第一篇：地方政府財(cái)政危機(jī)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)思考

摘要：文章在研究大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)。地方政府財(cái)政危機(jī)的主要來(lái)源顯示為稅收體系結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)周期的反向運(yùn)行；中央政府和地方政府之間財(cái)力和職責(zé)的分配不當(dāng)；地方政府運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)。并對(duì)財(cái)政危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施和地方財(cái)政危機(jī)的防范等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

關(guān)鍵詞：地方政府財(cái)政；財(cái)政危機(jī)：財(cái)政預(yù)警體系

與其在公共管理領(lǐng)域的地位一致，地方政府財(cái)政危機(jī)一直是一個(gè)相對(duì)冷門的研究課題。在大量搜索了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)英文文獻(xiàn)后，我們發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)于地方政府財(cái)政危機(jī)的研究大量集中于對(duì)美國(guó)州以下地方政府的研究，關(guān)于其他國(guó)家的研究文獻(xiàn)僅涉及到澳大利亞、新西蘭、日本、俄羅斯、以色列、尼日利亞和肯尼亞等幾個(gè)國(guó)家。

地方政府財(cái)政危機(jī)是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。關(guān)于地方政府財(cái)政危機(jī)的研究對(duì)地方政府的利益相關(guān)者來(lái)說意義重大，因?yàn)榈胤秸鳛楣参锲返奶峁┱?，在其?quán)限內(nèi)向轄區(qū)居民提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)于轄區(qū)居民的福利起著決定性的作用。貧乏的服務(wù)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施壓力加大、社會(huì)分化加劇、犯罪、貧窮以及高素質(zhì)人群的遷移。而上述這些影響又使得地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一部惡化，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。

這一問題在全世界范圍內(nèi)的普遍性，使得對(duì)這一問題的研究更有意義。但因?yàn)楦鲊?guó)存在的諸多差異，現(xiàn)有的部分研究主要從所關(guān)注的國(guó)家地方政府問題出發(fā)，建立了各種各樣的研究框架。問題的復(fù)雜性使得我們很難在國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)進(jìn)行較為全面的概括及建立較為完整的理論框架。

本文試圖按照危機(jī)研究的一般路徑，從成因、對(duì)策和預(yù)防幾個(gè)方面來(lái)研究地方政府財(cái)政危機(jī)問題，并對(duì)各國(guó)地方政府財(cái)政危機(jī)研究進(jìn)行總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政問題的研究提供有價(jià)值的參考。

一、導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)的主要成因

雖然各國(guó)的財(cái)政體系、經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在著較大的差異，但對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要成因我們?nèi)匀豢梢詺w納為以下幾點(diǎn)：

(一)稅收體系結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)周期的反向運(yùn)行地方政府的財(cái)政收入同經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)景氣，政府收人增加，經(jīng)濟(jì)凋敝，政府財(cái)政收入即會(huì)大幅衰減。而政府支出特別是一些剛性支出并不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)而改變，其中一部分支出如失業(yè)救濟(jì)等方面的支出反而會(huì)大幅增加。因此，財(cái)政收入和財(cái)政支出的這種反向波動(dòng)在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候會(huì)在地方政府的財(cái)力上形成一個(gè)缺口，而地方政府的稅收體系結(jié)構(gòu)則決定著這個(gè)缺口的規(guī)模。

一個(gè)好的稅收體系應(yīng)當(dāng)有助于保證財(cái)政收入的穩(wěn)定性，反之亦然。以美國(guó)州政府為例。美國(guó)州政府財(cái)政收入主要來(lái)源于3種稅：銷售稅、個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅，合計(jì)起來(lái)構(gòu)成了美國(guó)西部各州和地方政府88％的稅收來(lái)源。在這3種稅中，個(gè)人所得稅是最不穩(wěn)定的，當(dāng)失業(yè)率增加時(shí)，個(gè)人所得稅稅源減少，反之亦然。同時(shí)，股票市場(chǎng)的不景氣也極大地降低了資本利得收入，減少個(gè)人所得稅稅源。而財(cái)產(chǎn)稅，特別是商業(yè)財(cái)產(chǎn)，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，因?yàn)閷?duì)財(cái)產(chǎn)的估值并不會(huì)發(fā)生急劇波動(dòng)。對(duì)銷售稅的課稅方法所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就是，如果主要的產(chǎn)業(yè)下滑，稅收收入也會(huì)下降。這使得政府可能遭受雙重打擊：私人部門的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)下滑的同時(shí)，公共部門應(yīng)對(duì)下滑的能力也隨之下降。另一個(gè)重要的問題就是財(cái)政支出，比如失業(yè)保險(xiǎn)，是反經(jīng)濟(jì)周期的。公共支出的一個(gè)主要的功能就是在市境艱難時(shí)提供一個(gè)安全網(wǎng)。平衡財(cái)政需求，與不穩(wěn)定的稅收結(jié)構(gòu)相結(jié)合，對(duì)地方財(cái)政提出了挑戰(zhàn)。

(二)各級(jí)政府之間財(cái)力和職責(zé)的分配不當(dāng)在財(cái)政分權(quán)的背景下，各級(jí)政府間對(duì)財(cái)力和職責(zé)的分配成為一個(gè)至關(guān)重要的問題。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家由于較早開始實(shí)行財(cái)政分權(quán)，并在實(shí)踐中探索出了一套適合于自己的模式。因此，目前因?yàn)檎g財(cái)力和職責(zé)分配而產(chǎn)生的財(cái)政問題主要集中在發(fā)展中國(guó)家及轉(zhuǎn)軌中的國(guó)家。

轉(zhuǎn)軌過程中的俄羅斯地方政府就存在著典型的因財(cái)力和職責(zé)分配不當(dāng)而造成的橫向和縱向的不均衡問題。橫向不均衡主要體現(xiàn)為具有較多支出需求的州更可能采用赤字融資手段；縱向不均衡主要體現(xiàn)為各級(jí)政府沒有按其所獲得的財(cái)政資源承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。盡管收入分享制度和轉(zhuǎn)移支付制度可在相當(dāng)大的程度上解決縱向不均衡問題，但政治可信性和經(jīng)濟(jì)效率均要求州政府和地方政府擁有決定一些收入來(lái)源的權(quán)力(如根據(jù)其需求增加或減少某些稅、費(fèi))。然而，俄羅斯聯(lián)邦以下各級(jí)政府在征集自有收入方面并沒有被賦予足夠的自主權(quán)，在這種背景下，地方政府為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不采取各種方式向外部融資。大量融資的結(jié)果就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。

(三)地方政府運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政分權(quán)下的地方政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體為了各自的經(jīng)濟(jì)利益往往存在著大量的自利性行為。這些自利行為往往體現(xiàn)為地方政府的發(fā)展沖動(dòng)，這種發(fā)展沖動(dòng)集中體現(xiàn)在地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的公共投資項(xiàng)目。在地方政府決策正確，管理得當(dāng)?shù)那疤嵯?，這些項(xiàng)目無(wú)疑是有益的，而這些投資項(xiàng)目一旦失敗，地方政府就必須承擔(dān)損失。在政府間關(guān)系界定科學(xué)合理的國(guó)家，這種損失由地方政府自己承擔(dān)，但在很多國(guó)家，上級(jí)政府實(shí)際上是在為下級(jí)政府扮演著擔(dān)保人的角色。當(dāng)?shù)胤秸?cái)政出現(xiàn)問題的時(shí)候，即地方政府不能保障工資、獎(jiǎng)金和失業(yè)救濟(jì)，或者地方政府變得不能提供最低水平的公共服務(wù)時(shí)，迫于社會(huì)壓力可能迫使中央政府插手。這種暗示性擔(dān)保機(jī)制事實(shí)上是中央政府為地方政府的負(fù)債所提供的一種擔(dān)保。該擔(dān)保產(chǎn)生了一個(gè)極其嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題：地方政府有著強(qiáng)烈的借款、擔(dān)保甚至欠款動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@些行為的成本極有可能最終由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。

日本地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要原因就是中央政府對(duì)地方債務(wù)的一個(gè)暗示性擔(dān)保。有記載以來(lái)，日本共有884個(gè)地方政府宣布破產(chǎn)，但其債務(wù)從來(lái)沒有被豁免，而是由中央政府償還。這使得銀行不論地方政府財(cái)政狀況如何，都愿意向其提供貸款。雖然在2006年，日本為控制地方負(fù)債建立了一個(gè)“咨詢體系”以取代原地方政府舉債批準(zhǔn)體系，但事實(shí)證明，只要中央政府的這一擔(dān)保機(jī)制存在，那么地方政府行為中的道德風(fēng)險(xiǎn)就不可避免。

二、地方財(cái)政危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施

(一)地方政府破產(chǎn)應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的常見舉措是在地方政府無(wú)法償還到期債務(wù)時(shí)，實(shí)施破產(chǎn)程序。從世界各國(guó)的情況看，地方政府破產(chǎn)法為債權(quán)人的追償提供了一定程度的保護(hù)，無(wú)力支付的各級(jí)地方政府可以通過協(xié)商的債務(wù)重組、改組或重新籌集資金等方式解決債務(wù)問題。

一般而言，地方各級(jí)政府在無(wú)法償付到期債務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)被視為破產(chǎn)。無(wú)法支付工資薪金、養(yǎng)老金、合同款項(xiàng)、債務(wù)的本金或利息都是政府破產(chǎn)的證據(jù)。

與企業(yè)和個(gè)人的破產(chǎn)立法不同，聯(lián)邦以下各級(jí)政府的破產(chǎn)程序不包括為償付債權(quán)人的債權(quán)而清算 政府資產(chǎn)的內(nèi)容。地方政府破產(chǎn)程序的目的是強(qiáng)迫地方政府進(jìn)行負(fù)責(zé)的財(cái)政行為，而不是關(guān)閉地方政府，停止其運(yùn)行。對(duì)于那些無(wú)力支付的政府，破產(chǎn)給他們提供了扭轉(zhuǎn)困境和恢復(fù)財(cái)政健康狀況的時(shí)間。

(二)財(cái)政緊急控制地方政府破產(chǎn)是一種只有在財(cái)政管理嚴(yán)重不善的情況下才使用的激烈措施。另一種較為溫和的方法是實(shí)施財(cái)政管理緊急控制，在這種情況下，上級(jí)政府通過特別控制手段，減少由于地方政府管理不善導(dǎo)致的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)危害。例如在美國(guó)，20個(gè)州擁有對(duì)處于財(cái)務(wù)危機(jī)中的市政府進(jìn)行幫助和控制的法律條款。

美國(guó)對(duì)州財(cái)政緊急狀況的確定以一系列客觀標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，例如，聯(lián)邦以下各級(jí)政府在連續(xù)兩年無(wú)法支付債務(wù)或沒有充足的資金彌補(bǔ)預(yù)算赤字。當(dāng)財(cái)政緊急狀況發(fā)生時(shí)，上級(jí)政府建立一個(gè)委員會(huì)對(duì)州政府或地方政府進(jìn)行監(jiān)管和提供技術(shù)幫助。聯(lián)邦以下各級(jí)政府和監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合制定一個(gè)計(jì)劃，支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的支付項(xiàng)目，同時(shí)通過減少相對(duì)次要的預(yù)算項(xiàng)目以消減支出。

與破產(chǎn)選擇相比，緊急委員會(huì)被授權(quán)改變地方政府所作出的財(cái)政決定，這會(huì)使地方政府喪失更多的地方控制權(quán)。

三、地方財(cái)政危機(jī)的防范

地方財(cái)政危機(jī)的防范主要表現(xiàn)為相關(guān)體系的建設(shè)。一個(gè)健全而又嚴(yán)格執(zhí)行的財(cái)政體系對(duì)于財(cái)政安全至關(guān)重要。因此，從某種意義上說，地方財(cái)政危機(jī)的防范涉及到整個(gè)國(guó)家財(cái)政體系的建設(shè)與完善。下面我們對(duì)幾個(gè)最直接關(guān)系到地方財(cái)政安全的方面進(jìn)行討論。

(一)財(cái)政預(yù)警體系的建立加強(qiáng)監(jiān)控是防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提。建立一個(gè)預(yù)警體系以記錄和評(píng)估地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是非常重要的，這個(gè)體系可被用于對(duì)地方政府財(cái)政狀況的評(píng)級(jí)并作為中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行干涉和緊急財(cái)政援助的信息基礎(chǔ)。此外，在很多發(fā)展中國(guó)家，地方債券市場(chǎng)和私人信用評(píng)級(jí)體系沒有發(fā)展起來(lái)，地方政府不受制于市場(chǎng)規(guī)則，很多國(guó)家地方財(cái)政運(yùn)行缺乏透明度的境況加劇了地方政府財(cái)政行為的草率。這些問題的大量存在，進(jìn)一步說明了加強(qiáng)中央政府對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)控的必要性。

例如，美國(guó)模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對(duì)是比較健全的。該州建立了一個(gè)名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的體系，由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個(gè)監(jiān)控體系的操作程序。它對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政核查，以確定地方財(cái)政是否已接近緊急狀況。如果一個(gè)地方政府的財(cái)政狀況符合所規(guī)定的三種情況中的任何一種，審計(jì)局便宣布其進(jìn)入“預(yù)警名單”，并對(duì)該地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)視。如果州審計(jì)局發(fā)現(xiàn)該地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”。同時(shí)，根據(jù)《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，只要有一個(gè)地方政府被宣布為財(cái)政危機(jī)，該州就應(yīng)成立一個(gè)“財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會(huì)舉行第一次會(huì)議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官(也是該委員會(huì)的成員)必須向委員會(huì)提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃，以及時(shí)采取可行的措施來(lái)應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。為配合這項(xiàng)改革，審計(jì)部門等相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)還會(huì)向處于監(jiān)控中的地方政府提供無(wú)償?shù)淖稍兎?wù)，這也減少了改革的相關(guān)成本。

