承包土地。

三是改革農(nóng)村宅基地制度。在工業(yè)化和城市化過程中，隨著農(nóng)村人口的減少和社會(huì)保障制度的建立和完善，在對農(nóng)民實(shí)行“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實(shí)行農(nóng)村宅基地私有化，并允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農(nóng)村宅基地及其建筑物真正市場化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及其建筑物的市場化，如果農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，就可以依法將自己的房產(chǎn)及其宅基地賣掉，獲得一筆資金，將其作為進(jìn)城的資本，在城市購買房產(chǎn)，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前各地正在進(jìn)行的土地“增減掛鉤”和“并村上樓”，實(shí)質(zhì)上是地方政府借用公共權(quán)力對農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種變相侵蝕，其目的就是犧牲農(nóng)村集體利益和農(nóng)民利益，以保證地方政府在“增減掛鉤”中利益最大化。

四是建立健全土地市場體系。市場是配置資源最有效的一種機(jī)制。促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，完善建設(shè)用地交易等，最有效的辦法就是培育土地市場。今后土地市場發(fā)育不能把農(nóng)民排斥在外，農(nóng)村集體土地說到底是農(nóng)民的，而不是地方政府的。各級政府不應(yīng)替代農(nóng)民更不應(yīng)替代市場包辦一切，這不是中國改革開放的初衷。政府對土地市場的干預(yù)要有邊界，其作用是彌補(bǔ)土地市場失靈的部分，而不是代替市場與農(nóng)民爭利。今后，政府在土地市場上主要是健全土地法規(guī)，支持發(fā)育中介服務(wù)組織，加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，維護(hù)土地市場的公正和公平性，堅(jiān)決禁止各級地方政府在土地市場上既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，以損害農(nóng)民利益為本級政府牟利。

第三篇：保障農(nóng)民權(quán)益服務(wù)群眾生活

保障農(nóng)民權(quán)益服務(wù)群眾生活

---左云縣農(nóng)民權(quán)益保障促進(jìn)會(huì)工作紀(jì)實(shí)

去年以來，左云縣農(nóng)廉辦按照中共大同市委辦公廳、大同市政府辦公廳《關(guān)于成立農(nóng)民權(quán)益保障促進(jìn)會(huì)的工作方案（試行）》和大同市農(nóng)廉工作廣靈現(xiàn)場會(huì)議精神要求，精心組織，積極開展全縣農(nóng)民權(quán)益保障促進(jìn)會(huì)的建設(shè)工作。目前該縣的縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)促會(huì)已全部成立，共涉及9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)228個(gè)行政村，初步形成了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)網(wǎng)全覆蓋的農(nóng)促會(huì)體系。

農(nóng)促會(huì)為干群之間架起一座“連心橋”

?9月底，通過協(xié)調(diào)鄉(xiāng)派出所為曹家堡村村民辦理了上戶手續(xù)。?……

這是在馬道頭鄉(xiāng)農(nóng)促會(huì)的民情日記里看到的。?民情日記本，記掛群眾事，事事有著落，件件有回音，與民聯(lián)絡(luò)勤，干群心貼心?。今年，縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)促會(huì)成立以來，通過記一本?民情日記?、辦一份?農(nóng)民小報(bào)?等形式，架起了拉近干群關(guān)系的?連心橋?。

為了寫好?民情日記?，農(nóng)促會(huì)成員主動(dòng)深入村舍、深入農(nóng)民群眾，把農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活過程中遇到的各種困難和問題記錄下來，并幫助農(nóng)民群眾想法子、找路子。?民情日記?已成為全縣農(nóng)促會(huì)解決熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，化解各類矛-1-

盾，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一把?金鑰匙?。

同時(shí)透過?民情日記?，群眾看到了干部踏踏實(shí)實(shí)的工作作風(fēng)、一絲不茍的敬業(yè)精神和熾熱的愛民情懷。正如一位鄉(xiāng)干部說的?通過這樣一個(gè)平臺(tái)，使廣大群眾知道我們在干什么，同時(shí)，我們也能聽到群眾更多的心聲，更多地掌握群眾在想什么、急什么、盼什么。農(nóng)促會(huì)確實(shí)為我們和農(nóng)民之間架起了一座‘連心橋’?。

農(nóng)促會(huì)為農(nóng)民合法權(quán)益撐起一把“保護(hù)傘”

