第一篇：當(dāng)代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式研究述評

當(dāng)代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式研究述評

【原文出處】中國農(nóng)村觀察

【原刊地名】京

【原刊期號】20061

【原刊頁號】74～79

【分 類 號】D4

【分 類 名】中國政治

【復(fù)印期號】200605

【作 者】藺雪春

【作者簡介】作者單位：山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院。

【內(nèi)容提要】對中國20世紀(jì)80年代實(shí)施村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式問題，學(xué)術(shù)界一是從肯定村民自治的方面，構(gòu)設(shè)出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會治理實(shí)現(xiàn)“理想”的飛躍；二是從批判村民自治甚至否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)的方面，提出了總體上可以概括為“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。初步分析來看，這些模式尚存在較大缺陷，一方面容易使民眾在自上而下的制度化過程中遭受不應(yīng)有的損失，另一方面可能不符合中國非均質(zhì)性的社會歷史環(huán)境。因此，關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式問題，我們還需要一個更加科學(xué)、更加完善的分析框架。

【摘 要 題】地方政府與基層政權(quán)

【關(guān) 鍵 詞】村民自治/鄉(xiāng)村治理/模式研究

【參考文獻(xiàn)】

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自20世紀(jì)80年代推行村民自治以來，中國的鄉(xiāng)村治理實(shí)際上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治。理論界曾經(jīng)認(rèn)為，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，政府政務(wù)與鄉(xiāng)村事務(wù)截然分開，互不干涉，應(yīng)當(dāng)說是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。但通過20余年的治理實(shí)踐來看，實(shí)際運(yùn)行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導(dǎo)地位，使村民自治正在逐步喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。

面對“鄉(xiāng)政村治”的無奈困境，理論界不得不深入思考村民自治的道路應(yīng)該怎樣走，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)采用什么樣的模式。有些學(xué)者站在總體上肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的政權(quán)性質(zhì)、支持村民自治的角度，對現(xiàn)時期鄉(xiāng)村治理問題進(jìn)行了深入思考，進(jìn)而構(gòu)設(shè)出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會治理實(shí)現(xiàn)“理想”的飛躍。有些學(xué)者則依據(jù)自治理論與國外自治實(shí)踐，對我國村民自治的實(shí)踐和理論進(jìn)行了批判，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的政權(quán)性質(zhì)加以否定，進(jìn)而提出總體上

可稱作“去村民自治”，準(zhǔn)確地說應(yīng)該稱作“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。

一、“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式

這里提出“理想村民自治”的概念，主要是說，與村民自治以來“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理實(shí)況相比，學(xué)界期望通過改革或重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級組織，讓村治真正實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，達(dá)到三個自我，即自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目的，并像曾經(jīng)設(shè)想的那樣，使村民自治與國家政權(quán)之間達(dá)成良好的互動、合作、雙贏?！袄硐氪迕褡灾巍钡泥l(xiāng)村治理模式主要有：

1.縣政·鄉(xiāng)派·村治模式。徐勇教授認(rèn)為，“任何孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)政改革很難取得實(shí)質(zhì)性成效”，“必須從國家對鄉(xiāng)村社會治理的角度，進(jìn)行縣、鄉(xiāng)、村連動性的結(jié)構(gòu)性改革?！睋?jù)此，徐教授提出應(yīng)當(dāng)由“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政·鄉(xiāng)派·村治”模式轉(zhuǎn)換。這一模式大體包括三個方面的內(nèi)容：①縣政：縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)。作為獨(dú)立的財(cái)政核算單位，縣擁有更多的根據(jù)本縣實(shí)際進(jìn)行治理的自主權(quán)，并主要運(yùn)用法律等方式管轄縣政事務(wù)，而不是直接采用行政干預(yù)方式?？h人大代表和縣長都實(shí)行直接選舉?？h人大代表職業(yè)化，專司議事和監(jiān)督；縣長則對本縣行政事務(wù)全面負(fù)責(zé)。②鄉(xiāng)派：鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專門從事縣政府委托的任務(wù)。在財(cái)政方面，鄉(xiāng)財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。在組織機(jī)構(gòu)方面，鄉(xiāng)實(shí)行人員精簡，不必設(shè)立與縣政府對口的機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)；原來為農(nóng)民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設(shè)副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)民代表會議，鄉(xiāng)民代表并非專職，其主要職能是反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。在職能方面，鄉(xiāng)的主要職能一是完成計(jì)劃生育、社會治安等任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動。另外，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實(shí)行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。③村治：村民委員會的主要任務(wù)是搞好村民自治，使村委會真正成為群眾性自治組織。村內(nèi)公共事務(wù)及支出由村民會議或者村民代表會議決定，村委會直接對本村村民負(fù)責(zé)。村民委員會只是協(xié)助政府工作，應(yīng)該由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報(bào)酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將一部分地方選聘“村官”合法化。

推行這一模式的基本理由是：壓力型體制造成行政擴(kuò)張，行政成本過高，“鄉(xiāng)政”對“村治”進(jìn)行強(qiáng)勢干預(yù)，村民自治組織日益行政化；鄉(xiāng)級政府無所不管，無所不能，仍在延續(xù)全權(quán)全能的管理體制；行政機(jī)構(gòu)日益膨脹且脫離鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。因此，“鄉(xiāng)政”不能適應(yīng)“村治”的變革，已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸環(huán)節(jié)?！翱h政鄉(xiāng)派村治”模式作為一種結(jié)構(gòu)性的改革，既可以為鄉(xiāng)政減輕自上而下的行政壓力，又可以減少因機(jī)構(gòu)人員不斷膨脹而造成的財(cái)政壓力，還可以打通鄉(xiāng)政與村治的隔絕機(jī)制，通過村民委員會的協(xié)助和村干事的委派，有效地履行政府必須履行的職責(zé)，由此建構(gòu)起一個高效廉價、國家與社會良性互動的治理體系。

2.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治模式。這一模式也是由徐勇教授提出的。他認(rèn)為，“鄉(xiāng)級體制改革的基本原則是在工農(nóng)分業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”，其基本思路是：“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，從國家體制上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革?！敝饕獌?nèi)容是，把鄉(xiāng)級政權(quán)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，如同上述第一種模式中的鄉(xiāng)派設(shè)計(jì)；同時，擴(kuò)大鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)改為市以下的基層地方自治單位。把包括地方性事務(wù)的決策權(quán)和財(cái)權(quán)在內(nèi)的許多由縣(市)控制的權(quán)限下放給鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)成為一級地方法人自治團(tuán)體，實(shí)行依法自治。在此基礎(chǔ)上考慮雙軌制即縣—鄉(xiāng)—村、市—鎮(zhèn)—社區(qū)體制的可行性。

實(shí)行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”模式的基本理由是：①鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)日益膨脹，但不具備一級完備的政府的功能；而且在上級政府任務(wù)型管理的壓力體制下，行政的不斷擴(kuò)張使財(cái)政捉襟見肘，行政擴(kuò)張與財(cái)政萎縮之間的矛盾日益尖銳，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增加，造成鄉(xiāng)級政府與鄉(xiāng)村社會逐漸疏離。②鎮(zhèn)與鄉(xiāng)不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，許多鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主要是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，而鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)則主要是單一的農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)力量薄弱。同時，鄉(xiāng)域社會是同質(zhì)性社會，利益關(guān)系簡單，而鎮(zhèn)域社會則是立體的多樣化的異質(zhì)性社會，利益關(guān)系復(fù)雜，自主能力較強(qiáng)。因此，由于鄉(xiāng)與鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)地位不同，應(yīng)該實(shí)行鄉(xiāng)“政”與“治”分離、鎮(zhèn)“政”與“治”合一即鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治兩種不同的治理模式。