俄亥俄州模式雖然結(jié)構(gòu)精細(xì)，并有一個(gè)很明確的設(shè)計(jì)目標(biāo)——提供早期預(yù)警，但卻有著很明顯的局限性：(1)財(cái)政監(jiān)控體系中所使用的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)基本上是靜態(tài)的，他們并不反映政府收入、支出和債務(wù)的動(dòng)向，因此，不能對(duì)財(cái)政的穩(wěn)定性進(jìn)行直接的評(píng)估；(2)一個(gè)更大的缺點(diǎn)在于大多數(shù)指標(biāo)是基于傳統(tǒng)財(cái)政賬戶——政府現(xiàn)金流量和直接債務(wù)，它們不能或者僅僅在一個(gè)很小的限度內(nèi)反映政府的或有負(fù)債。

或有負(fù)債不納入到地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍通常是因?yàn)椋诖蠖鄶?shù)情況下，數(shù)據(jù)很難收集甚至根本不存在。而澳大利亞和新西蘭是為數(shù)不多的開發(fā)出計(jì)算和報(bào)告地方政府或有負(fù)債的兩個(gè)國(guó)家。下面我們以澳大利亞維多利亞州為例簡(jiǎn)要說明澳大利亞地方政府財(cái)政預(yù)警體系。

澳大利亞維多利亞州政府要求國(guó)庫(kù)在其向議會(huì)和公眾提交的年度和半年度預(yù)算中提供一個(gè)關(guān)于地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，該評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括所有可能對(duì)財(cái)政成果產(chǎn)生顯著影響的因素，具體包括：(1)經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化，比如雇傭、薪水、物價(jià)以及利率；(2)與不確定事件的發(fā)生相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響到特定收入或支出，但是其可能性和發(fā)生時(shí)間又是不確定的；(3)由地方政府擔(dān)保所產(chǎn)生的不確定的或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)負(fù)債。

1999年到2000年中期財(cái)政報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)陳述討論了大量來(lái)自政府或有負(fù)債的可計(jì)量或不可計(jì)量的事件。這些事件包括對(duì)政府的法律訴訟、政府擔(dān)保、環(huán)境損害以及對(duì)公共服務(wù)需求的可能變化，例如：(1)州征稅辦公室存在大約9300萬(wàn)美元的或有負(fù)債，該或有負(fù)債產(chǎn)生于針對(duì)最高法院1998年的一項(xiàng)決定的訴訟；(2)在1994年5月，公共交通公司與OneLink協(xié)會(huì)簽署了一項(xiàng)為期十年的合同，由該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)為公共交通公司提供自動(dòng)化票務(wù)服務(wù)。國(guó)庫(kù)對(duì)公共交通公司向服務(wù)提供者履行支付服務(wù)費(fèi)用的義務(wù)作出了擔(dān)保。服務(wù)提供商有權(quán)索取因?yàn)楣步煌ü舅接谢蚬步煌ǜ母锒a(chǎn)生的損失；(3)有些政府財(cái)產(chǎn)被認(rèn)為是潛在的污染源，雖然該州并未在法律上規(guī)定政府應(yīng)承擔(dān)任何與此相關(guān)的義務(wù)，政府仍將承擔(dān)為治理污染、恢復(fù)環(huán)境而可能發(fā)生的支出；(4)公共事業(yè)部門提供的關(guān)鍵服務(wù)，比如，對(duì)公共醫(yī)院的急救服務(wù)的需求強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)，這樣政府就應(yīng)向這些組織提供計(jì)劃外的資金。

(二)政府間關(guān)系的調(diào)整政府間關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一方面是財(cái)政資源在各級(jí)政府間的合理分配；另一方面是上下級(jí)政府間責(zé)任承擔(dān)的有序界定。

責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是以相應(yīng)的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)以財(cái)政資源的分配為基礎(chǔ)，政府間財(cái)政資源的分配一般有兩種方式。一是在各級(jí)政府間合理分配稅源，賦予地方政府合理的征稅權(quán)力i在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般而言，地方政府至少可控制一個(gè)稅種的稅率。比如，新西蘭地方稅稅率在選民意見的基礎(chǔ)上由地方政府決定。美國(guó)州、地方政府一般都有自己獨(dú)立的稅收體系和主體稅種，通常州政府以銷售稅為主體而地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體。澳大利亞的憲法還對(duì)各級(jí)政府的征稅權(quán)力做出了某些專門的限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財(cái)產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財(cái)產(chǎn)稅等。另一方面就是政府間合理的轉(zhuǎn)移支付。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府間的轉(zhuǎn)移支付大都根據(jù)客觀透明的公式來(lái)計(jì)算。如在美國(guó)，紐約市財(cái)政可支配收入中大約有13％來(lái)自聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付，20％來(lái)自州政府。除此之外，很多地方政府來(lái)源于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付可支配收入的部分達(dá)30％左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款項(xiàng)目有85％是按公式法確定的。

(三)建立比較健全的地方政府融資體系地方政府融資體系的建立應(yīng)當(dāng)是基于政府間關(guān)系合理界定的基礎(chǔ)上。只有權(quán)責(zé)界定清楚后，地方政府才會(huì)真正把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為決策的一個(gè)重要影響因素。地方政府融資體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是多層次的，一方面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包含了短期、中期及長(zhǎng)期融資手段的體系，另一方面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包含直接融資和間接融資多種渠道。目前，國(guó)外地方政府最主要的融資手段仍是發(fā)行地方債券，由于地方政府債券的相關(guān)問題我國(guó)學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了較多論述，本文便不再贅述。

第二篇：地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

2011年08月03日 10:11:47 來(lái)源： 中國(guó)發(fā)展觀察

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2009年下半年以來(lái)，各地方政府以城市投資公司、政府指定企業(yè)等借款人為主體的融資平臺(tái)運(yùn)作模式受到了國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。今年3月份召開的全國(guó)“兩會(huì)”也對(duì)此展開了熱烈討論，焦點(diǎn)集中在地方政府融資平臺(tái)快速增長(zhǎng)的數(shù)量與負(fù)債規(guī)模，以及部分融資平臺(tái)盈利能力薄弱、規(guī)范性管理匱乏是否積累了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)等問題。地方融資平臺(tái)的規(guī)模擴(kuò)張引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部委也陸續(xù)出臺(tái)了調(diào)查、審計(jì)、整改等監(jiān)管措施。

地方政府融資平臺(tái)伴隨著中國(guó)投融資體制改革應(yīng)運(yùn)而生，其發(fā)展速度、規(guī)模、問題累積確已達(dá)到總結(jié)、完善、創(chuàng)新的階段。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展始終脫離不了世界經(jīng)濟(jì)一體化的框架，世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府負(fù)債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)范發(fā)展我國(guó)地方政府融資平臺(tái)具有重要的啟示意義。

世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府通過主動(dòng)負(fù)債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式與經(jīng)驗(yàn)

世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體地方政府的負(fù)債融資模式主要有兩種：發(fā)行市政債券和依托平臺(tái)公司從銀行獲得貸款。在中國(guó)現(xiàn)行的投融資體制下，關(guān)于發(fā)行市政債券的討論歷時(shí)已久，前不久央行行長(zhǎng)周小川也公開表示可擇機(jī)發(fā)行市政債。市政債的通行政策和發(fā)行經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很成熟，本文不再熬述。且只先針對(duì)近年逐漸增長(zhǎng)的融資平臺(tái)問題介紹日本、加拿大、巴西等國(guó)的融資經(jīng)驗(yàn)。

日本地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。

（一）負(fù)債融資主體分類

1．地方公營(yíng)企業(yè)。是地方政府以增進(jìn)居民福利為目的而經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。雖被稱作“企業(yè)”，但其本身具有三大特征：首先，地方公營(yíng)企業(yè)實(shí)際上是地方政府直接經(jīng)營(yíng)的“事業(yè)”。地方公營(yíng)企業(yè)不具有獨(dú)立于地方政府之外的法人資格。但與一般政府部門適用于“一般會(huì)計(jì)”不同，地方公營(yíng)企業(yè)適用于“特別會(huì)計(jì)”。其次，地方公營(yíng)企業(yè)本身具有企業(yè)性質(zhì)，是在獨(dú)立核算原則下的獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)性質(zhì)與一般行政事務(wù)有著很大差異。最后，成立地方公營(yíng)企業(yè)的目的是為了通過地方公營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)直接提高居民的福利。

2．獨(dú)立行政法人。是根據(jù)2003年7月出臺(tái)的《地方獨(dú)立行政法人法》而設(shè)立、由地方政府全額出資的法人。與地方公營(yíng)企業(yè)不同，“獨(dú)立行政法人”擁有與地方政府相對(duì)獨(dú)立的法人資格，用以承擔(dān)事務(wù)或事業(yè)，目的是提供高效的行政服務(wù)。

3．地方三公社。是依據(jù)相關(guān)法律由地方政府全額出資設(shè)立的獨(dú)立法人。主要包括：第一，地方住宅供給公社。地方住宅供給公社是基于1965年6月頒布的《地方住宅供給公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人，設(shè)立的主體限制為都道府縣（省級(jí)政府）或人口在50萬(wàn)人以上的“政令指定都市”（相當(dāng)于計(jì)劃單列城市）。設(shè)立這類公社的目的是，作為國(guó)家與地方政府住宅政策的重要一環(huán)，在住宅不足比較明顯的地區(qū)提供公有住宅。第二，地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月頒布的《地方道路公社法》、由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社的目的是用以吸引民間資金（指銀行貸款）、進(jìn)一步推進(jìn)收費(fèi)公路的建設(shè)。設(shè)立的主體限定為都道府縣或人口在50萬(wàn)人以上的“政令指定都市”。第三，土地開發(fā)公社。土地開發(fā)公社是基于1972年6月頒布的《關(guān)于推進(jìn)擴(kuò)大公有土地的法律》，由地方政府全額出資設(shè)立的法人。設(shè)立這類公社原來(lái)的目的是，為了在地價(jià)上漲過程中比較容易地獲取土地，代替需經(jīng)議會(huì)表決通過的地方政府來(lái)靈活地先行拿地。

4．第三部門。在日本，將民間企業(yè)稱為“第一部門”，將公共企業(yè)稱為“第二部門”，而將官民共同出資興辦的企業(yè)稱為“第三部門”。所謂“第三部門”是由地方政府出資，同時(shí)又相對(duì)獨(dú)立于地方政府的企業(yè)?！暗谌块T”具有獨(dú)立的法人資格，與公社不同之處在于它同時(shí)有民間資本出資。通常地方政府的出資或資助在25％以上。根據(jù)法人性質(zhì)不同，“第三部門”又可分為“民法法人”（或“公益法人”）和“商法法人”（包括“公司法法人”）。值得注意的是，當(dāng)使用“第三部門等”的概念時(shí)，其實(shí)是指包括了“地方三公社”在內(nèi)的“廣義的第三部門”。民法法人主要以教育文化、社會(huì)福利、醫(yī)療保健為多。商法法人所經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍甚廣，涉及觀光休閑、農(nóng)林水產(chǎn)、工商業(yè)、道路運(yùn)輸?shù)戎T多領(lǐng)域。

（二）資金來(lái)源與用途

資金來(lái)源。主要包括中央政府、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)、銀行和其他資金等。中央政府資金主要包括資金運(yùn)用部和簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)資金兩類，其中，資金運(yùn)用部的資金來(lái)源為郵政儲(chǔ)蓄資金及厚生年金、國(guó)民年金等中央事業(yè)類特別會(huì)計(jì)的積累基金和結(jié)余資金等；簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)的資金來(lái)源是郵政部門利用郵局網(wǎng)點(diǎn)開展簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)制度的閑置資金。公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金是專門針對(duì)地方公營(yíng)企業(yè)提供的融資資金。銀行資金主要是日本城市銀行（都市銀行）、地方銀行、長(zhǎng)期信用銀行的貸款資金。其他資金主要包括共濟(jì)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司及其他公司等的資金。

從20世紀(jì)90年代以來(lái)的數(shù)據(jù)看，中央政府資金始終占地方政府債務(wù)余額的一半左右，如果加上實(shí)際屬于財(cái)政投融資資金的公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金，中央政府提供的地方政府債務(wù)占65%左右。1999年以來(lái)，日本政府開始改革財(cái)政投融資計(jì)劃，受其影響，地方政府新增債務(wù)中，來(lái)源于中央政府資金的份額逐年下降，已經(jīng)從1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)資金，中央政府提的地方政府債務(wù)份額，則從1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

資金用途。主要用于建設(shè)性支出，不能用于經(jīng)常性支出。具體用途包括：（1）交通、煤氣、上下水道事業(yè)及其他地方公用團(tuán)體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所需經(jīng)費(fèi)；（2）對(duì)地方公營(yíng)企業(yè)提供的資本金和貸款；（3）地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)期；（4）抗災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)以及災(zāi)害賑濟(jì)事業(yè)費(fèi)；（5）公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費(fèi)或這些設(shè)施的用地費(fèi)用。此外，必要時(shí)可以通過制定特例法來(lái)決定發(fā)行其他事業(yè)地方政府債務(wù)。近年來(lái)，地方借款更多地用于協(xié)助財(cái)政政策的實(shí)施。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制

計(jì)劃管理。日本對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。第二次世界大戰(zhàn)以后日本中央政府（主要由大藏省和自治?。┟磕甓季幹频胤秸畟鶆?wù)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額。地方政府債務(wù)計(jì)劃只作為參考資料提交國(guó)會(huì)，不屬于國(guó)會(huì)審決議對(duì)象，因而沒有法律依據(jù)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的效力。但是，由于它是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定，并且規(guī)定了中央政府認(rèn)購(gòu)地方政府債務(wù)的規(guī)模及地方政府債務(wù)的具體用途，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí)，以該計(jì)劃為依據(jù)。

