第一篇：關(guān)注失地農(nóng)民問題

關(guān)注失地農(nóng)民問題-保障失地農(nóng)民權(quán)益

方忠敬

●當(dāng)前我國失地農(nóng)民的總數(shù)已超過4000萬人，而且每年還以200多萬人的速度遞增，多數(shù)面臨著“種糧無地、就業(yè)無崗、低保無份”等生計問題。

●產(chǎn)生問題的原因：征地制度不完善，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低；社會保障制度不完善，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計和基本保障不落實；教育培訓(xùn)體系不完備，失地農(nóng)民就業(yè)難。

●解決失地農(nóng)民問題的對策：健全社會保障機制；加強失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)；積極落實再就業(yè)優(yōu)惠政策；加快發(fā)展經(jīng)濟；建立健全土地補償機制。

隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，征用農(nóng)村土地的面積越來越大，失地農(nóng)民越來越多。在構(gòu)建社會主義和諧社會中，切實解決失地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計、基本保障，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

一、目前失地農(nóng)民的存在問題

土地是農(nóng)民的“命根子”。對大多數(shù)農(nóng)民來說，失去土地就意味著失去了生產(chǎn)資料和生活保障。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，每征一畝地，將造成1.4個失地農(nóng)民，當(dāng)前我國失地農(nóng)民的總數(shù)已超過4000萬人，而且每年還以200多萬人的速度遞增。這些失地農(nóng)民由于受教育程度較低，勞動技能較弱，多數(shù)面臨著“種糧無地、就業(yè)無崗、低保無份”等生計問題。一是就業(yè)難。失地農(nóng)民就業(yè)問題非常突出，調(diào)查顯示18—25歲的失地農(nóng)民中，無業(yè)者或找到不太滿意工作者占到近九成，特別是一些年齡偏大,文化程度不高,缺乏勞動技能的純農(nóng)戶,更是弱勢群體,基本生活難以保障。二是社保力度弱。我國失地農(nóng)民的社會保障工作已經(jīng)起步，但

總體滯后，力度脆弱。養(yǎng)老保險,失業(yè)保險等社會保障沒有完全落實, 失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險不足三成，參保的門檻很高，而享受的標(biāo)準(zhǔn)又很低。參加者中不滿意的達(dá)三分之一。三是生活水平下降。超過半數(shù)的失地農(nóng)民與征地前比較生活水平出現(xiàn)了不同程度的下降。國家統(tǒng)計局對近3000家農(nóng)戶調(diào)查顯示，耕地被征收前年人均純收入平均為2765元，征收后下降了26元。而且土地征收后，大多數(shù)農(nóng)民增加了三項生活支出。使不少被征地農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)有所加重。一些失地農(nóng)民已成為貧困人口。據(jù)調(diào)查，在東部某省歷年累計200余萬失地鄉(xiāng)村人口中，有30萬人左右是失地貧困人口。中西部地區(qū)問題更為突出，西南某省20％的失地農(nóng)戶僅靠土地征用補償金生活，25.6％的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問題，24.8％的失地農(nóng)戶的人均純收入低于625元，處于絕對貧困狀態(tài)。四是群眾情緒低落。土地可以說是農(nóng)民的“生命線”。失去土地之后，許多農(nóng)民的生計、生活成了大問題，形成了“生活難、就業(yè)難、入保難”。許多原本較為富裕的農(nóng)民，特別是那些中老年的、文化程度較低的農(nóng)民，在失地、失房、失業(yè)后，情緒低落、怨聲載道。

二、產(chǎn)生問題的原因

(一)征地制度不完善，失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照現(xiàn)行的征地制度，農(nóng)民的補償原則是以“土地原用途”為依據(jù)，土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗的補償費，主要的前兩項總和“不得超過”土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這一補償辦法忽視了兩個問題：一是被征地多為城郊農(nóng)村，而這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)多為包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，其土地的產(chǎn)出價值遠(yuǎn)高于普通的糧食、蔬菜價值。二是這一補償辦法忽視了土地的增值部分。我國大部分土地以拍賣的方式出讓，拍賣價格基本都在百萬元以上，而村集體拿到的補償款一般為3萬—5萬元，農(nóng)民拿到的，只一萬元左右。