左云縣農(nóng)促會(huì)以利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制為基礎(chǔ)，不斷為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益撐起了?保護(hù)傘?。

在具體工作中，左云縣各級農(nóng)促會(huì)研究和解決涉及農(nóng)民群眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，妥善處理農(nóng)民群眾上訪，化解矛盾，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)農(nóng)民群眾合法權(quán)益問題。該縣馬道頭鄉(xiāng)黃家店村農(nóng)促會(huì)在處理群眾上訪事件上實(shí)行鄉(xiāng)村農(nóng)促會(huì)理事成員、理事長包戶責(zé)任制，每位包兩戶，共40戶，負(fù)責(zé)登門上戶做思想工作，講解有關(guān)政策、法律，特別是有關(guān)煤礦兼并重組的政策、規(guī)定，逐一?對癥下藥?，消除了矛盾。店灣鎮(zhèn)的農(nóng)民權(quán)益保障促進(jìn)會(huì)，不等不靠，主動(dòng)代表村民參與到與煤礦兼并主體和煤礦經(jīng)營人的談判協(xié)商中，最大化為農(nóng)民爭取正當(dāng)權(quán)益；木代村農(nóng)促會(huì)代表群眾參與到了搬遷分房方案的討論和制定過程中，受到農(nóng)民群眾的一致認(rèn)

可，為維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定維護(hù)農(nóng)民權(quán)益起到了積極作用。

截止目前，該縣的鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)民權(quán)益保障促進(jìn)會(huì)共受理維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益169件次，成功解決122件次。

農(nóng)促會(huì)為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定譜寫一部“和諧曲”

?農(nóng)促會(huì)這個(gè)單位好，我的那點(diǎn)地讓占了，不了解政策，他們每天給我講解，讓我打消了上訪的念頭，這個(gè)農(nóng)促會(huì)真是為咱農(nóng)民服務(wù)的?管家堡鄉(xiāng)一村民這樣評價(jià)農(nóng)促會(huì)。今年該村民的耕地被高速公路占用，該村民認(rèn)為補(bǔ)償不合理，多次企圖越級上訪，該村農(nóng)促會(huì)了解到情況后耐心地講解政策法規(guī)，使這位村民打消了上訪的念頭。

該縣農(nóng)促會(huì)緊緊把握工作重點(diǎn)，圍繞向農(nóng)民提供相關(guān)信息和咨詢服務(wù)；就有關(guān)農(nóng)民合法權(quán)益的問題向有關(guān)部門反映、查詢、建議；參與有關(guān)部門對強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督；參與有關(guān)部門對農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾的法制宣傳教育；解決農(nóng)村信訪問題、暢通訴求渠道、做好調(diào)解和宣傳教育工作、及時(shí)妥善解決農(nóng)民合理訴求等工作方向，維權(quán)維穩(wěn)，扎實(shí)開展工作，截止目前，該縣農(nóng)促會(huì)共化解越級訪苗頭19起，為群眾辦實(shí)事、解難題220余件，真正成為了?農(nóng)民朋友的貼心人、黨委政府的好幫手?，贏得了農(nóng)民群眾的一致好評，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（左農(nóng)廉辦）

第四篇：青少年權(quán)益保障工作研究

青少年權(quán)益保障工作研究

摘要：本文是關(guān)于大學(xué)生中有關(guān)青少年權(quán)益問題，研究如何做好青少年權(quán)益的保障和教育工作。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生 青少年權(quán)益維護(hù) 青少年權(quán)益的教育

大學(xué)生正處于一個(gè)懵懂的時(shí)期，叛逆心理和成熟的心智開始中和，這是絕大多數(shù)青少年必須面對的一個(gè)時(shí)期，我想此刻唯有對學(xué)生人格的尊重，對學(xué)生權(quán)利的尊重，是現(xiàn)代社會(huì)人的主體性得到尊重的一個(gè)表現(xiàn)，是素質(zhì)教育的應(yīng)有之義。為此，從管理制度、救濟(jì)機(jī)制，課程設(shè)置到教學(xué)方式，教育領(lǐng)域發(fā)生了一場深刻的變革，要求教師尊重學(xué)生的權(quán)利并且為廣大的青少年學(xué)子引導(dǎo)正確的航標(biāo)。當(dāng)代大學(xué)生的和法權(quán)益保護(hù)是時(shí)代發(fā)展的主題，所以我們更應(yīng)該好好的發(fā)展自己。依法治國要求我們必須尊重和保護(hù)學(xué)生權(quán)利，法治的一個(gè)重要觀念就是要求人們履行法定義務(wù)的同時(shí)尊重和保護(hù)人們的法定權(quán)利。這是學(xué)校管理適應(yīng)法治社會(huì)而走向現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，也是法治精神的內(nèi)在要求。