3.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政模式。徐增陽認(rèn)為，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的現(xiàn)實(shí)選擇既不是簡單的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派”，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分設(shè)，實(shí)行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，即在鄉(xiāng)設(shè)立縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在鎮(zhèn)設(shè)立一級政府，同時應(yīng)提高現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。“鄉(xiāng)派”的理由如前面兩種模式所述。實(shí)行“鎮(zhèn)政”的基本理由是：建制鎮(zhèn)的數(shù)量雖然增長迅速，并于2001年底超過鄉(xiāng)的數(shù)量，但其平均非農(nóng)業(yè)人口卻一直在下降，說明我國建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)太低；在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主

要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鎮(zhèn)設(shè)立政府，有利于滿足轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)對公共產(chǎn)品的需求，同時財(cái)政也具備支付能力。而達(dá)不到新建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的仍以農(nóng)業(yè)為主的消費(fèi)型鎮(zhèn)則恢復(fù)為鄉(xiāng)建制，將原政府改為鄉(xiāng)公所或辦事處等派出機(jī)構(gòu)。

二、“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式

之所以不稱其為“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不僅是因?yàn)檫@些模式是在批判村民自治的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的，更重要的是，它們尚未全然擯棄自治理念，而是反映了對自治理念的不同認(rèn)識和理解?！芭写迕褡灾巍钡泥l(xiāng)村治理模式主要有：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式。鄭法認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“構(gòu)筑以農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村農(nóng)民組織制度”，“建立農(nóng)民自治體意味著在目前實(shí)行村自治基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民自治”。綦彥臣也認(rèn)為，政權(quán)必須從農(nóng)村結(jié)束，在新政治群眾組織充分運(yùn)作并獲得認(rèn)可的基礎(chǔ)上讓農(nóng)村接受“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。基本理由為：①要消除縣鄉(xiāng)一體化的壓力型體制，就必須實(shí)行“釜底抽薪”——撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而且目前撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的時機(jī)已經(jīng)成熟。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)后，由鄉(xiāng)村農(nóng)民自治體和農(nóng)民組織填補(bǔ)其權(quán)力真空。②“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在中國歷史上具有悠久傳統(tǒng)，在1949年以前，中國歷代統(tǒng)治者只是將國家政權(quán)下沉到縣一級，縣以下實(shí)行自治；而且地方自治也曾在中共解放區(qū)實(shí)行過，例如1946年《蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地方自治基層政權(quán)組織。③縣鄉(xiāng)兩級政府同在一個行政區(qū)域范圍內(nèi)行使政權(quán)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)事實(shí)上存在兩個政府，機(jī)構(gòu)重疊(主要表現(xiàn)為縣派出機(jī)構(gòu))。由于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的設(shè)立原則為“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政權(quán)已經(jīng)有名無實(shí)，其政府機(jī)構(gòu)和編制極其有限，根本無法履行一級政權(quán)的職能，而縣政府為了在其區(qū)域范圍內(nèi)履行管理職能，也建立起自己的垂直控制系統(tǒng)，導(dǎo)致“條塊分割”問題的出現(xiàn)。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為中國預(yù)算外收入的最大消耗者之一，已變成純消費(fèi)性機(jī)構(gòu)，它所提供的東西并不像其他各種公共產(chǎn)品那樣具有廣泛的外部效應(yīng)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”則可以理清縣鄉(xiāng)之間的非隸屬關(guān)系，取消原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，減少農(nóng)民一大筆負(fù)擔(dān)，同時也能有效地培育農(nóng)民組織發(fā)育，使農(nóng)民盡快自立，減少對政府的依賴感。

2.鄉(xiāng)治·村政·社有模式。沈延生基于對中國現(xiàn)代化與政治發(fā)展的總體設(shè)想，針對“鄉(xiāng)政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的現(xiàn)行體制，參照日本、臺灣的治理模式，借鑒西方的自治理念，提出了“鄉(xiāng)治·村政·社有”的農(nóng)村基層組織改革新模式，其具體設(shè)想是：①鄉(xiāng)治：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。中國在未來應(yīng)當(dāng)實(shí)行兩級地方自治，以現(xiàn)在的直轄市和地級行政建制為上級地方自治體(簡稱地方自治體)，以市(非現(xiàn)在的縣級市而是新設(shè)立的縣轄市)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊為下級地方自治體(簡稱社區(qū)自治體)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社區(qū)自治體，由地方自治體依法設(shè)立，其財(cái)政體制與人事制度也由地方自治體統(tǒng)一規(guī)定，其職能以社區(qū)服務(wù)為主，以行政決策為輔，是地方自治體領(lǐng)導(dǎo)下的次級自治體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體作為公法人，享有法律上的獨(dú)立人格，擁有自行支配的法人財(cái)產(chǎn)，并依法行使各項(xiàng)自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，并應(yīng)算作政務(wù)官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均納入地方公務(wù)員序列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機(jī)構(gòu)亦由選民選舉產(chǎn)生，均為無給職，只需在會議期間酌情給予補(bǔ)貼。行政首長和自治代表之間的關(guān)系，由地方自治法規(guī)加以協(xié)調(diào)。②村政：將政府組織延伸至行政村，在村一級設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)——村公所。村公所可由1～3人組成，1000人以下的村只須設(shè)村長，1000～2000人的村設(shè)村長、副村長，2000人以上的村可加設(shè)村干事一名。村公所成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務(wù)員擔(dān)任，村公所經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在行政村設(shè)立議事機(jī)關(guān)——村民代表會議。其成員可由設(shè)在行政村的村民委員會(應(yīng)改稱村社委員會)成員兼任，也可由設(shè)在自然村或原生產(chǎn)隊(duì)的各村民委員會的主任兼任。在有大量的非村社成員居住的村，村民代表會議中還應(yīng)有與其人口比例相稱的非村社村民代表。村民代表會議成員均為無給職，可酌情給予誤工補(bǔ)貼。村民代表會議聽取村長的村務(wù)工作報(bào)告，向村長提供咨詢意見，議決村內(nèi)公益事項(xiàng)，可由絕大多數(shù)票提出罷免村長的建議，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。③社有：是指通過立法，明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于村社所有。未來的中國村社是社區(qū)自治體(市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng))的一部分，是管理和依法處置其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但村社的職能只限于專門的土地管理和收益分配職能。村社設(shè)立村社大會和村社委員會(以村社委員會取代現(xiàn)有的村民委員會)；后者是村社的法人代表，其產(chǎn)生方式與現(xiàn)有的村民委員會完全相同；村社委員會成員為無給職，不脫離生產(chǎn)。村社委員會與村民委員會的區(qū)別是，它在原則上下沉到自然村、村民小組或原來的生產(chǎn)隊(duì)，如果現(xiàn)有行政村的村委會早已是承包土地的發(fā)包人并且能夠繼續(xù)得到村民認(rèn)可，也可以直接將村委會改稱村社委員會。

