第一篇：完善地方政府財政收入分配機制的思考

完善地方政府財政收入分配機制的思考

《經(jīng)濟縱橫》2010年第4期

摘要：由于地方稅體系尚不完善、地方政府缺乏正式收入的收入自主權(quán)及過大的非正規(guī)收入自主權(quán)等，導(dǎo)致中央和省級政府之間的收入分配與規(guī)范化的分稅制異化。應(yīng)通過優(yōu)化地方稅體系、規(guī)范地方政府收入分配行為、進一步實施稅費改革、制定《稅收基本法》和適時允許地方政府舉債等措施完善地方政府財政收入分配機制。

關(guān)鍵詞：收入分配；地方稅；立法權(quán)：舉債

一、地方政府財政收入分配存在的問題

1994年分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅：將維護國家利益、實施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅，將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入，分稅制改革在一定程度上理順了中央財政與地方財政的關(guān)系，但在地方財政收入分配中仍存在一定問題。

(一)地方稅體系尚不完善

一是地方稅范圍界定不科學(xué)。如，地方企業(yè)所得稅是地方固定收入，但又將地方金融企業(yè)所得稅劃為中央收入；原則上將營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又將鐵道、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅劃歸中央。二是地方稅主體稅種缺位，規(guī)模過小，難以滿足地方政府支出的需要?，F(xiàn)行分稅制雖然劃歸地方的稅種不少，但大都稅源分散，征收成本高，難度大，收入彈性低的稅種，地方稅收入一般只占全國稅收總收入的20%左右，從而加大了地方財政對中央返還收入和上級補助的依賴程度，使地方財政平衡的難度加大。三是地方稅種改革不到位。原有的一些地方稅種改革遲遲出不了臺，如，土地使用稅、物業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加等。

(二)地方政府缺乏正式收入的收入自主權(quán)

1994年的分稅制改革，中央與地方重新調(diào)整了事權(quán)職責(zé)與支出范圍，但收入權(quán)并沒有相應(yīng)下放到地方。地方政府無權(quán)立法設(shè)立新稅種，只能對少數(shù)稅種有是否征收權(quán)(如屠宰稅和筵席稅)和稅率的調(diào)整權(quán)。這一方面加大了地方政府的支出責(zé)任，另一方面地方政府又無財力作保證，無疑不利于地方政府提高公共服務(wù)的水平。地方稅收入規(guī)模過小，使地方政府支出過分依賴中央轉(zhuǎn)移支付和地方非稅收入。在目前中央政府的轉(zhuǎn)移支付方法不夠規(guī)范和數(shù)量不足以彌補地方政府支出缺口時，地方政府只好將目光更多地轉(zhuǎn)向了非稅收入，尤其是土地出讓收入，由此造成基金、收費迅速膨脹，擾亂了正常的國民收入分配秩序，給老百姓帶來了難以承受的負(fù)擔(dān)。目前，政府收入除稅收以外，納入預(yù)算的規(guī)范性收入有：企業(yè)收入、教育費附加及其他雜項收入。介于規(guī)范性和非規(guī)范性之間但仍可精確計算的有：預(yù)算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等。純屬制度外且無法加以統(tǒng)計的收入有：由各地方、部門“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。由于非稅收入大多缺乏規(guī)范性，地方政府對此又無自我約束機制，結(jié)果出現(xiàn)地方政府收入嚴(yán)重超越地方經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的現(xiàn)象，削弱了經(jīng)濟增長的后勁，造成未來地方稅稅源的嚴(yán)重不足。

(三)地方政府非正規(guī)收入自主權(quán)過大

一般認(rèn)為，缺乏正式的稅收自主權(quán)，會使地方政府以各種不同的方式實施

“非正式的”收入自主權(quán)。主要表現(xiàn)在：在法規(guī)規(guī)定范圍之外的各種收費。地方收費是預(yù)算外資金的主要來源，而預(yù)算外資金占地方預(yù)算的比重又相當(dāng)大。這些非正規(guī)收入問題已成為關(guān)注的焦點之一。然而，對于這些收費對經(jīng)濟福利造成的實際損失有多大，卻不清楚。為人所知的只是這些收費對地方收入的貢獻(xiàn)很大，并繼續(xù)提供所需的資源，對滿足地方政府基本支出需要發(fā)揮了重要的作用。我國地方收費主要被作為一般性資金來源使用。盡管收費在地方預(yù)算安排上具有重要作用，但在那些為地方公民提供服務(wù)的項目上，地方政府卻沒有普遍通過收費來補償成本。地方政府另一種不同類型的非正式收入自主權(quán)表現(xiàn)在給企業(yè)的稅收減讓和優(yōu)惠上。

(四)缺乏省以下政府正式的收入分配制度

由于1994年分稅制改革未觸及省以下政府的收入分配制度，造成了目前實踐中各省以下政府收入分配體制各不相同的局面。這種非正式的省以下政府稅收安排，為省級政府提供了預(yù)算的靈活性，并有助于實現(xiàn)地方政府間的收入均衡。但同時也帶來一些問題。它使地方政府沒有收入自主權(quán)。同時，缺乏正式的分配機制也使地方政府的收入可預(yù)測性下降，使其安排計劃和支出預(yù)算的能力下降。缺乏正式的收入分配機制，也促使地方政府將財源隱藏在預(yù)算外資金中。

(五)中央和省級政府之間的收入分配方式存在的問題

第一，地方政府之間收入分配不均衡。這是由于中央政府與地方政府根據(jù)收入來源(稅收征收地)分享增值稅造成的。這往往導(dǎo)致資源的不公平分配。目前的增值稅收入分享安排因有利于富裕省份，而導(dǎo)致省際間收入分享不均衡問題加重。第二，增值稅征收范圍問題。即屬于地方政府的來自增值稅未覆蓋的其他一些部門的“營業(yè)”稅或銷售收入稅的存在。從稅收政策角度看，顯然應(yīng)該取消營業(yè)稅，而將增值稅的范圍擴展到以前征收營業(yè)稅的部門。按銷售收入征稅是不符合效率原則，在增值稅體系下對服務(wù)業(yè)征收更加有效率。第三，企業(yè)所得稅的歸屬問題。企業(yè)所得稅是一種不穩(wěn)定的稅收來源，所以并不適合地方政府。企業(yè)所得稅的稅收負(fù)擔(dān)很可能會轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的納稅人身上，這將有損于收入分配的公平原則。

(六)完全劃歸地方政府的稅收中存在的問題

完全劃歸地方政府的稅收，一般不能向地方政府提供足夠的收入來源。事實上，這些稅收中的一部分可被視為“麻煩”稅收，因為這些稅收帶來的少量收入可能不能抵消管理成本。中國稅制結(jié)構(gòu)的合理化可能要求取消一些目前屬于地方的稅收。如，應(yīng)取消1994年改革后劃歸地方的在旅館、飯店、娛樂、運輸、通信或建筑行業(yè)征收的營業(yè)稅，并用常規(guī)的增值稅來代替。目前有兩種屬于地方政府的稅收，從長遠(yuǎn)看，具有向地方政府提供充足的收入來源的能力，這就是個人所得稅和財產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。

二、完善地方政府財政收入分配機制的思考

(一)完善地方稅體系

第一，要擴大地方稅規(guī)模。一是適時出臺稅制改革方案中已定的稅種，并適當(dāng)擴大計稅范圍和提高稅率。如，物業(yè)稅、車船稅和城市維護建設(shè)稅等。二是對已設(shè)立但還沒有出臺的稅種，如，遺產(chǎn)稅應(yīng)盡快立法開征；對經(jīng)濟發(fā)展要求設(shè)立的稅種，如環(huán)境稅(碳稅等)，應(yīng)在理論和實踐廣泛論證的基礎(chǔ)上立法開征。此外，應(yīng)大力開展對地方收“費”和“基金”的治理整頓，不合理的要予以取締，具有稅收性質(zhì)的，可改“基金”或“費”為稅。如排污費，可改成環(huán)境污染稅。

(二)適當(dāng)擴大地方政府的“稅權(quán)”

地方稅收自主權(quán)可表現(xiàn)為可自主決定開征新稅種、定義和改變已有稅種的稅基和稅率等。從執(zhí)行和管理費用以及對中央政府保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定看，以上選擇中最小的成本是將稅收自主權(quán)定義為對一些在全國范圍內(nèi)具有相同稅基并且數(shù)目固定的地方稅可自主選擇不同的稅率水平。另一方面，加強房產(chǎn)稅并逐步將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的物業(yè)稅(不動產(chǎn)稅)，但需要解決一些問題。首先，開征此稅會加重企業(yè)和個人的稅收負(fù)擔(dān)，會有一些個人阻力。其次，為使管理更公平，需要在管理上有顯著的改進。最后，在未建立成熟不動產(chǎn)市場的情況下，不動產(chǎn)稅能否發(fā)揮其作用仍然未知，應(yīng)進行科學(xué)的論證。