一、青少年合法權(quán)益的維護(hù)

（一）、有關(guān)青少年權(quán)益的分類

1.在校青少年方面。調(diào)查顯示，他們權(quán)利受到的侵害主要來自家庭和校園。因此建議以學(xué)校為基地，開展各種形式的法制宣傳和自我保護(hù)教育。教會(huì)他們正確處理與老師、父母、朋輩之間的關(guān)系，在權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠做到既保護(hù)自己，又不縱容惡勢力，同時(shí)懂得維權(quán)的正確方式與途徑。2.社區(qū)普通青少年方面。這類青少年的社會(huì)保障權(quán)益、勞動(dòng)保障權(quán)益等受侵害比較突出。建議以社區(qū)為依托，帶動(dòng)非政府組織參與，定期舉行普法宣傳，開設(shè)法律咨詢點(diǎn)，加強(qiáng)他們的維權(quán)意識(shí)，同時(shí)保證其基本權(quán)益，關(guān)心他們的就業(yè)狀況。保證其在勞動(dòng)過程中的相關(guān)權(quán)益；使其有較強(qiáng)維權(quán)意識(shí)；同時(shí)也幫助其具備一定法律知識(shí)，這樣就能使他們在權(quán)益受到侵害時(shí)能夠把握自己，提高自控能力。

3.社區(qū)邊緣青少年方面。這類青少年的行為遠(yuǎn)離主流社會(huì)，在活動(dòng)方式、行為方式、生活習(xí)慣、價(jià)值觀念等方面與現(xiàn)行主流社會(huì)均有不同甚至截然相悖。他們雖然沒有明顯的違法犯罪行為，但是已經(jīng)出現(xiàn)偏差行為和反社會(huì)行為，給社會(huì)的穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。對他們進(jìn)行法律教育是十分必要的。既要加強(qiáng)對他們的普法教育，規(guī)范其行為，預(yù)防犯罪，還要關(guān)注其生活狀況和心理狀態(tài)，在其權(quán)利受侵害時(shí)給予法律援助，同時(shí)重塑他們對生活的信心，將他們重新納人社會(huì)正常的運(yùn)行軌道。

（二）大學(xué)中的青少年權(quán)益

團(tuán)的十六大報(bào)告明確提出切實(shí)維護(hù)好青少年的合法權(quán)益是新時(shí)期共青團(tuán)工作的基本職能之一。高校的青年大學(xué)生是青年群體的精英和先鋒，他們思想活躍、素質(zhì)全面、權(quán)利和法治意識(shí)強(qiáng)烈。代表和維護(hù)好青年大學(xué)生的合法權(quán)益、進(jìn)一步構(gòu)建和完善大學(xué)生權(quán)益法治保障體系是當(dāng)前高校共青團(tuán)組織履行好其基本職能的內(nèi)在要求和重要抓手。

目前,越來越多的大學(xué)生在學(xué)習(xí)的空余加入到兼職的隊(duì)伍中,大學(xué)生兼職已經(jīng)成為一種日益普遍的現(xiàn)象。不論是在假期還是在平時(shí),都有不少大學(xué)生利用自己的業(yè)余時(shí)間來做兼職工作。一來提高自己的社會(huì)實(shí)踐能力,為畢業(yè)后的就業(yè)增添砝碼。二來還可以獲取一些生活費(fèi)用,減輕家庭負(fù)擔(dān)。一時(shí)間,大學(xué)校園里出現(xiàn)了“兼職熱”,校園廣告欄貼滿了各色各樣的兼職信息。但是,伴隨著大學(xué)生對兼職崗位的需求日益增多,各種各樣的“黑中介”、“黑單位”讓人防不勝防。大學(xué)生權(quán)益保護(hù)問題明顯突出。面對這么多的陷阱，當(dāng)大學(xué)生的權(quán)益受到侵害之后，我們大學(xué)生都是怎樣處理的呢？網(wǎng)上有一個(gè)問卷調(diào)查，結(jié)果顯示：67%的大學(xué)生選擇忍氣吞聲，21%的學(xué)生選擇求助家長學(xué)校，3%的學(xué)生選擇暴力解決，而只有9%的大學(xué)生愿意拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。面對這樣的調(diào)查結(jié)果，我們確實(shí)應(yīng)該思考，為什么會(huì)有這樣的結(jié)果，我們作為大學(xué)生自己應(yīng)該怎樣保護(hù)自己的權(quán)益呢？

