第一篇：上海市廢棄塑料袋立法研究

上海市廢棄塑料袋立法研究

廢棄塑料袋的生產(chǎn)、銷售、使用及其回收利用至今尚無法可依，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對(duì)環(huán)境造成的危害正在日益擴(kuò)大

國際治理“白色污染”的主流思路是：源頭控制減量、促進(jìn)回收利用、部分實(shí)行限制、鼓勵(lì)發(fā)展替代

通過制度創(chuàng)新，依法管理，實(shí)現(xiàn)廢棄塑料袋的減量化，回收利用的網(wǎng)絡(luò)化、資源化，促進(jìn)廢棄塑料資源回收利用產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

一、前 言

塑料袋管理立法研究是上海市市容環(huán)衛(wèi)局為了加強(qiáng)對(duì)“白色污染”的管理，于2001年10月通過招投標(biāo)方式委托給上海市市容環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)組織實(shí)施研究的課題。塑料作為人類社會(huì)物質(zhì)文明進(jìn)步的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)給人們帶來了極大的方便。因它具有質(zhì)輕價(jià)廉，緩沖性好和方便衛(wèi)生等諸多優(yōu)點(diǎn)，被廣泛用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、包裝、建筑、通訊、儀器設(shè)備和生活日用等各個(gè)領(lǐng)域。特別是一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用深受歡迎，它深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，消費(fèi)數(shù)量快速增長，它幾乎與人民的日常生活密不可分，它的消費(fèi)與使用反映了現(xiàn)代生活方式的變革和快節(jié)奏的生活特點(diǎn)。因此一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用，有它積極的意義。但是，我們也應(yīng)該看到，由于一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用也給社會(huì)帶來了負(fù)面影響?！鞍咨廴尽睅缀醭闪怂芰蠌U棄物的代名詞，已構(gòu)成世界性的公害，引起社會(huì)各方的重視和強(qiáng)烈關(guān)注。

上海市人大、市政府、市政協(xié)、市建委的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)治理本市的“白色污染”向來十分重視，市政府將治理“白色污染”列為環(huán)境保護(hù)和建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃中的一項(xiàng)重要工作，于2000年6月制定頒布了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，把一次性塑料飯盒的生產(chǎn)、銷售、回收、利用及其相關(guān)管理活動(dòng)納入了依法管理的軌道，對(duì)管理“白色污染”起到了積極的作用，且取得了一定成效。由于當(dāng)時(shí)制定頒布的《辦法》的適用對(duì)象僅限于一次性塑料飯盒，未把面廣、量大的塑料袋納入依法管理軌道，雖然由一次性塑料飯盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”卻正在加劇，對(duì)環(huán)境的影響越來越大，因此社會(huì)上的有識(shí)之士要求對(duì)塑料袋等塑料薄膜制品進(jìn)行立法管理的呼聲日益強(qiáng)烈。對(duì)此，市市容環(huán)衛(wèi)局的領(lǐng)導(dǎo)也十分重視，多次指示有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)塑料袋管理辦法的研究，并就對(duì)塑料袋的管理立法進(jìn)行專門立題。

市市容環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)接受研究任務(wù)后，專門成立了由市府法制辦、市建委研究室、市廢棄物管理處、市商業(yè)資源回收利用協(xié)會(huì)、上海環(huán)境研究中心、市包裝協(xié)會(huì)、市市容環(huán)衛(wèi)局研究室、市市容環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)等有關(guān)人員組成的課題小組，進(jìn)行專門研究，開展多方調(diào)查。重點(diǎn)調(diào)查了塑料袋使用集中、數(shù)量大的主要超市購物中心、集貿(mào)菜市場的塑料袋使用情況及部分垃圾填埋場、居住區(qū)生活垃圾收集壓縮站的塑料袋分揀回收情況，查詢了本市塑料袋生產(chǎn)主要廠家，收集了國內(nèi)外塑料袋管理的有關(guān)資料。塑料袋作為塑料包裝物的組成部分，在整個(gè)塑料制品家族中只是一個(gè)很小的成員，無論是統(tǒng)計(jì)年鑒、生產(chǎn)、銷售使用單位都沒有現(xiàn)成的塑料袋單獨(dú)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此要確切掌握目前本市塑料袋生產(chǎn)、銷售、使用、回收的總體數(shù)字是十分困難的。本課題只是通過典型和重點(diǎn)調(diào)查及進(jìn)行現(xiàn)場測定，并根據(jù)典型數(shù)據(jù)進(jìn)行合理測算，得出相對(duì)較有說服力的數(shù)據(jù)，作為課題研究的基礎(chǔ)。本課題研究的目的是通過調(diào)查研究，并借鑒國內(nèi)外管理塑料袋與薄膜制品的相關(guān)辦法、經(jīng)驗(yàn)，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生產(chǎn)、銷售、使用、回收利用整個(gè)環(huán)節(jié)納入依法管理的軌道，從而使本市的“白色污染”得到進(jìn)一步的根治。

二、塑料袋生產(chǎn)、銷售、使用及回收利用現(xiàn)狀

為了解上海市塑料袋生產(chǎn)、使用及回收利用狀況，我們對(duì)上海市塑料袋的生產(chǎn)廠家、銷售、使用環(huán)節(jié)、以及回收利用情況做了多次調(diào)查。先后走訪了市工商局、市塑料行業(yè)協(xié)會(huì)、市塑料制品公司、市包裝技術(shù)協(xié)會(huì)、市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等部門。在調(diào)查中，采取抽樣調(diào)查與典型調(diào)查相結(jié)合的方式，對(duì)較大型的正規(guī)塑料薄膜生產(chǎn)企業(yè)和私營小廠分別進(jìn)行調(diào)查；對(duì)使用情況的調(diào)查，主要抓住使用較集中、數(shù)量大的超市和農(nóng)貿(mào)菜市場，走訪了市商業(yè)連鎖協(xié)會(huì)、聯(lián)華超市、華聯(lián)超市、農(nóng)工商超市以及農(nóng)貿(mào)菜市場；對(duì)銷售情況的調(diào)查，走訪了大場場中路塑料馬夾袋批發(fā)市場及一些銷售點(diǎn)。對(duì)回收情況的調(diào)查走訪了盧灣區(qū)鑫港廢品回收站、華陽街道社區(qū)回收服務(wù)公司、南站廢品回收市場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站、普陀區(qū)垃圾收集站以及黎明垃圾堆場等單位。

（一）塑料袋生產(chǎn)狀況

1、塑料袋生產(chǎn)的特點(diǎn)

生產(chǎn)塑料袋的工藝簡單��將塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋機(jī)裁割成相應(yīng)規(guī)格即可。生產(chǎn)塑料袋的設(shè)備簡單��配備吹塑機(jī)和制袋機(jī)就可以投入生產(chǎn)，有的還配置制粒機(jī)和壓料機(jī)，所以進(jìn)廠的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各種塑料制品，經(jīng)造粒后制袋。同時(shí)，吹塑機(jī)和制袋機(jī)操作方便，需要的操作技能不高，對(duì)操作人員的素質(zhì)要求也不高。生產(chǎn)塑料袋的投資省

��據(jù)調(diào)查，各種設(shè)備的價(jià)格如下：制粒機(jī)5萬元一臺(tái)，吹塑機(jī)3萬元一臺(tái)，制袋機(jī)4萬元一臺(tái)，壓料機(jī)0.5萬元一臺(tái)，配齊也就12.5萬元。同時(shí)，由于設(shè)備少，占地也很有限，家庭作坊式的生產(chǎn)模式因而普遍存在。

2、塑料袋生產(chǎn)廠

由于塑料袋生產(chǎn)的工藝、技術(shù)比較簡單，所以除許多家庭作坊式的以再生塑料粒子為原料的生產(chǎn)廠以外，大型的專門生產(chǎn)塑料袋的廠家?guī)缀醪淮嬖?。塑料袋?shí)質(zhì)只是塑料薄膜制品的一種，因此，生產(chǎn)塑料袋一般只是塑料薄膜制品廠中一個(gè)小的項(xiàng)目。而且這類廠家生產(chǎn)塑料袋多是訂單式生產(chǎn)，即客戶有需求時(shí)，根據(jù)客戶的要求生產(chǎn)特定規(guī)格的塑料袋。所以，這些廠家在工商注冊時(shí)基本不注明生產(chǎn)塑料袋，但具備塑料袋的生產(chǎn)能力。目前從上海市塑料行業(yè)協(xié)會(huì)了解到：上海塑料制品生產(chǎn)廠家有上千家，其中塑料簿膜制品生產(chǎn)廠家約有200多家。這些廠家的產(chǎn)品種類主要有塑料薄膜、馬夾袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本為原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分產(chǎn)品還銷往外省市或國外。總體來說，這些廠家技術(shù)可行，機(jī)器設(shè)備較正規(guī)，管理較完善，生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境的危害較小。

3、塑料袋生產(chǎn)量

據(jù)市包裝技術(shù)協(xié)會(huì)介紹：上海塑料制品年產(chǎn)量約在100萬噸左右，其中塑料包裝材料的年產(chǎn)量約在30萬噸以上，從產(chǎn)品的門類看，薄膜類產(chǎn)品約占50%。薄膜類產(chǎn)品中主要有馬夾袋、PP、PE塑料袋、保鮮膜、保鮮袋、地膜、棚膜等，其中農(nóng)用薄膜約5萬噸，其它塑料薄膜制品約10萬噸（包括塑料袋）。

本市塑料袋生產(chǎn)量缺乏有效的統(tǒng)計(jì)途徑和準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，估計(jì)上海市場的需求情況，生產(chǎn)量在3-4萬噸。

（二）塑料袋銷售、使用狀況

1、塑料袋銷售情況

塑料袋的銷售主要有三種方式：

1）直銷

使用單位根據(jù)需求量向生產(chǎn)廠家直接定購，生產(chǎn)廠家根據(jù)來單要求加工生產(chǎn)。本市超市等塑料袋使用量大的單位多采用這種方式。

2）定點(diǎn)銷售

定點(diǎn)銷售大致有二個(gè)渠道：一個(gè)是批發(fā)市場，目前本市較大的塑料袋專門批發(fā)市場場中路馬夾袋批發(fā)市場有攤位50個(gè)左右，商品來源有相當(dāng)一部分是外省市進(jìn)來的；另一個(gè)是本市的許多經(jīng)營一次性塑料制品的銷售店，銷售包括塑料袋在內(nèi)的各種一次性使用塑料制品，使用者到銷售店采購。有的菜場也有銷售塑料袋的攤位，定點(diǎn)銷售塑料袋。

3）流動(dòng)銷售

菜場、零星攤點(diǎn)等使用的塑料袋，常常從騎自行車流動(dòng)推銷的商販處購買塑料袋。

從銷售市場了解并估計(jì)：外地生產(chǎn)的塑料袋產(chǎn)品約占塑料袋銷售量的35%。

2、塑料袋使用情況

塑料袋使用量最大的是超市和菜場。

1）超市塑料袋使用量

本市上規(guī)模的超市公司有12家，其中華聯(lián)、聯(lián)華、農(nóng)工商三大超市公司銷售額、門店數(shù)均名列全市前三位，其銷售總額占全市超市銷售總額的60%。據(jù)調(diào)查，華聯(lián)超市公司有直營店148家，使用塑料袋約為1360噸/年（不包括加盟店270家）；聯(lián)華超市公司有連鎖店318家，使用塑料袋約為1300噸/年（不包括聯(lián)華便利店526家）；農(nóng)工商超市公司有連鎖店180家，使用塑料袋也約為1300噸/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量約4000噸。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其銷售額與塑料袋使用量基本呈線形相關(guān)關(guān)系，再加上許多小型便利店的消耗量，估計(jì)本市超市年使用塑料袋約7000噸左右。

2）菜場塑料袋使用量

據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局2001年統(tǒng)計(jì)年鑒資料，2000年全市有集市場所1430個(gè)，完成成交額404.25億元，其中水產(chǎn)品交易量41.79萬噸，蔬菜交易量178.5萬噸。在集市場所中，塑料袋使用量大的是菜市場，但本市的菜場數(shù)量大，分布廣，對(duì)塑料袋的使用量沒有專門的統(tǒng)計(jì)資料，要掌握全市菜市場所的塑料袋使用量是很困難的。為此，我們選取徐匯區(qū)長橋街道作為測算基礎(chǔ)，估算菜市場塑料袋使用量。

長橋街道人口約14萬，共有菜場7個(gè)。根據(jù)菜場攤位數(shù)、不同攤位銷售的品種、各種攤位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估計(jì)一個(gè)服務(wù)于14萬人口的街道所有的菜場塑料袋年使用量為240噸左右（見下表1）。表1長橋街道菜市場塑料馬夾袋用量調(diào)查表