(三)改進增值稅和企業(yè)所得稅的收入分享制度

增值稅和企業(yè)所得稅收入在中央和地方政府間的分享仍有一些缺陷。建立在稅收來源基礎(chǔ)上的增值稅分享制度(包括對中央新增加的增值稅30%部分的稅收返還)，導(dǎo)致地方政府間不公平和低效率的收入分配?，F(xiàn)行的增值稅共享制度，是產(chǎn)生地方政府之間不斷增強的不均衡及地方政府之間競爭加劇的主要原因?？煽紤]借鑒其他轉(zhuǎn)軌國家的做法，將增值稅都作為中央收入，然后對這些收入以人均或其他分配方式為基礎(chǔ)在地方政府間分享。在短期內(nèi)，政府可考慮逐步停止稅收返還的做法，并為增值稅設(shè)計一個固定的比例以實現(xiàn)均等化的目的。

(四)繼續(xù)實施“稅費改革”，規(guī)范政府分配行為

我國實施的“稅費改革”主要措施集中在兩個方面：一是重塑財政在政府收入活動中的唯一主體地位，實現(xiàn)財政對政府財力的統(tǒng)籌支配。取消在體制轉(zhuǎn)軌時期形成的政府各部門各單位的多元財力支配主體和獨立于財政的利益格局，徹底還權(quán)于財政。把所有屬于政府收入范圍的財政資金，全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)政府收入、財政收入和預(yù)算收入的統(tǒng)一。二是規(guī)范財政收入分配形式，重塑稅收收入在財政收入中的主導(dǎo)支配地位，實行以稅為主，稅費歸位。旨在將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)為正常預(yù)算的“稅費改革”政策，應(yīng)進一步完善，并與其他政府間財政關(guān)系改革協(xié)調(diào)起來。對預(yù)算外資金，特別是地方政府需要進行控制和統(tǒng)一支配。由于地方政府沒有真正意義的稅收自主權(quán)，而多征收收入又有可能被中央收回，地方政府在預(yù)算支出上的權(quán)力又受到限制，結(jié)果必然造成地方在收費和預(yù)算外資金使用方面的超常增長。即使在地方大量使用收費和預(yù)算外資金，對政府責(zé)任和預(yù)算管理造成損害，但這些措施也增加了地方收入，這在一定程度上使一些基本服務(wù)的資金得到保障。收費的使用也有利于彌補一些公共服務(wù)部門的成本，這使公共支出的總效率得到提高。

(五)制定《稅收基本法》，以法律形式規(guī)范中央與地方的關(guān)系

提高我國稅收立法質(zhì)量，應(yīng)從總體上構(gòu)建以《憲法》為統(tǒng)率，《稅收基本法》為主導(dǎo)，《稅收實體法》和《稅收程序法》為兩翼的三位一體的完善稅收立法體系。《稅收基本法》是國家稅收運行過程中的最高法律，它可以規(guī)范、約束和協(xié)調(diào)各單行稅種的法規(guī)、規(guī)則等，不僅應(yīng)包括如何劃分中央政府與地方政府的稅收管理權(quán)限問題，而且應(yīng)包括如何確定各級政府的征稅權(quán)、稅法解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)、稅目和稅率的調(diào)整權(quán)、稅收加征和減免權(quán)、稅收征收程序、稅收檢查處罰程序等。在各級政府稅權(quán)劃分問題上，既要遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，又要充分調(diào)動地方政府的積極性，充分體現(xiàn)依法治稅的原則。從世界各國的稅收管理體制經(jīng)驗看，依法治稅是我國的必由之路，而制定《稅收基本法》是我國依法治稅的重要標(biāo)志。在《稅收基本法》下制定《地方稅收通則》，規(guī)范地方稅收的立法權(quán)、管理權(quán)和管理體制?！兜胤蕉愂胀▌t》是地方政府稅收工作的指導(dǎo)性法規(guī)，能規(guī)范各級地方政府的稅收行為，以避免出現(xiàn)“一統(tǒng)就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

《地方稅收通則》應(yīng)具有高度的概括性，并賦予地方政府充分的管理權(quán)，以便各級政府在《地方稅收通則》的框架下因地制宜地制定地方稅收政策，發(fā)展地方經(jīng)濟。但制定《地方稅收通則》應(yīng)與《憲法》、《稅收基本法》保持高度一致，不應(yīng)與其抵觸。

(六)適時允許地方政府舉債

改革后的分稅制預(yù)算管理體制，在一定程度上可以較好地處理中央與地方的財政關(guān)系。但問題不容忽視。我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按量人為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸遣辉试S列赤字的，即使有赤字也不允許舉債來彌補赤字。但實際上，我國地方政府的各級預(yù)算是不平衡的，他們往往以各種變通的手法，或多或少的存在著“隱形舉債”的問題。這些“隱形舉債”對地方政府提供公共物品和服務(wù)、發(fā)展地方經(jīng)濟起到了一定的作用。但地方政府的“隱形舉債”的風(fēng)險較大，由此可能會引發(fā)財政風(fēng)險，以致財政危機?？梢钥闯觯c其讓地方政府“隱形舉債”放任自流，不如加以正確引導(dǎo)，化解潛在的財政風(fēng)險。因此，本文認(rèn)為，應(yīng)允許地方政府舉債，理順政府間財政關(guān)系，但應(yīng)對其加強監(jiān)控和管理。在政策制定之前，必須結(jié)合中國國情，先行制定一些過渡性措施，然后逐步把地方公債納入規(guī)范化軌道。

崔志坤 安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院

第二篇：財政收入分配

財政收入分配職能的實現(xiàn)方案設(shè)計

一．我國收入分配現(xiàn)狀

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨很多突出問題，如國民收入不平衡，人力資本投入不足，土地開發(fā)沖動與調(diào)控目標(biāo)相互矛盾，居民收入占GDP 比重持續(xù)下降從而制約了居民消費需求的擴大等。此外，由于市場秩序不規(guī)范、競爭條件不平等等原因，使得不少生產(chǎn)性企業(yè)效率低下，轉(zhuǎn)而從事炒房、炒股等分配性努力，扭曲了資源配置格局和利益關(guān)系。這些問題的存在，已嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。世紀(jì)90 年代以來，我國國民收入分配格局發(fā)生了巨大變化。我們對此進行的測算結(jié)果顯示：國民收入初次分配格局中，企業(yè)所得增長較快，居民所得增長較慢，政府所得波動不大；再分配格局中，由于各種制度外收入和土地出讓收入的快速增加使政府所得份額上升明顯，企業(yè)在再分配格局中居于弱勢地位，居民所得繼續(xù)呈下降趨勢。各主體內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)的變化特點是：政府部門內(nèi)中央政府和地方政府的收支結(jié)構(gòu)不平衡，地方政府的非預(yù)算收入激增；企業(yè)部門內(nèi)部壟斷行業(yè)利潤增加大于競爭性行業(yè)，利潤向少數(shù)行業(yè)集中；居民勞動報酬份額不斷下降且會在較長時間內(nèi)延續(xù)，居民部門內(nèi)收入差距持續(xù)擴大。改革開放以來，政府、企業(yè)、居民三者分配關(guān)系的演變大體分為向居民傾斜（1978—1995 年）和向政府、企業(yè)傾斜（1996 年以后）兩個階段。2000—2007 年，城鎮(zhèn)居民可支配收入占國民可支配收入的比重從65.5%下降到57.5%，下降8 個百分點，政府和企業(yè)占比則分別提高5.2 個和2.8 個百分點。這一期間，居民收入差距呈擴大態(tài)勢，不同行業(yè)就業(yè)人員之間（尤其壟斷性行業(yè)與競爭性行業(yè)之間）收入差距更是不斷擴大，低收入群體收入增幅明顯放緩。就此看，不是城市經(jīng)濟發(fā)展太快了，不是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快了，而是城市普通居民（包括企事業(yè)單位職工、普通公務(wù)員）尤其是低收入群體的收入增長水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化發(fā)展進程和內(nèi)生性有效需求的提升要求。

通過我國初次分配和再分配格局與世界部分國家的對比，可以得出以下幾個結(jié)論：政府在初次分配和再分配格局中收入比重都較大。這反映了我國政府部門干預(yù)經(jīng)濟的程度較高。相對于企業(yè)和居民而言，政府在市場上的地位不僅是市場秩序的維護者、公共產(chǎn)品的提供者，更表現(xiàn)為強勢的市場參與者和利益競爭者。從分配格局上看，政府部門對經(jīng)濟的強勢干預(yù)對企業(yè)部門的影響要大于對居民部門影響。企業(yè)所得在初次分配中比較適中，而在再分配中居于弱勢地位。主要是由于來自政府部門（尤其是地方政府部門）的非規(guī)范的各種費用負(fù)擔(dān)較重，導(dǎo)致以制度外收入為代表的各種收入流入政府部門而提高了政府在再分配中的份額，并降低了企業(yè)所得份額。約束某些政府部門的非規(guī)范收入并使之透明、公開、公正，積極推進“費改稅”改革，對企業(yè)顯得尤為必要。居民所得在初次分配和再分配中份額都較低。居民初次分配份額較低，意味著勞動收入份額較低，相對應(yīng)的資本收入份額會較高。由于資本所得的投資傾向要高于勞動所得，而消費傾向低于勞動所得，所以初次分配格局中居民份額較低就決定了我國今后幾年的發(fā)展模式將仍然以投資和出口帶動型為主，而非消費拉動型。居民再分配份額較低反映了政府收入調(diào)節(jié)職能的缺位和作用的不完善。2000～2006 年，我國國家財政社會保障支出由526 億元增至2121.5 億元，在GDP中的比重由3.31%增加5.28%，而2006 年美國政府僅社會保險福利支出一項占GDP 的比重就高達(dá)12%。我國政府收入調(diào)節(jié)職能尚需加強。國民收入分配向政府傾斜的失衡現(xiàn)象為我國經(jīng)濟可持