這一新模式的基本依據(jù)大體如下。①實(shí)證政治學(xué)表明，選民并不喜歡過多的選舉，地方性選舉的參選率通常低于全

國性選舉，越是基層選舉參選率就越低。在小的社區(qū)內(nèi)，自治容易被有錢有勢者操縱；而在大的社區(qū)當(dāng)中，窮人和社會弱勢群體就能聚集起足夠的力量爭取自身權(quán)益。因此，不如把村委會的“海選”和行政首長直選等有益的民主嘗試和經(jīng)驗(yàn)，用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機(jī)構(gòu)。②實(shí)行鄉(xiāng)治村政后，可以徹底改革農(nóng)村現(xiàn)行財(cái)政稅收制度，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度極不公平，主要表現(xiàn)在貧富、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間的不公平上。迄今為止的財(cái)稅改革也都未觸及現(xiàn)行稅制堅(jiān)持城鄉(xiāng)分立、農(nóng)村稅費(fèi)單設(shè)，將農(nóng)民置于特殊納稅人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多數(shù)國家都不實(shí)行單獨(dú)的農(nóng)村稅制的國際慣例。中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的理想模式，應(yīng)當(dāng)像對工商戶和市民一樣，對農(nóng)戶和農(nóng)民征收增值稅、所得稅、消費(fèi)稅和資源稅，并根據(jù)具體情況給予優(yōu)惠和減免，進(jìn)而取消村級組織包稅制，由農(nóng)戶直接向國家稅務(wù)機(jī)關(guān)按期依法納稅；取消對農(nóng)民的“二稅”(鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留)、“三稅”(各種攤派)以及一切歧視性的區(qū)別待遇。③村民委員會現(xiàn)在所具有的農(nóng)村土地管理和分配功能并沒有明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學(xué)原理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于私法人(根據(jù)私法規(guī)定而成立的法人，以私人事業(yè)為成立目的)，可由一部分人根據(jù)其意愿而成立，也可以根據(jù)全體成員的決定而解散。而村社作為地域性組織，是公法人(根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事務(wù)為成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地為目的。村社成員既無權(quán)自行成立村社，也無權(quán)自行解散村社。村社委員會則對外代表村社，對內(nèi)承擔(dān)村社大會委托的具體事項(xiàng)，共同處理好收回承包地或其地租的再分配，部分農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后地租或地價的分配，剩余農(nóng)地的再分配，非耕地(果園、魚塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包費(fèi)的分配等事務(wù)。村社在明確其土地所有權(quán)后，對村社土地可以堅(jiān)持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原則，繼續(xù)實(shí)行雙層經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)行類似于過去的永佃制(田底權(quán)歸村社，田面權(quán)歸農(nóng)戶)，取消已取得城市戶籍的前農(nóng)戶的村社成員的資格與待遇。同時，把村政和村社分離，在土地管理上由村社自主決策村政依法監(jiān)督，還有利于限制當(dāng)前農(nóng)村方興未艾的“圈地運(yùn)動”，保護(hù)農(nóng)民的命根子——稀缺的中國耕地資源。④把村干部改為國家公務(wù)員，不會增加國家負(fù)擔(dān)。在現(xiàn)有的70多萬個村建立政府機(jī)構(gòu)，以每村3～5名公務(wù)人員計(jì)算，將增加210～350萬政府公務(wù)人員。若由國家支付工資，如以每人每年3000～5000元計(jì)，共需63～175億元。這與1995年底全國黨政、工團(tuán)管理人員1年4700億元的工資和獎金相比，實(shí)在是個微不足道的小數(shù)。另外，通過精簡縣級機(jī)構(gòu)，壓縮現(xiàn)有村干部數(shù)目，也能保持總編制不增加。

三、對以上諸種鄉(xiāng)村治理模式構(gòu)設(shè)的初步評析

以上各種治理模式構(gòu)設(shè)，是理論界諸多矢志于鄉(xiāng)村治理和建設(shè)的優(yōu)秀學(xué)者精心思考的成果，具有很強(qiáng)的科學(xué)性和說服力。但本文無意于對其科學(xué)合理的一面再加贅述，而是期望更加客觀獨(dú)立地初步表達(dá)另一種立場，這種立場及其表達(dá)或許對這些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.這些模式(尤其是上文所述前三種模式)無疑是從國家整合鄉(xiāng)村社會的角度出發(fā)的，需要在縣、鄉(xiāng)、村之間進(jìn)行大規(guī)模的復(fù)雜手術(shù)，整體上要循著自上而下的方向形成制度化過程。一般而言，制度化過程有兩個階段。第一個階段是從“具體”到“一般”的過程，大量的行為慣例會從這個階段的實(shí)踐個案中自發(fā)形成，大量的個案調(diào)查和實(shí)驗(yàn)也主要是在這一階段展開，進(jìn)而從中抽象出一般的原則或模式。這些實(shí)踐、慣例、原則或模式成為制度的主要來源。第二個階段是從“一般”到“具體”的過程，也就是把總結(jié)抽象出來的一般原則或模式變成具體操作方式，盡量推廣應(yīng)用到所有的實(shí)踐個案中去，并期望所有行為個案都照此原則或模式進(jìn)行，這種原則或模式即形成所謂的制度。因此，在制度化過程的第二階段，“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度，被應(yīng)用于更為廣泛的范圍”。但是，第一階段所調(diào)查和實(shí)驗(yàn)的部分個案與第二階段的所有個案之間存在很大差異，從部分個案所形成的原則或模式并不一定就恰當(dāng)?shù)剡m用于所有個案。這種制度對那些尚未實(shí)踐而變成行為慣例的區(qū)域來講是外加的，制度與行為慣例之間也并不是天然一致的，可能會出現(xiàn)以下幾種情況：一是對普遍原則或模式進(jìn)行證偽而將之拋棄；二是可能對其加以證實(shí)而全盤接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具體利益損失；四是將這種制度在實(shí)踐中加以變通以適應(yīng)于具體需求。

各級政府在推進(jìn)各類改革政策和政治動員過程中，慣于以行政方式強(qiáng)力推行“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度”，這就容易造成問題。村民自治首先是一種自發(fā)的治理模式創(chuàng)新，是具有共同利益的各方平等協(xié)議的產(chǎn)物，而后才被國家政權(quán)拿來作為整合及控制鄉(xiāng)村社會的制度化工具。這種在特定區(qū)域自發(fā)協(xié)議產(chǎn)生的模式并不一定就非常適合其他鄉(xiāng)村地域。村民自治的實(shí)踐證明，上層政權(quán)握有實(shí)施、推進(jìn)變革的權(quán)力，傾向于從維護(hù)自身利益的角度思考變革方案和

進(jìn)程；愈是自上而下的推進(jìn)體制變革，鄉(xiāng)村社會的多元化權(quán)利訴求與行為方式就愈容易被覆蓋淹沒。任何制度化過程在其實(shí)質(zhì)上都是求穩(wěn)而非求變的，總是把有活力的因素凝固下來，框入體制之內(nèi)；總是易于重視終端目標(biāo)忽略中間目標(biāo)，造成大量中間目標(biāo)利益的喪失，因此貶抑了各類因素的發(fā)展活力，某種新生因素就容易墜入制度化的陷阱當(dāng)中。正因如此，村民自治的運(yùn)作情況才出現(xiàn)了不同類型的劃分，甚至其中行政型村與癱瘓型村占70％以上。

2.實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鎮(zhèn)政”而未改變本不合理的激勵約束機(jī)制，并不能解決問題，而這正是處理鄉(xiāng)村矛盾的重要之處。中國雖已在形式上建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉制度，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔和評價實(shí)質(zhì)上仍取決于上級黨政領(lǐng)導(dǎo)，并實(shí)行所謂的“一票否決”?！耙虼?，對上級黨政負(fù)責(zé)，貫徹上級黨政的意圖還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要的行為目標(biāo)?！编l(xiāng)派機(jī)構(gòu)或鎮(zhèn)政府仍然要執(zhí)行縣政府委托的任務(wù)，而這些任務(wù)仍然是縣政府不愿做也無能力做的計(jì)劃生育、社會治安等工作，且上述模式對征糧、納稅、收款等任務(wù)論述模糊，恐怕這些任務(wù)最終還要落到鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)或鎮(zhèn)政府的身上。任務(wù)指標(biāo)還是要一級一級的往下分解指派，而鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)以其“精簡”的編制更加難以完成“膨脹”的鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)才能完成的任務(wù)。即使多了幾個“合法”的村官，也不過是對村委會“這條腿”的體制內(nèi)承認(rèn)而已，但村民對這些“合法”村官的認(rèn)同尚值得懷疑，假使這些村官不是在村委會基礎(chǔ)上或沒有村委會的參與而產(chǎn)生，村委會與“合法”村官之間的沖突就不可避免，一個再也不能簡單的道理：一山難容二虎，村委會還得卷入這些并不復(fù)雜但卻十分麻煩棘手的任務(wù)之中，鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)、村官、村委會、村民之間，“鄉(xiāng)派”與“村治”之間的關(guān)系會變得更加復(fù)雜。再加之機(jī)構(gòu)組織“鐵的膨脹率”的作用，縣政府也得從完成任務(wù)的角度對鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)人員組織問題“慎重”考慮，“鄉(xiāng)派”或許會變成“鄉(xiāng)政”的另一個名詞表述。