我認(rèn)為我們應(yīng)加強(qiáng)法律意識(shí)，不管別人做的怎樣，我們首先應(yīng)該從自己做起，當(dāng)自己的權(quán)益受到侵犯時(shí)，才能及時(shí)有效的保護(hù)自己的權(quán)益，所以大學(xué)生要加強(qiáng)自身的保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)法律意識(shí)，這是有效保障和維護(hù)權(quán)益不受損害最根本的方法。法律基礎(chǔ)課是在校大學(xué)生學(xué)習(xí)法律知識(shí)的主要渠道；大學(xué)生同時(shí)還可以通過自學(xué)，接受法律教育等形式積累法律知識(shí)；我們還要理論和實(shí)踐相結(jié)合，積極提高自身的用法能力，這是我國大力提倡依法治國，以德治國，德治法治的目的所在，也是現(xiàn)代公民必須具備的一種素質(zhì)，一種本領(lǐng)，一種能力。只有這樣，我們才能用好法律這個(gè)武器。

二、青少年合法權(quán)益的教育工作

（一）青少年權(quán)益教育所遇到的問題

我們在總體肯定，改革開放以來，我國青少年一代成長環(huán)境條件在許多方面有了長足的進(jìn)步，但問題也是客觀存在著的。青少年問題集中反映在當(dāng)今社會(huì)青少年犯罪的增加。青少年犯罪與吸販毒、環(huán)境污染并稱世界三大公害。21世紀(jì)的青少年面臨著更多、更新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也為青少年保護(hù)工作、青少年犯罪治理工作提出了新的研究課題。目前我國青少年健康成長中所面臨的包括以上五大問題在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)，實(shí)際也是對青少年教育、保護(hù)工作所提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。放在我們面前的問題是如何面對挑戰(zhàn)，做好我們的工作，以保障青少年的健康成長。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，不良的社會(huì)環(huán)境和教育對青少年一代的影響非常巨大，新形勢下我國青少年健康成長面臨著全方位的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，除了歷史上存在的種種因素的挑戰(zhàn)外，帶有時(shí)代性特點(diǎn)的挑戰(zhàn)，主要是： 1．獨(dú)生子女的挑戰(zhàn)

就世界范圍而言，獨(dú)生子女的大量增加是近代才出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象。大約在1910年德國等歐洲國家開始推行所謂的“產(chǎn)兒限制”政策，這類似于現(xiàn)在的計(jì)劃生育政策。當(dāng)初的目的是為了把子女的數(shù)量控制在1-2個(gè)，以便對這少數(shù)的子女給予更好的教育。后來，這一做法逐漸為越來越多的國家接受，不過，許多國家推行計(jì)劃生育政策更多的原因是迫于人口爆炸的壓力。20世紀(jì)70年代我國政府實(shí)行計(jì)劃生育以來，獨(dú)生子女的數(shù)量與日俱增。目前許多城市幼兒園的幼兒中，獨(dú)生子女年所占比例在90％以上。獨(dú)生子女已是一種不容忽視的社會(huì)現(xiàn)象。2．網(wǎng)絡(luò)的挑戰(zhàn)

從上一世紀(jì)70年代末以來不到30年的時(shí)間中，因特網(wǎng)從最秘密的、等級制管理的、嚴(yán)格控制的技術(shù)，發(fā)展成為可能想象到的最開放的、多元的、沒有控制的、沒有政府管理的、無處不在的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，差不多覆蓋了整個(gè)地球。因特網(wǎng)的通信量正以每個(gè)月10%的速度增長，目前全世界因特網(wǎng)的用戶數(shù)以億計(jì)，以中小學(xué)生為主體的青少年已經(jīng)成為當(dāng)前中國的網(wǎng)民主體，來自中國互連網(wǎng)絡(luò)信息中心的調(diào)查統(tǒng)計(jì)說，截至1999年，我國上網(wǎng)人數(shù)約為890萬，2000年底突破2000萬。網(wǎng)絡(luò)（主要是指因特網(wǎng)）對未成年人成長的影響已經(jīng)成為不可回避的重大問題。3．毒品的挑戰(zhàn)