攤位種類攤位數(shù)量（個(gè)）攤位日用量（只/攤）單位重量（克/只）年使用量（噸/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 魚 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合計(jì)240.38

根據(jù)長橋街道菜市場的調(diào)查數(shù)據(jù)測算，長橋街道14萬人口，平均每人年消耗菜場購物塑料馬夾袋為1.7143千克。由于每家每戶均需到菜市場買菜，而買菜時(shí)菜市場提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜場塑料袋的使用量與服務(wù)人口數(shù)

基本呈線形相關(guān)關(guān)系。根據(jù)上海市第五次人口普查統(tǒng)計(jì)，我市人口約1400萬。以此測算，全市菜市場的年使用塑料袋約24000噸。

3）其它

百貨商店、書店、飲食店、水果攤點(diǎn)等使用的塑料袋量也很難測算。從日常生活的經(jīng)驗(yàn)分析，估計(jì)這些地方使用的塑料袋總量不會(huì)超過超市使用的塑料袋總量。

因此，總體上講，我市每年塑料袋使用的總量估計(jì)在3C4萬噸。

3、本市家庭塑料袋使用量測算

1）通過垃圾成分測算

選擇閔行區(qū)紅旗新村進(jìn)行分析測算。紅旗新村有人口4026戶，生活垃圾實(shí)行上門收集，然后進(jìn)入壓縮收集站進(jìn)行全面分揀。共有4人用三輪車負(fù)責(zé)上門收集，4人專門進(jìn)行分揀。從實(shí)際操作看，幾乎把垃圾中可回收利用的成分全部分揀出來，按馬甲袋、廢棄塑料、塑料瓶、編制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金屬、易拉罐、玻璃等10類分揀并單獨(dú)計(jì)量。2001年8月至2002年4月間垃圾清運(yùn)和分揀情況如下：垃圾總量為1630.53噸，月均181.2噸；共回收塑料馬甲袋16.94噸，月平均為1.88噸。廢棄塑料袋量占垃圾總量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84噸，2002年1月至4月平均月回收1.93噸，廢棄塑料袋量呈上升趨勢。由于統(tǒng)計(jì)了連續(xù)9個(gè)月的數(shù)據(jù)，因此具有較強(qiáng)的代表性。如果按廢棄塑料袋占垃圾總量1.04%比例測算，目前我市生活垃圾日產(chǎn)量9500噸左右（實(shí)噸位），據(jù)此測算生活垃圾中廢棄的塑料袋約3.6萬噸/年。

2）通過使用情況測算

根據(jù)前面對(duì)超市、菜市場情況的調(diào)查及塑料袋使用量的測算，超市和菜市場塑料袋年使用量約3.1萬噸，同時(shí)考慮百貨商店、書店、飲食店、水果攤點(diǎn)等使用的塑料袋量，估計(jì)本市每年廢棄塑料袋量3-4萬噸。

3）按居民和外來流動(dòng)人口平均使用量測算

以全市居民平均每戶每天消耗塑料袋4.5只計(jì)算，全市居民總戶數(shù)404萬戶，平均日產(chǎn)生廢棄塑料袋1818萬只，加上外來流動(dòng)人口380萬，按對(duì)半打折計(jì)算，日產(chǎn)生廢塑料袋190萬只，兩者合計(jì)日產(chǎn)生廢棄塑料袋2008萬只，平均月產(chǎn)6.02億只，年產(chǎn)生量72.29億只，如折算成重量(以塑料袋5克/只計(jì))，日產(chǎn)生量為100.4噸，月產(chǎn)生量3012噸，年產(chǎn)生量36140噸。

（三）塑料袋的回收利用情況

廢塑料的回收，主要以經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的PET瓶（可樂瓶等）、PP、PE中空容器等為主，而塑料袋由于其價(jià)值較低，只有很少部分被回收，大部分被當(dāng)作垃圾丟棄，因此塑料袋的視覺污染問題才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有兩種途徑：

1、廢品收購

大多數(shù)的廢品收購人員并不回收塑料袋，但也有個(gè)別的廢品收購者回收品質(zhì)較好的塑料袋，收購的價(jià)格高低不等，一般為0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。這一收購價(jià)格對(duì)廢棄塑料袋的產(chǎn)生者或拾荒揀廢的人員沒有什么吸引力，所以大部分的塑料袋還是作為垃圾被棄置在垃圾箱中。

2、垃圾堆場分揀

垃圾堆場、垃圾收集壓縮站分揀是目前塑料袋回收的主要方式，據(jù)對(duì)閔行區(qū)一垃圾堆場調(diào)查，該堆場每天進(jìn)垃圾約600噸，場內(nèi)大約有60戶人家進(jìn)行分揀回收各種廢棄物，如塑料、廢紙、玻璃、骨頭等。整個(gè)堆場回收塑料薄膜制品量

約為10噸/天。據(jù)對(duì)浦東黎明填埋場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站及普陀18個(gè)垃圾收集壓縮站調(diào)查，他們都在垃圾分類基礎(chǔ)上組織垃圾資源回收，其中也包括回收部分塑料馬夾袋。匯總整理的回收資料見表2。

回收來的塑料薄膜絕大部分銷往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江蘇、安徽等地的廢塑料加工企業(yè)經(jīng)常上門收購。也有的在上海就近再生加工利用的。據(jù)介紹，作坊式的廢塑料再生加工點(diǎn)在上海郊區(qū)有30多處，其工藝簡單，用簡陋的設(shè)備進(jìn)行粉碎、清洗、燒煤加熱、再以電加熱熔融制粒，對(duì)環(huán)境的污染是不難想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。

（四）塑料袋使用管理中存在的主要問題

當(dāng)前，廢棄塑料袋的管理尚未正式納入固體廢棄物管理的范疇，回收利用處于社會(huì)自發(fā)狀態(tài)，存在的問題比較多。

1、污染嚴(yán)重,治理困難表2 垃圾資源分類回收調(diào)查表單位名稱閔行紅旗新村收集站普陀18個(gè)收集壓縮站黎明填埋場統(tǒng)計(jì)日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 馬甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--編制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料飯盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 屬(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-廢 紙(千克)-10567750電 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、價(jià)值低廉等特點(diǎn)，使用量相當(dāng)大，在一次性塑料飯盒的視覺污染得到比較有效的控制之后，塑料袋成為“白色污染”的主要污染源。廢棄塑料袋膜對(duì)環(huán)境的危害主要表現(xiàn)在：一是視覺污染，在道路兩側(cè)和部分綠化地帶經(jīng)?？梢钥匆婏h飛的塑料袋，這種現(xiàn)象在郊區(qū)城鎮(zhèn)及市郊結(jié)合部尤為嚴(yán)重，許多河道、水塘、公共活動(dòng)場所、旅游景區(qū)、景點(diǎn)充斥著各類塑料廢棄物，不僅嚴(yán)重?fù)p害城市的容貌和景觀形象，而且還直接影響到人們的視覺及情緒；二是嚴(yán)重污染環(huán)境，大量沾滿污物的塑料廢棄物任意丟棄，隨風(fēng)飄散，臭氣襲人，孽生蚊蠅，傳播疾病，污染周圍環(huán)境，不少河道充斥各類廢棄塑料，河水發(fā)黑發(fā)臭；三是廢棄塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾處理難度，廢塑料被填埋后，長時(shí)間不易降解，使填埋場的復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)非常困難，廢塑料如混入土壤中，將破壞土質(zhì)結(jié)構(gòu)，使土壤板結(jié)，地力下沉，農(nóng)作物歉收；四是塑料袋隨處飄散，危及動(dòng)物生命，如被魚類、動(dòng)物誤食將導(dǎo)致死亡。因此，我們應(yīng)該正視，隨著塑料制品消費(fèi)量的不斷增長，廢棄塑料袋對(duì)環(huán)境的危害正在日益加劇，塑料袋對(duì)環(huán)境的污染情況已引起了社會(huì)各界的關(guān)注，將其納入管理范疇迫在眉睫。

2、危害健康,急需禁止

據(jù)介紹，現(xiàn)在人們所使用的塑料袋有三種：一種是既不能沾皮膚，又不能放食物的，只能裝建筑材料；一種是用來裝服裝的；還有一種是可勉強(qiáng)用來盛放食品的。目前市場上使用的塑料袋分別以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯為原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料雖然安全無毒，但是有些不法商家在制作塑料袋時(shí)加入了增塑劑、添加劑、穩(wěn)定劑、著色用的顏料等不符合食品衛(wèi)生的要求。而這些添加的穩(wěn)定劑主要是硬脂酸鉛，具有毒性。一旦進(jìn)入人體就會(huì)造成積蓄性鉛中毒，所以裝食品時(shí)決不可亂用食品袋。特別需要指出的是目前各類農(nóng)貿(mào)菜市場、集市及各類攤販所使用的塑料袋，特別是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的個(gè)體生產(chǎn)廠家為降低成本，利用回收的廢舊塑料搞二次加工而成的，由于回收來源復(fù)雜，難以保證洗凈回收品上的殘留物，據(jù)北京市質(zhì)量

技術(shù)監(jiān)督局塑料檢測站介紹：市面上出售的超薄型再生塑料袋從制作原料上看，大多是由工業(yè)廢料、垃圾回收料，甚至是醫(yī)用輸液管等廢棄物品合成的，經(jīng)檢測發(fā)現(xiàn)常有大量的有害病菌，如最常見的大腸桿菌等。故這些“再生”的塑料袋如用來裝食品，特別是熟食，對(duì)人體就有危害，這些有色塑料袋的毒性，一旦進(jìn)入人體就會(huì)慢慢積蓄。而目前菜市場使用的再生塑料袋都屬于這類有害塑料袋，不能直接裝食物。因此，要嚴(yán)禁生產(chǎn)供菜市場使用的由廢棄塑料再加工的有毒有害塑料袋。

3、回收利用,缺乏措施

作為塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最廣泛的方式是熔融再生利用，目前廢棄塑料袋的回收利用在廢棄塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾壓縮站、垃圾堆場對(duì)廢棄塑料袋進(jìn)行分揀回收，由外地人員上門收購。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消費(fèi)面廣，分散，量輕，集中度低，回收難度大，環(huán)境差，收益??；二是交售、回收、加工利用各個(gè)環(huán)節(jié)不暢通，缺乏回收網(wǎng)點(diǎn)和較正規(guī)加工利用場所，目前部分收購、加工完全是一種自發(fā)的行為和原始落后的方式；三是收購價(jià)格過低，居民不愿收集交投，回收單位和回收個(gè)體戶也不愿收購；四是政府管理部門尚無回收廢棄塑料袋等薄膜制品的組織管理辦法，且缺乏政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)措施，致使大量塑料袋使用后被棄之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。

4、管理滯后,呼喚立法

在白色污染治理方面，本市已經(jīng)出臺(tái)了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，而且今年4月1日起實(shí)施的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第四十二條對(duì)塑料廢棄物、廢電池等特殊廢棄物的收集和處置也作了相應(yīng)規(guī)定，并明確了產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)廢棄物回收和處置義務(wù)。但廢棄塑料袋管理至今尚未正式納入政府管理序列。因此塑料袋的生產(chǎn)、銷售、使用及廢棄塑料袋的回收利用無法可依，處于一種盲目自發(fā)和無序的狀態(tài)，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對(duì)環(huán)境造成的污染正在日益擴(kuò)大。要對(duì)塑料袋實(shí)施從生產(chǎn)、銷售、使用到回收利用全過程管理，涉及多方面、多環(huán)節(jié)、多部門，還需要市民和社會(huì)的支持和配合，這就需要政府加快相關(guān)立法，盡快把廢棄塑料袋管理作為治理“白色污染”的重點(diǎn)工作納入法制化管理軌道。

第二篇：上海市社區(qū)青少年工作立法研究預(yù)調(diào)研報(bào)告

上海市社區(qū)青少年工作立法研究預(yù)調(diào)研報(bào)告

內(nèi)容摘要

社區(qū)青少年的教育、保護(hù)、管理工作是一項(xiàng)關(guān)系到權(quán)益保護(hù)、社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)有序管理的經(jīng)常性事業(yè)，必須納入國家法治的軌道，通過立法，做到有章可循、有法可依。本文簡要回顧了開展上海市社區(qū)青少年工作立法調(diào)研的背景，對(duì)社區(qū)青少年工作立法的必要性、重要性及可行性進(jìn)行了深入的分析論證，并就如何推動(dòng)社區(qū)青少年工作立法調(diào)研提出了有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞

社區(qū)青少年工作　立法調(diào)研

一、提上議程的上海市社區(qū)青少年工作立法

2003年9月，中共上海市委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中共上海市委政法委員會(huì)關(guān)于構(gòu)建預(yù)防和減少犯罪工作體系的意見》的通知，正式?jīng)Q定構(gòu)建預(yù)防和減少犯罪工作體系，以從源頭上預(yù)防和減少犯罪，將社區(qū)青少年工作列入本市預(yù)防和減少犯罪工作體系的三大基本構(gòu)成部分之一，并確立了“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路。

為了推動(dòng)上海市社區(qū)青少年工作的改革與發(fā)展，早在2003年3月，上海市委政法委、團(tuán)市委、市愛心工程基金會(huì)即委托成立了“上海市社區(qū)青少年工作現(xiàn)狀與發(fā)展研究”課題組，對(duì)上海市社區(qū)青少年工作改革進(jìn)行了歷時(shí)9個(gè)月的深入追蹤研究。研究顯示，“社區(qū)青少年的教育、保護(hù)、管理工作是一項(xiàng)關(guān)系到權(quán)益保護(hù)、社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)有序管理的經(jīng)常性事業(yè)，必須納入國家法治的軌道，通過立法，做到有章可循、有法可依”，因而提出了《關(guān)于制定<上海市社區(qū)青少年工作條例>的立法建議》，并擬出了《上海市社區(qū)青少年工作條例》試寫稿。

將社區(qū)青少年工作納入法治化軌道，并不僅僅是專家學(xué)者的共識(shí)，也引起了本市立法機(jī)關(guān)的關(guān)注。市人大將“社區(qū)矯正和青少年事務(wù)管理方面的立法”列入了《上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2003—2007年）》。2005年1月，團(tuán)市委又向市人大提出了《加快立法調(diào)研，盡快出臺(tái)<上海市社區(qū)青少年工作條例>》的議案，建議加快推動(dòng)《上海市社區(qū)青少年工作條例》的調(diào)研論證，形成協(xié)調(diào)意見，盡快制定《上海市社區(qū)青少年工作條例》。

上海市社區(qū)青少年事務(wù)辦公室（以下簡稱社區(qū)辦）作為全市社區(qū)青少年工作的政府主管機(jī)構(gòu)，高度重視社區(qū)青少年工作立法事宜。針對(duì)一些部門對(duì)社區(qū)青少年工作立法的必要性、可行性、立法的路徑等還存在疑慮，并考慮到此項(xiàng)立法工作的復(fù)雜性與艱巨性，社區(qū)辦在市人大常委會(huì)內(nèi)司委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的建議下，決定預(yù)先對(duì)立法的一些前提性問題進(jìn)行研究，為正式開展立法調(diào)研做準(zhǔn)備。

二、上海市社區(qū)青少年工作立法的必要性與緊迫性

（一）社區(qū)青少年是對(duì)社會(huì)治安穩(wěn)定有著重大影響的特殊群體，同時(shí)又是青少年群體中需要予以特殊關(guān)注的弱勢群體，立法是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)青少年教育、管理和保護(hù)，預(yù)防青少年違法犯罪的迫切需要

游離于正式社會(huì)控制體制之外，一般處于失學(xué)、失業(yè)、失管狀態(tài)，是社區(qū)青少年這一特殊青少年群體形式上的特征。也正因其游離于正式社會(huì)控制體制之外，社區(qū)青少年群體對(duì)于社會(huì)治安穩(wěn)定有著較大影響，被形象地稱為犯罪的“后備軍”。從社會(huì)青年、待業(yè)青年、閑散青少年，再到社區(qū)青少年，建國50余年來對(duì)這一特殊群體稱呼的變遷反映出我國長期以來沒有形成規(guī)范、穩(wěn)定和科學(xué)的社區(qū)青少年管理模式。作為一個(gè)龐大的群體，社區(qū)青少年長期被認(rèn)為是社會(huì)治安穩(wěn)定的潛在威脅。另一方面，社區(qū)青少年又屬于處于失學(xué)、失業(yè)狀態(tài)的社會(huì)弱勢群體，缺乏必要的社會(huì)競爭力，處于社會(huì)的邊緣狀態(tài)，他們的合法權(quán)益容易受到侵害。由于社會(huì)治安穩(wěn)定往往被視為首要目的，因此在管理、教育過程中，社區(qū)青少年的權(quán)益容易被忽視和侵犯，這是我國對(duì)社區(qū)青少年管理過程中的教訓(xùn)之一。因此，立法既是加強(qiáng)社區(qū)青少年教育、管理的需要，也是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)青少年保護(hù)，預(yù)防青少年違法犯罪的迫切需要。

（二）上海市社區(qū)青少年工作的產(chǎn)生與發(fā)展，走的是“政府推動(dòng)型”道路，缺乏深厚的制度背景與文化背景，急需以法律的形式保障其持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展

上海市社區(qū)青少年工作體系的構(gòu)建，是對(duì)建國50余年來正反兩方面社區(qū)青少年工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的吸收、總結(jié)，是建立在觀念更新基礎(chǔ)上的一種體制創(chuàng)新，也是新時(shí)期建立社會(huì)治安和諧長效機(jī)制的客觀需要，契合國際社會(huì)社區(qū)青少年工作發(fā)展的趨勢。但是，上海市社區(qū)青少年工作體系的構(gòu)建，與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視密不可分，其產(chǎn)生與發(fā)展均明顯走的是“政府推動(dòng)型”道路，這與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)社區(qū)青少年工作的產(chǎn)生、發(fā)展與成熟遵循“自然演進(jìn)型”路徑有著明顯的區(qū)別。盡管“政府推動(dòng)型”發(fā)展道路，具有吸收發(fā)達(dá)國家和地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，快速推動(dòng)社區(qū)青少年工作向前發(fā)展的優(yōu)勢，但是它缺乏發(fā)達(dá)國家和地區(qū)“自然演進(jìn)型”發(fā)展過程所形成的深厚制度背景與文化背景。盡管領(lǐng)導(dǎo)重視與政策支持會(huì)在特定時(shí)期內(nèi)對(duì)社區(qū)青少年工作的發(fā)展起到極大的推動(dòng)作用，但是要保障上海市社區(qū)青少年工作能夠按照制度設(shè)計(jì)的初衷，持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，惟有以法律的形式予以規(guī)范和保障，走向法治化的發(fā)展道路。只有這樣才能保障社區(qū)青少年工作不至于在實(shí)踐中“變樣走型”，不至于隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而弱化，走向健康、自然演進(jìn)的發(fā)展道路。

（三）現(xiàn)有法律法規(guī)不足以體現(xiàn)對(duì)社區(qū)青少年的保護(hù)，缺乏有關(guān)社區(qū)青少年工作的法律規(guī)范，無法為社區(qū)青少年工作提供相應(yīng)的法律保障

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國和地方都有了青少年法律，不需要再對(duì)社區(qū)青少年工作進(jìn)行立法，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。從現(xiàn)有青少年保護(hù)法律的年齡范圍來看，社區(qū)青少年在我國青少年保護(hù)法律中尚未占有一席之地，其特殊性及獨(dú)立存在價(jià)值尚未在法律中得到體現(xiàn)。我國目前的《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保護(hù)條例》等法律所界定的年齡范圍都是18歲以下的未成年人，而作為占社區(qū)青少年很大部分的18-25歲的青少年不在其列。即使是對(duì)16-18周歲的社區(qū)未成年人，現(xiàn)有青少年法律也不足以提供對(duì)他們的教育、保護(hù)。無論是全國的法律還是上海市地方的法律，還存在條文較為籠統(tǒng)、抽象，原則性較強(qiáng)、操作性不足等問題，由于沒有具體的執(zhí)行措施，缺乏法律責(zé)任追究的條款和明確的執(zhí)行機(jī)構(gòu)等，已有法律規(guī)定不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)未成年人權(quán)益的保護(hù)及對(duì)其違法犯罪的預(yù)防作用。從現(xiàn)有青少年法律的內(nèi)容來看，也無規(guī)范社區(qū)青少年工作的立法。社區(qū)青少年工作組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、工作模式等基本問題均缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，無法為社區(qū)青少年工作提供必要的法律保障。

（四）有關(guān)社區(qū)青少年工作的規(guī)范性政策、文件需要提升層次，社區(qū)青少年工作的成功經(jīng)驗(yàn)也急需上升到法律層面，通過法律的形式固定下來

上海市委、市政府對(duì)社區(qū)青少年工作一直很重視，有關(guān)職能部門近年來進(jìn)行了大量創(chuàng)新性的探索。從上海市社區(qū)青少年工作聯(lián)席會(huì)議制度的建立、社區(qū)辦的設(shè)置、陽光中心的成立、專業(yè)化社工隊(duì)伍的建設(shè)等各方面推進(jìn)社區(qū)青少年工作，形成了一些規(guī)范性的政策、文件，這些規(guī)范性政策與文件在實(shí)踐中產(chǎn)生了積極的影響，完全可以上升到法律的層次。我國社區(qū)青少年工作實(shí)際上已經(jīng)走過了50余年的歷程，不乏經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。尤其是上海市社區(qū)青少年工作體系構(gòu)建以來，積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，例如“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路；政府購買服務(wù)的運(yùn)作方式；“控制規(guī)模，有效管理，加強(qiáng)教育，切實(shí)服務(wù)，減少犯罪”工作目標(biāo)設(shè)置等等，這些經(jīng)驗(yàn)急需通過法律的形式固定下來。

（五）上海市社區(qū)青少年工作探索中所存在的一些矛盾與困境，急需立法予以解決，立法欠缺已經(jīng)成為影響社區(qū)青少年工作持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的重要因素

通過對(duì)陽光中心及有關(guān)社工站的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)青少年工作中還存在不少矛盾和問題，涉及到管理體制、法律權(quán)限、運(yùn)作機(jī)制等多個(gè)方面，例如組織管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確；社區(qū)青少年事務(wù)管理的責(zé)任主體不清晰；社區(qū)青少年工作的法律地位與性質(zhì)不明確；社團(tuán)運(yùn)作方式的行政化問題；社會(huì)工作者工作缺乏支持等等。上述問題均涉及社區(qū)青少年工作的根本性問題，均直接或者間接與立法的欠缺有關(guān)，非政策、文件所能解決和規(guī)范，也非實(shí)踐所能自行解決，均需依賴立法來解決，以科學(xué)推動(dòng)社區(qū)青少年工作長效、健康發(fā)展。

三、上海市社區(qū)青少年工作立法的可行性

（一）社區(qū)青少年工作立法有充分的法律和政策依據(jù)

社區(qū)青少年工作立法具有憲法依據(jù)?！稇椃ā返谒氖鶙l規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！钡谒氖艞l規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護(hù)?！?/p>

社區(qū)青少年工作立法具有基本法的依據(jù)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第三十七條指出：“未成年人已經(jīng)受完規(guī)定年限的義務(wù)教育不再升學(xué)的，政府有關(guān)部門和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為他們創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件?！痹谶@一條文中，明確將我們現(xiàn)在稱之為“社區(qū)青少年”的這一特定群體作為保護(hù)幫助的對(duì)象。

《預(yù)防未成年人犯罪法》第二條規(guī)定：“預(yù)防未成年人犯罪，立足于教育和保護(hù)，從小抓起，對(duì)未成年人的不良行為及時(shí)進(jìn)行預(yù)防和矯治。”預(yù)防社區(qū)青少年違法犯罪工作（即社區(qū)青少年工作）是《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的具體落實(shí)，也是預(yù)防和減少犯罪工作體系建設(shè)的重要組成部分。

社區(qū)青少年工作立法具有充分的政策依據(jù)。“青少年事務(wù)管理方面的立法”已列入《上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2003—2007年）》，屬“抓緊調(diào)研論證的項(xiàng)目”，屬于為實(shí)施本市改革發(fā)展的重大決策，需要通過地方立法提供法制保障的范圍，立法事項(xiàng)明確。此外，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育預(yù)防青少年違法犯罪的通知》(1985年)、《中共中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》（2000年）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（2004年）等政策性文件中，均為社區(qū)青少年工作立法提供了政策支持。

（二）專項(xiàng)立法是發(fā)達(dá)國家與地區(qū)青少年工作立法的成功經(jīng)驗(yàn)

大而全的立法形式是我國青少年立法的不足，從全國性的《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》，到地方性青少年法規(guī)，均在不同程度存在這一不足。正因如此，我國青少年立法長期受到缺乏可操作性、強(qiáng)制性和規(guī)范性等評(píng)論。反觀發(fā)達(dá)國家和地區(qū)青少年立法，往往具有完善的青少年法律體系，青少年法律體系由豐富的專項(xiàng)立法所組成，具有專項(xiàng)立法的顯著特點(diǎn)，這是值得我們借鑒的。