(二)社會保障制度不完善，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計和基本保障不落實。土地不僅是農(nóng)民的謀生之本，而且是其生存的基本保障。由于城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙，在我國農(nóng)村尚未建立起完善的社會保障體系的情況下，失去集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障功能為一體的土地，農(nóng)民也就失去了基本生活保障。一次性的低標(biāo)準(zhǔn)的土地補償費根本無法解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的生計問題，更無法解決他們的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障問題。一旦土地補償費花完，他們將陷入窘迫境地。

(三)教育培訓(xùn)體系不完備，失地農(nóng)民就業(yè)難。我國農(nóng)民的受教育水平和文化水平較低，謀生技能缺乏，參與市場競爭的能力較弱。一下子離開了千百年來熟悉的土地，面對競爭激烈的市場經(jīng)濟，他們變得無所適從。因此，需要對他們進(jìn)行必要的職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)，使他們擁有一種謀生的手段，能夠找到一個適合自己的工作。近年來，政府在農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)方面做了大量工作，但是由于農(nóng)民自覺接受教育培訓(xùn)意識薄弱，居住分散無法就近獲得培訓(xùn)，缺乏廉價甚至免費培訓(xùn)等原因，部分失地農(nóng)民還是難以得到教育培訓(xùn)的機會，因而影響他們的就業(yè)。

三、解決失地農(nóng)民問題的對策

解決失地農(nóng)民問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，又要從保障農(nóng)民的生活需要出發(fā)。要從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護社會穩(wěn)定。為此，筆者認(rèn)為要做好以下幾方面工作。第一，健全社會保障機制，建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)。在我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民作為一個社會弱勢群體，被排斥在正規(guī)的社會保障之外。筆者認(rèn)為，首先政府和用地單位要從維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益、確保失地農(nóng)民長治久安的高度，充分認(rèn)識建立失地農(nóng)民社會保障制度的合理性和可行性，要設(shè)身處地為失地農(nóng)民多考慮，在執(zhí)行征用地政策上，給農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)能執(zhí)行上限的決不要執(zhí)行下限，能求高的不要求低。在此基礎(chǔ)上，動員失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險、大病

醫(yī)療保險等，將被征地農(nóng)民安置補助費，按照統(tǒng)一進(jìn)入社會保障的辦法，劃入勞動部門“社?！睂?，統(tǒng)一用于失地農(nóng)民的社會保險統(tǒng)籌和生活補助。失地農(nóng)民的基本生活保障制度既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)勞保險和其他社會保險，又要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)勞保險和其他社會保險相銜接。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵要落實保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。要按照“政策引導(dǎo)、適當(dāng)補貼、農(nóng)民參加”的原則，宣傳引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療，解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問題，防止農(nóng)村因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，加強失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭力。目前，要加大對農(nóng)民科技培訓(xùn)投入力度，不斷擴大培訓(xùn)規(guī)模及資金支持，滿足農(nóng)民對培訓(xùn)的需求。同時，要有針對性地為農(nóng)民提供培訓(xùn)，在培訓(xùn)前，根據(jù)農(nóng)民的需求設(shè)計符合實際需要的培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)內(nèi)容要圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)技術(shù)等開展培訓(xùn)，要堅持以“市場引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針，不斷拓展培訓(xùn)機制，多形式、多層次、多渠道提高農(nóng)民的各項技能，特別是針對用工單位需求和農(nóng)民的需要，進(jìn)行“訂單式”和“菜單式”培訓(xùn)，切實增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)。

第三，積極落實再就業(yè)優(yōu)惠政策，建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。要爭取和落實失地農(nóng)民優(yōu)惠政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動力的就業(yè)歧視性政策，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費優(yōu)惠政策。同時要加大扶持力度，幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在失地農(nóng)民群體中，有一部分人頭腦靈活，具有經(jīng)商致富的能力。為此，政府要積極創(chuàng)造條件，給政策、給教育、給培訓(xùn)、給貸款，幫助這些失地農(nóng)民創(chuàng)辦個體私營企業(yè)。對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民參照下崗失業(yè)職工的辦法，發(fā)放“再就業(yè)優(yōu)惠證”，享受與下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時，享受新辦企業(yè)和小額貸款擔(dān)保的優(yōu)惠政策。第四，加快發(fā)展經(jīng)濟，增強經(jīng)濟實力。發(fā)展是第一要務(wù)，就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟，只有經(jīng)濟發(fā)展了，經(jīng)濟實力增強了，才能為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。為此要大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)。實踐證明：