續(xù)發(fā)展埋下隱患。政府所得對企業(yè)所得的擠壓，使得企業(yè)持續(xù)擴大投資動力不足，使國內(nèi)投資出現(xiàn)政府主導(dǎo)傾向，受政府部門政治周期的影響，經(jīng)濟發(fā)展波動幅度會增大，最終會影響經(jīng)濟增長效率。政府所得對居民所得擠壓，一方面政府財政收入快速增長擠壓了居民收入增長空間；另一方面政府的轉(zhuǎn)移支付和社會保障支出相對滯后，居民不得不更多地自己考慮醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等支出，兩方面導(dǎo)致居民消費傾向下降，儲蓄傾向上升，從而影響了國內(nèi)居民消費。國內(nèi)消費需求不足使得我國經(jīng)濟增長對國外需求依賴性增加，會在一定程度上影響到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二．現(xiàn)存制度問題

這些現(xiàn)象的出現(xiàn)說明了我國在收入分配制度上還有一定的欠缺。2010年5 月10 日，《經(jīng)濟參考報》“深度”版刊登的《我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”》的一組調(diào)研報道引發(fā)了社會巨大反響。在引發(fā)社會對收入分配不公詬病的幾大因素中，理應(yīng)成為調(diào)節(jié)收入差距的稅收杠桿被認(rèn)為并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至在某種程度上還拉大了貧富差距?！督?jīng)濟參考報》記者進一步的調(diào)查表明，由于目前的稅收監(jiān)管在富貴階層面前存在一定的“盲區(qū)”，由此造成了貧富階層實際稅負(fù)不公。有關(guān)專家指出，如果不首先解決對高收入者的稅收監(jiān)管難題，出臺再好的政策也將是一紙空文。應(yīng)在加強稅收征管的同時，設(shè)計更合理的稅制結(jié)構(gòu)以改變目前稅收在收入分配差距上出現(xiàn)的“逆調(diào)節(jié)”，避免“該收的收不上，不該收‘挖地三尺’”的稅收困局。

其實許多富人是靠偷稅漏稅迅速發(fā)家的。除了通過虛報收入、不開發(fā)票等虛假手段逃稅，一些納稅人還利用現(xiàn)有的稅收制度漏洞“合理合法”逃稅，如長期不分配企業(yè)利潤，納稅人還通過多頭“收入”來逃避稅收等等。不少稅務(wù)還對一些小餐館收稅只簡單數(shù)桌子、點人頭。不少稅務(wù)干部承認(rèn)，為了完成稅收目標(biāo)，他們只能把著力點放在容易征管的企事業(yè)單位和小企業(yè)、小攤販身上，該收的不該收的都想方設(shè)法收上來，“挖地三尺”收“過頭稅”的情況并不少見。這幾年稅收征管的矛盾和摩擦越來越多，主要來自于與小戶的稅收征管矛盾?！笆聦嵣希覀円灿X得不合理?！被鶎佣悇?wù)干部無奈地表示。該收的收不上，但稅收的任務(wù)卻是層層下達(dá)，年年增長。為此，稅務(wù)部門就只好對不該收的稅“挖地三尺”。這就造成稅收對中低收入者管控苛刻，甚至出現(xiàn)收“過頭稅”的情況。據(jù)介紹，目前稅收征管對小規(guī)模納稅人管得過死，扼制了中小企業(yè)的發(fā)展。目前國稅增值稅中小規(guī)模納稅人起征點已由過去2000 元調(diào)整到現(xiàn)在5000 元。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，目前5000 元的起征點對很多小規(guī)模納稅人而言也顯得過于苛刻。

富者愈富，窮者愈窮。稅收“逆調(diào)節(jié)”亟待扭轉(zhuǎn)。如今的富人收入越高，越有資源和關(guān)系偷逃稅款，由此進一步增加其財富集聚的速度。而本應(yīng)獲得稅收支持的中小企業(yè)和小商販，卻被迫課以重稅，發(fā)展速度和步伐緩慢。這無疑會導(dǎo)致富者越富，窮者愈窮，不利于縮小收入差距，調(diào)節(jié)收入分配。有稅務(wù)干部表示，目前稅收征管的難點主要是企業(yè)老板、自由職業(yè)者等高收入群體。一方面，由于這些企業(yè)和個人善于利用目前市場交易和稅收征管的漏洞，進行避稅逃稅。另一方面，由于一些企業(yè)對解決地方就業(yè)發(fā)揮了較大作用，因而不同程度受到了地方保護，也影響了稅收征管。這就造成原本國家該拿的拿不到，個人應(yīng)繳的卻不用繳，國家與個人口袋分配失衡，稅收調(diào)高的杠桿未能發(fā)揮有效作用。

炒房現(xiàn)象已不是什么新鮮的事了。城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來出現(xiàn)的種種異象以及對于房價問題產(chǎn)生的太多爭議，事實上正是我國收入分配制度領(lǐng)域多重矛盾的一個集中表現(xiàn)。如果不加快改革收入分配制度，僅僅從高壓的行政手段和財

稅措施解決目前高企的房價問題，不僅會產(chǎn)生很多經(jīng)濟運行后遺癥，也最終不能提高城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入、不能解決普通城市居民的住房問題。當(dāng)前，從提高經(jīng)濟效率、增強發(fā)展后勁著眼，從維護社會穩(wěn)定、提高民生保障水平、實現(xiàn)和諧發(fā)展的角度考慮，都需要盡快把完善收入分配制度作為重要抓手。三．制度改進方案

調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，是推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容。黨的十七大報告明確提出，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)從深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的高度，從保障和改善民生、促進社會和諧的高度，充分認(rèn)識提高職工工資、解決收入分配問題的重要性。

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，職工工資收入水平逐步提高。但在國民收入分配中還存在著普通職工工資收入水平偏低、低收入職工比重過大的突出問題，制約了我國經(jīng)濟發(fā)展方式和企業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。收入是決定消費的根本因素，消費需求不足歸根到底是由于勞動報酬占比偏低。我們必須充分認(rèn)識加快提高職工工資的重要性。

提高職工工資收入首先要提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。最低工資制度是政府調(diào)節(jié)企業(yè)工資分配、保障低收入勞動者取得合理報酬的重要手段。目前，最低工資制度在實施中面臨不少問題。一是最低工資制度剛性不強。雖然我國最低工資制度在勞動法和勞動合同法中均有規(guī)定，但具體實施主要是通過國務(wù)院相關(guān)部門的政策性文件來指導(dǎo)的，約束力較小。二是最低工資調(diào)整機制不健全。最低工資如何設(shè)定、如何調(diào)整，有關(guān)法律規(guī)范中只有原則規(guī)定，各地在確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)時參考因素不一，一些地區(qū)沒有根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及時調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)。三是一些用人單位規(guī)避最低工資制度。相當(dāng)多的企業(yè)把法律規(guī)定的最低工資作為職工“標(biāo)準(zhǔn)工資”，一些企業(yè)以食宿費、福利費充抵工資，有的企業(yè)采取延長勞動時間、提高勞動定額等手段變相違反最低工資規(guī)定。四是最低工資標(biāo)準(zhǔn)偏低且提高較慢。最低工資與平均工資的比例，是衡量最低工資水平的重要指標(biāo)。目前絕大部分省區(qū)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)仄骄べY的40%，而國際上一般為40%至60%。同時，最低工資增速大大落后于經(jīng)濟增速和職工平均工資增速，這也是普通職工和農(nóng)民工工資偏低、低收入職工比例偏大的重要原因。五是近1/3 的職工工資徘徊在最低工資標(biāo)準(zhǔn)附近。據(jù)全國總工會2009 年底的調(diào)查，職工月工資與當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)相比，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的占4.8%，高出當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)50 元以下的占10.9%，高出50 元至100 元的占12.5%，三者合計占28.2%?？紤]到超時勞動的普遍存在，制度工時內(nèi)實際工資在最低工資標(biāo)準(zhǔn)附近的職工更多。

加快建立健全最低工資標(biāo)準(zhǔn)。正常調(diào)整機制提高職工工資不能僅僅依靠市場機制，而需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，形成最低工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機制，促進最低工資水平持續(xù)穩(wěn)定提高。

提高最低工資制度的立法層次。盡快制定最低工資條例或修改最低工資規(guī)定，適時研究制定最低工資法，對最低工資制度作出更具體、更明確的規(guī)定。加大監(jiān)管力度，強化對違反最低工資制度的制裁措施，及時糾正和嚴(yán)格查處壓低實際工資、變相違反最低工資制度的行為。建立最低工資標(biāo)準(zhǔn)定期上調(diào)機制。應(yīng)明確規(guī)定，除特殊情況外，最低工資標(biāo)準(zhǔn)每年調(diào)整一次，每次調(diào)整不應(yīng)低于GDP 和職工平均工資增長率。提高最低工資占社會平均工資的比例。制定時間表，促使各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)普遍達(dá)到社會平均工資40%—60%的水平，確保最低工資標(biāo)準(zhǔn)