（三）訂立新法可與已有法律法規(guī)之間保持協(xié)調(diào)，并能完善上海市及我國青少年法律體系

有的同志擔(dān)心社區(qū)青少年工作立法會(huì)與已經(jīng)存在的《上海市未成年人保護(hù)條例》重復(fù)立法，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。盡管會(huì)包括保護(hù)社區(qū)青少年群體的內(nèi)容，但是社區(qū)青少年立法屬于青少年違法犯罪預(yù)防工作立法，它是與《聯(lián)合國預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》和我國《預(yù)防未成年人犯罪法》直接對(duì)應(yīng)的下位法，而《上海市未成年人保護(hù)條例》則是屬于對(duì)全體未成年人進(jìn)行特別法律保護(hù)的立法，它是與《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》和我國《未成年人保護(hù)法》直接對(duì)應(yīng)的下位法，兩者之間各有其立法空間，是各與其上位法協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)的下位立法，兩者之間在規(guī)范的對(duì)象、重點(diǎn)、具體內(nèi)容等方面均有重大的差異，不能混同。上海市社區(qū)青少年立法具有鮮明的上海特色，例如“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路、青少年年齡上限的提升等，因此也不同于國內(nèi)一些省市已經(jīng)制定或者正在開展的青少年違法犯罪預(yù)防立法，它必將產(chǎn)生積極的影響和示范效果，完善上海市乃至全國的青少年法律體系。

（四）上海具備開展社區(qū)青少年工作立法調(diào)研與起草的條件

社區(qū)青少年工作的實(shí)踐和法學(xué)界的研究成果為制定社區(qū)青少年工作條例提供了基礎(chǔ)，良好的社會(huì)環(huán)境也為推進(jìn)法制建設(shè)創(chuàng)造了條件。一直以來，上海市在青少年工作實(shí)踐及研究上均處于全國前列。早在上個(gè)世紀(jì)后期，正是上海市在全國率先制定了地方性的《上海市青少年保護(hù)條例》，長寧區(qū)法院第一個(gè)設(shè)立了專門的少年法庭，上海還進(jìn)行了暫緩判決、暫緩起訴、考察官制度、判前考察教育等少年司法領(lǐng)域的試點(diǎn)工作，為全國在相關(guān)領(lǐng)域的司法制度改革進(jìn)行了積極的探索，做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。應(yīng)該說，在青少年司法工作領(lǐng)域，無論是理論界還是實(shí)務(wù)部門，上海市都有著試點(diǎn)研究、深入探索的良好傳統(tǒng)。

在社區(qū)青少年試點(diǎn)工作開展后，2002年3月在團(tuán)市委的領(lǐng)導(dǎo)下開展對(duì)社區(qū)青少年工作的專項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)。2003年4月，市委政法委、團(tuán)市委和市愛心工程基金會(huì)委托成立了“上海市社區(qū)青少年工作現(xiàn)狀與發(fā)展研究”課題組，對(duì)本市社區(qū)青少年工作進(jìn)行了充分的調(diào)研，已經(jīng)取得了關(guān)于社區(qū)青少年工作立法的初步調(diào)研成果，本次預(yù)調(diào)研工作也將為正式的立法工作做好基礎(chǔ)工作。

（五）立法后，上海具備執(zhí)法的良好基礎(chǔ)

上海市社區(qū)青少年工作體系已經(jīng)建立，建立了社區(qū)青少年管理組織體系，組建了一支專業(yè)的社工隊(duì)伍，落實(shí)了社區(qū)青少年工作經(jīng)費(fèi)，初步建立了社區(qū)青少年工作相關(guān)規(guī)章制度。執(zhí)法主體、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)這兩大核心的立法問題已經(jīng)在實(shí)踐中得以解決，因此上海已經(jīng)具備了立法后執(zhí)法的良好基礎(chǔ)。

四、關(guān)于立法調(diào)研工作的幾點(diǎn)建議

（一）盡快啟動(dòng)正式立法調(diào)研工作

在《上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2003—2007年）》中明確，青少年事務(wù)管理方面立法的立法案提案人是“市人民政府”。我們認(rèn)為，作為社區(qū)青少年事務(wù)的政府主管機(jī)構(gòu)，社區(qū)辦適合牽頭組建“上海市社區(qū)青少年工作立法研究課題組”，由課題組負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)青少年工作立法的研究與起草工作。課題組應(yīng)由市社區(qū)青少年工作聯(lián)席會(huì)議各成員單位和熟悉上海市社區(qū)青少年工作、有豐富立法經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者組成。課題組宜獲得市人民政府的立法調(diào)研委托。今年已經(jīng)是2005年，要按時(shí)完成市人大五年立法規(guī)劃所確立的立法任務(wù)，時(shí)間已經(jīng)十分緊迫，需抓緊立法調(diào)研。

（二）建立什么樣的法

我們認(rèn)為，社區(qū)青少年工作立法宜專項(xiàng)立法，不宜與社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒雜處一個(gè)條例之中?！渡虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)五年立法規(guī)劃（2003—2007年）》只是籠統(tǒng)地確定了“社區(qū)矯正和青少年事務(wù)管理方面的立法”計(jì)劃，并未明確社區(qū)青少年工作單獨(dú)立法。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管社區(qū)青少年工作與社區(qū)矯正和社區(qū)禁毒工作共同構(gòu)成了上海市預(yù)防和減少犯罪工作體系，但是以寓犯罪預(yù)防于權(quán)益維護(hù)和服務(wù)工作的社區(qū)青少年工作，與主要以違法犯罪后予以矯正和防范的社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒有著很大的差別，合在一起立法將帶來強(qiáng)烈的標(biāo)簽效應(yīng)，將嚴(yán)重?fù)p害社區(qū)青少年工作的科學(xué)性，負(fù)面影響很大，立法操作性也十分困難。

社區(qū)青少年工作涉及到政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、社團(tuán)、社工、經(jīng)費(fèi)等重大問題，這些重大問題宜由人大制定地方性法規(guī)來明確和規(guī)范，不宜由地方政府規(guī)章、甚至一般的政策性文件來規(guī)范。此外，社區(qū)青少年的年齡范圍、工作性質(zhì)、工作模式等具有明顯的特殊性，不宜也無法為《上海市未成年人保護(hù)條例》所囊括。因此，我們認(rèn)為，社區(qū)青少年工作立法的理想化模式是制定獨(dú)立的地方性法規(guī)——《上海市社區(qū)青少年工作條例》。

但是，基于可行性等因素的折衷考慮，我們認(rèn)為，社區(qū)青少年工作立法的最佳模式和可行性路徑是制定《上海市預(yù)防青少年犯罪條例》，將社區(qū)青少年工作相關(guān)立法問題放在該條例中予以規(guī)定。這一方案具有以下優(yōu)勢：一是能夠與中央立法相協(xié)調(diào)和配套，健全上海青少年立法體系。全國有《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》兩部專門性的未成年人基本立法。針對(duì)《未成年人保護(hù)法》，上海具有《上海市未成年人保護(hù)條例》與之對(duì)應(yīng)和配套，但是針對(duì)《預(yù)防未成年人犯罪法》，上海目前則缺乏配套地方性法規(guī)。目前陜西、湖南等省市已經(jīng)制定了實(shí)施《預(yù)防未成年人犯罪法》的辦法，安徽、江蘇等省市也正抓緊地方性預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)的制定工作，一直以青少年立法領(lǐng)先全國的上海市卻明顯落后了。二是制定《預(yù)防青少年犯罪條例》可以涵括社區(qū)青少年工作立法的主要內(nèi)容，因?yàn)樯虾Ｊ猩鐓^(qū)青少年工作正是基于從源頭上預(yù)防和減少犯罪的思路建立起來的。與其他省市預(yù)防未成年人犯罪立法相比，將成為上海立法難點(diǎn)（也是立法創(chuàng)新點(diǎn)）的是將預(yù)防犯罪對(duì)象的未成年人擴(kuò)展到了25周歲以下的青少年。三是相比較而言，制定《預(yù)防青少年犯罪條例》的方案在可行性和可操作性上均要優(yōu)于其他方案，觀念分歧和理論困境等均要低得多。

（三）立法的重點(diǎn)與難點(diǎn)

我們認(rèn)為，社區(qū)青少年工作立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是通過固定和規(guī)范社區(qū)青少年工作體系，以保障社區(qū)青少年工作的持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展，從而達(dá)到預(yù)防和減少社區(qū)青少年犯罪，維護(hù)社區(qū)青少年權(quán)益的目的。

對(duì)將來正式開展的立法調(diào)研，建議著重對(duì)以下難點(diǎn)問題進(jìn)行深入調(diào)查研究：社區(qū)青少年工作立法的路徑；社區(qū)青少年工作立法與現(xiàn)有法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)問題及立法空間；社區(qū)青少年工作有哪些成功經(jīng)驗(yàn)可以上升到法律的層面，哪些困難可以而且應(yīng)當(dāng)在立法中解決，哪些不宜通過立法來解決；社區(qū)青少年工作的機(jī)構(gòu)問題,如何確保“政府主導(dǎo)推動(dòng)，社團(tuán)自主運(yùn)作，社會(huì)多方參與”的總體思路能得到實(shí)際貫徹；社區(qū)青少年工作立法草案的起草；社區(qū)青少年工作立法草案的說明；社區(qū)青少年工作立法的提案主體等等。

第三篇：塑料袋的化學(xué)成分及性質(zhì)的研究

《塑料袋的化學(xué)成分及性質(zhì)的研究》結(jié)題報(bào)告

由于塑料袋的使用方便，人民在生活中都使用它，使它滲透在生活的方方面面。從早點(diǎn)、飯料、買菜、買水果、買小吃......平平常常的一天，一個(gè) 人一天可能要十個(gè)塑料袋。有數(shù)據(jù)顯示：大型商場每日塑料袋的消耗在5萬至10萬個(gè)。其中深圳市一年用掉各種塑料袋，垃圾袋到達(dá)800萬個(gè)。塑料袋對(duì)環(huán)境 是有危害性的，大多數(shù)人不知道塑料袋在提供方便的同時(shí)，已在危害我們的健康了。用塑料袋裝食品，很有可能使身體攝入毒素。但是，普遍市民對(duì)此的認(rèn)識(shí)比較淡 薄。于是引起了我們的注意，進(jìn)行調(diào)查。

各種塑料袋，一次性餐具和塑料袋包裝的廣泛使用。在方便城市人們生活的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量的廢舊塑料袋，引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。造成污染的塑 料制品大多是聚烯烴材料，因其化學(xué)性質(zhì)穩(wěn)定，自然降解需百年以上。因此，制成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已相當(dāng)嚴(yán)重。其以引起了各國的關(guān)注，對(duì)治理問題已刻不容 緩。我們希望通過我們的調(diào)查及報(bào)告，能增長我們塑料袋的認(rèn)識(shí)，利用各種的宣傳手段，提高廣大市民對(duì)塑料袋的認(rèn)識(shí)，知道它的危害性，提倡市民改用環(huán)保，又有 利于健康的菜籃子、布袋等。通過調(diào)查的過程，宣傳的過程，寫報(bào)告的過程，提高我們的社會(huì)實(shí)踐能力，交際能力，獨(dú)立學(xué)習(xí)的能力。在充分認(rèn)識(shí)塑料袋的同時(shí)，提 高環(huán)保意識(shí)，自覺作好環(huán)保工作。

在研究的過程中，我們進(jìn)行了以下實(shí)驗(yàn)：

“塑料的降解”

試驗(yàn)材料:5%氫氧化鈉溶液，聚乙烯塑料袋，紙袋，燒杯，玻璃棒

試驗(yàn)過程:

1、取兩個(gè)燒杯，分別加入適量5%氫氧化鈉溶液

2、分別加入撕碎的紙袋和撕碎的聚乙烯塑料袋，并用玻璃棒攪拌，讓紙和撕碎的聚乙烯塑料袋都充分的浸泡在水中。

3、浸泡12小時(shí)