二、三產(chǎn)業(yè)在解決勞動力就業(yè)方面有較大的優(yōu)勢。同時要大力發(fā)展外向型企業(yè)，強調(diào)這些企業(yè)要最大限度地優(yōu)先安置失地農(nóng)民。

第五，建立健全土地補償機制，確保失地農(nóng)民長期受益。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低成本。按照一定要維護好群眾的利益、一定要嚴(yán)格依法辦事、一定要注意節(jié)約土地“三個一定要的原則”，嚴(yán)格土地征用，并且始終堅持“凡征必補、補必到位”，對土地補償標(biāo)準(zhǔn)、補償款的發(fā)放、兌付時限都做出具體要求。明確規(guī)定，凡是對農(nóng)民土地補償款不能及時足額到位的項目，一律不準(zhǔn)開工建設(shè)，確保土地補償金及時足額撥到農(nóng)民手中。要防止補償安置費用的截留、挪用和濫用。同時為避免有限的補償金短期內(nèi)被“吃光分光”。在土地征用過程中，在尊重群眾意愿的前提下，充分運用市場機制，積極探索經(jīng)營土地補償金的路子，把土地補償金留在村集體作為開發(fā)建設(shè)資金，通過村民入股、合作開發(fā)等形式建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)車間向外出租的方式，讓“死”錢變“活”，“小”錢變“大”，實現(xiàn)了土地補償金的多次增值，讓失地農(nóng)民獲得了長期穩(wěn)定的收益。

沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家現(xiàn)代化。農(nóng)民富才能全民富，農(nóng)業(yè)興才能百業(yè)興，農(nóng)村安才能天下安。三農(nóng)問題說到底就是土地問題，土地是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民最可靠的社會保障。切

實做好三農(nóng)服務(wù)工作、特別是做好失地農(nóng)民的征地補償安置和基本生活保障工作，是推進(jìn)中國全面建設(shè)小康社會的有力保障。

作者系湖南省雙峰縣老科協(xié)高級農(nóng)藝師

第二篇：失地農(nóng)民問題

失地農(nóng)民在我國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，由于經(jīng)濟建設(shè)的需要，農(nóng)民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以來，農(nóng)民與土地的關(guān)系唇齒相依，誰也

離不開誰；農(nóng)民精心耕耘土地，土地則哺育了一代又一代的農(nóng)民。但是，中國農(nóng)村的現(xiàn)代化必須把一部分農(nóng)民從土地上剝離出來。

失地農(nóng)民是一個國家城市化過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會

現(xiàn)象。土地是農(nóng)民一切生存的希望和資本，扮演著生產(chǎn)資料和社會保

障的雙重功能。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來越多的耕

地被征用，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的失地農(nóng)民。

土地被大量征用以后，打破了農(nóng)民多年以來的勞動習(xí)慣和生活習(xí)

慣，多數(shù)農(nóng)村勞動力必須離開土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活出路。

失地農(nóng)民主要集中在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村企業(yè)相對較多，農(nóng)民

找到工作的機會比較大，務(wù)工的人數(shù)比較多。另一方面，失地農(nóng)戶的村莊多處于縣、鎮(zhèn)邊緣，外來人口多，接收信息多，發(fā)展農(nóng)村二、三

產(chǎn)業(yè)的成功率比較高。部分失地農(nóng)民利用征地補償費，開小商店經(jīng)商、建房屋出租或買車輛搞運輸，增加收入的門路比較多。

目前失地農(nóng)民的生活和工作還存在不少困難和問題:耕地被征

用，農(nóng)業(yè)收入減少。如非農(nóng)就業(yè)不順利則家庭收入減少，是不少失地

農(nóng)民都遇到的問題。一部分農(nóng)民一直以來都是以種田為生，沒有其它

技能，一旦失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。失地

農(nóng)民就業(yè)受外省勞動力沖擊。江西省每年有上百萬外來人口，外省民

工對江西的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了很大的作用，但是對本省農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)