跟上經(jīng)濟社會發(fā)展。各地在研究確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)幅度時，應(yīng)充分考慮醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等方面支出增長的因素。充分發(fā)揮勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的作用。由政府牽頭，勞動行政部門、工會、企業(yè)共同組成三方委員會，適時提出最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整意見和實施方案。研究確定特殊形式、特殊行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。完善對實行計件工資制、提成工資制等特殊工資形式的勞動者的最低工資保障制度。研究制定部分勞動密集型行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以更好地體現(xiàn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的適用性。

我們需要像治理房市亂象而實施多管齊下的精準(zhǔn)政策一樣，多層面、多環(huán)節(jié)、多角度系統(tǒng)認(rèn)識已經(jīng)形成的社會階層多元化的收入分配格局，抓緊制定調(diào)整國民收入分配格局的政策措施，深化壟斷行業(yè)收入分配制度改革，進一步規(guī)范收入分配秩序，切實解決收入分配領(lǐng)域中的問題。需要把握的原則是，既要增進公平，也要兼顧效率；既要尊重歷史，又要考量現(xiàn)實；既要重新審視財稅體制改革過程中存在的傾向性問題，又要深刻評估我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化的方向。

參考文獻(xiàn)：《從國際視角看我國國民收入分配格局》--常興華

《完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制--調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的必要手段》--李濱生

《稅收監(jiān)管“逆調(diào)節(jié)”加劇收入分配不公》--記者 楊玉華 馮雷丁文杰

財政收入分配職能的實現(xiàn)

方案設(shè)計

班級:0809121 成員:01 袁永

06 張兵

李炎

第三篇：關(guān)于健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員績效考核分配機制的思考

關(guān)于健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員績效考核分配機制的思考

醫(yī)改是世界性難題，其難點之一就是如何處理好公平與效率的關(guān)系。醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域最大的特點是信息不對稱性，一般患者難以掌握醫(yī)生和醫(yī)療機構(gòu)以及診療行為的情況，做哪些檢查、如何用藥、怎樣診治，患者缺乏知情權(quán)和決策權(quán)。診療行為是否科學(xué)、規(guī)范、高效，取決于醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和技術(shù)水平，取決于醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德素養(yǎng)，取決于醫(yī)務(wù)人員的利益導(dǎo)向機制。而醫(yī)務(wù)人員利益導(dǎo)向機制主要由績效考核和分配機制來決定。我省實施基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革（以下簡稱基層醫(yī)改），基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)回歸了公益性，在基層初步實現(xiàn)了把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向人民群眾提供的目標(biāo)，人民群眾得到了實惠。同時，由于基層醫(yī)改徹底破除了“以藥補醫(yī)”機制，建立在此基礎(chǔ)上的績效考核和薪酬分配機制也發(fā)生了重大變革。通過實行“兩考核、兩掛鉤”的績效考核和分配新機制，并全面實施績效工資政策，醫(yī)務(wù)人員合理待遇得到保障，平均工資收入明顯提高。但是，由于效率不高是公益性事業(yè)機構(gòu)普遍存在的問題，如何制定科學(xué)、簡便、易行、管用的績效考核和分配機制，努力調(diào)動骨干醫(yī)務(wù)人員積極性，成為鞏固完善基層醫(yī)改的重要課題。

一、基層醫(yī)改前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內(nèi)部考核分配情況

實施基層醫(yī)改前，“以藥補醫(yī)”是基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的重要補償機制?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部績效考核和分配機制也是與“以藥補醫(yī)”緊密聯(lián)系、密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員收入一般由四個部分組成：一是與個人職稱掛鉤的基本工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院按照人事部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)，確定工作人員的檔案工資。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院調(diào)查的情況來看，一般按檔案工資40—60%發(fā)放。二是與個人業(yè)務(wù)量掛鉤的處方提成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院確定收入目標(biāo)，并分解到科室，科室根據(jù)情況，再分解到個人。完成收入任務(wù)的，按月或按季，根據(jù)個人總處方額的2—5%發(fā)放提成收入。三是與個人工作量掛鉤的加值班費。根據(jù)加值班情況，發(fā)放加值班費。四是與個人開藥額掛鉤的藥品回扣。這部分收入屬于有處方權(quán)醫(yī)生的“灰色收入”，由醫(yī)藥公司或醫(yī)藥代表根據(jù)醫(yī)生銷售的某一種或幾種藥品的數(shù)量，計算支付藥品回扣。在前三部分收入中，處方提成收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員特別是醫(yī)生的主要收入來源。2008年，阜南縣朱寨衛(wèi)生院發(fā)放在職人員工資總額86.9萬元，其中58萬元以職工創(chuàng)收提成的形式分配，占工資總額的67%。

在與“以藥補醫(yī)”相關(guān)聯(lián)的利益導(dǎo)向機制下，個人收入直接與經(jīng)濟效益掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及其人員創(chuàng)收的積極性較高，收治患者的主動性較強，甚至超范圍執(zhí)業(yè)、超能力接診。一方面，為獲得更多的提成收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和醫(yī)務(wù)人員偏好開“大處方”和藥品回扣多的藥品，加重了患者負(fù)擔(dān)。另一方面，受利益驅(qū)使，醫(yī)務(wù)人員合理用藥意識淡化，過度醫(yī)療、濫用藥物問題比較突出，患者做了不必要的檢查，吃了無需吃的藥，身心健康受到嚴(yán)重影響。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為了多創(chuàng)收，不顧自身條件，經(jīng)常截留病人擅自開展超范圍手術(shù)，給群眾就醫(yī)安全埋下隱患，導(dǎo)致醫(yī)療事故和醫(yī)患糾紛逐年上升，影響了社會和諧穩(wěn)定。

二、基層醫(yī)改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內(nèi)部考核分配情況

基層醫(yī)改分配制度改革的目標(biāo)是建立科學(xué)公平、體現(xiàn)績效的考核分配機制，主要內(nèi)容是以服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效果和居民滿意度為核心的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效考核補償機制和以按崗定酬、按工作業(yè)績?nèi)〕隇楹诵牡膬?nèi)部分配激勵機制。按照皖政〔2010〕66號文件要求，省衛(wèi)生廳、財政廳、人社廳印發(fā)了《安徽省基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及其工作人員績效考核評價細(xì)則（試行）》，各地都按要求制定了績效考核實施細(xì)則和績效工資實施辦法，開展了績效考核，兌現(xiàn)了績效工資，醫(yī)務(wù)人員平均工資收入增加500元左右。實施績效工資后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員收入一般由四個部分組成：一是固定的基本工資收入。根據(jù)國家規(guī)定的事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)和工作人員的職稱情況，確定個人的基本工資。二是浮動的績效工資收入。由基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資組成，國家規(guī)定基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的兩者比例為6：4，為進一步調(diào)動積極性，我省允許各地自行調(diào)整績效工資內(nèi)部分配比例，合理拉開收入差距。蕪湖縣、定遠(yuǎn)縣等30余個縣（市、區(qū)）調(diào)整了績效工資內(nèi)部分配比例。三是專項獎勵和補助。定遠(yuǎn)縣每年評選“首席醫(yī)師”和“服務(wù)標(biāo)兵”，每月分別獎勵1000元和200元；銅陵縣、東至縣、鳩江區(qū)、金安區(qū)等縣區(qū)建立院長獎勵基金，對工作量大、關(guān)鍵崗位成績突出的人員進行獎勵。四是超收返還獎勵。天長市、無為縣等30多個縣（市、區(qū)）出臺了超收返還政策，超收部分的30—50%用于獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)人和臨床一線職工，以充分調(diào)動醫(yī)療業(yè)務(wù)骨干的積極性。