而且，目前的“鄉(xiāng)政”在某種程度上已經(jīng)變成了縣政府的派出機(jī)構(gòu)，主要是執(zhí)行縣政府指派的任務(wù)，其公共管理職能尤其是服務(wù)職能弱化。鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)在執(zhí)行縣政府委托的任務(wù)時，可以把“縣政”作為盾牌，原有的“村治”與“鄉(xiāng)政”的矛盾可能會轉(zhuǎn)化到“縣政”與“村治”之間，但“縣政”與“村治”之間卻缺少了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中間的緩沖作用，縣政府將要艱難面對大量的村民訴求甚至各種行動，這對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定乃至最終利益并不一定有利。

3.鎮(zhèn)的情況雖然與鄉(xiāng)不同，具有一定的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但許多鎮(zhèn)并未把農(nóng)業(yè)排除在經(jīng)濟(jì)體系之外，其工農(nóng)分業(yè)的界線也并不清楚，效果并不理想，況且中國幾十年的工農(nóng)分業(yè)、城鄉(xiāng)分治缺陷已給中國農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)帶來極大損害，試圖在工農(nóng)分業(yè)基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)的治策并不在整體范圍內(nèi)可行。同時，理論界在分析鄉(xiāng)級政權(quán)所造成的負(fù)擔(dān)時，同樣也包括鎮(zhèn)政府在內(nèi)，據(jù)《財(cái)經(jīng)時報(bào)》2003年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級財(cái)政債務(wù)平均50萬元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)平均200萬到300萬元。也正是在此背景下，第四種模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式)才主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

4.我們還必須考慮中國社會的非均質(zhì)性特征。由于中國鄉(xiāng)村社會的非均質(zhì)性，我們不能否認(rèn)上述模式各有其科學(xué)合理的一面；但正是因?yàn)檫@種非均質(zhì)性，又不可避免地使它們存在以一概全的缺陷。試圖以一種模式概括中國鄉(xiāng)村社會之治策，不僅違背系統(tǒng)權(quán)變的基本規(guī)律，與中國的實(shí)際國情也明顯不附。不同的鄉(xiāng)村地域，縱向上處于不同的歷史發(fā)展階段，橫向上處于不同的空間區(qū)位，具有天然的優(yōu)、劣勢之別?？傮w來說，東部、東南部鄉(xiāng)村的發(fā)展水平遠(yuǎn)高于并快于中西部地區(qū)鄉(xiāng)村，城市附近鄉(xiāng)村的發(fā)展水平又遠(yuǎn)高于并快于離城市較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，天然資源豐富的鄉(xiāng)村又可能比資源貧瘠的鄉(xiāng)村具有更大更強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢。因此，不同的時空可能處于不同的境域，這會影響到治策的選擇。

5.單純推行第四種模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而不考慮前面所說中國鄉(xiāng)村社會的非均質(zhì)性特征，恐怕也不適宜?？v向來看，從長期目標(biāo)考慮，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是值得追求的目標(biāo)；從近期目標(biāo)考慮，非政府組織發(fā)育還不完善，司法系統(tǒng)尚難獨(dú)立發(fā)揮公正的救濟(jì)保障作用，大多數(shù)村民對政權(quán)還有較強(qiáng)的依賴性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)難以從容退出歷史舞臺，還需要它發(fā)揮一定的公共服務(wù)和秩序功能。橫向來看，東部、東南部二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖已具備一定的自主能力，但正因?yàn)榻?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)而導(dǎo)致各方(包括中央、地方、基層政權(quán)，以及與經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的人員比如企業(yè)主、職工、周圍民眾等)利益錯綜復(fù)雜，敏感且難以合理分割，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的難度可想而知。在廣大的中西部、西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)落后，在財(cái)政方面要更多地依賴上級政權(quán)，離“自治”可能還有很長的一段路要走。問題再說回來，不尊重民間的自主權(quán)及其自發(fā)創(chuàng)造能力，而是由某一政權(quán)機(jī)構(gòu)大規(guī)模推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，這與大規(guī)模推行“村民自治”沒有什么區(qū)別，自治能力及權(quán)利訴求可能還會淹沒于制度化陷阱當(dāng)中。

6.第五種模式——鄉(xiāng)治·村政·社有模式明顯比第四種模式更進(jìn)一步也更完善，不僅提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，還主張?jiān)诟鞔逶O(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)——村公所，其成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的地方公務(wù)員擔(dān)任(這種方式比原地踏步式的村官“合法化”進(jìn)了

一大步)，且土地屬于村社共同所有，實(shí)行永佃制以穩(wěn)定承包關(guān)系，就目前土地問題的解決來看也不失為一劑良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必須的前提就是立足于兩級地方自治。這就需要對整個國家體制進(jìn)行改革，可能要把現(xiàn)在的省市縣鄉(xiāng)全部變成自治體，進(jìn)而再對行政、財(cái)政、法律體制進(jìn)行一番相應(yīng)的改革。這一系列改革若是能夠推行，當(dāng)然很好。但現(xiàn)實(shí)問題是，連“村民自治”尚有那么大的難度，更何況這樣一項(xiàng)建國以來最為宏偉的政治工程呢？

7.還有最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，就是必須認(rèn)清黨組織在管理體制中的核心作用，前面所講的激勵約束機(jī)制也與這一問題緊密相關(guān)。眾所周知，黨組織通過思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)在整個體制運(yùn)作中發(fā)揮核心作用，自然是解決一切矛盾問題的樞紐。無論“鄉(xiāng)政”還是“村治”，“鄉(xiāng)治”還是“村政”，抑或其他鄉(xiāng)村治理模式，都必須科學(xué)合理地規(guī)置黨組織及其運(yùn)作體制，以及黨組織與其他政權(quán)組織或非政權(quán)組織的關(guān)系，否則任何鄉(xiāng)村治理模式都將成為蜃樓虛幻。

總而言之，“鄉(xiāng)政村治”模式容易衰變或已經(jīng)蛻化為“鄉(xiāng)政”的統(tǒng)治。而以上各類鄉(xiāng)村治理模式構(gòu)設(shè)，無論是“理想村民自治”，還是“批判村民自治”，要么存在較大缺陷，難以避開制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要關(guān)節(jié)。因此，究竟應(yīng)當(dāng)采用什么樣的治理模式，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展，或者促進(jìn)“村民自治”的良性運(yùn)作甚至“理想運(yùn)作”，才能達(dá)到治權(quán)與政權(quán)的良性互動，我們還需要一個更加科學(xué)、更加完善的分析框架。

第二篇：當(dāng)代中國村民自治

當(dāng)代中國村民自治

摘 要：時代在不斷改革中逐步前進(jìn)，在我國農(nóng)村中實(shí)行的“村民自治”是我國進(jìn)行偉大改革的一個重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉。我國的村民自治從1987年開始試行推廣以來，已經(jīng)取得舉世矚目的成就。本文主要對何澤中寫的《當(dāng)代中國村民自治》做了簡單的介紹，然后重點(diǎn)講述了何澤中關(guān)于村民自治的發(fā)展與完善的闡述，最后寫我自己的感想啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：村民自治簡介發(fā)展與完善感想啟發(fā)

目錄：

一、引言

二、村民自治的內(nèi)涵

三、《當(dāng)代中國村民自治》簡介

四、我的感想與啟發(fā)

五、總結(jié)