移也形成了一定的障礙。外省民工普遍文化水平較高，年紀(jì)輕，能吃

苦，工資要求低，本地失地農(nóng)民中年齡偏大的幾乎沒有競爭力。不少

農(nóng)民失去土地之后無地可種，富余勞動力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年輕人也找不到土作，只能賦閑在家，無所事事也沒有什么收入。教育支出大，農(nóng)民不堪重負(fù)。調(diào)查農(nóng)戶有的家庭有兩個或以上的小孩同時在上學(xué)，有讀中專、大專的開支更大，農(nóng)民靠木身的收入很難維持下去，只有向親戚朋友借債。教育收費實行“一費制”后學(xué)費的確有所下降，但是伙食費、住宿費、補課費等卻相應(yīng)地提高了，結(jié)果支出還跟以前一樣。缺乏發(fā)展資金。部分被調(diào)查農(nóng)民在征地后有意去做小生意或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，未能實行。

隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，我省土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊伍將越來越龐大，問題會越來越多。必須關(guān)注失地農(nóng)民問題，避免上訪告狀加劇，防止出現(xiàn)新的貧困源，保證社會公平和社會安定。

切實保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對征地目的和范圍都有嚴(yán)格的界定。

建立合理的征地補償和利益分享機制。一是目前的現(xiàn)狀中，我國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最佳用途估價，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成非公益性建設(shè)用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農(nóng)民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業(yè)的腰包。二是土地征用補償應(yīng)引入市場機制，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地

補償費全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標(biāo)準(zhǔn)。三是對農(nóng)民給予公平的補償。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。

多渠道對失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)通過利用農(nóng)村集體機動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。三是入股分紅安置。對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。四是異地移民安置。本地區(qū)確實無法為因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實行異地移民安置。

健全完善社會保障機制，將失地農(nóng)民納入社會保障體系。醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的重點, 應(yīng)該引起政府的高度重視。建立健全被征地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險制度。醫(yī)療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農(nóng)民所在村組織出資一部分的形式。

第三篇：關(guān)注失地農(nóng)民促進(jìn)社會和諧

關(guān)注失地農(nóng)民促進(jìn)社會和諧

——法學(xué)院“teamwork團隊”走訪賈崗社區(qū)失地農(nóng)民

近年來隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市化建設(shè)已經(jīng)被越來越多的地區(qū)政府提上議程，而這需要大量的土地作為支撐，因而在這個過程中難免會涉及土地征收問題。然而由于我國的相關(guān)制度還有待完善，各地政府部門的工作有待進(jìn)一步詳細(xì)落實，失地農(nóng)民的權(quán)益可能受到損害，為了促進(jìn)鄭東新區(qū)的和諧建設(shè)，關(guān)心失地農(nóng)民的生活，我校法學(xué)院暑期實踐隊的成員決定對鄭東新區(qū)失地農(nóng)民的生活狀況進(jìn)行調(diào)查，以期能夠傳達(dá)出他們的心聲，給政府部門提一些合理的建議，來促進(jìn)鄭州的和諧建設(shè)。

7月5號上午八點半法學(xué)院實踐隊的成員一行來到賈崗社區(qū)展開調(diào)查。在小區(qū)門口我們隨機采訪了一位附近的環(huán)衛(wèi)工人，了解了征地前后失地農(nóng)民的基本生活狀況，了解了他們生活的疾苦，同時對賈崗小區(qū)也有了初步的了解，為下面的調(diào)查奠定了基礎(chǔ)。然后我們分成兩組展開調(diào)查，針對不同對象有所側(cè)重的展開調(diào)查。