審批制度。日本對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，以控制債務(wù)規(guī)模。《地方自治法》第250條規(guī)定：現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序?yàn)椋旱胤秸蟀l(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來(lái)源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。如果發(fā)行公募債券，在得到地方議會(huì)及自治大臣的認(rèn)可后，由大藏省、自治省、受托銀行以及證券公司召開會(huì)議，聯(lián)合決定每月發(fā)行總額及分地區(qū)發(fā)行額。自治大臣與大藏大臣審批地方政府借債的重點(diǎn)是確定當(dāng)年不批準(zhǔn)發(fā)債或限制發(fā)債的地方政府名單。

確定依據(jù)一般有：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方政府債務(wù)本金、或發(fā)現(xiàn)以前通過明顯不符事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）債務(wù)依存度（債務(wù)余額/一般財(cái)政支出）在20%-30%之間的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券；（3）規(guī)定當(dāng)年地方稅的征稅率不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債；（4）嚴(yán)格限制有財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公營(yíng)企業(yè)發(fā)債等。

實(shí)行地方政府債務(wù)審批制度的目的在于：（1）防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財(cái)政健康運(yùn)行；（2）防止資金過分傾斜富裕地區(qū)，確保資金合理分配；(3)統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系等。

審計(jì)監(jiān)督。日本審計(jì)機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院和地方監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成。會(huì)計(jì)檢察院是日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，屬于國(guó)家行政序列，但獨(dú)立于內(nèi)閣，不受政府干涉，負(fù)責(zé)對(duì)中央收支決算及法律上規(guī)定的會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府財(cái)政收支及行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)每一審計(jì)對(duì)象，監(jiān)察委員會(huì)分別出具一份審計(jì)報(bào)告，直接提交給國(guó)會(huì)或委托審計(jì)的政府部門。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)察委員會(huì)通常不會(huì)直接作出處理，而是提出改進(jìn)措施或意見，建議管理部門實(shí)施處罰。實(shí)際上，監(jiān)察委員會(huì)所提建議一般很受重視。

日本地方政府融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)不論在融資方式、主體，還是在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、審查監(jiān)督方面都與我國(guó)現(xiàn)狀存在趨同，其中有些做法有積極借鑒意義。除此之外，加拿大、巴西的做法也可借鑒。

加拿大地方政府主要融資渠道有：（1）政府每年在財(cái)政收入中（如土地出讓費(fèi)）單列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。（2）可以由獨(dú)立的國(guó)營(yíng)集團(tuán)借貸，如電力公司，償還期為20年。

巴西地方政府借款限制。過去的幾十年中，巴西經(jīng)歷了三次地方政府債務(wù)危機(jī)，給中央政府造成了很大損失。在1998年債務(wù)危機(jī)后，參議院通過了78號(hào)法案，加強(qiáng)了對(duì)地方借款的監(jiān)督和控制。主要規(guī)定有：（1）地方政府不允許從其所有的企業(yè)和供應(yīng)商借款；（2）借款額必須小于資本性預(yù)算的規(guī)模；（3）新的借款不得超過經(jīng)常性凈收入的18%，償債成本不得超過經(jīng)常性凈收入的13%，債務(wù)總額必須低于經(jīng)常性凈收入的200%；（4）政府簽發(fā)的擔(dān)保余額必須低于經(jīng)常性凈收入的25%；（5）除展期外，禁止發(fā)行新的債券。

1999年9月，巴西金融管理委員會(huì)頒布了2653號(hào)規(guī)定，對(duì)地方政府向銀行借款實(shí)行了一系列具體限制，主要包括：（1）授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對(duì)地方政府的貸款；（2）授權(quán)中央銀行具體執(zhí)行78號(hào)法案中關(guān)于對(duì)地方政府借款監(jiān)控的條款。

地方政府融資平臺(tái)在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展

考慮到中國(guó)現(xiàn)有的政治體制和金融體系的特點(diǎn)及資本市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度，以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為啟示，規(guī)范發(fā)展現(xiàn)有融資平臺(tái)，新型地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該具備以下特征或功能:

（一）充實(shí)資本金，健全法人治理結(jié)構(gòu)

地方政府投融資平臺(tái)集融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及資本運(yùn)作為一體，而不僅是地方政府融資的窗口。通過整合地方政府優(yōu)質(zhì)資源，將經(jīng)營(yíng)性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來(lái)需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn)平臺(tái)公司，以此充實(shí)資本金。平臺(tái)公司擁有了質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤(rùn)來(lái)源，財(cái)務(wù)形象和未來(lái)預(yù)期良好，使其具備并提高募集資金和正常運(yùn)營(yíng)的能力。

（二）規(guī)范、明確與地方政府關(guān)系

針對(duì)目前平臺(tái)公司責(zé)任人不明、運(yùn)行不規(guī)范等問題，平臺(tái)公司應(yīng)更加專注于專業(yè)化的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，而政府或者政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，而不以行政手段干預(yù)平臺(tái)公司的實(shí)際運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”職責(zé)的分開。

同時(shí)，在積極整合地方政府各類資產(chǎn)和負(fù)債、研究構(gòu)建地方政府模擬資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，改變部分平臺(tái)以地方財(cái)政資金直接償還銀行貸款的做法，變地方政府與銀行之間的銀政關(guān)系，為地方政府對(duì)平臺(tái)的出資關(guān)系和平臺(tái)與銀行之間的銀企關(guān)系，使法律關(guān)系更加清晰、明確。地方財(cái)政不再為投融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保，也不再替平臺(tái)公司償還銀行貸款，而是將這部分財(cái)政資金作為資本金，定期定額注入到平臺(tái)公司，以此充實(shí)資本金及現(xiàn)金流，從而變財(cái)政還款為財(cái)政注資，以此提高平臺(tái)公司自身的現(xiàn)金流與還款能力，同時(shí)落實(shí)土地抵押、股權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保措施，實(shí)現(xiàn)在符合《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等現(xiàn)行法律規(guī)范的前提下，以市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)運(yùn)作該融資平臺(tái)。

積極研究構(gòu)建省市縣平臺(tái)之間的股權(quán)紐帶關(guān)系，將省級(jí)政府對(duì)市縣政府的轉(zhuǎn)移支付資金由原來(lái)的撥款關(guān)系轉(zhuǎn)為注資關(guān)系（投資與被投資關(guān)系），使縣級(jí)平臺(tái)在發(fā)展初期就可獲得外部注資現(xiàn)金流，從而可間接做大做強(qiáng)縣級(jí)平臺(tái)。

（三）采取主銀行貸款制

由銀行業(yè)監(jiān)管部門組織協(xié)調(diào)，根據(jù)平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍及已有的貸款來(lái)源和規(guī)模，確定融資平臺(tái)貸款的主辦銀行以及銀團(tuán)貸款的牽頭銀行，這樣可有效解決由銀行間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的多頭授信、管理失控等問題。

（四）融資渠道多樣化

新型平臺(tái)公司不僅要繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接與合作，而且可運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、登陸資本市場(chǎng)等多種方式實(shí)現(xiàn)融資，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。新型平臺(tái)更加注重社會(huì)民間資本的作用，通過政策優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引民間資本注資入股地方政府平臺(tái)公司或參與平臺(tái)公司的具體項(xiàng)目。

世界范圍內(nèi)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的過程中，地方政府借助政府資源，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，按照客觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在成熟的現(xiàn)代公司治理體制框架內(nèi)，主動(dòng)負(fù)債、融資推動(dòng)，很好地完成基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、公共產(chǎn)品的維護(hù)與更新等政府使命，同時(shí)帶動(dòng)了就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，累積的成功經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期能夠發(fā)揮借鑒作用。在認(rèn)識(shí)中國(guó)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的必然性基礎(chǔ)上，只有充分重視地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的規(guī)范性，才能繼續(xù)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。

第三篇：世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

第一部分 中低收入國(guó)家的地方政府債務(wù)監(jiān)管框架 受全球性金融危機(jī)影響，越來(lái)越多發(fā)展中國(guó)家的地方政府財(cái)政和債務(wù)可持續(xù)性開始面臨威脅。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性要求地方政府舉債必須采取審慎的態(tài)度，高度重視建立地方政府債務(wù)的監(jiān)管框架。

一、中低收入國(guó)家建立地方政府債務(wù)監(jiān)管框架的必要性

（一）外因：宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。

2000—2008年，隨著金融環(huán)境的穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中低收入國(guó)家的債務(wù)狀況得到明顯改善，公共負(fù)債顯著減少，外匯儲(chǔ)備逐漸增加，國(guó)際收支基本平衡。多數(shù)低收入國(guó)家的政府債務(wù)規(guī)模呈明顯下降趨勢(shì)，一些低收入國(guó)家開始有資格進(jìn)入國(guó)際資本市場(chǎng)融資，并接受穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾等市場(chǎng)化信用評(píng)級(jí)。但2008年底以來(lái)，受全球性金融危機(jī)影響，外國(guó)投資者從中低收入國(guó)家大舉撤資，很多國(guó)家開始陷入金融環(huán)境迅速惡化、財(cái)政收入捉襟見肘的窘?jīng)r，地方政府舉債沖動(dòng)強(qiáng)烈并趨于失控。

（二）內(nèi)因：分權(quán)化改革的趨勢(shì)。

2000年以來(lái)，低收入國(guó)家經(jīng)歷了財(cái)政分權(quán)改革，地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重不斷上升。如尼日利亞的地方政府預(yù)算支出占國(guó)家預(yù)算支出的比例，1999年為23％，2005年為46％；越南這一比例1992年為24％，2002年為48％。分權(quán)化改革客觀上推動(dòng)了地方政府舉債。由于地方政府承擔(dān)越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施投資責(zé)任，為彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，很多中低收入國(guó)家的地方政府開始進(jìn)入資本市場(chǎng)融資。如埃塞俄比亞、尼日利亞等國(guó)家地方政府通過發(fā)行債券和預(yù)算外債務(wù)融資，玻利維亞、越南等國(guó)家地方政府則直接向銀行貸款。

（三）歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

實(shí)踐表明，地方政府合理舉債能夠加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。允許地方政府借款的最大好處是擴(kuò)大地方政府財(cái)源，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。同時(shí)，地方舉債搞建設(shè)往往更具效率，也更加平等。債務(wù)的期限與資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)年限相匹配，既符合由不同時(shí)期受益者共同承擔(dān)成本的代際公平原則，也便于當(dāng)代納稅人接受。

但是，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，地方借款蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。一是軟預(yù)算約束將給地方政府借債帶來(lái)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)嫁中央政府。如20世紀(jì)的阿根廷、巴西、墨西哥等國(guó)家經(jīng)歷的債務(wù)危機(jī)大都源于這一因素。二是持續(xù)的赤字性融資將導(dǎo)致債務(wù)不可持續(xù)。匈牙利、印度和俄羅斯等國(guó)家出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)的主要原因就是通過借款來(lái)為經(jīng)常性赤字融資。三是地方政府的債務(wù)組合可能會(huì)面臨展期風(fēng)險(xiǎn)。如20世紀(jì)90年代墨西哥和俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，兩國(guó)地方政府都擁有風(fēng)險(xiǎn)性的債務(wù)組合，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊暴露了這些債務(wù)組合抗風(fēng)險(xiǎn)能力的脆弱性，觸發(fā)了大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)。四是隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)巨大。中低收入國(guó)家的地方政府經(jīng)常會(huì)通過各種渠道規(guī)避中央政府的限制，如設(shè)立投融資公司、提供變相擔(dān)保、安排公私合營(yíng)、從養(yǎng)老金借款，以及拖欠工資、養(yǎng)老金和供應(yīng)商欠款等。由于這些地方準(zhǔn)財(cái)政實(shí)體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終由政府兜底，國(guó)際上主要的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都將其納入到地方政府債務(wù)評(píng)估范疇。

基于以上考慮，越來(lái)越多中低收入國(guó)家開始將地方政府債務(wù)管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面的政策議題。經(jīng)驗(yàn)表明，宏觀經(jīng)濟(jì)不確定時(shí)期，如對(duì)地方政府不加約束任其過度舉債，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)通常數(shù)倍于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)期同等債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)中低收入國(guó)家而言，當(dāng)前形勢(shì)下為地方政府借款建立良好的監(jiān)管框架尤為必要。需要強(qiáng)調(diào)的是，建立監(jiān)管框架的目的不是限制或禁止地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，而是要加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政約束，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低借款成本，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的持續(xù)發(fā)展。

二、中低收入國(guó)家地方政府債務(wù)監(jiān)督框架

20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，中等收入國(guó)家通過制定地方借款監(jiān)督框架來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)。地方借款的監(jiān)管框架包含兩部分：首先是事前控制，即控制借款，并對(duì)地方財(cái)政狀況進(jìn)行監(jiān)督；其次是事后的債務(wù)重組，以防止地方政府無(wú)力償還。同時(shí)，必須建立對(duì)地方政府舉債進(jìn)行正向激勵(lì)的政府間財(cái)政關(guān)系和金融環(huán)境。

（一）事前監(jiān)管。

事前監(jiān)管包括對(duì)舉債的事前控制和對(duì)地方政府財(cái)政狀況的監(jiān)督。20世紀(jì)90年代，巴西和墨西哥等國(guó)家的地方債務(wù)危機(jī)、哥倫比亞和印度等國(guó)家的地方政府財(cái)政困境，促使這些國(guó)家建立或強(qiáng)化了事前監(jiān)管，以防止未來(lái)系統(tǒng)性的壓力和危機(jī)?？山梃b的經(jīng)驗(yàn)有：一是遵守“黃金規(guī)則”，明確借款只能用于長(zhǎng)期公共資本投資，如巴西、哥倫比亞、印度、秘魯、俄羅斯和南非等；二是設(shè)定舉債的限制指標(biāo)，包括財(cái)政赤字率、償債率、提供擔(dān)保的上限等，如哥倫比亞建立了監(jiān)管地方借款的“紅綠燈”模式，債務(wù)利息支出占經(jīng)常性盈余的比率大于40％以及債務(wù)余額占經(jīng)常收入比率高于80％的“紅燈區(qū)”地方政府禁止舉債，巴西聯(lián)邦政府設(shè)臵了州政府債務(wù)重組的具體財(cái)政指標(biāo)，包括債務(wù)收入比、基本財(cái)政收支、人員支出占總支出的比重、自有收入增長(zhǎng)率和投資上限等；三是建立中期財(cái)政規(guī)劃，如巴西、哥倫比亞和秘魯?shù)葒?guó)家的法律規(guī)定，地方政府應(yīng)提供詳細(xì)的與中央政府預(yù)算框架一致的多年預(yù)算框架；四是預(yù)算透明度要求，不少國(guó)家要求對(duì)地方財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)、定期公開披露重要財(cái)政數(shù)據(jù)、揭示隱性負(fù)債、把預(yù)算外負(fù)債納入預(yù)算等，墨西哥引入了一套地方政府信用評(píng)級(jí)體系，要求通過地方信用的市場(chǎng)定價(jià)倒逼地方政府遵守財(cái)政紀(jì)律。