4、觀察試驗(yàn)結(jié)果

試驗(yàn)現(xiàn)象：

發(fā)現(xiàn)紙袋充分溶解于氫氧化鈉溶液中，而聚乙烯塑料袋卻沒有溶解

實(shí)驗(yàn)結(jié)論：普通的聚乙烯塑料袋化學(xué)成分較為穩(wěn)定，在廢棄聚乙烯制品的處理方面可能會(huì)帶來很大的麻煩。

根據(jù)我們小組兩個(gè)月來的調(diào)查研究，和對(duì)課本及課外書籍的學(xué)習(xí)和比對(duì)，我們了解到塑料袋的主要成份是聚脂、聚乙烯、聚丙烯、聚苯烯、聚氯乙烯等。其中聚乙烯、聚丙烯是安全的塑料，可以用來 盛裝食品。多數(shù)聚氯乙烯塑料袋有毒，不能裝食品。因?yàn)榫勐纫蚁渲形淳巯┑穆纫蚁﹩误w會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生毒害，而且，聚氯乙烯樹脂在加工成塑料袋的過程中，還要加入一些增塑劑，顏料等有毒的輔助材料。塑料穩(wěn)定劑的主要成份是硬脂酸鉛，也有毒性。這種鉛鹽極易析出，一旦進(jìn)入人體就會(huì)造成積蓄性鉛中毒。這些 有毒性的物質(zhì)和食品一吃下去，對(duì)人體健康有害。現(xiàn)在市面上使用的大都是聚氯乙烯塑料袋。黑、紅、藍(lán)等及深色塑料袋大都是由各地小型企業(yè)或家庭作 坊用回收的廢舊塑料制品重加工而成的，對(duì)人體有巨大危害，不能裝食品，尤其是熟食。超簿塑料袋(厚度在0.025毫米以下)也是禁止裝食品的。如果用聚 氯乙烯塑料袋盛裝含油、含酒精類食品及濕度超過50的食品，袋中的鉛就會(huì)溶入食品當(dāng)中。用塑料袋包裝的食品常常容易變質(zhì)，人吃了這類變質(zhì)食物后，易引起嘔 吐、腹瀉等食物中毒癥

狀。醫(yī)學(xué)發(fā)現(xiàn)，塑料本身會(huì)釋放有害氣體，因在密封袋中長期積聚，濃度會(huì)隨時(shí)間增加而升高，致使袋中食物受到不同程度的污染，對(duì)兒 童健康發(fā)育影響尤為突出，長期使用這樣的一次性塑料袋等于慢性食物中毒。塑料袋的使用除了對(duì)人體健康構(gòu)成危害之外，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。因?yàn)榫垡?烯等塑的原料，是人工合成的高分子聚合物，分子結(jié)構(gòu)非常穩(wěn)定，自然界的光熱，細(xì)菌和酶難以將其降解，埋在土地里三百年不會(huì)分化，降解。而燃燒塑料也不是 解決的辦法。塑料燃燒后殘留在大氣里的氯化物及重金屬離子嚴(yán)重地危害了人類的健康和生態(tài)環(huán)境。目前，由于大量棄置的塑料袋堆積，已經(jīng)造成了農(nóng)田和河流的 嚴(yán)重污染，破壞了我們所處的生態(tài)環(huán)境。由于塑料袋的使用時(shí)期長久，使用十分方便，現(xiàn)在城市中，各處都滲透著塑料袋，而普遍市民的環(huán)境意識(shí)不夠高，對(duì)塑料 袋，尤其是市面上流通的塑料袋認(rèn)識(shí)就更低了。所以在這一方面必須加強(qiáng)宣傳手段，提高市民對(duì)這一方面的認(rèn)識(shí)，日后能夠自覺地使用環(huán)保，無毒性的食物袋。據(jù)調(diào) 查，目前，制造非木材紙漿和以紙代塑的種種技術(shù)的興起，由秸稈、蘆葦、麥草、紅麻、竹子、甘蔗渣等做成的無污染紙袋將有望取替塑料袋。相信不遠(yuǎn)的將來，塑 料袋會(huì)退去這個(gè)歷史舞臺(tái)了。

說起來也許有些嚇人，那些五光十色，人見人愛的塑料，它的分子竟然會(huì)是“鎖鏈”!我們并不是為了有趣才杜撰出這個(gè)名詞；事實(shí)上，作為化學(xué)元素基本單位元的“原子”，的確像鎖鏈的環(huán)節(jié)，一環(huán)扣一環(huán)地形成“分子”的。在科學(xué)術(shù)語上，這叫做「原子的鏈合」。

塑料屬于一種「高分子化合物」，它是由很多分子扣結(jié)而成的。在這些分子里面，有一個(gè)骨干，那就是由碳原子串綴起來的長鏈。有時(shí)候，鏈里面混雜有別的原子，例如氮（N）、氧（O）、氫（H）、硫（S）等等，就像一串珍珠頸煉中綴有寶石和碧玉一樣。鏈的長度各不相同，有時(shí)只扣結(jié)幾十個(gè)原子，但有時(shí)卻多達(dá)幾萬個(gè)。這種原子扣原子串綴成一直線的塑料分子，有一個(gè)特別的名稱，叫做『線型分子』。

但是，在塑料世界里面，又不單只有線型分子一種；線狀長鏈上往往又連接著比較短的支鏈，這些支鏈像漁網(wǎng)的緯線一樣，把長鏈和長鏈聯(lián)結(jié)起來，形成網(wǎng)狀。這樣的塑料分子，又有另外一個(gè)名稱，叫做『網(wǎng)型分子』。

聯(lián)結(jié)長鏈的支鏈，不但可以連接在一個(gè)平面上（接在長鏈的左邊或右邊），有些還可以在某個(gè)長鏈的上面和下面接合，分布在它的四周空間。因此，便形成了另一類型的塑料分子----『體型分子』。也就是說，鏈的分布是占有立體的三度空間的。

在研究的過程中，我們還了解到很多有趣的關(guān)于塑料袋的知識(shí)。

今天我們就給您介紹一種塑料袋的新用法——用來做吸油紙。

塑料袋為什么能吸油呢？

塑料袋一般是由兩類塑料薄膜制成的：一類是由聚乙烯、聚丙烯和密氨等原料制成的；另一類是使用聚氯乙烯制成的。前者無毒，后者有毒，不能包裝食品。食品塑料袋的主要成分是高密度聚乙烯，與油的主要成分一樣，所以非常容易溶解油。

把這種塑料袋剪成小片后放在一個(gè)小盒中，當(dāng)您切完肉或者魚，滿手是油的時(shí)候，就可以隨手拿一片擦擦手。

還有，手機(jī)的屏幕由于經(jīng)常挨著臉，總是油乎乎的，也可以用塑料袋片來擦。

下面我們談?wù)勀壳皬U塑料的處理方法：

目前廢塑料的主要物理處理法是通過熱融或溶解進(jìn)行再生產(chǎn)，優(yōu)點(diǎn)是基本不破壞

塑料的化學(xué)結(jié)構(gòu)，二次污染少，但要求塑料的成分單一。當(dāng)前尚未完全實(shí)行垃圾分類 投放，做到塑料單一是不可能實(shí)現(xiàn)的。第二個(gè)是將廢塑料置于無氧或低氧條件下高溫加熱使其分解，進(jìn)行再生產(chǎn)的回收利用技術(shù)。但是該技術(shù)需要較高的垃圾和塑料分 離分選技術(shù)，而我國目前垃圾分類水平低，混合塑料分選分離技術(shù)更是落后，基本尚未涉足。所以塑料袋作為廢塑料的主要部分，以目前的科學(xué)技術(shù)是很難處理的。最好的途徑是應(yīng)盡量少用。

特此，我們研究小組提出了自己的建議：

有關(guān)部門對(duì)這個(gè)問題應(yīng)該引起重視，應(yīng)該舉行一些大型的宣傳活動(dòng)，提高市民對(duì)塑料食物，人吃了這樣的食物后所產(chǎn)生的危害及塑料 袋對(duì)環(huán)保的破壞。如果有經(jīng)濟(jì)條件的話，有關(guān)部門可以派發(fā)布袋、菜籃子等給市民，使市民改掉使用塑料袋的壞習(xí)慣。

謝謝老師同學(xué)們的關(guān)注，希望大家能對(duì)我們小組的研究過程或是結(jié)果提出寶貴意見和建議。

南京市第一中學(xué)

高一（1）班

《塑料袋的化學(xué)成分及性質(zhì)的研究》小組小組成員：陳則彤（組長），湯俊楠，陸騰，顏曉雄，葉云龍。

第四篇：上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法

上海市人民政府令

第97號(hào)

《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》已經(jīng)2012年12月17日市政府第159次常務(wù)會(huì)議通過，現(xiàn)予公布，自2013年3月1日起施行。

代市長 楊 雄

2012年12月26日

上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法

（2012年12月26日市政府令第97號(hào)公布）

第一條（目的和依據(jù)）

為了加強(qiáng)本市餐廚廢棄油脂處理的管理，保障食品安全，促進(jìn)資源循環(huán)利用，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《上海市實(shí)施?中華人民共和國食品安全法?辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條（適用范圍）

本辦法適用于本市行政區(qū)域內(nèi)餐廚廢棄油脂的產(chǎn)生、收運(yùn)、處置及其相關(guān)監(jiān)督管理活動(dòng)。

第三條（定義）

本辦法所稱的餐廚廢棄油脂，是指除居民日常生活以外的在餐飲服務(wù)（含單位供餐，以下統(tǒng)稱“餐飲服務(wù)”）、食品生產(chǎn)加工以及食品現(xiàn)制現(xiàn)售等活動(dòng)中產(chǎn)生的廢棄食用動(dòng)植物油脂和含食用動(dòng)植物油脂的廢水。

第四條（管理部門）

市綠化市容行政管理部門負(fù)責(zé)本市餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置的監(jiān)督管理工作。區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門按照規(guī)定職責(zé)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置的監(jiān)督管理工作。

本市食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商以及出入境檢驗(yàn)檢疫等行政

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管理部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)生餐廚廢棄油脂單位的監(jiān)督管理。

本市發(fā)展改革、商務(wù)、環(huán)保、水務(wù)和公安等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實(shí)施本辦法。

市食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本市餐廚廢棄油脂處理管理的跨部門綜合協(xié)調(diào)工作。

第五條（單位主體責(zé)任）

本市從事餐飲服務(wù)、食品生產(chǎn)加工以及食品現(xiàn)制現(xiàn)售等活動(dòng)，產(chǎn)生餐廚廢棄油脂的經(jīng)營單位（含個(gè)體工商戶，以下統(tǒng)稱“產(chǎn)生單位”）以及從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)和處置活動(dòng)的單位是餐廚廢棄油脂處理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和本市有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立健全相關(guān)管理制度，發(fā)現(xiàn)問題立即處理并向相關(guān)行政管理部門報(bào)告。

第六條（源頭減量、資源化利用和一體化經(jīng)營）

本市鼓勵(lì)通過改進(jìn)加工工藝、引導(dǎo)公眾科學(xué)飲食消費(fèi)等方式，減少餐廚廢棄油脂的產(chǎn)生數(shù)量。

本市對(duì)餐廚廢棄油脂實(shí)行符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的資源化利用。

本市推進(jìn)實(shí)行餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置的一體化經(jīng)營模式。

第七條（收運(yùn)單位的確定）

區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)所轄區(qū)域內(nèi)餐廚廢棄油脂的產(chǎn)生數(shù)量，通過招標(biāo)投標(biāo)方式，確定從事本轄區(qū)餐廚廢棄油脂收運(yùn)活動(dòng)的單位，并向社會(huì)公布。

按照前款規(guī)定確定的單位無法滿足所轄區(qū)域內(nèi)餐廚廢棄油脂收運(yùn)需求的，區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定的程序予以增加。

產(chǎn)生單位可以設(shè)立符合本辦法第八條第二款規(guī)定條件的收運(yùn)本單位產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂的企業(yè)，并取得市綠化市容行政管理部門的同意。

從事本轄區(qū)餐廚廢棄油脂收運(yùn)活動(dòng)的單位和收運(yùn)本單位產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂的企業(yè)（以下統(tǒng)稱“收運(yùn)單位”）應(yīng)當(dāng)遵守本辦法規(guī)定的相關(guān)收運(yùn)要求。

禁止任何單位和個(gè)人擅自從事餐廚廢棄油脂的收運(yùn)活動(dòng)。

第八條（收運(yùn)單位招標(biāo)方案和招標(biāo)要求）

區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)組織編制收運(yùn)單位招標(biāo)方案，明確收運(yùn)單位的數(shù)量和條件、服務(wù)范圍、服務(wù)期限等事項(xiàng)，并報(bào)市綠化市容行政管理部門審核后實(shí)施。

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

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（一）具備企業(yè)法人資格，注冊資金不得少于人民幣500萬元。

（二）有與餐廚廢棄油脂收運(yùn)量相適應(yīng)并取得道路運(yùn)輸車輛營運(yùn)證的自有廂式貨運(yùn)車輛和收集容器；車輛和收集容器安裝電子監(jiān)控設(shè)備。