通過這次調(diào)查我們了解到被征地農(nóng)民的一些權(quán)益受到一些損害，體會到了他們生活的艱辛和其基本的社會保障有待改善，對失地農(nóng)民的生活狀況有了更深刻的了解。在這次調(diào)查中我們有幸訪問了兩位老黨員和賈崗的老支書，他們積極地配合我們得調(diào)查，給我們提一些好的建議使我們受益匪淺，同時他們也對政府的工作提了一些建議，傳達(dá)出了他們的心聲。我們呼吁政府部門進(jìn)一步完善各項規(guī)章制度，認(rèn)真履行各項職責(zé)，及時兌現(xiàn)各種承諾，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，真正做到服務(wù)于民，還利于民。同時也希望更多的人加入到維護失地農(nóng)民合法權(quán)益的隊伍中來。通過這次調(diào)查我們深刻體會到了實踐出真知，實干煉人才，書本知識的關(guān)鍵在于“要管用”。社會實踐活動雖然時間很短，但卻是對學(xué)生自身學(xué)識和潛能的一次鍛煉，它能引導(dǎo)學(xué)生們邁出校門，走向社會，感悟人生,它是書本知識的充實和延伸。隊員們紛紛表示我們在接下來的幾天里一定努力工作，為失地農(nóng)民合法權(quán)益的維護和鄭州的和諧建設(shè)貢獻(xiàn)自己的一份力量。

第四篇：失地農(nóng)民再就業(yè)問題分析

失地農(nóng)民再就業(yè)問題分析

內(nèi)容摘要：民以食為天，食以土為本。土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)民通過的土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)就業(yè)。但隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，越來越多的農(nóng)民失去土地，并迅速擴大成為一個社會群體，一些失地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)一些不適應(yīng)，正逐步成為新的弱勢群體，影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。關(guān)鍵字：失地農(nóng)民再就業(yè)社會保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中國的失地農(nóng)民問題

1.1失地農(nóng)民的界定

失地農(nóng)民可簡要表述為一個國家在經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。[1]失地農(nóng)民的界定主要包括以下維度：首先，在城市化過程中由于國家征用土地，他們失去了全部或部分耕地；其次，土地被國家征用后，他們在身份上被轉(zhuǎn)化成為城市居民；第三，在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內(nèi)某一特定區(qū)域。[2]

1.2失地類型

農(nóng)民失去土地大致分為四種用途：一國家征用農(nóng)村集體土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把農(nóng)民集體變?yōu)閲校欢闯鞘幸?guī)劃，政府要求農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行綠化建設(shè)，土地雖然仍屬農(nóng)民所有，但農(nóng)民實際失去了對土地用途的支配；三村或社區(qū)占用土地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)開發(fā)；四開發(fā)商根據(jù)城市規(guī)劃，通過法定程序?qū)⑥r(nóng)用地變成建設(shè)用地。

二失地農(nóng)民土地權(quán)益受損原因及補償方式

2.1受損原因

就全國范圍來講，農(nóng)民土地權(quán)益侵害越來越嚴(yán)重，原因表現(xiàn)在三方面

第一從制度方面，二元制結(jié)構(gòu)是農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的根本原因。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的建立與完善，逐漸打破城鄉(xiāng)分割局面，但現(xiàn)實生活中仍存在著“城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)”種種現(xiàn)象。[3]

第二，從政策方面，以政策取代法律是農(nóng)民權(quán)益受損的深層次原因。國家在對農(nóng)民利益保護的方式上呈現(xiàn)出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆蓋面廣于法律、執(zhí)行政策的意識強于法律的特點。[4]

第三，利益驅(qū)動、粗放發(fā)展加速農(nóng)民失地。近些年來，片面追求經(jīng)濟增長，忽視了發(fā)展的科學(xué)性、可持續(xù)性，城市高度擴張，大肆占用農(nóng)民土地。

2.2政府對失地農(nóng)民補償辦法，大體分為三種：

第一類“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，這部分人在被農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時，以征地單位安置就業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村留用的形式安排了工作；

第二類自謀職業(yè)人員，這部分在農(nóng)轉(zhuǎn)非是沒被安排了工作，而是政府給與他們一筆征地補償費和生活安置費；

第三類農(nóng)轉(zhuǎn)非期間這部分人的年齡低于或已經(jīng)超過年齡，屬于非經(jīng)濟活動人口，在農(nóng)轉(zhuǎn)非時政府不再為安排工作，也不給他們補償費。[5]

這其中大部分失地農(nóng)民都未得到有效及時的安置，或僅給于一次性的補貼費，忽視了農(nóng)民生存的可持續(xù)性。本篇文章針對的是未安置人員的就業(yè)問題。