（二）事后監(jiān)管。

事后監(jiān)管即地方破產(chǎn)機(jī)制，用于處臵喪失償債能力的地方政府。可能導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的因素主要有：地方政府財(cái)政管理不當(dāng)，如嚴(yán)重超財(cái)力舉債；宏觀經(jīng)濟(jì)或外部因素的沖擊；債務(wù)構(gòu)成的要素風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)期限短、匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)等。破產(chǎn)機(jī)制的核心問題是解決債權(quán)人和破產(chǎn)地方政府之間的利益沖突，關(guān)鍵是處理好政府破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)的區(qū)別、司法手段與行政手段的選擇、破產(chǎn)程序自身的運(yùn)作等問題。由于政府服務(wù)具有公共性，地方政府破產(chǎn)如果簡(jiǎn)單參照企業(yè)破產(chǎn)，就會(huì)產(chǎn)生保護(hù)債權(quán)人權(quán)益與維持必要公共服務(wù)之間的矛盾，因此，地方政府破產(chǎn)機(jī)制只能是重新組織而非清盤全部資產(chǎn)。選擇司法手段還是行政手段，通常取決于法律體系的成熟程度。

三、中低收入國(guó)家地方政府債務(wù)管理框架

除建立地方政府債務(wù)監(jiān)督框架外，還必須實(shí)施有效的地方政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)違約率的最小化。地方債務(wù)管理包括戰(zhàn)略設(shè)定和執(zhí)行的過程，目的是在滿足地方政府融資需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)債務(wù)余額、舉借新債與成本、風(fēng)險(xiǎn)相一致。良好的債務(wù)管理框架應(yīng)包含以下四個(gè)方面：

1.設(shè)計(jì)制度框架。建立用于指導(dǎo)政府債務(wù)管理操作的法律和制度框架，目的是明確建立債務(wù)管理目標(biāo)。通常包括以下幾個(gè)方面：良好的治理框架、審慎的成本風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略、高效的組織結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)墓芾硇畔⑾到y(tǒng)、強(qiáng)烈的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理文化等。

2.保證財(cái)政可持續(xù)。政府融資必須符合財(cái)政和債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。衡量財(cái)政是否可持續(xù)，既要看政府當(dāng)期是否有能力貫徹執(zhí)行中央的財(cái)政與貨幣政策，還要保持政府的代際預(yù)算約束穩(wěn)健，沒有明顯的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。政府舉債與財(cái)政可持續(xù)相協(xié)調(diào)，有助于割斷高增長(zhǎng)和高通脹之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)低通脹。

3.完善資本市場(chǎng)。資本市場(chǎng)對(duì)于地方政府獲取資金來(lái)源具有十分重要的意義，良好的資本市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。地方政府在舉借債務(wù)時(shí)應(yīng)盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制，包括競(jìng)爭(zhēng)性拍賣、向機(jī)構(gòu)或個(gè)人發(fā)行債券等。規(guī)范的資本市場(chǎng)將為政府提供一個(gè)低成本和低風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。

4.建立匯報(bào)程序。不同國(guó)家地方政府債務(wù)管理的自主程度不一，有些國(guó)家中央政府監(jiān)管較嚴(yán)，如巴西、哥倫比亞等，有些國(guó)家則更強(qiáng)調(diào)地方自治，如美國(guó)、加拿大等。地方政府債務(wù)管理的自主程度將影響其監(jiān)管和執(zhí)行預(yù)算規(guī)則的方式，也決定了其債務(wù)的監(jiān)管框架。建立規(guī)范的匯報(bào)程序，有利于確保政府債務(wù)管理者盡職盡責(zé)地執(zhí)行債務(wù)管理職能。

四、地方債務(wù)管理與國(guó)債管理的差異

盡管地方債務(wù)管理與國(guó)債管理的機(jī)制比較相似，但兩者存在關(guān)鍵的差異，建立地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制必須考慮到這些差異。

1.地方政府無(wú)權(quán)發(fā)行自己的貨幣，也不能制定貨幣政策。這意味著要實(shí)現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)性，地方政府就不能自己印鈔票來(lái)還債；地方政府不能規(guī)定自行借款利率，只能憑借自身的信用度由市場(chǎng)決定借款成本。

2.地方政府融資不會(huì)受到外匯風(fēng)險(xiǎn)的直接影響。在中國(guó)、哈薩克斯坦、秘魯、越南等國(guó)家，地方政府不允許直接從國(guó)外借款，所有的國(guó)外借款都需要中央政府的審批和擔(dān)保。但匯率風(fēng)險(xiǎn)仍可能通過對(duì)實(shí)際利率的沖擊，間接影響地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。

3.地方政府難以根據(jù)償債目標(biāo)來(lái)組織自身收入。地方政府的自有收入是決定其償債能力的關(guān)鍵因素，其籌資能力通常受到憲法和其他相關(guān)立法的約束。如越南沒有地方稅收，中央政府控制稅基和稅率，由稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收所有的非貿(mào)易稅收；正在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的國(guó)家，地方政府籌集自有收入的能力也隨之變化。

4.地方政府債務(wù)管理政策受中央政府政策影響較大。盡管各國(guó)地方政府對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度顯著不同，來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付仍是地方政府收入的重要來(lái)源。中央政府還可通過其他途徑影響地方財(cái)政平衡和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景。如哥倫比亞、巴西、印度、泰國(guó)和越南等國(guó)家薪酬和養(yǎng)老金的政策、哥倫比亞、印度尼西亞、墨西哥、秘魯、俄羅斯和泰國(guó)等國(guó)家設(shè)定地方政府債務(wù)余額上限的政策、尼日利亞、烏干達(dá)和越南等國(guó)家設(shè)定地方政府債務(wù)償還上限的政策等，都對(duì)這些國(guó)家地方政府制定債務(wù)管理政策影響較大。

5.地方政府債務(wù)管理更需要防范道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中央政府救助的預(yù)期會(huì)對(duì)地方政府舉債和償債行為產(chǎn)生重大影響。市場(chǎng)透明度的欠缺、市場(chǎng)治理的疲弱、市場(chǎng)參與者間競(jìng)爭(zhēng)框架的扭曲以及地方財(cái)務(wù)管理能力的不足通常會(huì)放大道德風(fēng)險(xiǎn)。

6.地方債務(wù)管理比國(guó)債管理更易受到流動(dòng)性低和發(fā)行規(guī)模小、次數(shù)多的影響。在相對(duì)不發(fā)達(dá)的債券市場(chǎng)上，地方政府債券發(fā)行的多層次性不利于建立全國(guó)統(tǒng)一的債券基準(zhǔn)。

第二部分 約束地方的財(cái)政責(zé)任法綜述

一、財(cái)政責(zé)任法實(shí)施的目的

財(cái)政責(zé)任法是一種通過事前預(yù)防和事后采取見效更快的額外懲罰措施來(lái)控制地方政府財(cái)政赤字的制度，也是防止出現(xiàn)財(cái)政不謹(jǐn)慎行為的必然結(jié)果。作為一種約束政府的制度，財(cái)政責(zé)任法的主要目的是為了通過建立法律約束，規(guī)范地方政府財(cái)政行為，限制政府出現(xiàn)不可持續(xù)的財(cái)政赤字，引導(dǎo)地方政府對(duì)自己造成的財(cái)政混亂局面負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)超額赤字和財(cái)政危機(jī)。

（一）促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

政府的主觀意向總是希望能避免發(fā)生財(cái)政危機(jī)。但是，基于追求政績(jī)等原因，地方政府可能會(huì)有意無(wú)意地忽略財(cái)政可持續(xù)原則，從而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。這就需要通過建立和實(shí)施各種制度來(lái)約束政府自身的行為，包括制定平衡預(yù)算規(guī)則、建立自主的中央銀行和議會(huì)監(jiān)管委員會(huì)等，以促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，從20世紀(jì)90年代晚期開始，財(cái)政責(zé)任法作為一些國(guó)家約束政府自身財(cái)政行為的一種工具，被逐漸建立和運(yùn)用。

（二）減少“搭便車現(xiàn)象”。

為維持物價(jià)穩(wěn)定、金融系統(tǒng)健康運(yùn)行和良好的國(guó)際信譽(yù)，地方政府通常在國(guó)家整體的財(cái)政可持續(xù)性方面存在共同利益。但是，單個(gè)地方政府的利益仍然可能與中央政府或其他地方政府的共同利益不盡一致。為追求局部利益，個(gè)別地方政府可能產(chǎn)生不可持續(xù)性的財(cái)政行為。由于單個(gè)政府只承擔(dān)這些行為的部分損失，卻可以得到中央政府和其他地方政府遵守規(guī)則所帶來(lái)的所有好處，就產(chǎn)生了財(cái)政政策的“搭便車現(xiàn)象”。為消除這種搭便車現(xiàn)象，需要有一套保護(hù)政府共同利益的協(xié)約，約束中央政府和所有地方政府的財(cái)政行為，保障所有政府都能平等受益。

二、財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容

大部分國(guó)家財(cái)政責(zé)任法的主要內(nèi)容是通過對(duì)舉債方式和債務(wù)主體的約束來(lái)控制赤字規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。盡管條款內(nèi)容因國(guó)而異，但總體說來(lái)，各國(guó)財(cái)政責(zé)任法通常從兩個(gè)角度作出約束：一是從時(shí)間看，要同時(shí)規(guī)范事前控制和事后處臵；二是從主體看，即同時(shí)約束借款人和貸款人。

1.加強(qiáng)對(duì)借款人的事先控制。對(duì)中央政府和地方政府都要明確規(guī)定舉借債務(wù)的上限、赤字目標(biāo)、從外國(guó)借款的限制等；對(duì)地方政府，除上述限制外，還必須在充分評(píng)估舉債能力的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照中央政府、中央銀行或其他機(jī)構(gòu)規(guī)定的條件舉債。

2.加強(qiáng)對(duì)貸款人的事先控制。明確不得直接由中央銀行融資，對(duì)外國(guó)借款人的資格作出限制，中央銀行或其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)管等；貸款人對(duì)地方政府的貸款額度不能超過省政府的定額，貸款人有責(zé)任對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的地方政府提高資本要求等。

3.規(guī)范對(duì)借款人的事后處臵。凡是出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的政府，必須對(duì)其再融資作出限制，規(guī)定其必須提出合理的債務(wù)解決方案，公開詳細(xì)財(cái)政狀況；中央政府不得隨意承認(rèn)地方政府債務(wù)并提供緊急救助，阻止地方政府償債責(zé)任向中央政府轉(zhuǎn)移。

4.規(guī)范對(duì)貸款人的事后處臵。加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管力度，制定對(duì)地方政府債務(wù)損失資本沖銷的規(guī)定等。任何一筆貸款都應(yīng)具備以上約束條件，若只依靠事前控制，沒有事后處臵，將導(dǎo)致借款人不負(fù)責(zé)任，使貸款人繞過最初的障礙追求得到中央政府緊急救助；如果只依靠事后處臵，就會(huì)使不顧后果的借款人債臺(tái)高筑，導(dǎo)致沒人愿意處理后果。在銀行和金融機(jī)構(gòu)為政府所有，以及金融市場(chǎng)不完全開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，事前控制至關(guān)重要。三、一些國(guó)家的制度和經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，許多國(guó)家都已經(jīng)實(shí)施了財(cái)政責(zé)任法，取得了一些成效。不同國(guó)家的法律制度對(duì)借款人的約束各不相同，有些財(cái)政責(zé)任法適用于各級(jí)政府，或至少適用于中央級(jí)和省級(jí)政府，如巴西、哥倫比亞和秘魯。有些國(guó)家中央政府通過的財(cái)政責(zé)任法只適用于自身，并希望能夠?yàn)榈胤秸栽割C布約束地方的財(cái)政責(zé)任法起到示范和帶動(dòng)作用，如印度和阿根廷。

各國(guó)財(cái)政責(zé)任法具體實(shí)施情況也不相同。巴西各級(jí)政府實(shí)施同一部財(cái)政責(zé)任法，它既制定了事前規(guī)則也采取了事后法律懲罰措施，以鞏固執(zhí)政者在財(cái)政謹(jǐn)慎性方面達(dá)成的廣泛共識(shí)。哥倫比亞是一個(gè)各地方政府享有自治權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家，已經(jīng)頒布了多部法律約束地方政府借款，并頒布了明確的財(cái)政責(zé)任法，從制度上保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政平衡的政策目標(biāo)。該國(guó)的財(cái)政責(zé)任法增加了對(duì)地方政府的事前控制，還建立了財(cái)政透明度要求和問責(zé)制以加強(qiáng)財(cái)政謹(jǐn)慎行為。墨西哥是一個(gè)尚未考慮頒布財(cái)政責(zé)任法而維持財(cái)政謹(jǐn)慎的案例，由于各州在憲法上太過獨(dú)立，聯(lián)邦政府無(wú)法實(shí)行自上而下的財(cái)政責(zé)任法，而只能通過金融部門的新融資框架條例來(lái)激勵(lì)州政府實(shí)行財(cái)政謹(jǐn)慎。阿根廷國(guó)家法律對(duì)赤字、經(jīng)常性支出和全部公共債務(wù)都有明確限制，并要求實(shí)行中期預(yù)算，建立穩(wěn)定基金。