正文：

一、引言

縱觀我國歷史長河，不難看出，我國的問題，大多出于農(nóng)村。正如一位學(xué)者所言，“在中國，農(nóng)村亂則天下亂，農(nóng)村治則天下治”農(nóng)村的矛盾，在農(nóng)民逆來順受的生活方式下被掩飾著，卻不斷地累積和深化；歷朝歷代，都是農(nóng)村的矛盾暴露出整個社會的矛盾，都是農(nóng)村的動蕩引起整個社會的動蕩。

為了更好的發(fā)展農(nóng)村，讓農(nóng)民群眾過上好日子，我國政府經(jīng)過在農(nóng)村多年的治理，探索出了具有中國特色的“村民自治”這一基本模式，它現(xiàn)在已發(fā)展為我國解決基層直接民主的一項(xiàng)基本國策，是一項(xiàng)基層民主制度。人是在不斷的思考中成長的，事物亦然，農(nóng)村村民自治是我國改革開放的新事物，我們只有不斷在實(shí)踐中發(fā)揮人得主觀能懂行，才能夠使新事物朝著更加光明的路上前進(jìn)。

二、村民自治的內(nèi)涵

村民自治，是我國農(nóng)村改革的新生事物，是當(dāng)代中國民主政治和法制建設(shè)的全新概念，因此，對村民自治內(nèi)涵的解釋可謂“仁者見仁智者見智”。村民自治有著豐富的內(nèi)涵，村民自治“是指在農(nóng)村基層由群眾按照法律規(guī)定設(shè)立村委會，自己管理自己的基層的事務(wù)，它是我國解決基層直接民主的一項(xiàng)基本政策，是一項(xiàng)基層民主制度?！闭渤筛墩J(rèn)為：“村民自治就是依靠農(nóng)民，實(shí)行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的新型社會組織管理制度。”村民自治是一個多層次、多維度的綜合性概念、依據(jù)何澤中學(xué)者的觀點(diǎn)來看，它是一種自治理念性概念、一種基層制度概念、一種治理模式概念、一種活動方式概念。

三、《當(dāng)代中國村民自治》簡介

《當(dāng)代中國村民自治》分六章闡述了有關(guān)村民自治的各方面知識。

1、第一章論述了村民自治的基本理論。在概述自治的基礎(chǔ)上，對村民自治的概念進(jìn)行學(xué)理辨析，論證村民自治是理念性、制度性、治理模式和活動方式概念。通過對村民自治與其他自治、村民自治與其他組織的比較研究，提出村民自治具有基層性、群眾性、自治性等基本屬性，并具有參與性、自治性、直接性、時代性等特征，提出了村民自治的基本原則是民主、自治、法治和黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過考察村民自治的發(fā)展歷程和發(fā)展動因，將村民自治劃分為萌芽和產(chǎn)生、興盛和普及、定型和實(shí)施、法制化和制度化四個階段；其發(fā)展動因歸結(jié)為改革是根本、民主是前提、法制是保障三個方面。提出村民自治的意義在于推動社會主義民主政治建設(shè)，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，提供社會穩(wěn)定的制度模式，創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)方式。

2、第二章闡述村民自治權(quán)及其實(shí)現(xiàn)。通過論述村民自治的涵義和范圍，提出村民自治既是權(quán)力、權(quán)利，也是職權(quán)，包括選舉權(quán)，決策權(quán)、管理權(quán)、建章立制權(quán)、監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。提出和論證村民自治權(quán)具有合法性、正當(dāng)性、民主性和可行性，其實(shí)現(xiàn)載體是個人化權(quán)利載體、組織化權(quán)利載體、代表化權(quán)利載體，其實(shí)現(xiàn)方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

3、第三章論證村民自治的政策法律基礎(chǔ)和制度保障。通過論述政策、法律和制度的概念及其聯(lián)系和區(qū)別，提出政策是法律、制度的保障，法律是實(shí)現(xiàn)政策的重要形式，制度是政策和法律實(shí)施的保障。論證了村民自治的政策基礎(chǔ)、村民自治的法律依據(jù)和立法基礎(chǔ)、制度對村民自治的保障作用。

4、第四章探討村民自治的組織框架和運(yùn)行機(jī)制。通過對古代、近代和新中國建立后村的建制和村組織變遷進(jìn)行考察比較，探討了人類文明積累與村民自治的演進(jìn)。從村組織系統(tǒng)構(gòu)成入手，論證了村民自治組織框架。提出和論證了村民 自治的運(yùn)行機(jī)制模式。

5、第五章比較研究國外村級組織建設(shè)對中國村民自治的啟示?？偨Y(jié)起來，啟示有四個方面：擴(kuò)大村民自治權(quán)；完善村民自治法律；理順黨的組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系；改造、培育和發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。

6、第六章探討村民自治的發(fā)展與完善。通過探討農(nóng)村社會變遷與村民自治的發(fā)展，認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)分化、全體分化、組織分化、生活方式嬗變將帶來村民自治的發(fā)展。通過探討農(nóng)村傳統(tǒng)宗族制度與村民自治的發(fā)展，分析農(nóng)村傳統(tǒng)制度的歷史變遷、當(dāng)前形態(tài)和對村民自治的影響，提出充分運(yùn)用村黨組織的政治優(yōu)勢和村民自治機(jī)制的力量，分化農(nóng)村宗族勢力。通過探討農(nóng)村法制化建設(shè)與村民自治的發(fā)展，提出和論述建立農(nóng)村法律體系的基本框架。通過探討農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展與村民自治的發(fā)展，提出村民自治是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的長久之策，為此必須實(shí)現(xiàn)村民自治與環(huán)境保護(hù)的良性互動，村民自治與控制人口增長、提高人口素質(zhì)的良性互動，村民自治與自然資源永續(xù)利用的良性互動。

四、我的感想與啟發(fā)

通過閱讀有關(guān)我國村民自治的文章，專著等資料，尤其是對何澤中著的《當(dāng)代中國村民自治》仔細(xì)閱讀后，給我?guī)淼母邢雴⑹敬蟾庞幸韵聨讉€方面：

（一）村民自治的產(chǎn)生和發(fā)展是社會發(fā)展的需要和必然要求

村民自治作為我國農(nóng)村改革發(fā)展創(chuàng)新的新事物，它的產(chǎn)生和發(fā)展是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展和社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。首先，村民自治是在我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平達(dá)到一定水平的產(chǎn)物，可以說它作為一種生產(chǎn)關(guān)系，適應(yīng)了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。根據(jù)一項(xiàng)一位學(xué)者2002年的調(diào)查研究顯示，10年村民自治在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中已經(jīng)產(chǎn)生了巨大促進(jìn)作用：它有力地推動了農(nóng)村民主政治建設(shè)的發(fā)展，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新逐步得到落實(shí)；改善了干群關(guān)系，從制度上遏制了農(nóng)村基層干部的“腐敗現(xiàn)象”，增強(qiáng)了基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力；增強(qiáng)了干部充分調(diào)動了村民的生產(chǎn)建設(shè)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展的民主意識，減少了決策失誤，提高了村通過村民自治解決基層社會矛盾，有效地維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定務(wù)管理水平。其次，隨著社會的進(jìn)步，人民的民族、民主意識增強(qiáng)，他們也開始滲入到國家的政治生活中，村民自治這種機(jī)制恰到好處的給予了農(nóng)民群眾更多的自主權(quán)、民主權(quán)、參

與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等體現(xiàn)權(quán)利的形式。最后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的利益關(guān)系重新調(diào)整，會產(chǎn)生一系列新的社會矛盾。這些矛盾盡管產(chǎn)生于基層和局部地方，但如果處理不好，則會成為社會的不安定因素，甚至影響現(xiàn)代化建設(shè)的大局。在農(nóng)民成為利益主體的新形勢下，解決社會矛盾的根本方法和出路是依靠社會主義民主和法制。而實(shí)行村民自治，正是廣大農(nóng)村實(shí)行社會主義民主和依法治國原則的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明在實(shí)行村民自治后，由于村委會增強(qiáng)了自主自治意識，民事糾紛調(diào)解率達(dá)98%以上，基本達(dá)到糾紛調(diào)解不出村，上訪告狀不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。絕大多數(shù)村民自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)從1998年以來未出現(xiàn)重大刑事案件和重大責(zé)任事故，確保了一方的穩(wěn)定。