三失地農(nóng)民的“失業(yè)”及就業(yè)現(xiàn)狀

3.1失地農(nóng)民的失業(yè)情況

目前，大概有一億農(nóng)村勞動力流動到大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)打工，這其中大部分包括失地農(nóng)民。全國失地農(nóng)民是3500萬左右，根據(jù)專家估計，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)，這就意味著我國的“失地農(nóng)民群體”將從木目前的3500萬增至2030年的1.1億人，其中保守估計也有5000萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)上看，較客觀地估計，截止至學(xué)者調(diào)查前全國失地農(nóng)民約在8000萬人左右，而且基本上屬于失地而又無恒產(chǎn)者。[6]

3.2失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。2003年國家統(tǒng)計局采取抽樣調(diào)查的方式對耕地被占農(nóng)民進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：征地安置的人員占總調(diào)查人口的2.7%，外出務(wù)工的約占24.8%，第二三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%，仍從事務(wù)農(nóng)工作的占25.2%，閑賦在家的約占20%。[7]根據(jù)此次統(tǒng)計分析，目前失地農(nóng)民的就業(yè)情況不容忽視。

總結(jié)失地農(nóng)民就業(yè)的情況——以外出務(wù)工人員為例，呈現(xiàn)出以下幾個特點；

（1）就業(yè)環(huán)境條件差：由于文化水平不高，農(nóng)民兄弟外出務(wù)工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業(yè)或勞動密集行業(yè)。[8]

（2支付難、醫(yī)療養(yǎng)老無著落：拖欠農(nóng)民兄弟工資似乎成為的社會一大難題，屢禁不止。從溫家寶總理幫助熊德明和丈夫討要拖欠工資，到近年河南省人民法院院長張立勇幫工地老人起訴追要農(nóng)民工資，啟動司法程序進(jìn)行救濟。農(nóng)民的工資支付程度的難易，由此可見一斑。另外農(nóng)民務(wù)工基本不享受和城市居民同等的醫(yī)療養(yǎng)老待遇。

（3）社會地位不高，存在就業(yè)歧視：農(nóng)民外出務(wù)工多數(shù)從事的臟、累、苦的工作，長期以來受到歧視。

四、解決失地農(nóng)民再就業(yè)的途徑

4.1完善就業(yè)安置

經(jīng)濟發(fā)展的過程中農(nóng)民與征地單位的人地矛盾不可避免，面對當(dāng)前現(xiàn)已存在的問題不需進(jìn)行妥善的處理與安置。在以往的征地補償形式中多以貨幣補償為主，忽視了農(nóng)民生計持續(xù)性，往往導(dǎo)致農(nóng)民生活陷入困境。在此我們必須高度重視失地農(nóng)民的就業(yè)安置。

（1）就近轉(zhuǎn)移就業(yè)

根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的自然資源、人口素質(zhì)、交通狀況等方面的特點和優(yōu)勢，進(jìn)行區(qū)域要素合理布局。在此基礎(chǔ)之上，以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉(zhuǎn)體制，從而把有限的土地集中到一部分有農(nóng)業(yè)技術(shù)、有資金實力的農(nóng)民手中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，并以“名、優(yōu)、新”為標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)業(yè)科技為手段，大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以“龍頭”企業(yè)為主導(dǎo)，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品品加工，第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，為本地區(qū)農(nóng)民提供就業(yè)崗位。[9]

(2)異地轉(zhuǎn)移就業(yè)

這是目前主要的就業(yè)方式，主要包括進(jìn)城務(wù)工。政府著力以下兩方面的工作：加大管理力度，培育和發(fā)展專門針對農(nóng)民的勞動市場，建立和健全信息化的農(nóng)民勞動中介服務(wù)機構(gòu)，減少農(nóng)民外出就業(yè)的盲目性。

（3）國際勞務(wù)輸出

作為實現(xiàn)農(nóng)民再就業(yè)的有效補充。我國是世界上農(nóng)民最多的的國家，而勞務(wù)輸出創(chuàng)匯不到1%，潛力巨大。但在勞務(wù)輸出擴大的同時，要重視加強管理，完善相關(guān)法律，以確保在國外務(wù)工者的合法權(quán)益。[10]