三、現(xiàn)有績效考核分配機制存在的問題

現(xiàn)有績效考核分配機制充分體現(xiàn)了回歸公益性的要求，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的特殊性，在調(diào)動積極性方面仍然存在著一些問題。主要體現(xiàn)在：一是部分地區(qū)績效工資總量偏低，調(diào)控余地不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院績效工資水平參照當(dāng)?shù)亟處熆冃ЧべY標(biāo)準(zhǔn)和公務(wù)員規(guī)范津補貼標(biāo)準(zhǔn)，受財力制約，皖北等部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)范津補貼水平偏低，導(dǎo)致績效工資總量不高，年人均僅1萬元左右，即使后來提高到1.5萬元，如果按照績效工資6：4的內(nèi)部分配比例，實際上每年考核浮動的部分僅為6000元。即使一般職工每年只得到績效工資平均數(shù)的一半即3000元，業(yè)務(wù)骨干得到績效工資平均數(shù)的2倍即12000元，差距也只有9000元。而以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)骨干與一般職工的實際收入差距在1—5萬元之間。二是機構(gòu)考核直接影響人員考核，任務(wù)核定不科學(xué)。按照前三年醫(yī)療服務(wù)情況，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的收支，沒有考慮機構(gòu)的服務(wù)能力與效率，容易出現(xiàn)“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，影響機構(gòu)和工作人員的積極性。原先業(yè)務(wù)開展得好的機構(gòu)，工作壓力更大；原先業(yè)務(wù)開展得不好的機構(gòu)，工作壓力反而較輕。這既不符合注重公平的要求，也不符合講究效率的原則。完成任務(wù)壓力大的機構(gòu)，收支差額缺口大，績效工資難兌現(xiàn)，“破罐子破摔”；完成任務(wù)壓力小的機構(gòu)，“小富即滿”，依賴于財政補助，工作主觀能動性不強。三是各地績效考核政策制定有差別，執(zhí)行效果不同。全省只有近三分之一的縣（市、區(qū)）調(diào)整了績效工資內(nèi)部分配比例，制定了超收返還政策，只有部分地方實施了院長獎勵基金、業(yè)務(wù)骨干專項補助等政策。蕪湖縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院同樣職稱人員月均獎勵性績效工資差距500元以上；院長獎勵基金差距1200元左右；加值班費差距1000元左右。實踐證明，提高了獎勵性績效工資比重、實施超收返還、專項獎勵和補助政策的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員積極性就高，服務(wù)效率和質(zhì)量就好。否則則反之。四是績效考核細(xì)則過于具體和明細(xì)，落實情況不好?！栋不帐』鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)工作人員考核評價細(xì)則》雖然詳細(xì)規(guī)定了十一類崗位的考核標(biāo)準(zhǔn)，但由于評分標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)，考核工作量過大，操作性不強；定性標(biāo)準(zhǔn)過多，許多評價指標(biāo)依賴于考核人員的主觀判斷，容易導(dǎo)致“和稀泥”和“當(dāng)老好人”情況的發(fā)生，不能真實反映工作人員的實際工作量和服務(wù)質(zhì)量等情況。五是部分人員的積極性受到影響，工作動力不強。俗話說，在城市看病，要選醫(yī)院；在農(nóng)村看病，要選醫(yī)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的發(fā)展主要是依靠于負(fù)責(zé)人和醫(yī)療骨干的努力，負(fù)責(zé)人和醫(yī)療骨干的積極性，對于機構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，起著決定性的作用。實施基層醫(yī)改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院用人、分配、藥品設(shè)備耗材采購、財務(wù)、基建等方面行為逐步規(guī)范，負(fù)責(zé)人的權(quán)力明顯削弱，自主權(quán)受限，導(dǎo)致積極性下降，對于抓好機構(gòu)發(fā)展的動力不足。醫(yī)療業(yè)務(wù)骨干由于藥品回扣、業(yè)務(wù)提成等灰色收入被取消，現(xiàn)有績效工資政策傾斜程度不夠，導(dǎo)致實際收入較改革前有一定程度的降低，積極性受到影響。一般職工由于工資收入得到保障，與工作數(shù)量、質(zhì)量關(guān)系不大，干多干少一個樣，容易引發(fā)“大鍋飯”問題。

四、健全完善績效考核分配機制的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的主體，承擔(dān)著城鄉(xiāng)居民常見病、多發(fā)病的診治任務(wù)，應(yīng)當(dāng)成為基層群眾看病就醫(yī)的首選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務(wù)效率，不僅影響群眾看病就醫(yī)的方便程度，而且關(guān)系到群眾看病就醫(yī)的費用，事關(guān)基層醫(yī)改給人民群眾帶來的實惠。如果不努力調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員積極性，提高醫(yī)務(wù)人員服務(wù)的積極性、主動性，提升服務(wù)質(zhì)量和效率，病人就會流向縣級以上醫(yī)院，不僅增加了縣級以上醫(yī)院的負(fù)擔(dān)，甚至在一定程度造成了新的“看病難、看病貴”，偏離了基層醫(yī)改的初衷。據(jù)新農(nóng)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年上半年全省參合農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的住院人數(shù)同比下降20%左右。與此同時，部分民營醫(yī)院趁虛而入，以收入提成、定額回扣等方式，拉攏部分缺乏職業(yè)道德的醫(yī)生、鄉(xiāng)村醫(yī)生、村計生專干等，慫恿他們當(dāng)“醫(yī)托”，將病人轉(zhuǎn)移到民營醫(yī)院，并通過虛增費用等方式，套取新農(nóng)合補償資金。不但擾亂了醫(yī)療市場秩序，形成不正當(dāng)競爭；而且給新農(nóng)合統(tǒng)籌基金的管理和運行造成了極大的風(fēng)險，嚴(yán)重?fù)p害了國家和群眾的利益。這些問題不解決，就難以鞏固提升基層醫(yī)改成果，難以有效滿足人民群眾的基本醫(yī)療需求。

五、健全完善績效考核分配機制的建議

健全完善績效考核分配機制的總體思路是：在堅持公益性的前提下，創(chuàng)新績效考核方式，實行多重激勵辦法，調(diào)動醫(yī)療業(yè)務(wù)骨干積極性，提升服務(wù)質(zhì)量和效率，使病人留在基層就近方便看病就醫(yī)，降低醫(yī)療費用，滿足群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求。

健全完善績效考核分配機制的主要原則：一是要保證人民群眾得到實惠。群眾常見病、多發(fā)病在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能夠得到有效診治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力、質(zhì)量和效率高于基層醫(yī)改前的水平，人民群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院看病就醫(yī)的費用不高于基層醫(yī)改前。二是要充分體現(xiàn)技術(shù)勞動價值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作人員收入要與個人實際業(yè)務(wù)能力、技術(shù)水平等掛鉤，與個人具體開展的診療行為技術(shù)含量、難易程度、數(shù)量、質(zhì)量和群眾滿意度密切相關(guān)。調(diào)整一般診療費標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞動價值。三是要合理拉開個人收入差距。按照工作技術(shù)含量、實際工作量、工作質(zhì)量等情況，拉開不同機構(gòu)人員、不同崗位人員、相同職稱人員之間的收入差距，形成合理競爭，鼓勵爭先創(chuàng)優(yōu)，激發(fā)工作活力。四是要向基層醫(yī)務(wù)人員傾斜。采取多種方式，提高基層醫(yī)務(wù)人員的工資水平和福利待遇。保證基層醫(yī)務(wù)人員的平均工資水平高于改革前，努力使基層醫(yī)務(wù)人員的合理收入與改革前基本持平，努力做到基層醫(yī)務(wù)人員與縣級以上醫(yī)務(wù)人員同工同酬。五是堅決防止過度醫(yī)療行為。切斷病人醫(yī)療費用與醫(yī)務(wù)人員收入的利益聯(lián)系，避免回到“開單提成”的老路上，防止濫用藥物、過度醫(yī)療行為的發(fā)生。

為此，從以下四方面入手，健全完善績效考核分配機制：一是實施四級激勵方式，做大收入分配資金總額。第一級為調(diào)整績效工資內(nèi)部分配比例，要求醫(yī)療服務(wù)人次明顯下降的縣（市、區(qū)）按照縣內(nèi)平衡的原則，調(diào)高獎勵性績效工資所占比例?；A(chǔ)性績效工資也要進行考核，按照考勤情況按月發(fā)放。加值班費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院獎勵性績效工資總額中提取，按加值班情況按季發(fā)放。第二級為全面實行超收返還政策。對于醫(yī)療服務(wù)收入超過醫(yī)療服務(wù)支出的部分全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，規(guī)定使用比例，原則上30%用來獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)人和臨床一線醫(yī)務(wù)人員。同時對控制醫(yī)藥費用作出規(guī)定，對于次均門診費用、次均住院費用增長超過一定比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，超收部分不得返還。第三級為專項獎勵和補助政策。鼓勵各級財政設(shè)立對醫(yī)務(wù)人員的專項獎勵基金和補助政策，對業(yè)務(wù)骨干進行激勵。第四級為評先評優(yōu)獎勵。由縣級人民政府或衛(wèi)生部門對于醫(yī)德醫(yī)風(fēng)高尚、業(yè)務(wù)水平優(yōu)良的醫(yī)務(wù)人員進行表彰，并給予一定的物質(zhì)獎勵。二是注重服務(wù)能力考核，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院留住病人。根據(jù)新農(nóng)合統(tǒng)計數(shù)據(jù)，考核當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實際服務(wù)能力和水平情況。按季度統(tǒng)計轄區(qū)內(nèi)居民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診和住院人次占轄區(qū)居民門診總?cè)舜魏妥≡嚎側(cè)舜危ㄆ渲袆冸x鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本醫(yī)療服務(wù)執(zhí)業(yè)范圍以外的人次）的比例，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在服務(wù)轄區(qū)居民中的作用。把這一指標(biāo)作為縣級衛(wèi)生等部門考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院績效工資總額和獎勵補助金額的重要依據(jù)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提高技術(shù)水平，改善服務(wù)質(zhì)量，盡可能地服務(wù)基層群眾。三是突出服務(wù)效率考核，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及人員服務(wù)能力。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按季統(tǒng)計計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人均服務(wù)門診人次（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診總?cè)舜纬栽诰幙側(cè)藬?shù)）、住院人次（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院總?cè)舜纬栽诰幙側(cè)藬?shù)）、醫(yī)生人均服務(wù)門診人次、住院人次等指標(biāo)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院考核指標(biāo)和縣內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員編制的依據(jù)之一，使人均服務(wù)人次多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，人均績效工資總額和獎勵補助高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，病人一般慕名看醫(yī)生，因而技術(shù)水平高的醫(yī)生服務(wù)人次多。醫(yī)生、護士實際服務(wù)門診人次、住院人次，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院獎勵性獎勵工資和超收返還的重要依據(jù)之一，使服務(wù)人次多的醫(yī)生、護士獲得的收入高。四是按照分級診療規(guī)范，科學(xué)計算醫(yī)務(wù)人員工作量。按照醫(yī)療機構(gòu)手術(shù)分級管理規(guī)范要求，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能夠開展的手術(shù)，根據(jù)技術(shù)含量、難易程度和勞動強度，換算成相應(yīng)的門診人次和住院人次，科學(xué)確定醫(yī)務(wù)人員實際工作量。五是借助信息化手段，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院績效考核?？茖W(xué)制定基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)信息系統(tǒng)，把績效考核模塊作為其中重要組成部分，貫穿于診療行為全過程，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及工作人員服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效果和居民滿意度評價進行直接采集，根據(jù)績效考核體系進行量化統(tǒng)計，與基層醫(yī)務(wù)人員的崗位、收入掛鉤，并為衛(wèi)生部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的考核、資金發(fā)放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內(nèi)部的分配和獎懲提供客觀依據(jù)，提高衛(wèi)生服務(wù)管理工作水平，提升公共衛(wèi)生等財政補助資金分配的科學(xué)性。