（二）做人，做事要有長遠(yuǎn)眼光

馬克思唯物辯證法告訴我們，世界上的事物都與它周圍的事物是相互聯(lián)系，事物是不斷發(fā)展變化的，我們應(yīng)以聯(lián)系、發(fā)展、矛盾的方法論指導(dǎo)我們的行動。村民自治在探索農(nóng)村治理的制度安排上開了一個令人興奮激動的開幕式，在中國廣大農(nóng)村上演的這個作品，根據(jù)時代，農(nóng)村的實(shí)際變化，做出了更為長遠(yuǎn)的規(guī)劃。村民自治在實(shí)現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下村莊范圍內(nèi)的農(nóng)民再組織，取得一定的民主成就后，從建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要出發(fā)，加大村民自治的宣傳力度，讓人民更加清晰明確這一制度的功能，讓人民群眾放心；近些年來，我國針對村民自治制度運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問題，給予了很大的重視，在立法上，頒布了諸如《村民自治章程》《村民自治條例》《村民委員會自治法》等有關(guān)法律文件，在制度上保障了村民自治的實(shí)施。何澤中在論述村民自治的發(fā)展和完善的問題上，創(chuàng)造性的比較系統(tǒng)全面的講述了為什么發(fā)展村民自治需要引入可持續(xù)發(fā)展的理念，充分體現(xiàn)了觀時局的長遠(yuǎn)眼光。

（三）思考、行動方式應(yīng)多樣化—不拘一格

看了這本書后，我最大的感想就是：“多樣化”。一方面，有關(guān)于村民自治的書籍中，每位作者都有從不同于別人的角度的思考；另一方面，何澤中關(guān)于對村民自治的研究，把以往的研究視角單

一、基礎(chǔ)理論薄弱、研究路徑存在偏向等問題充分考慮進(jìn)去，以認(rèn)真的態(tài)度、科學(xué)的方法與扎實(shí)的工作，對村民自治的理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了有益探索，在一定程度上開創(chuàng)了中國村民自治理論研究的新境界，將村民自治的理論研究推上一個新臺階。在對村民自治內(nèi)涵的理解中，何澤中提出自己新穎的觀點(diǎn)：“認(rèn)為村民自治是一個多層次、多維度的綜合性概念，它是一種自治理念性概念、一種基層制度概念、一種治理模式概念、一種活動方式概念”，較全方位的透析了村民自治這一基本概念。

五、總結(jié)

解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須把“三農(nóng)問題”始終作為全黨工作的重中之重。中國的農(nóng)民是中國現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍，農(nóng)民問題事關(guān)中國的穩(wěn)定，中國自改革開放以來，廣大農(nóng)村經(jīng)歷了一場偉大的變革，而在這種變革中產(chǎn)生了村民自治，從村民自治的產(chǎn)生，到村民自治法律地位的確立，村民自治在中國農(nóng)村產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善，在實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識的過程中，開辟了一條在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展中國特色農(nóng)村社會主義民主政治的成功之路，要解決現(xiàn)行自治中出現(xiàn)得問題，要實(shí)現(xiàn)村民自治的長遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，我們必須在村民自治中引入可持續(xù)發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)村民自治制度與可持續(xù)發(fā)展的良性互動；以科學(xué)的方法、正確的態(tài)度、實(shí)現(xiàn)方式的多樣化指導(dǎo)我國的村民自治。

第三篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 隨著國家政策構(gòu)建和諧社會主義新農(nóng)村的不斷深入，村民自治制度的實(shí)施越發(fā)顯現(xiàn)出舉足輕重的地位。為了將村名自治工作落到實(shí)處，很多學(xué)者開始探討關(guān)于村民自治的有關(guān)問題，想集群策群力發(fā)掘出更新的觀點(diǎn)，更科學(xué)的方法。通過參考文獻(xiàn)和查閱資料進(jìn)行分析總結(jié)，認(rèn)為對村民自治的研究，應(yīng)該從理解村民自治的理論認(rèn)識入手，追敘村民自治的歷史和近代發(fā)展的總結(jié)入手，認(rèn)清村民自治對構(gòu)建新農(nóng)村起動的作用。為了能夠?qū)?shí)施村民自治工作時有所借鑒，還應(yīng)該分析村民自治的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的問題，思考對策。同時應(yīng)該進(jìn)一步研究村名自治的發(fā)展趨勢，才能有的放矢的做好村民自治工作。

關(guān)鍵詞

村民自制 理論 現(xiàn)狀 問題 對策 趨勢

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引言

村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會政治制度。發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，發(fā)展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農(nóng)村居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員；自治的區(qū)域是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)；自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。

一、村民自治的理論認(rèn)識

（一）、村民自治的發(fā)展史

村名自治的歷史傳統(tǒng)在中國十分久遠(yuǎn)，自秦始皇以來，中央集權(quán)的封建專制國家的行政體系僅至于縣一級，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉(xiāng)的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)?？婆e制和對儒家文化的尊奉成為協(xié)調(diào)地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權(quán)和地方自治之間總保持著高度緊張的關(guān)系，這是因?yàn)橹醒爰瘷?quán)依靠的是小塊土地所有制和自耕農(nóng)，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉(xiāng)紳”和豪門大戶為基礎(chǔ)。朝廷反對土地兼并的斗爭和農(nóng)民的反抗，使中國古代地方自治具有極大的不穩(wěn)定性。

廢除科舉制后，鄉(xiāng)紳素質(zhì)大幅度下降，土豪劣紳把持鄉(xiāng)村事務(wù)情況屢見不鮮。民國時期，國民黨政府努力將行政權(quán)力觸角伸到鄉(xiāng)村，建立了所謂的區(qū)公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區(qū)公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農(nóng)民的工具。

新中國成立后，消滅了土地私有制和地主階級，農(nóng)民階級和工人階級一道成為國家的主人。但隨后實(shí)行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農(nóng)民在農(nóng)村行使當(dāng)家作主的權(quán)利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農(nóng)民才重新獲得了行使當(dāng)家做主權(quán)利的機(jī)會，專業(yè)定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網(wǎng)

村民自治隨之獲得逐步發(fā)展。[1] 注[1]:對于村民自治的總結(jié)，主要是參考中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)，總結(jié)而來，出自駱正林.中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的發(fā)展

改革開放后村民自治的發(fā)展可以劃分為以下三個階段：

1、萌芽時期：中國農(nóng)民自己發(fā)明了民主選舉產(chǎn)生村民委員會這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認(rèn)可從而獲得了合法性，但各級地方政府的認(rèn)識并不統(tǒng)一，因而各地進(jìn)展差別很大發(fā)展很不平衡。這一時期的村民自治實(shí)踐僅局限于少數(shù)農(nóng)村地區(qū)。[2]

2、試驗(yàn)時期：村民自治開始走上制度化的軌道，同時村民自治的內(nèi)容得到進(jìn)一步豐富和發(fā)展，具體表現(xiàn)為村民委員會選舉更加民主，村民代表會議應(yīng)運(yùn)而生并在保證民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面發(fā)揮了重要的作用。這一時期村民自治開始在更多的農(nóng)村地區(qū)得到實(shí)行。

3、普及時期：村民自治制度進(jìn)一步推廣和完善的時期?？偨Y(jié)過去十年來各地村民自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將村民自治的內(nèi)容概括為“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等。村民代表會議獲得了正式的法律地位，該法對村務(wù)公開也提出了更為明確的要求。同時，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實(shí)行自治的作用，規(guī)定黨組織在村級組織中所處的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