第三部分 美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處理

美國(guó)州及州以下地方政府歷史上曾爆發(fā)過幾次較大的債務(wù)危機(jī)。縱觀美國(guó)歷史，當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政危機(jī)時(shí)，除1997年的華盛頓危機(jī)外，聯(lián)邦政府一直堅(jiān)持拒絕援助的立場(chǎng)。通過對(duì)這些債務(wù)危機(jī)的處理，美國(guó)成功建立了以硬預(yù)算約束為核心的財(cái)政紀(jì)律。其經(jīng)驗(yàn)主要有：

（一）執(zhí)政黨強(qiáng)有力的執(zhí)行能力是硬預(yù)算約束的保障。

地方政府往往期望通過中央政府加大轉(zhuǎn)移支付、提高地方稅收水平來(lái)增強(qiáng)還債能力：地方公共部門需求的增長(zhǎng)、有組織的政府游說團(tuán)的興起和美國(guó)國(guó)會(huì)政策決定的分散化，可能導(dǎo)致聯(lián)邦向地方轉(zhuǎn)移支付的不合理增長(zhǎng)，包括對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的不合理援助；分權(quán)的財(cái)政體制使地方政府有可能大幅提高地方稅收來(lái)轉(zhuǎn)嫁償債壓力。強(qiáng)有力的執(zhí)政黨能夠有效遏制這兩種情形的出現(xiàn)。

（二）憲法可對(duì)地方行為制定清晰的指導(dǎo)綱領(lǐng)。

規(guī)范中央政府轉(zhuǎn)移支付和地方政府征稅行為，不僅需要執(zhí)政黨的自我約束，更重要的要有高層次的法律約束。由于美國(guó)憲法并沒有對(duì)此提供明確的指導(dǎo)方針，地方政府就存在利用政府間補(bǔ)貼和非居民稅收等方式轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任的法律空間，美國(guó)最高法院也因此難以判斷聯(lián)邦和地方政府政策的合理性。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)溢出和居民稅收的有效定義可由法院或政治獨(dú)立的法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確。歐盟最新的補(bǔ)貼規(guī)范得以順利實(shí)施就是成功佐例。

（三）成熟的銀行體系、統(tǒng)一的資本市場(chǎng)和監(jiān)管良好的財(cái)政體系有利于抑制緊急援助。

美國(guó)州及州以下地方政府的經(jīng)驗(yàn)表明：如果能建立良好的市場(chǎng)和財(cái)政體制，上級(jí)政府就能有效抵制政治因素對(duì)緊急援助決策的壓力。必要的體制包括成熟的國(guó)家銀行體系、分散化的地方政府債權(quán)人結(jié)構(gòu)、完善的國(guó)家資本市場(chǎng)、中央稅收體系、有效的轉(zhuǎn)移支付體系等。

（四）地方債務(wù)清償?shù)姆善飘a(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。

法律明確地方政府的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并通過獨(dú)立法庭或監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，是確保債務(wù)清償和遏制地方債務(wù)拖欠的關(guān)鍵。1937年，為應(yīng)對(duì)大蕭條期間大規(guī)模的市政府債務(wù)拖欠，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了債務(wù)償還標(biāo)準(zhǔn)和市政府破產(chǎn)程序，并由聯(lián)邦法院明確破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定州及州以下地方政府可以動(dòng)用其全部稅基來(lái)保證債務(wù)的償還。

（五）競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府債券市場(chǎng)有利于約束地方政府的債務(wù)拖欠或戰(zhàn)略性借款。

競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府債券市場(chǎng)，應(yīng)包括信息完全的購(gòu)買者和多層次的銷售者，同時(shí)借款的地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)可以用價(jià)格衡量。美國(guó)地方政府債券市場(chǎng)主要利用地方政府融資和赤字的具體情況來(lái)制定地方債券的利率。債券利率水平通常能反映債務(wù)違約無(wú)法獲得全額援助的風(fēng)險(xiǎn)、未來(lái)無(wú)法預(yù)期的利率風(fēng)險(xiǎn)這兩種風(fēng)險(xiǎn)。在此機(jī)制下，披露信息良好的政府的平均借貸成本要更低，曾經(jīng)拖欠債務(wù)的地方政府必須承擔(dān)比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P評(píng)定為更具風(fēng)險(xiǎn)的州及州以下地方政府，其借貸成本都很高，且僅限于發(fā)行特定稅收或者特定使用費(fèi)的收入債券、長(zhǎng)期債券以及規(guī)定中有允許發(fā)行者在利率下降時(shí)償還債務(wù)條例的債券。

（六）上級(jí)政府明確的不援助立場(chǎng)有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)驗(yàn)表明，上級(jí)政府明確的不援助立場(chǎng)、法律要求地方納稅人償還所有地方政府債務(wù)、債券市場(chǎng)懲罰無(wú)擔(dān)保的地方債務(wù)等嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，有利于遏制州和州以下地方政府放棄依賴上級(jí)政府買單的幻想。尤其是上級(jí)政府堅(jiān)持對(duì)下級(jí)政府的不援助立場(chǎng)，有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)，減少上下級(jí)政府間不必要的博弈行為。

（七）預(yù)算收支必須平衡的法律規(guī)定有利于控制地方借款。

作為抵御地方債務(wù)拖欠的最后一道防線，中央政府可以通過收支平衡的規(guī)定來(lái)監(jiān)管地方政府經(jīng)常賬戶的過度借款。為達(dá)到監(jiān)管目的，這些規(guī)則必須上升到法律層面，年終由在政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有關(guān)于預(yù)算平衡的規(guī)定，以約束州和地方的赤字行為。預(yù)算平衡的規(guī)定通常包括五個(gè)方面：一是每個(gè)財(cái)年的期初和期末都要保持預(yù)算平衡，為此，預(yù)算程序必須是透明的，而且預(yù)算會(huì)計(jì)必須符合經(jīng)常支出和資本支出的通用規(guī)定；二是預(yù)算平衡的法律層次要上升到憲法層面，如要打赤字必須由立法機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)（如2／3）表決通過；三是要有政治上獨(dú)立的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算平衡規(guī)定；四是監(jiān)管的法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能對(duì)債務(wù)違約的所有潛在利益受損者開放；五是法院或監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須能確實(shí)采取措施糾正違反預(yù)算平衡規(guī)定的行為。

第四部分 地方政府預(yù)算約束的硬化近年來(lái)，隨著民主政治的發(fā)展，加之中央政府無(wú)力為地方提供所有公共產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展中國(guó)家開始模仿發(fā)達(dá)國(guó)家，將權(quán)力下放到地方，實(shí)行地方分權(quán)制度。分權(quán)制度對(duì)地方來(lái)說有利有弊。一方面，地方分權(quán)制度使決策更能反映地方需要，從而提高效率；另一方面，實(shí)行地方分權(quán)的國(guó)家財(cái)政秩序也面臨挑戰(zhàn)。硬化預(yù)算約束成為保證財(cái)政紀(jì)律、提高經(jīng)濟(jì)效率的有效方式。現(xiàn)將有關(guān)情況介紹如下：

一、預(yù)算約束性質(zhì)與國(guó)家財(cái)政

（一）軟預(yù)算約束與硬預(yù)算約束。

“軟預(yù)算約束”是指當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織遇到財(cái)務(wù)困境時(shí)，借助外部組織的救助得以繼續(xù)生存的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。軟預(yù)算約束的形成至少有兩個(gè)主體，即預(yù)算約束體和支持體。預(yù)算約束體是指在自有資源有限的前提下，當(dāng)收不抵支，出現(xiàn)赤字，如果沒有外部救助就不能繼續(xù)存在的組織。支持體是可以直接轉(zhuǎn)移資源來(lái)救助陷入困境的預(yù)算約束體的組織。

地方財(cái)政的軟預(yù)算約束表示一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體（例如一個(gè)?。?，能夠通過獲得限額外的資金補(bǔ)貼以維持運(yùn)作。當(dāng)預(yù)算約束是軟性的時(shí)候，一個(gè)實(shí)體在增加支出之后不需承擔(dān)全部成本，便會(huì)有超支的傾向。與軟預(yù)算約束對(duì)應(yīng)的是硬預(yù)算約束。地方政府的硬預(yù)算約束是指財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對(duì)政府行為和行動(dòng)自由的約束是硬的，即對(duì)地方政府的稅收收入、支出決策、轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的債務(wù)融資等都作出嚴(yán)格限制，是一種優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制。硬預(yù)算約束使得地方政府無(wú)法通過推遲支出或積累或有隱性債務(wù)等方式將債務(wù)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移。在硬預(yù)算約束下，地方政府將承擔(dān)其財(cái)政決策的成本。

（二）預(yù)算約束對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響。

當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算約束是軟性時(shí)，中央政府最終會(huì)為地方政府提供超出預(yù)期的資金，而這種成本分擔(dān)會(huì)導(dǎo)致政府稅收課征低效率。在軟預(yù)算約束下，分權(quán)的國(guó)家極易超支：如果軟預(yù)算約束存在，并且地方政府能夠通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有企業(yè)以及銀行等渠道請(qǐng)求中央政府給予追加資金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超額貸款等現(xiàn)象。這種行為以地方利益而非整個(gè)國(guó)家利益為目的，會(huì)使國(guó)家財(cái)政支出無(wú)效率，從整體上損壞經(jīng)濟(jì)效率。

軟預(yù)算約束下，地方政府增加支出后不需承擔(dān)全部成本，從而有超支傾向；而硬預(yù)算約束下，若地方政府支出增加至超過可承受限額，必須自擔(dān)后果。因此，硬預(yù)算約束可以激勵(lì)地方政府謹(jǐn)慎配臵所擁有的資源，有利于提高效率。

二、政府救濟(jì)與軟預(yù)算約束

（一）政府救濟(jì)產(chǎn)生的原因。

政府救濟(jì)是政府提供的一種特殊資金，只有當(dāng)一個(gè)實(shí)體如果得不到救濟(jì)就不能繼續(xù)履行其義務(wù)時(shí)，才會(huì)提供政府救濟(jì)。政府救濟(jì)的一個(gè)重要原因是外部性。中央政府通常會(huì)在以下情況下提供救濟(jì)：首先，如果中央不救濟(jì)，財(cái)政困難的實(shí)體就會(huì)對(duì)其他區(qū)域造成負(fù)的外部效應(yīng)，那么中央可能會(huì)審時(shí)度勢(shì)，救濟(jì)這個(gè)實(shí)體。其次，當(dāng)大型金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)或可能引發(fā)金融危機(jī)時(shí)，中央政府也可能對(duì)其救助。再次，當(dāng)中央政府為實(shí)體債務(wù)提供擔(dān)保，如果實(shí)體無(wú)法償還債務(wù)，為避免聲望受損，中央政府會(huì)兌現(xiàn)擔(dān)保承諾，對(duì)其救濟(jì)。另外，在地方政府借款時(shí)，如果中央政府的相關(guān)制度不足以防止地方政府違約，那么，當(dāng)債權(quán)人要求執(zhí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，中央政府可能會(huì)通過救濟(jì)幫助地方政府。只有地方政府成為獨(dú)立的、權(quán)利與義務(wù)相匹配的個(gè)體時(shí)，才可能真正承擔(dān)自身行為所導(dǎo)致的后果，否則，中央政府必須代為承擔(dān)。

（二）政府救濟(jì)對(duì)預(yù)算約束的影響。

政府救濟(jì)并不一定代表軟預(yù)算約束，但是對(duì)救濟(jì)的預(yù)期常常代表軟預(yù)算約束。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期中央政府最終會(huì)提供救濟(jì)，那么它在制定財(cái)政政策時(shí)就會(huì)根據(jù)包括救濟(jì)在內(nèi)的收入的多少來(lái)決定支出的限度。

1.政府救濟(jì)成為中央和地方政府之間的博弈。救濟(jì)預(yù)期問題可以視為中央和地方政府之間的一個(gè)簡(jiǎn)單連續(xù)博弈。該博弈最重要的前提是地方政府沒有關(guān)于中央政府支出的完全信息。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央政府一般都會(huì)事先承諾不提供政府救濟(jì)，即不為地方政府的超額支出買單。當(dāng)?shù)胤矫媾R財(cái)政困難時(shí)，中央政府可以選擇兌現(xiàn)（即不救助）或不兌現(xiàn)承諾（救助）。而地方政府則會(huì)對(duì)中央政府兌現(xiàn)承諾的可能性作出估計(jì)。

在博弈的第一階段，中央政府會(huì)宣告它絕不救濟(jì)肆意揮霍的地方政府。然后，地方政府將研究中央的制度、政策和聲明來(lái)估計(jì)這個(gè)承諾的可信度，并以此進(jìn)行博弈下一階段的決策。在第二階段，地方政府既可以在合理的限額內(nèi)消費(fèi)和借貸，也可以通過超額借貸將成本轉(zhuǎn)嫁他人，即實(shí)施負(fù)債經(jīng)營(yíng)，但可以獲得利益的政策。如果地方政府選擇前者，博弈結(jié)束。如果地方政府選擇后者，它將陷入財(cái)政困境并請(qǐng)求中央政府接管其債務(wù)，博弈進(jìn)入下一階段。在第三階段，中央政府必須在提供或拒絕救濟(jì)之間作出選擇。如果中央政府不提供救濟(jì)的成本超過了提供救濟(jì)的成本，那么中央政府將違背承諾，對(duì)地方政府實(shí)施救濟(jì)；反之，中央政府則會(huì)信守承諾不提供救濟(jì)。

如果地方政府在博弈的第一階段堅(jiān)信中央政府不會(huì)遵守承諾，那么它就有超支的傾向。如果地方政府在博弈的第一階段相信中央政府會(huì)遵守不救濟(jì)的承諾，那么它會(huì)控制支出，執(zhí)行量入為出的財(cái)政政策。