第四篇：完善考核機制的思考

完善考核評價機制的幾點思考

近年來，果洛州在建立完善科學(xué)合理的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制方面做了大量的探索工作，進行了積極創(chuàng)新，取得了一定成效。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價工作的主要做法

1、考核評價的內(nèi)容不斷完善。近年來，我州積極探索和實踐多層面、多渠道考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的有效途徑，不斷完善考核評價指標(biāo)和內(nèi)容，使領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價指標(biāo)和內(nèi)容更加趨于全面和準(zhǔn)確。對領(lǐng)導(dǎo)班子注重從政治方向、精神面貌和圍繞中心、維護大局、分工協(xié)作抓落實、處理利益關(guān)系、務(wù)實創(chuàng)新、處置突發(fā)事件的能力；經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面情況進行考核。領(lǐng)導(dǎo)干部注重從政治態(tài)度、思想品質(zhì)，工作思路、組織協(xié)調(diào)、依法辦事、工作作風(fēng)，履行職責(zé)成效、解決復(fù)雜問題能力，廉潔自律等方面進行考核。對各縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部突出考核其在推進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護穩(wěn)定、社會管理創(chuàng)新等方面的成效，對州直部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部重點考核其發(fā)揮職能作用和為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的情況，使考核評價更具體、更詳實。

2、考核評價指標(biāo)體系不斷更新。指標(biāo)設(shè)置周嚴(yán)精密，體現(xiàn)個性特點。主要經(jīng)濟指標(biāo)、生態(tài)保護、民生改善指標(biāo)力爭與省上下達(dá)的指標(biāo)相銜接，與上級部門之間的數(shù)據(jù)相吻合。對不同層次、不同類型的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，實行不同的考核要求，考核評價工作逐步形成了一套規(guī)范的具有針對性的考核評價指標(biāo)體系。設(shè)置民主測評、民意調(diào)查內(nèi)容和實績分析指標(biāo)，充分考慮不同層次部門和不同崗位的差異性，盡量平衡衡量尺度，避免導(dǎo)致評價結(jié)構(gòu)不合理，多從定性定量的指標(biāo)體系來把握，以準(zhǔn)確反映領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的個性化特征，把握住深層次的潛能、潛績與顯能、顯績的關(guān)系。

3、考核評價的方法不斷創(chuàng)新。把自上而下的組織考察同自下而上的民主測評相結(jié)合，在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核中，抓好述職述廉、民主測評、個別談話、綜合分析等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到環(huán)節(jié)不少，程序不漏，確保了考察考核的質(zhì)量，同時增加了實績公示、群眾滿意度調(diào)查、征求上級領(lǐng)導(dǎo)和上級部門意見等程序，為州委準(zhǔn)確使用干部提供了真實可靠的依據(jù)。

4、民主參與的程度不斷提高。干部思想政治素質(zhì)高不高、作風(fēng)好不好、政績突出不突出，群眾自有定論。在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價中，充分發(fā)揚民主，走群眾路線，堅持公開、公正、透明原則，認(rèn)真落實群眾在考核評價中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了保證考核結(jié)果的準(zhǔn)確性，在拓展考核層面上狠下功夫，努力實現(xiàn)考核的準(zhǔn)確性，鼓勵廣大黨員、干部群眾、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、退休老干部積極參與考核評價工作，對本地區(qū)本部門的工作成績、服務(wù)質(zhì)量、社會影響全方位進行評價，擴大了參與考核評價的范圍，在一定程度上促進了各個部門的服務(wù)質(zhì)量和工作態(tài)度，提高了干部考核的公信度。

5、考核結(jié)果的運用不斷加強。堅持把考核結(jié)果作為干部提拔任用的重要依據(jù)，根據(jù)考核評價結(jié)果，科學(xué)配備領(lǐng)導(dǎo)班子，努力打造高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的整體合力，以知識水平、專業(yè)、資歷、個性特征與崗位、職位特點相匹配為標(biāo)準(zhǔn)來整合領(lǐng)導(dǎo)班子，努力建設(shè)年齡結(jié)構(gòu)梯次合理、專業(yè)結(jié)構(gòu)互補、性別比例協(xié)調(diào)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，使班子每個成員都能發(fā)揮現(xiàn)有能力，增強了領(lǐng)導(dǎo)班子整體合力。

二、我州當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作存在的問題及成因分析

1、缺乏對考核工作的調(diào)查和理論研究。干部考核工作是一項政策性很強的工作，如何使其做到規(guī)范化、科學(xué)化，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，如何建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，如何做到定性考核和定量考核相結(jié)合，需要研究和探討的問題很多。實際當(dāng)中，缺乏對考核工作的做法和經(jīng)驗總結(jié)，以及對一些問題的深入思考和分析。

2、考核內(nèi)容不夠全面，存在以偏概全現(xiàn)象。雖然近年來，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容不斷得到完善，但在具體的考核操作中仍然存在一種傾向，就是“績”的考核，側(cè)重經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)考核，平時注重收集各項指標(biāo)完成情況，黨政建設(shè)考核指標(biāo)設(shè)置定性的多、定量的少，共性的多、個性的少，缺乏對不易量化考核目標(biāo)的綜合評價分析。

3、信息獲取不夠?qū)ΨQ，不同程度影響考核結(jié)果。重集中輕平時，多是注重年終考核，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)需要，組織不定期的日?？己酥贫壬形葱纬?，重靜態(tài)輕動態(tài)，平時考核的機制不健全不完善。從考核自身來說，平時不算賬，年底總算賬，難免會出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)干部短期工作成績或年底考核依據(jù)的“近因效應(yīng)”，致使考核工作缺乏規(guī)范化和科學(xué)化。

4、缺乏專業(yè)的考核評價隊伍。對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核多集中在年末一個月內(nèi)，時間緊、任務(wù)重、工作量大。所以每年都要臨時抽調(diào)部分人員參與考核工作，參加考核的工作人員，缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，往往對考核工作把握不是很準(zhǔn)確?？己巳藛T業(yè)務(wù)能力不強，知識結(jié)構(gòu)不全面，對考核對象所在崗位職責(zé)了解不夠，不能科學(xué)準(zhǔn)確地評價干部的德才和實績?？己巳藛T自身存在的這些問題在一定程度上影響了考核評價的質(zhì)量。

三、進一步完善考評機制的幾點思考

（一）緊扣工作中心，建立健全促進科學(xué)發(fā)展的考核評價機制

1、牢固確立圍繞中心的指導(dǎo)思想。健全領(lǐng)導(dǎo)班子和干部考核評價機制，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照省委省政府確立的總體戰(zhàn)略部署，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，改進考核方式，擴大考核民主，加強綜合分析，強化結(jié)果運用，充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向、激勵和監(jiān)督作用，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)和推動科學(xué)發(fā)展的能力，促進果洛經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2、始終堅持六個方面的基本原則。堅持突出考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治素質(zhì)和推動科學(xué)發(fā)展的能力。堅持以人為本、注重實績。引導(dǎo)干部創(chuàng)造經(jīng)得起實踐、群眾和歷史檢驗的政績。堅持民主公開、競爭擇優(yōu)，充分落實人民群眾對干部考核工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅持統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)。注重把握不同部門、不同類型干部的特點，增強考核工作的針對性和實效性。堅持實事求是、科學(xué)分析。注重定性與定量相結(jié)合，全面、客觀、公正地評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，增強考核工作的科學(xué)性和真實性。堅持于法周延、于事簡便，力求簡明實用、可操作性強。

3、充分突出科學(xué)發(fā)展的根本導(dǎo)向。堅持把服務(wù)科學(xué)發(fā)展作為根本導(dǎo)向，把選好配強領(lǐng)導(dǎo)班子作為根本任務(wù)，把擴大考核民主作為基本途徑，把綜合考核評價作為基本方法，著力探索和完善組織評價、群眾評價、社會評價和自我評價四位一體、有機聯(lián)系、互為印證的干部考核評價工作新格局，建立健全實績考核與群眾滿意度測評相結(jié)合、集中考核與平時考核相結(jié)合、考核評價與結(jié)果運用相結(jié)合的制度體系，構(gòu)建適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求、體現(xiàn)各地各部門和崗位不同特點的干部考核評價新機制，為促進科學(xué)發(fā)展提供可靠的制度保障。