毒品問題已成為一個(gè)全球性的問題，來自國際麻醉品管理局發(fā)表的一份文件指出：“毒品生產(chǎn)、毒品走私和吸毒，再加上伴隨而來的暴力和貪污腐化繼續(xù)危害所有國家公眾的健康?！?轉(zhuǎn)引自趙秉志主編：《現(xiàn)代世界毒品犯罪及其懲治》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年版，第2頁)我國深受毒品危害達(dá)200余年，鴉片禍國揭開了近現(xiàn)代屈辱史。新中國成立后，黨和政府在50年代初開展了一場聲勢浩大的全面禁毒運(yùn)動(dòng)，毒品幾乎在大陸絕跡，但是由于全球毒品犯罪日益嚴(yán)重、我國特殊的地理位置、畸形毒品消費(fèi)市場的形成以及打擊毒品中所存在的一些問題等原因，自70年代末開始，毒品犯罪與吸毒又死灰復(fù)燃且越燃越烈。目前我國在冊吸毒人數(shù)已超過百萬大關(guān)。如果按照國外犯罪學(xué)家較為一致的研究結(jié)論，即登記在冊的吸毒人員與實(shí)際吸毒人員的比例一般是1:8，那么，我國實(shí)際吸毒人員可能高達(dá)數(shù)百萬。現(xiàn)時(shí)期毒品犯罪呈現(xiàn)出大案要案驟增，有組織化、職業(yè)化、國際化趨勢明顯等特點(diǎn)。令人心悸的是青少年已經(jīng)成為我國當(dāng)前吸毒者的主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前在冊的吸毒者35歲以下的占85%。18歲以下吸毒青少年也在以比較快的速度增長。青少年吸毒販毒發(fā)展勢頭很快，這與青少年生理心理上的特殊性有關(guān)，例如，青少年富有好奇心、模仿性強(qiáng)等，很容易嘗試毒品，并且容易在同齡人中相互感染和蔓延；再加上毒品犯罪中有一個(gè)新的動(dòng)向，即販毒集團(tuán)和成年人吸毒販毒者，常常是先“免費(fèi)”向青少年提供毒品，等青少年上鉤后，迫使上癮后失去反抗能力的青少年為他們販毒。由于我國的周邊國家毒品種植、販運(yùn)等情況以及我國在控制毒品方面的現(xiàn)狀，可以預(yù)見，在今后一段時(shí)間里，我國青少年吸毒販毒將會(huì)有繼續(xù)呈增長態(tài)勢。

（二）青少年權(quán)益維護(hù)的教育工作

提高維權(quán)意識(shí)，拓展青少年權(quán)益教育途徑。青少年權(quán)益維護(hù)工作，既要治標(biāo)又要治本，通過法律和權(quán)益知識(shí)教育，提升青少年自身的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，應(yīng)該是青少年權(quán)益維護(hù)的根本。維權(quán)工作的重點(diǎn)應(yīng)以防范為主，讓法律宣傳與教育常態(tài)化。

學(xué)校是傳授知識(shí)文明的專門組織，學(xué)校仍然是強(qiáng)化青少年的法律和權(quán)益知識(shí)的重要基地。應(yīng)試教育導(dǎo)致學(xué)校法律和權(quán)益知識(shí)教育嚴(yán)重滯后，應(yīng)在基礎(chǔ)教育課程設(shè)置中適當(dāng)增加關(guān)于權(quán)益知識(shí)的比重，有效推進(jìn)青少年的法律和權(quán)益知識(shí)教育，從而增強(qiáng)青少年權(quán)益意識(shí)和維權(quán)能力。

同時(shí)進(jìn)一步拓展青少年權(quán)益教育途徑，內(nèi)容可以更全面，形式可以更豐富。模擬法庭、大型義務(wù)法律咨詢、設(shè)立咨詢室、開設(shè)熱線電話都是可以利用的形式，還可以充分利用電視、手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)等青少年喜聞樂見的現(xiàn)代傳媒手段達(dá)到廣泛宣傳與教育的目的。