（三）有與餐廚廢棄油脂收運(yùn)量相適應(yīng)的貯存、初加工場所以及車輛停放場地；貯存、初加工場所的選址和污染防治設(shè)施符合國家和本市環(huán)境保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定，并安裝電子監(jiān)控設(shè)備。

（四）有符合市綠化市容行政管理部門規(guī)定的信息管理系統(tǒng)。

（五）有健全的企業(yè)管理制度。

區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門招標(biāo)時(shí)，可以設(shè)定嚴(yán)于前款要求的招標(biāo)條件。

區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)的收運(yùn)單位簽訂餐廚廢棄油脂收運(yùn)服務(wù)協(xié)議（以下簡稱“收運(yùn)服務(wù)協(xié)議”）。收運(yùn)服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確收運(yùn)單位的服務(wù)范圍、服務(wù)期限、服務(wù)規(guī)范、收運(yùn)的餐廚廢棄油脂去向、退出機(jī)制、違約責(zé)任等內(nèi)容。

第九條（處置單位的確定）

市綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全市餐廚廢棄油脂的處置數(shù)量，通過招標(biāo)投標(biāo)方式，確定從事本市餐廚廢棄油脂處置活動(dòng)的單位（以下簡稱“處置單位”），并向社會(huì)公布。

按照前款規(guī)定確定的處置單位無法滿足全市餐廚廢棄油脂處置需求的，市綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定的程序增加處置單位。

禁止任何單位和個(gè)人擅自從事餐廚廢棄油脂的處置活動(dòng)。

第十條（處置單位招標(biāo)要求）

處置單位應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）具備企業(yè)法人資格，注冊資金不得少于人民幣1000萬元。

（二）有滿足處置需求的處置設(shè)施、計(jì)量與原料檢測設(shè)備；經(jīng)處置后的產(chǎn)品符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向要求，采用的處置技術(shù)、工藝符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）處置場所的選址和污染防治設(shè)施符合國家和本市環(huán)境保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定，并安裝電子監(jiān)控設(shè)備。

（四）有5名以上具有專業(yè)技術(shù)職稱的人員。

（五）有符合市綠化市容行政管理部門規(guī)定的信息管理系統(tǒng)。

（六）有健全的企業(yè)管理制度。

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市綠化市容行政管理部門招標(biāo)時(shí)，可以設(shè)定嚴(yán)于前款要求的招標(biāo)條件。

市綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)的處置單位簽訂餐廚廢棄油脂處置服務(wù)協(xié)議（以下簡稱“處置服務(wù)協(xié)議”）。處置服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確處置單位的服務(wù)范圍、服務(wù)期限、服務(wù)規(guī)范、餐廚廢棄油脂經(jīng)處置后的產(chǎn)品及其去向、退出機(jī)制、違約責(zé)任等內(nèi)容。

第十一條（定向收運(yùn)）

產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂交由本辦法第七條確定的收運(yùn)單位收運(yùn)，并與收運(yùn)單位簽訂收運(yùn)合同。收運(yùn)合同應(yīng)當(dāng)明確收運(yùn)的時(shí)間、頻次、數(shù)量和餐廚廢棄油脂收購價(jià)格等內(nèi)容。

餐廚廢棄油脂收購價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照本市餐飲烹飪行業(yè)協(xié)會(huì)、食品協(xié)會(huì)和市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)制定的餐廚廢棄油脂收購指導(dǎo)價(jià)確定。市綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照有利于餐廚廢棄油脂收運(yùn)的原則，對(duì)餐廚廢棄油脂收購指導(dǎo)價(jià)的制定予以指導(dǎo)。

產(chǎn)生單位不得將餐廚廢棄油脂提供給本條第一款規(guī)定的收運(yùn)單位以外的其他單位和個(gè)人，或者放任其他單位和個(gè)人收運(yùn)本單位產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂。

第十二條（定向處置）

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)將餐廚廢棄油脂送交本辦法第九條第一款確定的處置單位處置，并與處置單位簽訂處置合同。處置合同應(yīng)當(dāng)明確送交的餐廚廢棄油脂含水率指標(biāo)、餐廚廢棄油脂處置收購價(jià)格等內(nèi)容；其中，餐廚廢棄油脂處置收購價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照本市市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)制定的餐廚廢棄油脂處置收購指導(dǎo)價(jià)確定。

第十三條（合同備案）

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)自收運(yùn)合同簽訂之日起3日內(nèi)，將收運(yùn)合同報(bào)收運(yùn)服務(wù)所在地區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門備案。

處置單位應(yīng)當(dāng)自處置合同簽訂之日起3日內(nèi)，將處置合同報(bào)市綠化市容行政管理部門備案。

第十四條（產(chǎn)生單位的申報(bào)）

產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)在每年1月向所在地區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門申報(bào)本餐廚廢棄油脂的種類和產(chǎn)生量。

第十五條（產(chǎn)生單位的設(shè)施設(shè)置要求）

產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的餐廚廢棄油脂收集容器。其中，餐飲服務(wù)單

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位還應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)推進(jìn)計(jì)劃安裝符合要求的油水分離器。

油水分離器的技術(shù)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)符合國家《餐飲廢水隔油器》（CJ/T295-2008）的要求。

新設(shè)立的餐飲服務(wù)單位未按照要求安裝油水分離器的，食品藥品監(jiān)督部門不予核發(fā)餐飲服務(wù)許可證，出入境檢驗(yàn)檢疫部門不予核發(fā)口岸衛(wèi)生許可證，環(huán)保部門不予批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

第十六條（產(chǎn)生單位的收集使用要求）

產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)保持餐廚廢棄油脂收集容器和油水分離器的完好和正常使用。

產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)將餐廚廢棄油脂單獨(dú)收集，不得將餐廚廢棄油脂混入餐廚垃圾等其他生活垃圾或者裸露存放。

第十七條（收運(yùn)聯(lián)單）

產(chǎn)生單位向收運(yùn)單位交送餐廚廢棄油脂時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)交送的餐廚廢棄油脂的種類和數(shù)量予以確認(rèn)，并與收運(yùn)單位在市綠化市容行政管理部門規(guī)定格式的餐廚廢棄油脂收運(yùn)服務(wù)聯(lián)單（以下簡稱“收運(yùn)聯(lián)單”）上簽字、蓋章。

收運(yùn)聯(lián)單的保存期限不得少于兩年。

第十八條（收運(yùn)要求）

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照收運(yùn)服務(wù)協(xié)議、收運(yùn)合同的要求，定期從產(chǎn)生單位收運(yùn)餐廚廢棄油脂。

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照市綠化市容行政管理部門的要求，在收運(yùn)餐廚廢棄油脂的車輛外部顯示本單位名稱、標(biāo)識(shí)等信息。

收運(yùn)單位收運(yùn)餐廚廢棄油脂時(shí)，收運(yùn)車輛和收集容器的電子監(jiān)控設(shè)備應(yīng)當(dāng)保持開啟狀態(tài)，并與區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門的信息管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)。

收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)餐廚廢棄油脂實(shí)行密閉化運(yùn)輸，不得滴漏、灑落。

第十九條（收運(yùn)人員要求）

收運(yùn)人員從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)作業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照市市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)的要求，穿著統(tǒng)一的作業(yè)服裝，并佩戴身份標(biāo)識(shí)牌。

收運(yùn)人員應(yīng)當(dāng)參加市市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)組織的培訓(xùn)并經(jīng)考核合格。

第二十條（貯存、初加工場所要求）

收運(yùn)餐廚廢棄油脂的車輛進(jìn)入貯存、初加工場所時(shí)，收運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)將

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收運(yùn)聯(lián)單記載的餐廚廢棄油脂種類和數(shù)量與車輛實(shí)際收運(yùn)的餐廚廢棄油脂種類和數(shù)量進(jìn)行核對(duì)。

貯存、初加工場所安裝的電子監(jiān)控設(shè)備應(yīng)當(dāng)全天保持開啟狀態(tài)，并與區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門的信息管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)。

貯存、初加工場所排放的廢水、廢氣、廢渣，應(yīng)當(dāng)符合國家和本市環(huán)境保護(hù)管理的有關(guān)要求。

第二十一條（處置聯(lián)單）

收運(yùn)單位向處置單位送交餐廚廢棄油脂時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)送交的餐廚廢棄油脂的種類和數(shù)量予以確認(rèn)，并與處置單位在市綠化市容行政管理部門規(guī)定格式的餐廚廢棄油脂處置服務(wù)聯(lián)單上簽字、蓋章。

餐廚廢棄油脂處置服務(wù)聯(lián)單的保存期限不得少于兩年。

第二十二條（處置要求）

處置單位應(yīng)當(dāng)按照處置服務(wù)協(xié)議的要求，對(duì)餐廚廢棄油脂進(jìn)行處置。餐廚廢棄油脂經(jīng)處置后的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

處置場所安裝的電子監(jiān)控設(shè)備應(yīng)當(dāng)全天保持開啟狀態(tài)，并與市綠化市容行政管理部門的信息管理系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)。

處置單位應(yīng)當(dāng)保持餐廚廢棄油脂處置設(shè)施、設(shè)備的完好，定期對(duì)相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的性能和環(huán)保指標(biāo)進(jìn)行檢測、評(píng)價(jià)。

處置場所排放的廢水、廢氣、廢渣，應(yīng)當(dāng)符合國家和本市環(huán)境保護(hù)管理的有關(guān)要求。

第二十三條（處置的禁止性要求）

處置單位不得將未經(jīng)處置的餐廚廢棄油脂或者處置后不符合相應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品予以轉(zhuǎn)售或者用于其他用途。

未經(jīng)市綠化市容行政管理部門同意，處置單位不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。

第二十四條（臺(tái)帳和信息管理要求）

產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位應(yīng)當(dāng)建立餐廚廢棄油脂的記錄臺(tái)帳，如實(shí)記錄每日交送、收運(yùn)或者處置的餐廚廢棄油脂的種類、數(shù)量、時(shí)間、相關(guān)單位名稱。

收運(yùn)單位和處置單位應(yīng)當(dāng)將前款規(guī)定的記錄臺(tái)帳記錄的內(nèi)容以及按照本辦法第二十二條第三款規(guī)定形成的檢測、評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，輸入本單位的信息管理系統(tǒng)，并每月將信息管理系統(tǒng)記錄的信息報(bào)送綠化市容行政管理部門。

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收運(yùn)單位和處置單位應(yīng)當(dāng)按照市綠化市容行政管理部門的要求，逐步將本單位的信息管理系統(tǒng)與綠化市容行政管理部門的信息管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。

產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位應(yīng)當(dāng)按照市綠化市容行政管理部門的要求，逐步使用電子聯(lián)單。

第二十五條（行業(yè)自律）

本市餐飲烹飪行業(yè)協(xié)會(huì)、食品協(xié)會(huì)、市容環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)制定行業(yè)自律制度，督促產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位和處置單位加強(qiáng)餐廚廢棄油脂產(chǎn)生、收運(yùn)和處置活動(dòng)的管理；對(duì)違反行業(yè)自律制度的會(huì)員單位，可以采取相應(yīng)的自律懲戒措施。

第二十六條（評(píng)議制度）

市和區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、環(huán)保、水務(wù)、公安、城管執(zhí)法以及出入境檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)行政管理部門，每年對(duì)收運(yùn)單位、處置單位從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置活動(dòng)的情況進(jìn)行評(píng)議，并向社會(huì)公布評(píng)議結(jié)果。

收運(yùn)單位、處置單位經(jīng)評(píng)議不合格的，綠化市容行政管理部門可以依據(jù)收運(yùn)服務(wù)協(xié)議、處置服務(wù)協(xié)議，暫?；蛘呓K止其從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置活動(dòng)。

第二十七條（相關(guān)許可監(jiān)管）

本市食品藥品監(jiān)督、出入境檢驗(yàn)檢疫行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定，將餐飲服務(wù)單位的油水分離器的安裝和使用以及餐廚廢棄油脂產(chǎn)生申報(bào)、收運(yùn)合同、收運(yùn)聯(lián)單和記錄臺(tái)帳等管理制度的建立和執(zhí)行情況作為餐飲服務(wù)許可證、口岸衛(wèi)生許可證核發(fā)、延續(xù)的審核內(nèi)容之一。

本市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)將食品生產(chǎn)加工單位的餐廚廢棄油脂產(chǎn)生申報(bào)、收運(yùn)合同、收運(yùn)聯(lián)單和記錄臺(tái)帳等管理制度的建立和執(zhí)行情況作為食品生產(chǎn)許可證核發(fā)、換發(fā)的審核內(nèi)容之一。