2.連續(xù)博弈的結(jié)果往往導(dǎo)致軟預(yù)算約束。連續(xù)博弈的結(jié)果取決于中央政府的選擇，即它是否會(huì)信守承諾不對(duì)地方政府實(shí)施救濟(jì)。在博弈中，中央政府常常陷入兩難境地。例如，某地方政府超支，將資金用于某奢侈項(xiàng)目而無(wú)法支付教師工資，致使學(xué)生無(wú)法繼續(xù)接受教育。在這種情況下，如果中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè)，即違背承諾提供救濟(jì)，地方政府提前作此預(yù)期就會(huì)擴(kuò)大無(wú)效率支出進(jìn)而將成本轉(zhuǎn)嫁給中央，于是就產(chǎn)生了軟預(yù)算約束；如果中央政府信守承諾不提供救濟(jì)，當(dāng)?shù)卣慕逃龣C(jī)制就會(huì)受到破壞，進(jìn)而會(huì)對(duì)其他區(qū)域產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，給中央政府帶來(lái)更大的成本。所以，中央政府經(jīng)過權(quán)衡后往往會(huì)選擇放棄承諾實(shí)施救濟(jì)。連續(xù)博弈的結(jié)果往往使地方政府受益，產(chǎn)生地方政府軟預(yù)算約束，從而破壞經(jīng)濟(jì)效率。

三、硬化預(yù)算約束的途徑

在地方分權(quán)制度下，中央政府容易受到地方政府財(cái)政危機(jī)的影響，導(dǎo)致地方政府軟預(yù)算約束。為抑制地方政府過度支出，保證經(jīng)濟(jì)效率，中央政府可以通過以下機(jī)制硬化預(yù)算約束：

（一）改善政府間財(cái)政關(guān)系。

政府間財(cái)政關(guān)系的幾個(gè)方面在硬化預(yù)算約束方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用：一是政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測(cè)性；二是通過增加地方稅收，而不是高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出決策的高度靈活性。

1.提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明度及可測(cè)性。中央政府轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)資源的有效再分配。提高政府間轉(zhuǎn)移支付的透明性及可預(yù)測(cè)性可以減少地方政府對(duì)額外轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期，從而在可利用資金范圍內(nèi)發(fā)揮其職能，盡量使資金運(yùn)用效率最大化。然而，在實(shí)際中，中央政府容易受到政治經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)和尋租現(xiàn)象的影響，轉(zhuǎn)移支付制度和稅收分配可能導(dǎo)致無(wú)效率。為避免中央政府和地方政府之間的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府間轉(zhuǎn)移支付必須完全獨(dú)立于接受轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的自行選擇。

此外，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該用于支持具有正外部性的項(xiàng)目。比如，貧困地區(qū)接受教育方面轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)取決于該地區(qū)適齡兒童的數(shù)量或者受教育需求，而不僅僅取決于該地區(qū)的實(shí)際教育支出。

2.增加地方稅收，代替依賴轉(zhuǎn)移支付。對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，地方政府建立硬預(yù)算約束難度越大。如果征稅權(quán)力受到限制，地方政府只能依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付和貸款。當(dāng)不利的經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府可能因?yàn)槿狈υ龆惖撵`活性，而無(wú)法支付工人工資，甚至有可能拖欠債務(wù)。在依賴轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府可以依靠中央政府化解危機(jī)，因此依賴于轉(zhuǎn)移支付的政府往往缺乏責(zé)任激勵(lì)。

中央政府必須制定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付資金分配和稅收分享規(guī)則來(lái)硬化預(yù)算約束，否則，中央靈活的轉(zhuǎn)移支付將使得拒絕進(jìn)行緊急援助的可信度大大降低。只有政府間轉(zhuǎn)移支付不易受到人為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)約束，地方政府官員才不會(huì)預(yù)期可輕易獲得中央緊急援助。

3.地方支出的合理分配。中央政府對(duì)于地方政府支出職責(zé)的分配和管理也至關(guān)重要。為了硬化地方政府預(yù)算約束，中央應(yīng)該給予地方充分的自治權(quán)。如果中央規(guī)定了地方政府必須提供的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而地方政府無(wú)法提供相應(yīng)公共服務(wù)時(shí)，中央政府可能不得不對(duì)其提供救濟(jì)。中央政府對(duì)地方財(cái)政事務(wù)的管制可能對(duì)地方政府官員、選民以及債權(quán)人發(fā)出強(qiáng)有力的信號(hào)，表明中央政府將對(duì)地方財(cái)政的后果承擔(dān)最終責(zé)任，而這將不利于地方政府預(yù)算約束的硬化。

此外，應(yīng)提高支出分配和征稅權(quán)力的透明度。根據(jù)輔助性原則，權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放至最低級(jí)政府，這樣，規(guī)模經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)，并且外部性能夠內(nèi)部化。同時(shí)要明確劃分中央政府和地方政府的支出職責(zé)。如果提供某種公共物品的職責(zé)屬于中央還是地方存在爭(zhēng)議，地方政府對(duì)其沒有明確的責(zé)任感，可能產(chǎn)生軟預(yù)算約束。

（三）其他硬化預(yù)算約束的機(jī)制。

與地方財(cái)政政策有利害關(guān)系的角色也同樣能夠影響政府財(cái)政行為，包括債權(quán)人、選民以及要素所有者。在這種情況下，這些利益相關(guān)方可能對(duì)政府施加壓力，使得他們的行為具有財(cái)政謹(jǐn)慎性，以此創(chuàng)造類似市場(chǎng)的硬預(yù)算約束機(jī)制。

首先，地方政府可能受信貸市場(chǎng)約束；其次，土地市場(chǎng)以及擁有流動(dòng)性要素的投資者也會(huì)對(duì)政府預(yù)算約束產(chǎn)生一定影響。每個(gè)機(jī)制最佳效用的發(fā)揮取決于政治體系和財(cái)政體系的特征，取決于他們彼此間的依賴程度。

1.資本市場(chǎng)。當(dāng)且僅當(dāng)資本所有者和機(jī)構(gòu)可以選擇優(yōu)良信貸對(duì)象時(shí)，資本市場(chǎng)才能發(fā)揮配臵功能。如果資本市場(chǎng)機(jī)制有效，地方財(cái)政決策將受到貸款競(jìng)爭(zhēng)的約束，地方財(cái)政的不佳表現(xiàn)也可能導(dǎo)致借款成本高和借款渠道受限。

資本市場(chǎng)要發(fā)揮約束或引導(dǎo)地方財(cái)政行為的功能，還需要具備一系列前提條件。首先是比較成熟的資本市場(chǎng)及發(fā)展良好的機(jī)構(gòu)。在資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，中央政府控制著借款渠道，例如發(fā)展銀行、住房銀行和轉(zhuǎn)貸機(jī)制。貸款的借出和償還具有明顯的政治色彩，這就導(dǎo)致了軟預(yù)算約束。阿根廷、巴西、印度和烏克蘭都存在這一問題。在中國(guó)，地方政府可通過其國(guó)有企業(yè)以優(yōu)惠條件獲得貸款。即使地方政府在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)借款，資本市場(chǎng)機(jī)制也有可能失效。如果債權(quán)人預(yù)期地方政府可以獲得緊急援助，那么財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況不佳的地方政府也可能獲得貸款。信貸評(píng)級(jí)和貸款價(jià)格能夠反映中央政府或整個(gè)公共部門的信譽(yù)，卻無(wú)法提供任何關(guān)于獨(dú)立地方政府的有效信息。

在地方政府債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人權(quán)益的保護(hù)在一定程度上取決于能夠保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行合約的政府。這表現(xiàn)在當(dāng)貸款人無(wú)法收回款項(xiàng)時(shí)，政府可以仲裁和執(zhí)行債務(wù)分擔(dān)，于是政府機(jī)構(gòu)代表貸款人行使權(quán)益。

3.土地市場(chǎng)和要素流動(dòng)性。土地價(jià)值和對(duì)土地的需求是地方收入的一個(gè)直接來(lái)源，這也在很大程度上激勵(lì)了地方官員。如果地方政府收入很大部分來(lái)自土地價(jià)值和土地稅收（直接或間接性的），也會(huì)激勵(lì)地方官員實(shí)行最大化土地價(jià)值的政策，包括各種財(cái)政政策。

假定土地價(jià)格中包含對(duì)公共服務(wù)凈值和稅收支付（包括償債）的預(yù)期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有動(dòng)力做好地方公共事務(wù)。因?yàn)樵诿裰髡沃?，所有?quán)使人們?cè)谏鐓^(qū)擁有長(zhǎng)期權(quán)利，所以投票者就是土地所有者。但是潛在問題是，未開發(fā)的土地經(jīng)常由極少數(shù)人占有（即不由普通居民所有），這樣土地價(jià)格就會(huì)受到影響。此外，如果許多居民只是房屋租賃者而非所有者，他們?cè)谏鐓^(qū)的未來(lái)發(fā)展中擁有的財(cái)政權(quán)利不充分，就可能對(duì)傾向貸款消費(fèi)的政治存有偏見，進(jìn)而反對(duì)投資。

流動(dòng)資本（人力、資本、企業(yè)家）通過流動(dòng)性對(duì)地方官員直接施壓，從而在固定資產(chǎn)的定價(jià)上發(fā)揮一定作用。因此，工人和居民不僅通過發(fā)表意見直接對(duì)政府施壓，也會(huì)采用退出威脅手段間接對(duì)政府施壓。如果退出威脅可信，地方官員會(huì)滿足工人和居民要求，以防止這部分稅基流失。

這一機(jī)制的一個(gè)重要假定是居民和企業(yè)具有高度流動(dòng)性，但是現(xiàn)實(shí)中這一假定常不成立。第一，在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家往往不存在這一情況，特別是對(duì)于那些具有較大管轄區(qū)、以農(nóng)業(yè)為主、有大型國(guó)企的國(guó)家，以及管轄區(qū)之間存在較大種族和語(yǔ)言差異的國(guó)家。第二，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分時(shí)這一情況往往不成立。競(jìng)爭(zhēng)必須是真正的競(jìng)爭(zhēng)，這就要求管轄區(qū)有適度的規(guī)模和相應(yīng)的權(quán)力（不被中央政府過度監(jiān)管），并且不存在太多的合謀行為。第三，政府間轉(zhuǎn)移支付或利益共享機(jī)制的存在也會(huì)限制流動(dòng)性作用的發(fā)揮。

4.分層機(jī)制。綜上所述，可以建立一種制度，在該制度下，債權(quán)人、房屋所有者以及當(dāng)?shù)剡x民能夠?yàn)榈胤截?cái)政決策提供良好的激勵(lì)機(jī)制。那么不救援政策的可信度將大大提高，并且地方官員也將缺乏動(dòng)力去實(shí)行緊急救援行動(dòng)。最重要的是，地方政府的財(cái)政支出與借貸決策所帶來(lái)的成本與收益都由當(dāng)?shù)爻袚?dān)。在這種制度下，沒有必要對(duì)地方政府財(cái)政支出與借貸進(jìn)行分層監(jiān)管。

（1）層層監(jiān)管。實(shí)際上，中央政府不會(huì)堅(jiān)定地貫徹不救助政策，地方官員、當(dāng)?shù)剡x民、債權(quán)人、資產(chǎn)持有者也有理由實(shí)行成本轉(zhuǎn)移和赤字轉(zhuǎn)移策略。因此，在這種情況下，中央政府有必要實(shí)施層層監(jiān)管。最直接的實(shí)施硬約束的方法就是禁止地方政府借貸，由中央政府分配所有貸款規(guī)模。但由于政治化或其他原因，中央政府分配貸款規(guī)模常常沒有效率，這進(jìn)一步阻礙了中央政府尋求非政治化、非救助政策的努力。有的中央政府實(shí)施相對(duì)靈活的監(jiān)管，比如借貸限制僅適用于向國(guó)外借款或者由地方政府自行決策，再由中央政府代理機(jī)關(guān)最后審核。

（2）借款限制。除了中央政府的直接監(jiān)管，各種基于規(guī)則的機(jī)制也在世界范圍內(nèi)運(yùn)行。常見的一種策略是對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行限制，包括限制資金用途，如將長(zhǎng)期借款限于資本項(xiàng)目建設(shè)使用；以及限制債務(wù)量，如將長(zhǎng)期債務(wù)余額限定為地方稅收基數(shù)的固定份額。另一種策略是制定各種收支平衡的預(yù)算規(guī)則。例如，有的規(guī)則要求上交一個(gè)收支平衡的預(yù)算方案，有的限制實(shí)際支出并禁止將財(cái)政赤字轉(zhuǎn)嫁以后年份。但是，每種機(jī)制均有一定程度的缺陷，比如一些擁有銀行的地方政府從銀行借款，或通過公營(yíng)企業(yè)借款獲取資金，這使得分層監(jiān)管機(jī)制更加難以實(shí)施。

（3）債務(wù)減免。在某些情況下，緊急救助難以避免，這也為中央政府提供了加強(qiáng)分層監(jiān)管的機(jī)會(huì)。造成財(cái)政危機(jī)的首要原因是激勵(lì)問題，債務(wù)減免可以從一定程度上減少或消除這一問題。在這種方式下，一次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革和新型監(jiān)管的合理建構(gòu)的救助行動(dòng)并不意味著中央政府的可信度被削弱，而是意味著中央政府未來(lái)的運(yùn)作模式有所不同。因此，救助行動(dòng)不一定是政策失誤，它也許預(yù)示著走向硬預(yù)算約束的另一途徑。

（4）法律規(guī)范。此外，通常情況下法律和其他機(jī)制可以為解決地方財(cái)政危機(jī)提供法律依據(jù)。因此清晰完善的公共破產(chǎn)法十分重要。如果債權(quán)人阻礙政治干預(yù)與救助行動(dòng)，公共破產(chǎn)法會(huì)對(duì)他們的權(quán)力進(jìn)行限制。