總之，在這三個階段的發(fā)展，盡管遇到了挫折和挑戰(zhàn)，但村民自治的發(fā)展始終沒有偏離最初的方向，始終沒有中斷或推倒重來，在漸進(jìn)積累中取得了重大進(jìn)展，具有強(qiáng)大的內(nèi)在生命力。致使村民自治在中國特色社會主義事業(yè)中的地位不斷提高。已初步形成了層次多樣、形式靈活、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系。初步構(gòu)建了以農(nóng)民為主體，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事、人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的新型治理機(jī)制。讓村委會換屆選舉在廣大農(nóng)村劃出了一條逐步邁向法治型選舉的軌跡。全國農(nóng)村選舉逐步實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉(zhuǎn)變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國普遍推廣，選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強(qiáng)，總體進(jìn)展有序，效果良好。

（三）、實(shí)行村民自治的作用

村民自治，為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動農(nóng)村基層民主政治建

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設(shè)發(fā)揮了積極的作用。表現(xiàn)在以下方面：

注[2]:根據(jù)對村民自治的發(fā)展史，總結(jié)了村民自治的萌芽過程，出自徐勇著.中國農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.1、村委會選舉拓展和完善了農(nóng)村選人、用人的渠道，使村委會干部的整體素質(zhì)有了較大的提高。新當(dāng)選村委會干部普遍出現(xiàn)了“三高一低”的現(xiàn)象。即黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低。全國新當(dāng)選的村委會干部，黨員比例約占70％，文化程度大都在初中以上，平均年齡在40歲左右。據(jù)19個?。▍^(qū)、市）的統(tǒng)計(jì)，具有高中及以上學(xué)歷村委會成員的比例為41.7％。各地普遍反映，絕大多數(shù)民選的村委會干部責(zé)任感強(qiáng)，工作干勁大，群眾威信高。

2、實(shí)行村民自治密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。村民直接選舉的村干部，村干部沒有了鐵交椅，如果工作中不努力實(shí)干，不走群眾路線，就會在下次落選。因此，他們比較主動與群眾建立互相信任、互相支持的關(guān)系。同時，群眾也有了監(jiān)督干部的權(quán)利。如果少數(shù)村干部當(dāng)選后工作方法簡單、粗暴，或辦事不公、以權(quán)謀私，廣大村民可以通過民主測評對其進(jìn)行警示；問題嚴(yán)重的，可以在屆期內(nèi)通過召開村民會議依法將其罷免。實(shí)踐證明，凡是村民自治搞得好的地方，農(nóng)村社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，社會矛盾化解得好，人與人之間的關(guān)系向著平等、互助、友好、合作的良性互動方向轉(zhuǎn)化，社會自身化解矛盾、調(diào)適沖突的機(jī)能大大增強(qiáng)，社會比較穩(wěn)定。

3、實(shí)行村民自治調(diào)動了農(nóng)民群眾的政治參與熱情，增強(qiáng)了他們的民主法制觀念。村民自治極大調(diào)動了廣大村民的政治熱情，各地參選率普遍達(dá)到90％以上。農(nóng)民群眾在參與活動中、在民主實(shí)踐中，培養(yǎng)了民主習(xí)慣，提高了民主素質(zhì)。農(nóng)村形成了學(xué)法、知法、懂法、守法和依法辦事、依法自治的好風(fēng)氣。

4、村民自治的推行引起了國際社會的廣泛關(guān)注，樹立了我國良好的國際形象。近年來，許多國家的著名政治家、政府官員、駐華使節(jié)、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學(xué)者了解、考察了我國村委會選舉工作后，給予了客觀評價，認(rèn)為選舉工作組織嚴(yán)密、程序民主、人民群眾積極參與，是世界一流水平的民主選舉。許多人改變了以前對中國民主政治建設(shè)的不正確看法及偏見。[3]

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二、我國實(shí)行村民自治的現(xiàn)狀分析

（一）、民主選舉扎實(shí)推進(jìn)

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中

注[3]: 根據(jù)村民自治的意義，總結(jié)了村民自治的作用，出自張小勁.中國農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進(jìn)行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。[4]

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步

村級民主決策機(jī)構(gòu)目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項(xiàng)，如土地承包經(jīng)營責(zé)任制、集體財(cái)產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項(xiàng)目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運(yùn)行。

村級民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級制度、村級財(cái)務(wù)、村級干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項(xiàng)管理制度，建立了財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，實(shí)行了村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，堅(jiān)持了民主評議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)了對村級財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長足的進(jìn)步。

（三）、我國實(shí)行村民自治存在的問題分析

1、認(rèn)識不到位，行為不適應(yīng)

一些黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒有認(rèn)識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”；對黨的十五屆三中全會明確提出的村民自治、對《中華人民共和國憲法》、《組織法》的剛性及精神實(shí)質(zhì)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識；對這一歷史性的變革認(rèn)識不足。因此，對村民自治不重視、不支持，甚至認(rèn)為“多此一舉”，抱抵觸情緒。特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)同志，對村務(wù)由過去的領(lǐng)導(dǎo)地位變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)不過彎來，不習(xí)慣、不順勁。二是部分農(nóng)村黨支部沒有認(rèn)識

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到這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展。覺得過去是“一統(tǒng)天下”，現(xiàn)在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也

注[4]:根據(jù)對村民選舉的發(fā)展研究，總結(jié)了村民選舉的推進(jìn)過程，參考了席遠(yuǎn)科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).沒章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應(yīng)有的位置，無所適從。甚至認(rèn)為這是上頭“糊弄人”，“什么不是上頭說了算？”，自治不過是“口號”。[5]

2、工作力度不夠，進(jìn)展不平衡

雖然目前全國各地村級換屆選舉工作已經(jīng)基本結(jié)束，但據(jù)調(diào)查，目前存在兩種情況，一是有的縣市還有百分之幾的村莊沒有建立起村委會；8%左右的村委會的成員還沒有選足選全。二是村委會的工作開展不平衡?？h市與縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊與村莊之間差距甚大。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，至今還有1/4左右的停留在一般號上；就村莊來講，1/3的流于形式。

3、個別村委會難以勝任

3.3.1、因下列情況而當(dāng)選為村委會主任的：靠宗族宗派關(guān)系；采取賄選手段；許諾不交提留、不搞計(jì)劃生育；干群關(guān)系緊張，村支部班子弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視，執(zhí)法不嚴(yán)等。

3.3.2、村委會組成人員特別是主任委員，年老體弱，文化水平低而又不注重學(xué)習(xí)，工作能力差，“老好人”。以上兩種情況都不稱職，有待于依法予以調(diào)整。

4、規(guī)章制度不完備、不落實(shí)

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規(guī)，但是可操作的細(xì)則還待完善：一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規(guī)范；與推動民主法制密切相關(guān)的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設(shè)；村務(wù)公開和上墻的制度及村規(guī)民約多數(shù)是幾年前訂立的，未作相應(yīng)修改。某些規(guī)定已過時，個別條文與現(xiàn)代法律法規(guī)相抵觸。二是還沒有制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃。三是村級財(cái)務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會加強(qiáng)自身建設(shè)等尚無章法，缺乏制約機(jī)制，或者制度已經(jīng)寫在紙上，落實(shí)乏力。[6]

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5、有的“兩委”兩股勁，工作難以協(xié)調(diào)

注[5]:根據(jù)對村民自治的思想研究，總結(jié)了思想認(rèn)識上的缺陷，參考了曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).注[6]:根據(jù)對村民自治國家政策的全過的論述，總結(jié)村民自治存在存在的規(guī)章制度問題，馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實(shí).2010(2).3.5.1、村黨支部委員會認(rèn)為我是“大哥大”，我說了算，情況不溝通，工作下命令，處處刁難村民委員會，不支持其工作。