開展針對權(quán)益保護(hù)的青少年職前培訓(xùn)。受金融危機(jī)等各種因素的影響，近年來，有部分青少年較早離校就業(yè)，為解決青少年離校就業(yè)等相關(guān)問題，建議開展青年職前綜合培訓(xùn)，主要針對16～18歲離校青少年，目的是向他們提供各種與就業(yè)有關(guān)的培訓(xùn)，內(nèi)容包括《勞動(dòng)法》、《未成年人保護(hù)法》、如何識(shí)別詐騙行為等青少年權(quán)益知識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)才能、紀(jì)律和團(tuán)隊(duì)精神訓(xùn)練，求職和人際關(guān)系技巧，基本計(jì)算機(jī)應(yīng)用技能，職業(yè)技能訓(xùn)練以及短期實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，以提升他們的就業(yè)競爭力，切實(shí)保障其相關(guān)權(quán)益。

保障青少年的合法權(quán)益，建立維權(quán)隊(duì)伍。為保障青少年的合法權(quán)益，建議建立維權(quán)隊(duì)伍。逐步建立黨政主導(dǎo)，公、檢、法、團(tuán)、婦參與，專兼職結(jié)合的維權(quán)隊(duì)伍。要制定和落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)；落實(shí)各部門法律權(quán)限；建立部門間工作調(diào)解機(jī)制，落實(shí)責(zé)權(quán)，解決青少年糾紛及事故；充分有效地整合社會(huì)資源，從資金、人員等各方面切實(shí)保障維權(quán)隊(duì)伍建設(shè)；建立暢通的青少年訴求表達(dá)渠道；構(gòu)建適合地方特點(diǎn)的傷害事故保險(xiǎn)機(jī)制和監(jiān)護(hù)制度，進(jìn)一步保障青少年的合法權(quán)益。

減少青少年意外傷害，預(yù)防工作應(yīng)為重點(diǎn)。意外傷害是我國青少年死亡和致殘的重要因素。我國陸續(xù)修訂了《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》，頒布了《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》、《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，對青少年安全保護(hù)工作提出了明確的法律要求。2008年4月，教育部、財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行校方責(zé)任險(xiǎn)完善校園傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》，逐步完善校園意外傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

參考資料：

[1]、群眾2010.3 群眾網(wǎng)

[2]、高中建 《中國青年研究》2006.9 [3]、唐思羽 《當(dāng)代青年研究》2009.3 [4]、上海律師協(xié)會(huì)

[5]、代 曦

《 人民論壇 》（2011.5）

第五篇：失地農(nóng)民權(quán)益保障實(shí)證研究

失地農(nóng)民權(quán)益保障實(shí)證研究

植志剛 胡偉峰

【摘要】近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市規(guī)劃區(qū)外失地農(nóng)民權(quán)益保障刻不容緩，處理不好會(huì)讓城鎮(zhèn)化的初衷落空，直接威脅到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。對失地農(nóng)民權(quán)益的保障，需要我們采取客觀、公正、求實(shí)的態(tài)度來全面認(rèn)識(shí)、正確分析、科學(xué)設(shè)計(jì)，以達(dá)到趨利避害、促進(jìn)發(fā)展的目的。

【關(guān)鍵詞】城市化失地農(nóng)民房屋拆遷權(quán)益保障

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，以及新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的開展，農(nóng)村集體土地拆遷問題匯集了國家政策、土地制度、農(nóng)民基本保障等諸多問題，也涉及到了政府、開發(fā)商、農(nóng)民等多方利益，如何建立有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的土地制度，是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的一個(gè)十分重要的理論和實(shí)踐問題。

農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償狀況——對成都周邊地區(qū)的調(diào)查分析

調(diào)查概括。本次調(diào)查的對象包括三部分：一是村民（被拆遷戶）；二是村干部；三是政府相關(guān)部門。調(diào)查主要采取了兩種形式：問卷調(diào)查和訪談。本次調(diào)查共發(fā)放問卷100份，實(shí)際回收80份，回收率為80%，有效問卷共60份，其中被拆遷戶50份，政府部門5份，村干部5份。調(diào)查對象的樣本總量共100人。所涉及的被調(diào)查者中，平均年齡為39歲。調(diào)查區(qū)域集中在成都市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部及遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，包括B縣、C鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)、E鎮(zhèn)等地。其中，B縣、C鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)屬于近郊地域，E鎮(zhèn)則遠(yuǎn)離城市，其下屬的F村則屬于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村。