（二）合理制定考核標(biāo)準(zhǔn)，完善考核標(biāo)準(zhǔn)體系。

1、制定科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，是考核工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是客觀、公正、準(zhǔn)確地評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要基礎(chǔ)和前提。對不同地區(qū)和部門班子的考核，要按不同基礎(chǔ)、不同條件、不同工作難易程度和不同綜合實力分類，對基礎(chǔ)條件較好，完成工作任務(wù)比較容易的地區(qū)，考核權(quán)重可以適當(dāng)調(diào)低；對于基礎(chǔ)條件差，完成工作任務(wù)難度大的地區(qū)，考核權(quán)重可以適當(dāng)調(diào)高，對同一類型的進行橫向比較考核。

2、建立科學(xué)的考核辦法，全面正確地評價工作實績。堅持“軟指標(biāo)”與“硬指標(biāo)”并重，定性考核與定量考核相結(jié)合。既重視有形的硬任務(wù)，也不忽視無形的“軟指標(biāo)”，進一步加大“軟指標(biāo)”的考核權(quán)重，不搞“單出頭”。具體到地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)班子，考核以主要工作目標(biāo)（目標(biāo)責(zé)任績效）為主、共性工作目標(biāo)（社會穩(wěn)定、精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)、廉政建設(shè)）等方面兼顧；堅持結(jié)果與過程并重的辦法，根據(jù)崗位職責(zé)和工作分工，對即定實績考核的同時，注意對實績?nèi)〉眠^程的考核，尤其是對主觀努力程度、發(fā)揮作用等方面情況進行重點考核。堅持全局與局部并重，不僅要看履行崗位職責(zé)所取得的成績，更要看其能否站在全局的高度來維護大局。堅持實績與成本并重，對政績的評價引入成本分析，正確評價政績帶來的現(xiàn)實成效與長遠(yuǎn)影響，避免不計成本和代價的重復(fù)建設(shè)、資源浪費、環(huán)境破壞等。

3、科學(xué)合理地設(shè)置考核評價主體，建立全方位的考核評價體系。要堅持組織認(rèn)可和群眾公認(rèn)相結(jié)合的原則，多元設(shè)置考核評價主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價的主體體系中來。一是上級考核評價。上級主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門對考核評價對象負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督的重要職責(zé)，是必不可少的考核評價主體。二是同級考核評價。同級領(lǐng)導(dǎo)與考核評價對象工作職責(zé)比較接近、工作關(guān)系比較密切，對考核對象政績?nèi)〉糜幸欢ㄨb別權(quán)。三是下級考核評價。下級是考核對象實績的主要施行者和落實者，情況最清楚，感受也最深。四是群眾評價。群眾是被考核對象的服務(wù)主體，最能發(fā)現(xiàn)問題，評價最為客觀真實。

4、改革創(chuàng)新，建立長效保障機制。加強領(lǐng)導(dǎo)，要將考核工作納入黨委、政府重要議事日程，實施定期安排、定期考核、定期評定、定期通報、定期檢查，使考核工作經(jīng)?；椭贫然?。組織部門是實施綜合考核評價抓總的職能部門，組工干部是考核評價工作的組織者、實施者。要培養(yǎng)一支懂專業(yè)的考核隊伍，勇于改革，大膽創(chuàng)新。作為一項長期性的工作，不論是考核目標(biāo)體系，考核評價辦法，還是考核的組織與管理，都需要在實踐中不斷改進，逐步完善，一些內(nèi)在規(guī)律還需要在實踐中把握和探索。（作者 李華慶）

第五篇：進一步完善地方政府融資機制的對策建議范文

建言獻(xiàn)策 | 進一步完善地方政府融資機制的對策建議

文 | 中國財政科學(xué)研究院金融研究中心課題組

從2015年起，隨著新修訂的《預(yù)算法》生效，我國地方政府融資呈現(xiàn)出新的格局，即主要包括通過發(fā)行地方政府債券融資和采用政府和社會資本合作模式（PPP）進行公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)?？傮w來看，一系列新規(guī)接連出臺，對規(guī)范地方政府舉債、融資，建立地方政府債務(wù)管理制度和防范財政金融風(fēng)險意義重大，但也存在著一些值得探討和改進的地方。需進一步創(chuàng)新思路，加大改革力度，盡快建立起規(guī)范透明的地方政府融資機制。

01 在新規(guī)框架下不斷調(diào)整和創(chuàng)新地方政府融資機制

（一）適度擴展地方政府債券規(guī)模，加快地方政府債務(wù)融資方式轉(zhuǎn)型。面對地方政府巨大的融資需求和債務(wù)壓力，2015年的發(fā)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求，因此中央政府應(yīng)該積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能奠定基礎(chǔ)，降低地方政府融資成本，實現(xiàn)“債務(wù)新規(guī)”的政策目標(biāo)。從長遠(yuǎn)來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規(guī)模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，應(yīng)不斷創(chuàng)新信息交流渠道，克服信息偏在。

（二）進一步推進PPP的制度供給。一是盡快由國家層面立法，出臺《政府與社會資本合作法》（基本法），從原則、目標(biāo)取向、保護社會資本基本利益、維護公眾利益等大的方面提綱挈領(lǐng)地進行制度規(guī)范，強調(diào)權(quán)威性和打破部門利益障礙。二是國家層面派出專門機構(gòu)或組織梳理和調(diào)整各部門各地方有關(guān)PPP的法規(guī)和管理辦法，協(xié)調(diào)PPP項目進展過程中“法規(guī)打架”、法規(guī)適用等問題，并進一步完善提高法規(guī)的操作性、解決實施等問題。三是在財政部《操作指南》和發(fā)改委《特許經(jīng)營管理辦法》的基礎(chǔ)上，進一步整合資源，圍繞PPP項目推進過程中出現(xiàn)的困難，建立多部門協(xié)作的政策支持體系，對項目全生命周期的建設(shè)運營管理給予恰當(dāng)?shù)闹贫?、融資、監(jiān)管等方面的系統(tǒng)的政策支撐。四是全社會要共同努力倡導(dǎo)契約精神、依法治國以及誠信的營商環(huán)境，創(chuàng)建PPP機制所必要的市場環(huán)境。

（三）通過資產(chǎn)證券化方式提高政府部分資產(chǎn)流動性。在經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，“存量資產(chǎn)證券化”的發(fā)展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)會極大促進各級政府的改革進程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力。從國家層面看，要充分警惕規(guī)避美國等發(fā)達(dá)國家由于資產(chǎn)證券化帶來的金融風(fēng)險。一是從制度規(guī)范入手，嚴(yán)格入池資產(chǎn)質(zhì)量，簡化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計。我國資產(chǎn)證券化市場才剛剛開始，有待完善，信息不對稱、知識儲備不足現(xiàn)象突出。二是強化信息披露。完善信息披露是擴大投資者群體和促進二級市場流動性提高的重要一環(huán)。具體來說，應(yīng)充分披露每個基礎(chǔ)資產(chǎn)抵押擔(dān)保情況，評級機構(gòu)需要充分披露評級方法、假設(shè)、流程以及利益沖突相關(guān)信息，充分披露進行壓力測試的現(xiàn)金流和抵押信息，投資者需要充分了解該證券風(fēng)險特征和機構(gòu)特征。另外，可以充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試的制度優(yōu)勢，通過融資租賃等方式，將部分資產(chǎn)通過交易平臺面向資本市場融資和變現(xiàn)。

（四）積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式。在進一步加強對基金的規(guī)范化管理前提下，通過產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用。為了吸引更多的社會資本投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設(shè)立引導(dǎo)基金的方式，用于投資包括交通、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)在內(nèi)的地方項目，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合伙人持有的基金份額可由政府與社會資本協(xié)商確定。

02 進一步科學(xué)化精細(xì)化地方政府債券融資的管理機制

（一）適度下放債券融資權(quán)，解決好怎么借的問題。新預(yù)算法已經(jīng)授予地方政府債務(wù)融資權(quán)，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現(xiàn)實而言，在我國目前加速推進城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實中央決策、執(zhí)行具體任務(wù)的主角，面對數(shù)以萬億計的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，僅靠現(xiàn)有的財力顯然孤木難支。因此，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資?；诖?，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方發(fā)展實際情況，首先在法律層面有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進而在制度規(guī)范上明確舉債規(guī)模和程序，制定地方政府發(fā)債的管理制度，做好地方政府債券發(fā)行額度管理、發(fā)債市場建設(shè)、發(fā)債技術(shù)規(guī)范和配套措施。采取由中央確定總量基礎(chǔ)上的市場調(diào)控性地方債制度，省級和縣級政府在公開市場捆綁發(fā)放地方債，地級市政府獨立發(fā)行市政債，構(gòu)建以市政債為主體的公共投融資體系。