這些分層監(jiān)管機(jī)制，包括借貸限制、破產(chǎn)法和有條件的緊急救助，只有當(dāng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力與可信度都很好時(shí)才會(huì)有效運(yùn)作，并且中央政府很可能通過干預(yù)來(lái)改變或規(guī)避分層監(jiān)管機(jī)制。因此，評(píng)估分層機(jī)制有效性的一個(gè)重要方面是考查國(guó)家政治體制中的激勵(lì)問題。

第四篇：工傷賠償?shù)膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)與思考

工傷賠償?shù)膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)與思考

作者：黎建飛

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界每3分鐘就有1人死于工傷事故或職業(yè)病，每1秒鐘內(nèi)至少有4人在工作中受傷。勞動(dòng)者痛失生命和健康的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)引發(fā)人們對(duì)工傷賠償?shù)奶貏e關(guān)注。工傷賠償是對(duì)負(fù)工傷的勞動(dòng)者進(jìn)行事后賠償?shù)闹贫?。即：由用人單位?fù)責(zé)對(duì)在工作中負(fù)傷、生病、致殘、死亡的勞動(dòng)者進(jìn)行必要的治療或者支付給勞動(dòng)者及其家屬一定數(shù)額的撫恤金。工傷賠償?shù)奶卣魇菬o(wú)過錯(cuò)原則和定額賠償(賠償支付的內(nèi)容依據(jù)法律定型化)。通過提高工傷的賠償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遏制惡性安全事故頻發(fā)勢(shì)頭也是立法目的之一。

（一）國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)際勞工組織早期涉及工傷待遇問題的標(biāo)準(zhǔn)有1921年《（農(nóng)業(yè)）工人賠償公約》和1925年《工人（事故）賠償公約》，規(guī)定凡因工業(yè)事故而致身體受到傷害（永久喪失工作能力或死亡）的工人或需其贍養(yǎng)的家屬，應(yīng)當(dāng)給予賠償。1925年《工人（職業(yè)病）賠償公約》（第18號(hào)）和1934年《工人（職業(yè)?。┵r償公約（修訂）》規(guī)定按照有關(guān)工業(yè)事故法律的一般原則支付職業(yè)病賠償金。1956年《工人福利設(shè)施建議書》也規(guī)定由于職業(yè)原因發(fā)生事故或患規(guī)定的職業(yè)病時(shí)，應(yīng)當(dāng)以醫(yī)療護(hù)理和定期支付的形式給予工

傷津貼。

1964年《工傷事故和職業(yè)病津貼建議書》是一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定各成員國(guó)應(yīng)根據(jù)規(guī)定的條件，必要時(shí)采取分期和自愿保險(xiǎn)的辦法，向下列人員發(fā)放工傷及職業(yè)病津貼或類似的津貼：（a）從事生產(chǎn)或服務(wù)性行業(yè)的合作社成員；（b）規(guī)定的各類獨(dú)立勞動(dòng)者，特別是小企業(yè)主或積極從事小商業(yè)、小農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)者；（c）某些不領(lǐng)取工資的勞動(dòng)者：（i）包括大學(xué)生在內(nèi)的正在接受培訓(xùn)或者正在試用期內(nèi)的人員；（ii）承擔(dān)搶險(xiǎn)救災(zāi)或維護(hù)秩序與法制任務(wù)的志愿人員；（iii）其他從事公益活動(dòng)或參與公民義務(wù)事業(yè)的人員，例如自愿協(xié)助公共部門、社會(huì)部門或醫(yī)療部門的人員；（iv）從事主管當(dāng)局指定或批準(zhǔn)的工作的囚犯及

在押人員。

凡喪失工作能力者均應(yīng)從停發(fā)工資的第一天起領(lǐng)取現(xiàn)金津貼。如屬暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力、初步喪失勞動(dòng)能力或完全喪失勞動(dòng)能力（很可能是長(zhǎng)期的或因此造成某種生理缺陷），津貼金額不得低于：（a）工資收入的三分之二；但應(yīng)規(guī)定最高津貼額或供計(jì)算津貼參考之用的工資收入的最高數(shù)額；（b）在采用統(tǒng)一津貼比率的條件下，男工人數(shù)最多的部門的平均工資的三分之二。

（二）英國(guó)的工傷殘疾津貼

凡雇員因工作原因受傷或患職業(yè)病，可領(lǐng)取工傷殘疾津貼。享受工傷殘疾津貼無(wú)最低合格期限的限制。開始28周領(lǐng)取臨時(shí)工傷殘疾津貼，其水平與疾病津貼相同。若因工傷事故或職業(yè)病致殘，改領(lǐng)長(zhǎng)期工傷殘疾津貼。工傷致殘需人護(hù)理者，發(fā)給長(zhǎng)期護(hù)理補(bǔ)助。

遺屬包括受供養(yǎng)的遺孀、鰥夫和子女及其符合條件的遺屬，如父母或其他供養(yǎng)親屬。其待遇標(biāo)準(zhǔn)視遺屬

情況而定，發(fā)給一定數(shù)額的遺屬撫恤金。

（三）日本的工傷賠償

日本確立適用于所有勞動(dòng)者的工傷賠償制度是在制定勞動(dòng)基準(zhǔn)法和工傷保險(xiǎn)法以后。日本的工傷賠償制度是由勞動(dòng)基準(zhǔn)法中有關(guān)工傷賠償?shù)囊?guī)定和《工傷保險(xiǎn)法》構(gòu)成的。勞動(dòng)基準(zhǔn)法的工傷賠償明確規(guī)定：對(duì)負(fù)工傷的員工進(jìn)行賠償不是用人單位的恩惠，而是法律賦予其必須承擔(dān)的義務(wù)，也是勞動(dòng)者的合法權(quán)

利。

工傷保險(xiǎn)金的支付待遇共有十種：1.療養(yǎng)補(bǔ)償補(bǔ)貼。政府通過指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)受災(zāi)工人提供療養(yǎng)待遇。療養(yǎng)待遇包括：診察，購(gòu)買藥劑或治療材料，處理、手術(shù)及其他治療，住院，看護(hù)，移送等。2.歇工補(bǔ)償補(bǔ)貼。從因工傷停止工作治療的第四天開始領(lǐng)取（法定前三天的補(bǔ)助由雇主負(fù)責(zé)），每日補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)日工資額的60%（在此基礎(chǔ)上，可以再支付20%的歇工特別支付金）。3．傷病補(bǔ)貼年金。工傷工人經(jīng)1年零6個(gè)月療養(yǎng)以后仍未痊愈者，根據(jù)傷病造成的傷殘程度和所評(píng)傷病等級(jí)發(fā)給傷病補(bǔ)償年金。4.傷殘補(bǔ)償補(bǔ)貼。工傷痊愈后給身體留下一定程度的傷殘者，可領(lǐng)取傷殘補(bǔ)償補(bǔ)貼（包括傷殘補(bǔ)償年金和傷殘一次性支付金）。5.傷殘補(bǔ)償年金差額。當(dāng)傷殘補(bǔ)償年金領(lǐng)取者死亡時(shí)，如已支付的傷殘補(bǔ)償年金及傷殘補(bǔ)償年金預(yù)付一次金的合計(jì)金額，依照傷殘等級(jí)未達(dá)到法定金額時(shí)，差額將根據(jù)遺屬要求支付給遺屬，包括工人死亡時(shí)與其共同生活配偶、子女、父母、孫子女、祖父母及兄弟姐妹。6.傷殘補(bǔ)償年金預(yù)付金。傷殘補(bǔ)償年金領(lǐng)取者，可按傷殘等級(jí)所列金額中的最高限額支付傷殘補(bǔ)償年金預(yù)付金。7.遺屬補(bǔ)償補(bǔ)貼。工人因工死亡時(shí)可領(lǐng)取遺屬補(bǔ)償補(bǔ)貼，包括遺屬補(bǔ)償年金和遺屬補(bǔ)償金。有領(lǐng)取資格者包括死亡工人的配偶（含姘居者）、子女、父母、孫子女、祖父母及兄弟姐妹等，在工人死亡時(shí)靠其收人維持生計(jì)人員。8.遺屬補(bǔ)償年金預(yù)付金。有權(quán)領(lǐng)取者在申請(qǐng)年金的同時(shí)，或在接到遺屬補(bǔ)償金支付決定通知之日起一年內(nèi)提出申請(qǐng)，便可在1000天補(bǔ)貼基礎(chǔ)日額的限度內(nèi)一次性支付遺屬所選擇的金額。9.喪葬費(fèi)。當(dāng)工人因工死亡時(shí)，對(duì)負(fù)責(zé)進(jìn)行喪葬的人員將支付喪葬費(fèi)。10.特別支付金。特別支付金是附加在保

險(xiǎn)金之上的支付，屬于勞動(dòng)福利的內(nèi)容。

（四）德國(guó)的工傷賠償

工傷事故發(fā)生后，首先應(yīng)當(dāng)提供有效的治療，并進(jìn)而享受職業(yè)促進(jìn)康復(fù)待遇、社會(huì)康復(fù)待遇、需要護(hù)理待遇；相應(yīng)的損害賠償包括受損害者津貼、受損害者年金、遺屬年金和喪葬費(fèi)等。其中，治療和康復(fù)待

遇優(yōu)先于年金待遇。

治療包括事故剛發(fā)生后的照料；醫(yī)生和牙醫(yī)的治療包括補(bǔ)牙、必要的特別事故治療、按照醫(yī)生的安排和責(zé)任提供的其他援助待遇、藥品、治療措施，包扎用品和輔助器械、家庭疾病護(hù)理、在醫(yī)院和康復(fù)機(jī)構(gòu)的治療。

醫(yī)療康復(fù)待遇包括負(fù)荷試驗(yàn)、工作療法；不能工作的受事故損害者，在停發(fā)工作報(bào)酬以后獲得病假工資。職業(yè)促進(jìn)康復(fù)待遇包括各種按照各人的需要提供的特殊待遇，即獲得或者增加勞動(dòng)崗位包括促進(jìn)接受工作。就業(yè)準(zhǔn)備包括由于健康受到損害而進(jìn)行的必要的基礎(chǔ)教育、職業(yè)調(diào)整、培訓(xùn)、進(jìn)修和改行，改行包括必要的學(xué)校結(jié)業(yè)。援助適當(dāng)?shù)膶W(xué)校培訓(xùn)，包括為學(xué)校培訓(xùn)作準(zhǔn)備或者在義務(wù)教育開始之前增強(qiáng)智力和體力。通過提供以上待遇，使受工傷傷害者能夠重新獲得能力和盡快地重新參與到職業(yè)、學(xué)校教育或者

職業(yè)教育中去。

社會(huì)康復(fù)待遇和補(bǔ)充待遇包括機(jī)動(dòng)車援助、住宅援助、家務(wù)援助和指導(dǎo)以及社會(huì)教育學(xué)的照料和社會(huì)心理學(xué)照料，還包括在職培訓(xùn)措施中的課程費(fèi)和其他旨在達(dá)到康復(fù)效果的待遇。如果受傷者不能自理則應(yīng)當(dāng)向他們支付護(hù)理津貼、提供護(hù)理人員或者提供家庭護(hù)理。

（五）我國(guó)的工傷賠償

1.工傷醫(yī)療待遇。工傷職工因工負(fù)傷或者患職業(yè)病進(jìn)行治療（包括康復(fù)性治療），可以享受工傷醫(yī)療待遇。工傷職工可以享受的醫(yī)療待遇包括：（1）治療工傷所需的掛號(hào)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、藥費(fèi)、住院費(fèi)等費(fèi)用符合工傷保險(xiǎn)診療項(xiàng)目目錄、工傷保險(xiǎn)藥品目錄、工傷保險(xiǎn)住院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，從工傷保險(xiǎn)基金中支付。(2)工傷職工治療工傷需要住院的，由所在單位按照因公出差伙食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)給住院伙食補(bǔ)助費(fèi)；經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)治療的，所需交通、食宿費(fèi)用由所在單位按照本單位職工因公出差標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷。（3)工傷職工需要停止工作接受治療的，享受停工留薪期待遇，停工留薪期滿后需要繼續(xù)治療的，繼續(xù)

享受工傷醫(yī)療待遇。

2.工傷護(hù)理待遇。工傷職工已評(píng)定傷殘等級(jí)并經(jīng)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)確定需要生活護(hù)理的，從工傷保險(xiǎn)基金中按月支付生活護(hù)理費(fèi)。生活自理障礙分為生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理3個(gè)不同等級(jí)。實(shí)踐中，通常是在被勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)鑒定為三級(jí)以上傷殘，同時(shí)具備護(hù)理依賴條件的，才能享受護(hù)理費(fèi)。被鑒定為四級(jí)以下傷殘的，生活通常能自理，就不享受護(hù)理費(fèi)。但是如果傷殘程度發(fā)生變化，勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)重新作出了傷殘?jiān)u定，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整傷殘等級(jí)，并確定是

否存在生活護(hù)理障礙以及障礙的等級(jí)。

3.工傷傷殘待遇。職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，稱為完全喪失勞動(dòng)能力。提供相關(guān)待遇的目的一是為了彌補(bǔ)由于工傷而造成的收人損失；二是對(duì)身體造成的傷殘進(jìn)行補(bǔ)償，以減輕傷殘對(duì)個(gè)人生活以及工作造成的不利影響。在待遇支付上，或采取一次性支付的辦法；或采用定期支付的辦法?！豆ｋU(xiǎn)條例》保留了這兩項(xiàng)待遇，職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，領(lǐng)取一次性傷殘補(bǔ)助金，并按月領(lǐng)取傷殘津貼。職工因工傷被鑒定為五級(jí)至六級(jí)傷殘，稱為大部分喪失勞動(dòng)能力，用人單位應(yīng)當(dāng)與其保留勞動(dòng)關(guān)系，同時(shí)，鑒于在其身體機(jī)能恢復(fù)的基礎(chǔ)上仍有能力行使擇業(yè)自主權(quán)，用人單位應(yīng)當(dāng)向這些職工支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金。