在商場、超市等食品經(jīng)營單位的經(jīng)營場所內(nèi)從事食品現(xiàn)制現(xiàn)售活動(dòng)的，本市工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)將餐廚廢棄油脂產(chǎn)生申報(bào)、收運(yùn)合同、收運(yùn)聯(lián)單和記錄臺(tái)帳等管理制度的建立和執(zhí)行情況作為食品流通許可證核發(fā)、延續(xù)的審核內(nèi)容之一。

第二十八條（信息共享）

市綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)與市食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和市食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、環(huán)保、水務(wù)、公安、城管執(zhí)法以及出入境

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檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)行政管理部門加強(qiáng)溝通，建立餐廚廢棄油脂監(jiān)管的信息共享制度。

第二十九條（應(yīng)急處置）

市和區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門應(yīng)當(dāng)編制餐廚廢棄油脂處理應(yīng)急預(yù)案，做好餐廚廢棄油脂收運(yùn)、處置活動(dòng)的應(yīng)急處置工作。

第三十條（投訴處理）

任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有違反本辦法情形的，可以向本市相關(guān)行政管理部門投訴或者舉報(bào)。

有關(guān)行政管理部門接到投訴和舉報(bào)后，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行處理，并將處理結(jié)果予以反饋；對(duì)不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門處理。

第三十一條（對(duì)擅自收運(yùn)、處置的處理）

違反本辦法第七條第五款、第九條第三款規(guī)定，擅自從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)或者處置活動(dòng)的，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法行為人立即停止違法行為，處5萬元以上10萬元以下的罰款；違法行為人應(yīng)當(dāng)在城管執(zhí)法部門的監(jiān)督下，將擅自收運(yùn)或者處置的餐廚廢棄油脂交由符合本辦法規(guī)定的收運(yùn)單位或者處置單位處理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。

任何單位或者個(gè)人擅自從事餐廚廢棄油脂收運(yùn)或者處置活動(dòng)，擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任。

第三十二條（對(duì)產(chǎn)生單位的處罰）

違反本辦法第十一條第三款規(guī)定，產(chǎn)生單位將餐廚廢棄油脂提供給其他單位和個(gè)人或者放任其他單位和個(gè)人收運(yùn)的，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款。

第三十三條（對(duì)收運(yùn)單位的處罰）

違反本辦法規(guī)定，收運(yùn)單位有下列行為之一的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令限期改正，并按照下列規(guī)定予以處罰：

（一）違反本辦法第十二條規(guī)定，未將餐廚廢棄油脂送交本辦法確定的處置單位處置的，處2萬元以上5萬元以下的罰款；

（二）違反本辦法第十三條第一款規(guī)定，未按照要求辦理收運(yùn)合同備案的，處1000元以上3000元以下的罰款；

（三）違反本辦法第十八條第三款、第二十條第二款規(guī)定，未按照要求將電子監(jiān)控設(shè)備保持開啟狀態(tài)或者實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)的，處3000元以上1萬元以

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下的罰款；

（四）違反本辦法第二十條第一款規(guī)定，未按照要求進(jìn)行核對(duì)的，處2000元以上5000元以下的罰款。

第三十四條（對(duì)處置單位的處罰）

違反本辦法規(guī)定，處置單位有下列行為之一的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令限期改正，并按照下列規(guī)定予以處罰：

（一）違反本辦法第十三條第二款規(guī)定，未按照要求辦理處置合同備案的，處1000元以上3000元以下的罰款；

（二）違反本辦法第二十二條第二款規(guī)定，未按照要求將電子監(jiān)控設(shè)備保持開啟狀態(tài)或者實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)的，處3000元以上1萬元以下的罰款；

（三）違反本辦法第二十三條第二款規(guī)定，未經(jīng)同意擅自停業(yè)、歇業(yè)的，處5萬元以上10萬元以下的罰款。

處置單位因擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和安全的，市綠化市容行政管理部門可以解除處置服務(wù)協(xié)議。

第三十五條（對(duì)違反臺(tái)帳和信息管理要求的處罰）

違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令限期改正，處2000元以上5000元以下的罰款：

（一）違反本辦法第二十四條第一款規(guī)定，產(chǎn)生單位、收運(yùn)單位或者處置單位未按照要求建立餐廚廢棄油脂記錄臺(tái)帳的；

（二）違反本辦法第二十四條第二款規(guī)定，收運(yùn)單位或者處置單位未按照要求報(bào)送信息管理系統(tǒng)記錄的信息的。

第三十六條（案件移送）

本市食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商以及出入境檢驗(yàn)檢疫等行政管理部門發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生單位有違反本辦法的行為且不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)收集有關(guān)證據(jù)材料，并及時(shí)將案件材料移送城管執(zhí)法部門。

第三十七條（行政責(zé)任）

違反本辦法規(guī)定，市和區(qū)（縣）綠化市容行政管理部門、城管執(zhí)法部門以及其他相關(guān)行政管理部門及其工作人員有下列行為之一的，由所在單位或者上級(jí)主管部門依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分：

（一）違法確定收運(yùn)單位或者處置單位；

（二）未將本辦法規(guī)定的要求納入相關(guān)行政許可審核；

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（三）未依法處理發(fā)現(xiàn)或者投訴、舉報(bào)的非法收運(yùn)、處置餐廚廢棄油脂的行為；

（四）其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。

第三十八條（利用動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和食品加工廢料生產(chǎn)食用油的處理）

對(duì)病死以及腐敗變質(zhì)的家畜家禽等動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》、《上海市動(dòng)物防疫條例》等法律、法規(guī)進(jìn)行無害化處理，不得作為原料生產(chǎn)食用油。

食品加工廢料應(yīng)當(dāng)按照《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行處理，不得作為原料生產(chǎn)食用油。

本市農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、綠化市容等行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)病死以及腐敗變質(zhì)的家畜家禽等動(dòng)物以及動(dòng)物產(chǎn)品、食品加工廢料處理活動(dòng)的監(jiān)督管理。

第三十九條（施行日期）

本辦法自2013年3月1日起施行。

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第五篇：稅務(wù)師行業(yè)立法研究

深度！稅務(wù)師行業(yè)立法研究

原創(chuàng)2016-03-24張松 劉曉輝隨著新一輪稅制改革的逐步展開，稅制將更加復(fù)雜。納稅人自我申報(bào)制度將成為稅收管理的重要依托，對(duì)申報(bào)的全面、及時(shí)、準(zhǔn)確也會(huì)提出更高的要求。納稅人將更多地依靠涉稅專業(yè)服務(wù)確保納稅申報(bào)的真實(shí)性與合法性。

一、涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織立法的必要性

（一）涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展迅速需要法律規(guī)范

與涉稅專業(yè)服務(wù)市場的逐步放開相伴，律師、注冊會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師等多方主體進(jìn)入，但缺乏對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的基本法律規(guī)定，特別是對(duì)涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織的中堅(jiān)力量——稅務(wù)師始終沒有在法律層面形成基本規(guī)范。面對(duì)涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織即將出現(xiàn)大發(fā)展而服務(wù)水平參差不齊、專業(yè)化水平有待提升的局面，亟待從基本法律依據(jù)與具體制度設(shè)計(jì)層面完善相關(guān)法律規(guī)范。

1.稅務(wù)律師的發(fā)展

據(jù)了解，目前有數(shù)百名律師從事涉稅法律服務(wù)，在2012年年底，全國律協(xié)成立了財(cái)稅法專業(yè)委員會(huì)。從稅務(wù)律師的執(zhí)業(yè)范圍來看，主要包括稅務(wù)咨詢及顧問、企業(yè)稅收優(yōu)惠申請、重大事項(xiàng)稅務(wù)籌劃、國際稅務(wù)服務(wù)、稅務(wù)爭議解決等業(yè)務(wù)。稅務(wù)律師成為稅務(wù)代理業(yè)的主體之一，這對(duì)保障納稅人權(quán)利很有益處，尤其有利于納稅人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

2.注冊會(huì)計(jì)師涉稅業(yè)務(wù)的拓展 根據(jù)中國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2011-2012），可以看出會(huì)計(jì)師事務(wù)所的非審計(jì)業(yè)務(wù)增長迅速，其中涉稅業(yè)務(wù)收入額為149989萬元，占到總收入的3.4%。雖然占比還較小，但是發(fā)展較快，發(fā)展涉稅業(yè)務(wù)是優(yōu)化會(huì)計(jì)師事務(wù)所業(yè)務(wù)范圍的一項(xiàng)內(nèi)容。

3.稅務(wù)師的壯大 據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，全國稅務(wù)師行業(yè)從業(yè)人員已逾10 萬人，稅務(wù)師事務(wù)所5400余家；全行業(yè)營業(yè)收入 140 億元。稅務(wù)師行業(yè)已經(jīng)成為律師和注冊會(huì)計(jì)師之后的全國第三大經(jīng)濟(jì)鑒證類專業(yè)服務(wù)行業(yè)，是一支促進(jìn)納稅人依法納稅、維護(hù)納稅人合法權(quán)益、提高稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效率的重要社會(huì)力量。

（二）稅務(wù)師行業(yè)的存在缺乏法律依據(jù) 適應(yīng)涉稅專業(yè)服務(wù)市場的大發(fā)展，長遠(yuǎn)看，需要有統(tǒng)一的法律加以規(guī)范，現(xiàn)階段可以依據(jù)既有的框架，分類適應(yīng)不同的法律規(guī)范。其中律師和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)均已經(jīng)有全國人大制定的法律為其行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，分別是1996年的《律師法》和1993年的《注冊會(huì)計(jì)師法》。但稅務(wù)師能夠作為法律依據(jù)的只有2005年由國家稅務(wù)總局頒布的《注冊稅務(wù)師管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），層級(jí)較低。

（三）《稅收征管法》缺乏稅務(wù)代理的具體規(guī)定 從公布的《稅收征管法修訂草案（征求意見稿）》第133條的規(guī)定看，對(duì)稅務(wù)代理制度仍然沒有具體的規(guī)定。因?yàn)樾抻啿莅妇S持了現(xiàn)行《稅收征管法》第89條的規(guī)定，即“納稅人、扣繳義務(wù)人可以委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜”，這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，既沒有規(guī)定委托稅務(wù)代理人辦理稅務(wù)代理事宜是納稅人的一項(xiàng)權(quán)利，也沒有說明稅務(wù)代理人包括哪些主體，更沒有規(guī)定稅務(wù)代理的主要業(yè)務(wù)范圍是什么？其實(shí)2013年 6 月頒布的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》第九十條曾欲將其修改為 ：“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)委托稅務(wù)師事務(wù)所辦理稅務(wù)事宜。稅務(wù)師事務(wù)所，由符合條件的注冊稅務(wù)師出資設(shè)立，是注冊稅務(wù)師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)。注冊稅務(wù)師和稅務(wù)師事務(wù)所的管理辦法由國務(wù)院稅務(wù)主管部門另行制定?！边@條規(guī)定本身并不夠完善，因?yàn)檫@樣一來就把稅務(wù)代理人限定為注冊稅務(wù)師，只能由稅務(wù)師事務(wù)所承接稅務(wù)代理業(yè)務(wù)。但在一定程度上體現(xiàn)了國家對(duì)稅務(wù)師行業(yè)立法的意識(shí)，提升了稅務(wù)師行業(yè)的立法層次，因而在稅務(wù)代理立法方面比這次的征求意見稿進(jìn)步?？傊?，從涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織立法的要素來看，在《稅收征管法》中并未涉及，所以盡管有這樣一條簡單的規(guī)定，實(shí)際上稅務(wù)師立法仍處于空白狀態(tài)，因而建議此次《稅收征管法》的修訂應(yīng)對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)。

二、涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織立法建議

（一）國外立法范例對(duì)我國的啟示 1.法律依據(jù)