調(diào)查結(jié)果分析。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，特別是城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展，成都市郊區(qū)的集體土地大量被征用，集體土地上的房屋也被大量拆遷，由此導(dǎo)致大量失地農(nóng)民產(chǎn)生。而作為遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)由于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的加速，也出現(xiàn)了許多拆遷行為，但是，不同的是他們并沒有因此失去土地。在這兩種不同的拆遷行為中，呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：

一、拆遷補(bǔ)償偏低。從調(diào)查的情況看，成都市郊區(qū)的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。被調(diào)查的拆遷戶中，大多數(shù)被拆遷戶并不滿意，他們認(rèn)為這樣會(huì)增加其生存成本，拆遷補(bǔ)償不能滿足其持續(xù)的需要。

二、農(nóng)民缺乏必要的參與權(quán)和知情權(quán)。房屋拆遷作為農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)，農(nóng)民應(yīng)該享有充分的參與權(quán)和知情權(quán)，農(nóng)民應(yīng)該具有在法律允許范圍內(nèi)的自主決定權(quán)。但是，由于法律的不健全以及部分政府的漠視，使得農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，以及自主決定其私有合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)利得不到保障。詳見下表：

三、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)取得的成就。F村作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn)村，依據(jù)政府提供的相關(guān)政策，采取先試先行的做法，通過土地整理，在農(nóng)用地不減少的情況下，增加了集體建設(shè)用地，將自己的建設(shè)用地在郊區(qū)通過“招拍掛”的形式，獲得一定的資金，將獲得的資金與村民自籌資金配套，建立起新型社區(qū)，改善了農(nóng)民的居住、生活環(huán)境。在受訪的F村村民中，57.1%的村民認(rèn)為土地整理中補(bǔ)償款的發(fā)放比較透明，只有19.9%的村民認(rèn)為存在不透明的情況，這兩個(gè)數(shù)據(jù)證明F村的土地整理情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他被調(diào)查的地方，而且村民的滿意率、幸福率也高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

上述問題產(chǎn)生的原因。隨著城市化進(jìn)程的深入，城市周邊農(nóng)村集體土地的被大量征用，集體土地上房屋拆遷糾紛也不斷增加，由于缺乏對集體土地上房屋拆遷法律關(guān)系的法律規(guī)制，所以出現(xiàn)上述問題就不難解釋了。除了因制度供給不足

而導(dǎo)致大量拆遷矛盾的發(fā)生外，當(dāng)然還存在其他更深層次的原因。第一，集體土地房屋拆遷制度供給不足。由于我國現(xiàn)行的拆遷條例并不適用于集體土地上房屋的拆遷，使得集體土地的征收、房屋的拆遷決策程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、糾紛救濟(jì)處在真空狀態(tài)，具有較強(qiáng)的隨意性，這就給某些地方政府尋租行為的發(fā)生，以及開發(fā)商對被拆遷戶的盤剝提供了較大的空間。第二，公權(quán)力與私權(quán)利的失衡。依法行政的觀念并未深入到部分官員的思想，某些地方政府的職能部門踐踏公民合法的私權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生。第三，司法不公現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。任何法律的有效實(shí)施必須建立在司法部門公正、獨(dú)立司法的基礎(chǔ)之上，只有全社會(huì)都能夠真正尊重法律，政府部門能夠依法行政，司法部門能夠公正司法，再加上科學(xué)、行之有效的法律制度的建設(shè)，才會(huì)最大限度地避免拆遷中矛盾的發(fā)生，才能更好地保護(hù)他人的合法權(quán)益，才能更好、更快地促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的主要問題

失地農(nóng)民的出現(xiàn)。集體土地上房屋拆遷的本質(zhì)是對集體土地進(jìn)行征用或征收，這樣就會(huì)造成大量的失地農(nóng)民。就目前的廣大農(nóng)村來說，土地仍然占中國農(nóng)民收入的相當(dāng)大的一部分，是其維持家庭生計(jì)的可靠且穩(wěn)定的來源。即使現(xiàn)在有很多年輕人外出打工，可是對于農(nóng)民來說，失去土地就相當(dāng)于失去了天然的保障功能。再則，失地農(nóng)民尤其是年老的失地農(nóng)民已經(jīng)長期適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有或幾乎沒有再就業(yè)技能，使得其失地后的生活十分困難。