4.工傷復(fù)發(fā)的待遇。工傷職工工傷復(fù)發(fā)確認(rèn)需要治療的，可以工傷醫(yī)療待遇；需要暫停工作接受工傷醫(yī)療的，享受停工留薪期待遇；需要配置輔助器具的，按照規(guī)定配置，所需費(fèi)用按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)從工

傷保險(xiǎn)基金中支付。

5.因工死亡待遇。職工因工死亡，其直系親屬可以從工傷保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)為6個(gè)月的統(tǒng)籌地區(qū)上職工月平均工資。同時(shí)，職工因工死亡，其供養(yǎng)親屬可以從工傷保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取撫恤金。供養(yǎng)親屬撫恤金按照職工本人工資的一定比例發(fā)給由因工死亡職工生前提供主要生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力的親屬。此外，職工因工死亡，其直系親屬可以從工傷保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取一次性工亡補(bǔ)助金。

6.停止享受工傷待遇。工傷職工停止享受工傷保險(xiǎn)待遇的情況包括：（1）喪失享受待遇條件，即工傷職工在享受工傷保險(xiǎn)待遇期間情況發(fā)生了變化，不再具備享受工傷保險(xiǎn)待遇的條件，就應(yīng)當(dāng)停發(fā)工傷保險(xiǎn)待遇。如工傷職工勞動(dòng)能力得以完全恢復(fù)等。（2）拒不接受勞動(dòng)能力鑒定。勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論是確定不同程度的補(bǔ)償、合理調(diào)換工作崗位和恢復(fù)工作等的科學(xué)依據(jù)。如果工傷職工拒不接受勞動(dòng)能力鑒定，其工傷保險(xiǎn)待遇便無(wú)法確定，就不應(yīng)再享受工傷保險(xiǎn)待遇。（3）拒絕治療。職工遭受工傷事故或患職業(yè)病后，有享受工傷醫(yī)療待遇的權(quán)利，也有積極配合醫(yī)療救治的義務(wù)。如果無(wú)正當(dāng)理由拒絕治療，有悖于工傷保險(xiǎn)促進(jìn)職業(yè)康復(fù)的宗旨。所以，拒絕治療的不得再繼續(xù)享受工傷保險(xiǎn)待遇。（4）被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行。被判刑收監(jiān)執(zhí)行是指公民違反刑法構(gòu)成犯罪而被司法機(jī)關(guān)依法判處拘役或者有期徒刑、無(wú)期徒刑后，根據(jù)《監(jiān)獄法》的規(guī)定收監(jiān)執(zhí)行刑罰進(jìn)行改造。

7.再次工傷的傷殘津貼。工傷職工再次發(fā)生工傷不同于原工傷復(fù)發(fā)，后者加劇了工傷職工的病情。經(jīng)治療后，經(jīng)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)重新鑒定，傷殘等級(jí)發(fā)生變化。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第43規(guī)定：“職工再次發(fā)生工傷，根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受傷殘津貼的，按照新認(rèn)定的傷殘等級(jí)享受傷殘津貼待遇?！?/p>

（六）對(duì)于“雙重賠償”的思考

工傷賠償中的“雙重賠償”是一個(gè)由來(lái)已久的有爭(zhēng)議的問題。工傷中的特征賠償主張出現(xiàn)在兩種場(chǎng)合中：一是道路交通事故中的工傷，既應(yīng)當(dāng)由道路交通的責(zé)任人或其所投保的保險(xiǎn)公司承擔(dān)責(zé)任，也同時(shí)產(chǎn)生了工傷賠償。二是在前些年的境外勞動(dòng)中，勞動(dòng)者通常都是國(guó)內(nèi)企業(yè)的正式職工，當(dāng)該勞動(dòng)者受企業(yè)指派或直接隨所在企業(yè)在境外勞動(dòng)中受傷后，既產(chǎn)生了由境外相關(guān)單位按照所在國(guó)的工傷標(biāo)準(zhǔn)的賠償，也

同時(shí)產(chǎn)生了由國(guó)內(nèi)企業(yè)承擔(dān)的工傷責(zé)任。

在此上面的基本分歧是：勞動(dòng)行政部門反對(duì)雙重賠償，主張就高不就低的賠償原則，即當(dāng)勞動(dòng)者在一次工傷中能夠得到兩項(xiàng)賠償時(shí)，可以且只能得到最高的一項(xiàng)賠償，不能同時(shí)得到兩項(xiàng)賠償。在有兩項(xiàng)賠償并存的場(chǎng)合，如果用人單位或者工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有支付相關(guān)費(fèi)用則無(wú)須支付；如果已經(jīng)墊付則由當(dāng)事人在得到另一項(xiàng)賠償后返還給用人單位或者工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。這種主張集中地反映在勞動(dòng)部1996年8月12日頒布，1996年10月1日實(shí)施的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第28條中（后來(lái)的《工傷保險(xiǎn)條例》和現(xiàn)在的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》已無(wú)明確說法，但實(shí)踐中爭(zhēng)議卻并不少見）。客觀地說，如果允許一次工傷受損者得到雙重賠償，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)近乎于荒謬的結(jié)果，即同一項(xiàng)費(fèi)用重復(fù)使用兩次，更直白地說是同一行為要實(shí)施兩次，如醫(yī)療、更荒謬如喪葬。

但司法部門的同志并不這樣看。他們的基本觀點(diǎn)是：雙重賠償是源于兩個(gè)不同的法律關(guān)系，每一項(xiàng)法律關(guān)系中的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻某浞直Ｕ?，一?xiàng)權(quán)利的主體也不應(yīng)當(dāng)因其另一項(xiàng)權(quán)利的存在和享受而致本應(yīng)享受的該項(xiàng)權(quán)利喪失。這一看法的正確性放在對(duì)保險(xiǎn)公司的考查上就更加明顯了。保險(xiǎn)公司是經(jīng)營(yíng)者，受傷者得到保險(xiǎn)賠償是以投保人支付保險(xiǎn)費(fèi)為前提的。如果免除保險(xiǎn)公司的賠償責(zé)任，等于允許保險(xiǎn)公司無(wú)償?shù)卣加型侗Ｈ说呢?cái)產(chǎn)。同樣的道理是：我們?yōu)槭裁匆驗(yàn)楸ｋU(xiǎn)公司的存在就能免除用人單位或者工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任呢？在保險(xiǎn)公司與用人單位或者工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間究竟誰(shuí)可以因?qū)Ψ降拇嬖诰拖碛辛嗣獬r償責(zé)任的權(quán)利呢？選擇其一的理由是什么呢？ 同樣的邏輯也存在于現(xiàn)行的《工傷保險(xiǎn)條例》第40條中（類似的規(guī)定保存在了《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》第38條），該條規(guī)定了“工傷職工有下列情形之一的，停止享受工傷保險(xiǎn)待遇”的幾種情況，其中的第四為“被判刑正在收監(jiān)執(zhí)行的”。理由通常是根據(jù)《監(jiān)獄法》等規(guī)定，監(jiān)獄設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活、衛(wèi)生設(shè)施，建立罪犯生活、衛(wèi)生制度，罪犯的醫(yī)療保健列人監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃。勞改人員在其改造期間，基本生活是得到國(guó)家保障的，所以不應(yīng)當(dāng)再享受工傷保險(xiǎn)待遇。這一理由當(dāng)然是理由。但問題是工傷待遇是受到工作傷害的勞動(dòng)者以身體乃至生命為代價(jià)換取的，工傷待遇彌補(bǔ)的是這些勞動(dòng)者在工作中缺失的胳膊少了的腿。這些缺失是終生的且不可逆轉(zhuǎn)的。這些勞動(dòng)者的損失也是不會(huì)因?yàn)槠渌马?xiàng)的出現(xiàn)而改變的。即便是這些勞動(dòng)者犯罪，與其所受工傷及因此得到的賠償也是風(fēng)馬牛的關(guān)系?！氨慌行陶谑毡O(jiān)執(zhí)行”既不能改變其傷殘的肢體，也不能倒退時(shí)光消滅已經(jīng)發(fā)生了的工傷事故。那么，又怎么能解釋清楚剝奪作為填補(bǔ)他們終生傷殘損失的工傷待遇的理由呢？

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

第五篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制思考

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財(cái)力普遍有限的情況下，各級(jí)政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來(lái)的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時(shí)也能為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財(cái)政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財(cái)政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財(cái)力呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但除了保障“吃飯財(cái)政”，每年只能安排7000萬(wàn)左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對(duì)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來(lái)說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢(shì)凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年12月底，區(qū)本級(jí)政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財(cái)力的比重為10.65％，各項(xiàng)指標(biāo)均在風(fēng)險(xiǎn)控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項(xiàng)市重點(diǎn)工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項(xiàng)目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺(tái)，地價(jià)受市場(chǎng)波動(dòng)因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險(xiǎn)，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓，將直接導(dǎo)致未來(lái)債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目基本情況，匯總各部門的建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上核實(shí)債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計(jì)匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動(dòng)態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財(cái)政局，在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動(dòng)態(tài)分析。三是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實(shí)到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

二、債務(wù)管理中存在的問題

（一）建設(shè)單位對(duì)各自項(xiàng)目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會(huì)出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，影響項(xiàng)目貸款資金的實(shí)際使用效果，造成資金暫時(shí)閑置。而有些項(xiàng)目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來(lái)看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個(gè)重要因素。

（二）舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力。從目前已完工的項(xiàng)目來(lái)看，一方面由于項(xiàng)目立項(xiàng)前更多的考慮項(xiàng)目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）項(xiàng)目沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實(shí)行政府采購(gòu)，實(shí)際造價(jià)往往高于合同造價(jià)，增加了建設(shè)成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來(lái)國(guó)家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用計(jì)劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個(gè)百分點(diǎn)；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對(duì)于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來(lái)說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財(cái)政收入和土地出讓的收益都帶來(lái)了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計(jì)劃隨時(shí)可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議與措施

面對(duì)政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對(duì)措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。

（一）加大財(cái)政對(duì)政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級(jí)政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長(zhǎng)期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對(duì)已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。

（二）逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行有效控制，反映地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無(wú)力償債的情況時(shí)彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來(lái)源可從：從歷年財(cái)政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財(cái)力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)債務(wù)的依賴程度，一般來(lái)說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指?jìng)鶆?wù)余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財(cái)力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財(cái)力集中起來(lái)，把政府的資源運(yùn)作起來(lái)，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來(lái)抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財(cái)力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來(lái)，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財(cái)政著手對(duì)全區(qū)國(guó)有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2006年底，共計(jì)有363個(gè)出租點(diǎn)，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對(duì)外出租。區(qū)財(cái)政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對(duì)出租(租入)的國(guó)有房產(chǎn)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國(guó)有房產(chǎn)須由區(qū)國(guó)有資產(chǎn)托管中心委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確認(rèn)底價(jià)后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購(gòu)中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會(huì)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對(duì)于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理。

1、結(jié)合財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則，同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，合理確定財(cái)政投資范圍，政府重點(diǎn)支持關(guān)系國(guó)計(jì)民生，對(duì)西湖區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，可考慮建立聽證會(huì)制度，在重大項(xiàng)目實(shí)施前，舉行由專家、市民組成的聽證會(huì)，以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。也可結(jié)合財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，從項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，是否會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃，加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃，也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對(duì)由區(qū)本級(jí)財(cái)政全額投入的建設(shè)項(xiàng)目以及上級(jí)補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項(xiàng)目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對(duì)杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目分批、分步驟的納入直接支付。對(duì)于納入直接支付的項(xiàng)目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財(cái)政基本建設(shè)資金專戶。財(cái)政部門根據(jù)投資計(jì)劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項(xiàng)目全部納入國(guó)庫(kù)集中支付是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目支付管理的最終目標(biāo)。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃提供真實(shí)的資金依據(jù)，同時(shí)便于政府及時(shí)、全面把握全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財(cái)政全面掌握政府性投資項(xiàng)目的資金需求與去向，從而使財(cái)政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項(xiàng)目逐步納入政府采購(gòu)范疇，以節(jié)約采購(gòu)成本。可嘗試進(jìn)一步研究政府投資項(xiàng)目購(gòu)買設(shè)備和工程政府采購(gòu)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購(gòu)范圍。工程政府采購(gòu)行為一旦發(fā)生，由采購(gòu)中心組織統(tǒng)一采購(gòu)后，由國(guó)庫(kù)單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)，對(duì)建設(shè)單位上報(bào)要求立項(xiàng)的基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門必須會(huì)同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項(xiàng)準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實(shí)施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項(xiàng)目施工、合同簽訂、價(jià)款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財(cái)政部門組織力量或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)基建項(xiàng)目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來(lái)確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價(jià)。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項(xiàng)目完工后，財(cái)政部門會(huì)同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理。項(xiàng)目庫(kù)的內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況、資金的安排情況、上級(jí)資金的到位情況、項(xiàng)目的概預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)情況以及項(xiàng)目支付的進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。通過建立項(xiàng)目庫(kù)實(shí)現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財(cái)務(wù)依據(jù)。主要可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：

1、地方財(cái)力的現(xiàn)狀及其增長(zhǎng)趨勢(shì)的分析。地方財(cái)政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財(cái)政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財(cái)政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實(shí)際可用財(cái)力、政府負(fù)債和政府可用財(cái)力承受能力情況。分析一定時(shí)期財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政可用資金、地方財(cái)政用于建設(shè)的財(cái)力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長(zhǎng)幅度、財(cái)政收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，以確定償還政府負(fù)債的能力。

2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來(lái)源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來(lái)源的穩(wěn)定性和正常性。可以從現(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價(jià)格升降趨勢(shì)等指標(biāo)，分析地方政府未來(lái)一定時(shí)期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對(duì)土地出讓情況予以跟蹤，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對(duì)地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國(guó)六條》的出臺(tái)，對(duì)土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運(yùn)作面臨著極大的考驗(yàn)，導(dǎo)致土地不能及時(shí)出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來(lái)源，土地出讓金大量欠收勢(shì)必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對(duì)土地出讓預(yù)計(jì)收入進(jìn)行合理估計(jì)，不能過高估計(jì)土地出讓收入。