（二）合理劃分地方政府債券融資的管理事權(quán)，解決好怎么管的問題。目前實行發(fā)行限額和納入預(yù)算的雙重管理模式，待條件成熟時逐步過渡到余額管理。對已經(jīng)認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行債券逐步置換，力爭在五年內(nèi)全部置換完畢。根據(jù)2015年的實踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，可以考慮：首先在新增債券融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的決定方面下功夫，中央政府要主動作為，進一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調(diào)”機制，構(gòu)建高效的政府間融資需求信息交流和對接渠道，科學(xué)合理地設(shè)定新增債券規(guī)模和結(jié)構(gòu)，盡可能使之與地方政府的正當(dāng)融資需求相吻合。其次，在存量債務(wù)置換方面，考慮到地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮明文確定將置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的權(quán)限下放增強各級政府的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監(jiān)督，以適應(yīng)實際情況的變化。在置換過程中，還要注意確保在建項目后續(xù)融資，避免出現(xiàn)“半拉子工程”，影響投資效果。再者，要通過專門規(guī)定，明確地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)對舉借債務(wù)的責(zé)任和風(fēng)險防控責(zé)任，有效落實責(zé)任追究制。

（三）落實責(zé)任，做好預(yù)案，解決好怎么還的問題。首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業(yè)的關(guān)系。誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。中央不負(fù)責(zé)救助，以硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險。進一步規(guī)范地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型和功能定位。界定好地方政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，避免企業(yè)債務(wù)風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)移，建立地方財政風(fēng)險防范機制。其次，要督促地方政府構(gòu)建規(guī)范透明的償債機制和違約責(zé)任，構(gòu)筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級政府有責(zé)任做好債務(wù)危機處置的應(yīng)急預(yù)案，并且根據(jù)形勢的變化進行持續(xù)的動態(tài)更新，防止局部危機變?yōu)閰^(qū)域性和系統(tǒng)性危機。

（四）逐步構(gòu)建地方政府中長期投融資規(guī)劃管理制度。地方政府的投融資決策應(yīng)該基于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，立足當(dāng)前，慮及長遠(yuǎn)，規(guī)范有序，公開透明。這不僅關(guān)乎到地方政府投融資的健康發(fā)展問題，也為中央政府合理確定地方政府債務(wù)需求總規(guī)模和結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)條件。為此，建議結(jié)合中長期財政規(guī)劃的編制，地方政府也應(yīng)該相應(yīng)編制中長期投融資規(guī)劃，滾動完善，以此為綱領(lǐng)，投、借、管、用、還相結(jié)合，提高投融資管理的效率。

（五）加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為科學(xué)化精細(xì)化管理地方政府債務(wù)提供基礎(chǔ)條件。我國中央政府承擔(dān)大量的地方政府債務(wù)融資管理事務(wù)，客觀上存在著信息不對稱的難題，需要不斷創(chuàng)新地方政府債務(wù)融資管理的信息搜集、整理、分析技術(shù)，不斷克服“信息孤島”問題，促進信息公開、透明和共享。為此，一是要構(gòu)建和完善地方政府債務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)；二是要實現(xiàn)信息的公開透明，便于社會監(jiān)督；三是要實現(xiàn)信息共享，打破信息壟斷；四是對信息披露嚴(yán)重失真的地方，給予責(zé)任人嚴(yán)格的懲罰，確保信息不至于因人為原因失真。

03 守住債務(wù)風(fēng)險底線，完善債務(wù)風(fēng)險衡量、預(yù)警、處置和防范機制

（一）按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務(wù)綜合報告制度。這是評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)，促進地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。改革政府會計制度，編制并披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。用現(xiàn)代的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計標(biāo)準(zhǔn)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。對政府債務(wù)進行確認(rèn)、計量和報告。通過編制和披露政府資產(chǎn)負(fù)債表，可以摸清政府“家底”，具體分析政府資產(chǎn)與負(fù)債的結(jié)構(gòu)、比例、期限，揭示政府債務(wù)風(fēng)險。另外，可以盤點每個地方政府有多少資產(chǎn)是真正可以變現(xiàn)的，有多少資產(chǎn)是可以通過具體金融手段（如資產(chǎn)證券化）變現(xiàn)的。這樣對地方政府的償債能力會有切實的了解。

（二）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。引入地方債務(wù)的市場評級制度，由專業(yè)評級公司對各地方債進行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和信息披露制度，構(gòu)建地方債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系。逐步構(gòu)建地方政府債務(wù)融資合理空間的評估體系。一是反映地方政府承受能力的相關(guān)指標(biāo)，如赤字率、債務(wù)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等；二是反映地方政府償債能力的相關(guān)指標(biāo)，如債務(wù)依存度、償債率等；三是反映地方債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況的相關(guān)指標(biāo)，如期限結(jié)構(gòu)、償還期結(jié)構(gòu)等，對此可進一步做出明確規(guī)定。

（三）構(gòu)建系統(tǒng)化的政府性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管框架和責(zé)任機制。建立地方債務(wù)風(fēng)險早期預(yù)警系統(tǒng)，事前規(guī)范以及早期預(yù)警系統(tǒng)可以幫助減緩財政風(fēng)險。在這方面需要研究設(shè)置風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)體系，如：債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、負(fù)債率、短期債務(wù)占比和擔(dān)保債務(wù)占比等。此外，還應(yīng)加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務(wù)資金支持的項目收益、當(dāng)?shù)刎斦罩в?、預(yù)備費的結(jié)余部分等，均按規(guī)定進入償債基金。償債資金要實施封閉管理，嚴(yán)禁不當(dāng)提取和使用。

（四）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險。運用大數(shù)據(jù)信息，研究并分階段建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系和應(yīng)急處置系統(tǒng)。出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險時，政府能夠迅速反應(yīng)及時規(guī)避，至少使風(fēng)險降到最低。對各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)作出的轄區(qū)內(nèi)投融資規(guī)劃嚴(yán)格審批，防范任期結(jié)束后遺留大量債務(wù)，使存量債務(wù)最小化。

04 加快配套制度建設(shè)，推進地方更好適應(yīng)政府融資新規(guī)則

（一）清晰劃分投資權(quán)，約束地方政府投融資沖動。首先要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場關(guān)系，明確政府投資的邊界和投資的有效性，盡可能讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。其次，要科學(xué)地劃分各級政府的投資范圍和投資領(lǐng)域，各投各的，各負(fù)其責(zé)。涉及到共同投資的，也要明確各自的投資權(quán)利、責(zé)任，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的規(guī)范的融資機制；再者，要加強地方政府投資決策的科學(xué)機制、約束機制和問責(zé)機制的建立和完善。若投資端管控不好，行為失當(dāng)，必然會造成融資端的困境，風(fēng)險叢生。

（二）完善政績考核制度，給予地方官員明確的施政導(dǎo)向。按照十八屆五中全提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，國家層面應(yīng)當(dāng)首先考慮加快出臺一套科學(xué)、客觀、標(biāo)準(zhǔn)化的法規(guī)性政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立一個全面的指標(biāo)體系，對各個領(lǐng)域所占的權(quán)重分進行科學(xué)衡量。雖不要求GDP總量，但對GDP結(jié)構(gòu)的考察應(yīng)納入指標(biāo)體系；加大對資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等綠色指標(biāo)的權(quán)重。提升地方政府理性并強化行為約束，引導(dǎo)地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域退出，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從源頭控制政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

（三）改革預(yù)算管理制度，地方政府實現(xiàn)復(fù)式預(yù)算。地方政府作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體和區(qū)域性公共服務(wù)提供主體，承擔(dān)著大量的資本性投資責(zé)任。為了便于防范投資擠占經(jīng)常性支出，便于精確計量資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系和防范財政風(fēng)險，可以考慮結(jié)合預(yù)算制度改革，將經(jīng)常性預(yù)算和投資性預(yù)算分別記賬，納入不同的預(yù)算。因此，推動地方政府實行復(fù)式預(yù)算，在經(jīng)常性預(yù)算之外，單獨設(shè)立資本性預(yù)算，實行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度。在復(fù)式預(yù)算制度下，地方政府的債務(wù)，無論是一般債券還是專項債券均納入資本預(yù)算，按照資產(chǎn)負(fù)債框架管理，債券發(fā)行規(guī)模不計入經(jīng)常性預(yù)算的赤字口徑，不受赤字規(guī)模限制，實行余額管理（即限額管理）。

（四）加快政府間財政體制改革，適當(dāng)增強地方財政能力。經(jīng)濟新常態(tài)下，地方政府的收支壓力日益加重，亟待把握今年全面推開“營改增”改革的時機，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，考慮完善以直接稅為主（不動產(chǎn)稅等）的地方主體稅種設(shè)置，使地方政府在治理轄區(qū)、推動地方發(fā)展有足夠的可持續(xù)的收入來源，也可緩解地方債務(wù)壓力。政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素?！盃I改增”后，地方主體稅種缺失，借鑒國際經(jīng)驗，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，政府收入的劃分應(yīng)堅持以下原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實增加各層級的專享收入規(guī)模；三是要擴大直接稅和地方稅。實際操作中要與稅制改革和地方稅體系建設(shè)相銜接，如考慮做大資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅和其他類型財產(chǎn)稅，增加直接稅比重，支持地方稅體系建設(shè)。賦予地方一定稅權(quán)，主要是一些地方稅的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和特定約束條件下的因地制宜設(shè)稅立法

原載于《中國財政》2017年第3期