集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到制約。從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，特別是土地被征用后，集體經(jīng)濟(jì)失去了“生長的土壤”。究其原因是農(nóng)村土地被征用后，本來國家按照規(guī)定是需要給予一定的土地補(bǔ)償費(fèi)，一般來說，村社應(yīng)該將這部分資金用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但據(jù)調(diào)查的情況來看，相當(dāng)一部分村社是直接分給了村民，村集體經(jīng)濟(jì)失去了資金來源，從而削弱了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再加上農(nóng)民沒有了土地，也失去了通過土地發(fā)包獲得租金的收入，更是進(jìn)一步阻礙了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。

失地農(nóng)民生存保障機(jī)制不健全。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村被征用的土地越來越多，失地農(nóng)民逐漸成為一個(gè)特殊人群進(jìn)入理論和實(shí)務(wù)界的視野。由于在征用的過程中，當(dāng)?shù)卣畬κУ剞r(nóng)民大多是采取一次性貨幣補(bǔ)償安置辦法，再加上我國社會(huì)保障體系還不是很健全，廣大的農(nóng)村并沒有被覆蓋，針對失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度沒有及時(shí)出臺(tái)，往往造成農(nóng)民在失去土地的同時(shí)就失去了生活的保障基礎(chǔ)。造成的后果是沒有任何技術(shù)的農(nóng)民會(huì)在用光補(bǔ)償款后很快陷入貧困，甚至比失地前更難保障生活。對于這個(gè)特殊群體來說，失去土地，就意味著建立在土地之上的集體保障功能的缺失。

失地農(nóng)民表達(dá)意愿的方式激進(jìn)化。據(jù)資料顯示，農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，多起是因土地而發(fā)生的沖突。引發(fā)群體性事件的原因有：一是因?yàn)榇蠖鄶?shù)失地農(nóng)民無力參加醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，造成失地后的生活無法保障，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，這也是引發(fā)農(nóng)民參與群體性事件的主要原因。二是全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對土地的需求量也在不斷增加，但是國家對土地總量、用途又有嚴(yán)格的規(guī)定，一些地方政府為了政績和利益私自違規(guī)操作，不依法行政，在征用農(nóng)民土地時(shí)補(bǔ)償及安置工作不到位，使農(nóng)民的權(quán)益受到了極大的損害，最終導(dǎo)致了群體性事件的發(fā)生。

拆遷過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建

首先，通過提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和采取多種補(bǔ)償方式的措施解決當(dāng)前維持在低價(jià)位的一次性補(bǔ)償帶來的弊端。對于非因公共利益的拆遷，要按照市場標(biāo)準(zhǔn)，由開發(fā)商與農(nóng)民在公平、平等、自由的原則下達(dá)成補(bǔ)償?shù)暮弦猓粦?yīng)介入。補(bǔ)償方式盡量采取既補(bǔ)償現(xiàn)金，又采取異地安置的方式，保障農(nóng)民能夠有房住、有

錢花。還可以嘗試通過為被拆遷戶提供經(jīng)營物業(yè)的方式，保障失地農(nóng)民能夠自食其力。

其次，通過建立、完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療機(jī)制解決失地農(nóng)民養(yǎng)老及就醫(yī)的問題。對于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源，有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采取為一定年齡之上的失地農(nóng)民全額支付，對于財(cái)力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取政府從公共財(cái)政中支付一點(diǎn)，村集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人出一點(diǎn)辦法解決。至于醫(yī)療方面，可以在“新農(nóng)合”的基礎(chǔ)建立多層醫(yī)療措施。

第三，建立引導(dǎo)、幫助失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，幫助年輕農(nóng)民更快地獲得工作的機(jī)會(huì)，還可以通過幫助村民聯(lián)系勞務(wù)輸出，或者建立集體經(jīng)濟(jì)為村民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

最后，通過“招拍掛”的方式，由提供建設(shè)用地的村集體反哺失地農(nóng)民。提供建設(shè)用地的村集體通過“招拍掛”交易了自己的建設(shè)用地指標(biāo)，獲得了一定的資金，可以通過建設(shè)廉租房或安置房并以低價(jià)提供給失地農(nóng)民，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老場所。還可以通過村農(nóng)業(yè)股份合作社及村集體經(jīng)濟(jì)為失地農(nóng)民提供工作機(jī)會(huì)。（作者單位分別為：四川省省級機(jī)關(guān)房屋統(tǒng)建服務(wù)中心；西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院；本文系2010國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利研究”成果之一，編號：10AJL002）

《 人民論壇 》（2010年第29期）