4.2建立培訓(xùn)服務(wù)制度

（1）政府部門應(yīng)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的適用培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會團體等部門和行業(yè)培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機構(gòu)，形成合力。同時積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機制，鼓勵興辦民間培訓(xùn)機構(gòu)。[11]

五、失地農(nóng)民再就業(yè)保障

5.1失業(yè)保險

按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類事業(yè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等）都在參加的失業(yè)保險的范圍內(nèi)。[12]在新形勢下失地農(nóng)民成為失業(yè)人群中一種新的主體，理應(yīng)納入《失業(yè)保險條例》中。全國人大代表吳建平指出，：“土地被征用后的農(nóng)民不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，也不同于城鎮(zhèn)居民，成為‘種田無地’，‘上班無崗’，‘社保無份’的‘三無人員’?！盵13]農(nóng)民兄弟的失業(yè)登記資格受限，不能享受就業(yè)相關(guān)的優(yōu)惠政策，在城市化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)民做出了巨大的犧牲，共享改革和發(fā)展的成果是他們的權(quán)利，理應(yīng)擴大失地農(nóng)民作為失業(yè)保險的調(diào)整對象。

5.2養(yǎng)老保險制度

養(yǎng)老保險可謂是就業(yè)保障中的最后一道防線對于勞動者來說尤為重要。傳統(tǒng)的以家庭為單位的農(nóng)村養(yǎng)老隨著人地矛盾的計劃也隨之面臨著挑戰(zhàn)。家庭抵御各類社會風(fēng)險的能力變得薄弱，急需構(gòu)建新的養(yǎng)老體系?，F(xiàn)階段對農(nóng)村新的養(yǎng)老體系構(gòu)架大致分兩種模式：[14]

一、制定統(tǒng)一的社會保障法或社會保險法。在社會保障上給予城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實現(xiàn)公平的社會保障制度。將城鄉(xiāng)居民納入社會養(yǎng)老保險“安全網(wǎng)”，保障全體人民的晚年基本生活。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老保險體系。

二、為農(nóng)村社會保障專門立法。這已有德國的先例。1994年6月10日通過的《農(nóng)業(yè)社會保障法》為獨立經(jīng)營的農(nóng)民及他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。

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[12]黎建飛·失業(yè)保險法[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學(xué)出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全國人大代表呼吁關(guān)注失地農(nóng)民就業(yè)問題[N]新華網(wǎng)·北京，2010,3

[14]黎建飛·農(nóng)村養(yǎng)老社會保險[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學(xué)出版社，2007,P341

《勞動與社會保障法》論文

論文題目 失地農(nóng)民再就業(yè)問題分析

指導(dǎo)老師 張河順老師

學(xué)院專業(yè)姓名學(xué)號聯(lián)系方式

第五篇：農(nóng)村失地農(nóng)民問題分析

農(nóng)村失地農(nóng)民問題分析

摘要：失地失業(yè)農(nóng)民不斷增多，對我國城鄉(xiāng) 社會 穩(wěn)定產(chǎn)生了不良 影響，其原因在于征地補償 理論 與制度設(shè)計上的缺陷。本文提出，解決這一 問題 的思路，在于適應(yīng)市場 經(jīng)濟 發(fā)展 要求，著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長效保障機制。

「關(guān)鍵詞」失地農(nóng)民/城市化/征地制度/保障機制

一、失地失業(yè)農(nóng)民增多對城鄉(xiāng)社會的影響

最近，筆者對西部地區(qū)一些城市進(jìn)行了調(diào)查，有的地方在解決失地農(nóng)民安置問題上進(jìn)行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據(jù)調(diào)查，目前 被征地農(nóng)民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長遠(yuǎn)生計。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前 農(nóng)村 居民人均生活消費支出 計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預(yù)期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預(yù)期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預(yù)期壽命72.6歲測算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報道，浙江省農(nóng)村土地征用補償采用一次性現(xiàn)金補償?shù)念~度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標(biāo)準(zhǔn)為2.8—4.0萬元?？傮w上看，東部地區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長遠(yuǎn)生計的壓力則相當(dāng)大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調(diào)村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開始，統(tǒng)一征地時不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由上一級組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理。部分農(nóng)民認(rèn)為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調(diào)查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