美國根據(jù)法律授權(quán)制定行政命令與規(guī)則，主要發(fā)布于財(cái)政部的第230號(hào)公告，用以許可捐稅事件當(dāng)事人的代理人資格，并且當(dāng)代理人違反管理規(guī)則時(shí)，則撤銷其職業(yè)資格或停止其執(zhí)行業(yè)務(wù)。德國在1961年就頒布了《稅務(wù)顧問法》，規(guī)定稅務(wù)顧問依據(jù)稅務(wù)顧問法執(zhí)行捐稅事件的協(xié)助業(yè)務(wù)，此項(xiàng)執(zhí)業(yè)屬于自由職業(yè)，且其業(yè)務(wù)活動(dòng)是并非以營利為目的的營利事業(yè)。日本在1942年制定《稅務(wù)代理士法》而后于1951年重新制定《稅理士法》，明確稅理士的身份為“完全擔(dān)任納稅人之代理人”“協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政”，同時(shí)是“納稅人以與稅務(wù)官員同樣水準(zhǔn)對(duì)抗”時(shí)的援助者。通過對(duì)國外稅務(wù)代理法律的了解可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)稅務(wù)代理業(yè)設(shè)定專門的法律對(duì)規(guī)范行業(yè)發(fā)展、稅務(wù)代理人員的定位、保衛(wèi)國家稅收利益和納稅人權(quán)益都是很有必要的，即便美國沒有通過國會(huì)頒布相關(guān)法律，但其納稅代理人規(guī)則的立法層次相當(dāng)于人大授權(quán)國務(wù)院立法，仍然高于我國由國家稅務(wù)總局頒布的部門規(guī)章。因而首先在立法層次上亟需提高，應(yīng)加快把《辦法》升為《稅務(wù)師條例》。第一取消了暫行辦法，以條例的形式固定下來。第二提高了立法層次，明確了稅務(wù)師的法律地位。在《稅務(wù)師條例》中應(yīng)進(jìn)一步給出稅務(wù)師的權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)的罰則，使納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)都可明確其定位。還可借鑒德國的做法在法律中給出稅務(wù)師行業(yè)的定位，即應(yīng)為公共利益服務(wù)的行業(yè)，而不以盈利為目的。涉稅專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員可以收取合理的費(fèi)用（我國以由發(fā)改委、稅務(wù)總局印發(fā)《稅務(wù)師事務(wù)所服務(wù)收費(fèi)管理辦法》確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)），合理的費(fèi)用只能是稅務(wù)師此項(xiàng)業(yè)務(wù)花費(fèi)的時(shí)間成本、費(fèi)用支出，但不得收取附有條件的費(fèi)用（根據(jù)幫助納稅人節(jié)約的稅收或是將來的退稅額為計(jì)算收費(fèi)的依據(jù)）。2.涉稅專業(yè)服務(wù)的主體

美國、德國和韓國的稅務(wù)代理主體均包括律師、會(huì)計(jì)師和稅務(wù)師考試合格的人員。美國還包括曾任稅務(wù)員達(dá)5年以上且離職未滿3年者。德國則增加了稅務(wù)咨詢公司、會(huì)計(jì)公司和賬簿檢查人和賬簿檢查公司。在我國雖未有法律明確規(guī)定，但實(shí)際上也包括了三大主體。在實(shí)際的生活中，有些規(guī)模較小的公司為了降低代理成本，委托不具備執(zhí)業(yè)資格的咨詢公司、獨(dú)立的個(gè)人等從事涉稅專業(yè)服務(wù)，不僅加大了納稅人的納稅風(fēng)險(xiǎn)，而且還形成了我國涉稅專業(yè)服務(wù)主體混亂、整體水平不高的現(xiàn)狀。因而從規(guī)范涉稅專業(yè)服務(wù)市場的發(fā)展、防范納稅風(fēng)險(xiǎn)的角度應(yīng)該以法律的形式確定涉稅專業(yè)服務(wù)的主體，明確將不具備代理資格的企業(yè)或個(gè)人排除在外。

3.稅務(wù)師考試資格和科目 德國和日本舉行的稅務(wù)考試設(shè)定了門檻較高的應(yīng)試資格，尤其重視應(yīng)考者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。比如日本規(guī)定應(yīng)考者要在公、私立機(jī)構(gòu)從事會(huì)計(jì)檢查、金融檢查事務(wù)5年以上；或是擔(dān)任律師、會(huì)計(jì)師、稅理士的助理5年以上；或是從事專利代理人5年以上；等等。德國也有類似的規(guī)定，如公務(wù)員在稅務(wù)行政機(jī)關(guān)從事稅務(wù)專業(yè)工作7年以上，有關(guān)稅務(wù)及經(jīng)營管理咨詢考試及格并在稽征機(jī)關(guān)工作10年以上。

美國為登記代理人考試，納稅代理人規(guī)則中并未規(guī)定考試科目；日本為稅理士考試，考試科目包括稅法和會(huì)計(jì)學(xué)；德國的稅務(wù)顧問考試分為口試和筆試，口試除各種稅法外還有基礎(chǔ)民法及經(jīng)濟(jì)法、企業(yè)經(jīng)營管理及會(huì)計(jì)學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)學(xué)和職業(yè)法，筆試科目可從捐稅的程序法、收益稅、占有稅、消費(fèi)及交易稅任選兩門。由此可見，國外的稅務(wù)師考試主要涉及稅法、會(huì)計(jì)兩類知識(shí)。僅從考試科目上來看，德國的考試內(nèi)容最多，而且設(shè)有口試環(huán)節(jié)，可以更加直觀的考量應(yīng)考人員的知識(shí)運(yùn)用能力、臨場發(fā)揮能力和語言表達(dá)能力以及邏輯思維能力。

4.公務(wù)員回避制度

日本的稅理士可以由在稅務(wù)官廳從事國稅事務(wù)達(dá)3年以上者擔(dān)任，但同時(shí)在《稅理士法》中規(guī)定了稅務(wù)公務(wù)員退休之后的回避義務(wù)，即曾擔(dān)任國稅或地稅有關(guān)行政事務(wù)的中央或地方公共團(tuán)體的公務(wù)員再擔(dān)任稅理士者，離職后一年以內(nèi)不得執(zhí)行應(yīng)屬其離職前一年內(nèi)所任職位所掌案件的稅理士業(yè)務(wù)。美國管理納稅代理人規(guī)則也有公務(wù)員回避規(guī)定，州政府官員、雇員經(jīng)手調(diào)查處理州政府或其管轄機(jī)關(guān)的稅捐業(yè)務(wù)，取得與聯(lián)邦捐稅業(yè)務(wù)相關(guān)的信息或事實(shí)的，則不得從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)。我國的涉稅專業(yè)服務(wù)組織的發(fā)展歷程與國外本來就有很大不同，我國最早一批的涉稅專業(yè)服務(wù)人員其實(shí)就是當(dāng)時(shí)供職于各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)干部，雖然在1999年國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于清理整頓稅務(wù)代理行業(yè)實(shí)施方案的通知》，對(duì)稅務(wù)代理實(shí)行清理整頓和脫鉤改制，即在編制、財(cái)務(wù)、人員、名稱、職能等五個(gè)方面與稅務(wù)機(jī)關(guān)徹底脫鉤，并實(shí)施改制。但是就目前稅務(wù)師事務(wù)所的發(fā)展情況而言，有些事務(wù)所還是與稅務(wù)機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系。因而有必要通過法律的形式明確稅務(wù)代理人員的回避制度，即使是離職、退休的稅務(wù)人員在擔(dān)任稅務(wù)代理人員之前也要進(jìn)行資格審查，主要是已離職年限、原供職單位、原涉稅案件等。

5.禁止主動(dòng)邀約 德國的《稅務(wù)顧問法》中禁止租稅事件的業(yè)務(wù)輔助及未經(jīng)要求而為自己的服務(wù)或他人的服務(wù)進(jìn)行要約，亦即“廣告的禁止”。我國針對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，在其職業(yè)道德準(zhǔn)則中規(guī)定不能通過拉廣告招攬業(yè)務(wù)，以免有損客觀公正的形象。但是針對(duì)稅務(wù)師事務(wù)所的主動(dòng)招攬的禁止卻不夠明確，只在《注冊稅務(wù)師職業(yè)道德規(guī)范（試行）》中規(guī)定不得使用不正當(dāng)手段招攬業(yè)務(wù)，可是何為不正當(dāng)手段卻沒有具體指出，而且我國對(duì)主動(dòng)邀約的禁止還未上升到法律層次，只是通過行業(yè)守則給出相應(yīng)的規(guī)定。因而為保證行業(yè)的公正客觀性，在今后的《稅務(wù)師條例》中可以將主動(dòng)招攬業(yè)務(wù)列為禁止事項(xiàng)，列出不合理的招攬手段，并制定出主動(dòng)招攬業(yè)務(wù)的法律后果。

（二）《辦法》的修訂

根據(jù)國務(wù)院的決定修改《辦法》，將第二條的“執(zhí)業(yè)資格證書”改為“職業(yè)認(rèn)證證書”，并取消稅務(wù)師的備案審批，改為真正的備案，可以解決稅務(wù)師資格考試從行政許可類轉(zhuǎn)為水平評(píng)價(jià)類的問題。另外，為促進(jìn)涉稅專業(yè)服務(wù)市場的開放式發(fā)展，在《辦法》中還可規(guī)定將律師、注冊會(huì)計(jì)師通過認(rèn)證的方式轉(zhuǎn)為稅務(wù)師，讓其加入稅務(wù)師協(xié)會(huì)。律師和注冊會(huì)計(jì)師具有區(qū)別于稅務(wù)師的自身的特長（律師更擅長稅務(wù)咨詢、稅務(wù)糾紛案件處理，注冊會(huì)計(jì)師擅長稅務(wù)審計(jì)，稅務(wù)師擅長納稅申報(bào)、納稅籌劃、稅務(wù)鑒證等業(yè)務(wù)），三方可充分發(fā)揮各自的長處從事稅務(wù)代理服務(wù)，但都要接受稅務(wù)師協(xié)會(huì)的行業(yè)自律監(jiān)管。認(rèn)證的途徑包括能力測試、涉稅服務(wù)的業(yè)績考評(píng)以及同行推薦。隨著立法進(jìn)程的推進(jìn)，建議提高稅務(wù)師的立法層級(jí)，通過人大授權(quán)國務(wù)院立法的形式，將《辦法》上升為《稅務(wù)師條例》。

（三）《稅收征管法》關(guān)于稅務(wù)代理的修訂

將現(xiàn)行《稅收征管法》第89條由一款改為兩款，其中第一款由現(xiàn)行的“納稅人、扣繳義務(wù)人可以委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜”，修改為“納稅人、扣繳義務(wù)人有權(quán)委托稅務(wù)代理人辦理稅務(wù)事宜”。其表達(dá)的變化和含義是，委托稅務(wù)代理人是納稅人的一項(xiàng)權(quán)利，進(jìn)一步明確納稅人的權(quán)利范圍，也是充分發(fā)揮稅務(wù)代理人保障納稅人權(quán)利的表現(xiàn)。納稅人為了更好地履行依法納稅的義務(wù)通常要借助中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，這不應(yīng)當(dāng)看作是一種行政許可，而是納稅人自己的權(quán)利。行使委托合格的稅務(wù)代理人的權(quán)利是履行依法納稅義務(wù)的重要保障。

增加的第二款規(guī)定是“稅務(wù)師、律師、注冊會(huì)計(jì)師可以接受申請辦理涉稅業(yè)務(wù)，涉稅業(yè)務(wù)范圍主要包括稅務(wù)咨詢、納稅申報(bào)、稅務(wù)籌劃、領(lǐng)購發(fā)票、代理建賬、稅務(wù)鑒證、申請稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟等”。增加這樣一款規(guī)定有以下幾方面考慮，第一是明確涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織包括的主體，分別是稅務(wù)師、律師和注冊會(huì)計(jì)師，打破認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。涉稅專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)不僅可以由稅務(wù)師從事，其他專業(yè)人士也可以從事，這對(duì)提高針對(duì)納稅人的涉稅服務(wù)水平是很有益處的，并且有利于行業(yè)的自由競爭。第二是明確涉稅專業(yè)服務(wù)的主要范圍，從法律層次加以明確，彌補(bǔ)了涉稅專業(yè)服務(wù)立法要素的空白，將使涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織的發(fā)展更加規(guī)范。關(guān)于這些涉稅專業(yè)服務(wù)，如代理記賬、行政復(fù)議、行政訴訟都已經(jīng)有相關(guān)法律的規(guī)定，而納稅申報(bào)、稅務(wù)鑒證等業(yè)務(wù)卻處于法律缺位狀態(tài)。而隨著納稅人自行申報(bào)比率的提高，所得稅、土地增值稅、房地產(chǎn)企業(yè)涉稅調(diào)整等清算鑒證業(yè)務(wù)的增多，這方面的法律規(guī)定亟需出臺(tái)。在目前的條件下，出臺(tái)一系列單獨(dú)法律的壓力較大，因而可在《稅收征管法》中增加一些條款作為補(bǔ)充。

綜上所述，我國的涉稅專業(yè)服務(wù)社會(huì)組織立法不僅滯后于國外發(fā)達(dá)國家，而且也難以滿足我國稅務(wù)代理業(yè)迅速發(fā)展的要求。從依法治稅、保障納稅人權(quán)益以及促進(jìn)稅收征管維護(hù)國家稅收利益的角度，應(yīng)加快行業(yè)立法。當(dāng)前，可先完善現(xiàn)行的《稅收征管法》和《稅務(wù)師管理暫行辦法》，在今后推出更高層級(jí)的法律。