二、征地補償理論和制度設(shè)計上的缺陷

有關(guān)專家認(rèn)為，造成農(nóng)民失地失業(yè)的真正原因不是城市化進(jìn)程，而是現(xiàn)行的征地制度。

由于我國現(xiàn)行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設(shè)計的計劃經(jīng)濟體制特征明顯。在市場經(jīng)濟逐步完善的條件下，仍按計劃經(jīng)濟的思路進(jìn)行，必然引發(fā)重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范?！稇椃ā访魑囊?guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

（二）現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的測算 方法 不夠 科學(xué) 合理。依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升。但是，在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時卻沒有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產(chǎn)生的原因是因為在同一塊土地上連續(xù)投資的勞動生產(chǎn)率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應(yīng)該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。而當(dāng)今土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差

異會導(dǎo)致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標(biāo)準(zhǔn)就無法反映地區(qū)的地價差異。

（四）與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關(guān)系，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機制進(jìn)行配置，并充分按市場價格進(jìn)行交換，而惟獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財富。

三、著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的 經(jīng)濟 效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民 問題 的關(guān)鍵。一是逐步提高土地征用補償費標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補償要充分考慮 農(nóng)村 經(jīng)濟 發(fā)展 和農(nóng)民收入增長的實際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進(jìn)入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當(dāng)降低稅、費，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價，在統(tǒng)一征地時，實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。三是 研究 實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民利益：①對純公益性項目用地（如無經(jīng)濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統(tǒng)征后撥付，但國家應(yīng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)；②對準(zhǔn)公益性項目用地（如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機制，允許集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅，商品市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)，水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發(fā)性項目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），引入談判機制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級市場或一級半市場，讓集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經(jīng)濟組織保留部分財產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著許多公共性 社會 經(jīng)濟職能，因此，在征地過程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。五是加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設(shè)村民公寓為契機，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級管理體制協(xié)調(diào)起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展模式，形成在地域上相對集中、新轉(zhuǎn)居人員與老市民混居的具有規(guī)模效益的功能小區(qū)。

（二）建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延

置社會高風(fēng)險的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接?，F(xiàn)實的做法是，設(shè)計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的機制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應(yīng)規(guī)范明確各類征地主體無論是進(jìn)行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構(gòu)管理；鑒于目前農(nóng)民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險；有條件的集體經(jīng)濟組織出資補貼一點；政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點。

（三）建立 教育 培訓(xùn)保障機制。對進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。在加強失地農(nóng)民的培訓(xùn)時，還應(yīng)對其他農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，因為今天的有地農(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn) 網(wǎng)絡(luò) 體系；其次是各級財政應(yīng)撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行 現(xiàn)代 市場經(jīng)濟知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

（四）建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會化、非農(nóng)化和充分化。順利實現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業(yè)。鼓勵、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費優(yōu)惠政策。對開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商 企業(yè) 盡量消化失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費優(yōu)惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力管理服務(wù)站為網(wǎng)點的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質(zhì)門檻”。

（五）建立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和收益分配機制。在農(nóng)民市民化過程中，必須加強集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特

別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產(chǎn)的多少進(jìn)行分類改革：①資產(chǎn)總量大、集體企業(yè)多、收入較穩(wěn)定的村，應(yīng)進(jìn)行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業(yè)，收入不穩(wěn)定的村，可進(jìn)行資產(chǎn)托管、入股投資，量化到人；③資產(chǎn)較少的村，應(yīng)優(yōu)先用于為村民辦理養(yǎng)老保險。加強對股份制改革后的集體資產(chǎn)的管理，集體資產(chǎn)主要投資于風(fēng)險小、收入回報穩(wěn)定的第三產(chǎn)業(yè)為主，其收入除用于發(fā)展再生產(chǎn)外，應(yīng)主要用于社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和股民福利事業(yè)建設(shè)。二是適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟組織。社區(qū)合作經(jīng)濟組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟組織的運作機制。

明確社區(qū)合作經(jīng)濟組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會化?？梢越梃b有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補償費置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經(jīng)濟資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。