3.5.2、村委會覺得自治了，“獨(dú)立了”，村里的事你支部管不著。雙方矛盾表面化，嚴(yán)重地影響了工作。

四、村民自治的對策

（一）、要協(xié)調(diào)好村黨支部與村民自治委員會工作

在村民自治的組織建設(shè)方面，要統(tǒng)籌兼顧，“兩委”適當(dāng)兼職。德才兼?zhèn)洹⒄?、?jīng)濟(jì)、科技、民主法制等素質(zhì)高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；過多，則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質(zhì)高的又有辦事能力的黨員村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養(yǎng)、發(fā)展黨員，增加黨在農(nóng)村基層的力量。

（二）、建章立制，納入制度化、規(guī)范化的軌道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財(cái)務(wù)、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、村規(guī)民約等制度。

2、村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規(guī)章制度。

3、兩委要統(tǒng)籌制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入及兩個文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃，要壯大集體經(jīng)濟(jì)，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市也要制訂相應(yīng)的制度及實(shí)施細(xì)則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農(nóng)民的手腳。并要抓好督促落實(shí)，搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

（三）、村民自治組織要正確處理三個關(guān)系

1、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治要切實(shí)盡到指導(dǎo)、支持和保障的責(zé)任與義務(wù)，村委會要自覺接受。主動爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，保證法令、政令的暢通。

2、與村支部的關(guān)系：村支部和村委會是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨

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在農(nóng)村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權(quán)，村委會要自覺接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行支部的決定并向支部請示匯報(bào)工作，“兩委”要明確職責(zé)范圍，建立約束機(jī)制，形成工作合力。

3、與“兩會”的關(guān)系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“兩會”擁有決策權(quán)、立約權(quán)、組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“兩會”要從村民整體利益出發(fā)，及時正確地作出決定，支持和監(jiān)督村委會的工作，村委會既要負(fù)起召集“兩會”的責(zé)任，又要對兩會作出的決定認(rèn)真組織實(shí)施，并實(shí)事求是地報(bào)告工作，自覺接受監(jiān)督。

（四）提高素質(zhì)，肩負(fù)起使命

這一屆村委會村支部成員是我國村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)踐者，因此，提高自身素質(zhì)，行使好職權(quán)，已擺到了議事日程。

1、村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強(qiáng)思想修養(yǎng)，增強(qiáng)黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開拓創(chuàng)新的思維方式和實(shí)際工作能力，要嚴(yán)于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強(qiáng)凝聚力和感召力，要提高市場經(jīng)濟(jì)、文化、科技方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)。

2、提高村支部成員的素質(zhì)，支部要加強(qiáng)自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢、新特點(diǎn)，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質(zhì)，村民是實(shí)行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴(yán)重的問題仍是教育農(nóng)民，這是擺在村委會、村支部面前的一項(xiàng)經(jīng)常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農(nóng)民方方面面的素質(zhì)，既要有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，又要從眼前出發(fā)扎扎實(shí)實(shí)的做好，使這個龐大的群體為自治作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

五、村民自治的發(fā)展趨勢

（一）、從制度變遷的路徑依賴觀點(diǎn)來看

中國村民自治的未來發(fā)展將會繼續(xù)遵照上述特點(diǎn)沿著這條民主治理的道路前進(jìn)。村級民主選舉將進(jìn)一步得到普及和推廣，村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面作用將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，村民

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自治的規(guī)范化程度將會進(jìn)一步提高。盡管中國走向民主治理之路仍將是漫長的，但村民自治已經(jīng)開啟了民主治理的進(jìn)程。

（二）、由村民自治向居民自治過渡

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的有力推進(jìn)，一些原來的村莊被納入城市區(qū)域，演變?yōu)槌鞘械囊徊糠?；另有一部分村莊在自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)社區(qū)形式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，即由過去的鄉(xiāng)村成長為現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)。相應(yīng)地，社區(qū)內(nèi)的居民也將隨著戶籍制度等的配套改革逐步由原來的村民變成為城鎮(zhèn)居民。一旦條件成熟，這些社區(qū)將逐漸與城市一樣實(shí)行居民自治。

（三）、由村民自治體制向社區(qū)和公司相對獨(dú)立的治理體制轉(zhuǎn)變 在改革以來的農(nóng)村發(fā)展過程中，一些村通過村辦集體企業(yè)的迅速發(fā)展實(shí)現(xiàn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)和村民的工業(yè)化、再集體化。隨著村辦集體企業(yè)的發(fā)展，村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由家庭承包農(nóng)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向以集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，相應(yīng)地，原來的家庭承包農(nóng)民也通過身份轉(zhuǎn)換變成為集體企業(yè)工人；以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社區(qū)變?yōu)橐袁F(xiàn)代工業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)為主的社區(qū)。村民實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化和再集體化，并與村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)系緊密。這些村雖然也按有關(guān)國家法律規(guī)定建立了村民自治組織，但其功能和作用微弱。按法律規(guī)定本應(yīng)由村民自治組織承擔(dān)的社區(qū)公共決策和管理功能，相當(dāng)一部分已由村集體經(jīng)濟(jì)組織所取代。在這一背景下，一方面，這些村已難以像其他大多數(shù)農(nóng)村那樣實(shí)行完全意義上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那樣實(shí)行居民自治，造成了經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)的錯位。這種錯位現(xiàn)象勢必影響村莊的管理和發(fā)展，迫切要求實(shí)現(xiàn)村級治理模式的突破，對治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。比如：實(shí)行村、企財(cái)務(wù)分開。企業(yè)有獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)和財(cái)權(quán)，向村莊交納一定費(fèi)用，由村委會統(tǒng)一興辦社區(qū)公共福利事業(yè)和管理公共事務(wù)。村黨組織按企業(yè)和社區(qū)分別設(shè)置，分別以企業(yè)和社區(qū)為載體開展活動，行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，等等?？梢灶A(yù)見，隨著村辦集體企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)與企業(yè)將進(jìn)一步分開，各自成為相對獨(dú)立的農(nóng)村公共權(quán)力組織。

（四）、由封閉型的村民自治向開放型的村民自治轉(zhuǎn)換

在現(xiàn)有的農(nóng)村基層政治體制下，村民自治具有一定的封閉性，村民自治是由本村村民按照法律規(guī)定在農(nóng)村基層社會事務(wù)中實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，改革以來，隨著限制農(nóng)民流動的制度閘門的打開，農(nóng)民的社會流動日益增多，傳統(tǒng)封閉的農(nóng)村社區(qū)開始出現(xiàn)了村民的流出或外來人員的流入，對村民

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自治的現(xiàn)行治理方式形成了沖擊。

結(jié)論

在村民自治發(fā)展歷程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，甚至倒退和反復(fù)都是可能的，也是正常的。但是，這些問題，甚至倒退和反復(fù)并沒有從根本上改變村民自治的上述發(fā)展趨勢。這些發(fā)展趨勢表明村民自治正在由形式民主邁向?qū)嵸|(zhì)民主，民主政治正在內(nèi)化為億萬農(nóng)民的心理結(jié)構(gòu)和生活習(xí)慣，村民自治已經(jīng)成為億萬農(nóng)民政治生活中的一項(xiàng)基本權(quán)利和自己創(chuàng)造幸福生活的制度平臺。

參考文獻(xiàn)

[1] 駱正林.中國鄉(xiāng)村政治文化變遷的主要脈絡(luò)[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中國農(nóng)村村民自治[J].華中師范大學(xué)出版社.1997.[3]張小勁.中國農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).[4]席遠(yuǎn)科.透視現(xiàn)行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).[6]馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實(shí).2010(2).

第四篇：村民自治論文：村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理問題研究

村民自治論文：村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理問題研究

【中文摘要】村民自治是村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ),能否找到切合鄉(xiāng)村社會實(shí)際的治村模式,直接關(guān)系到農(nóng)村乃至整個中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展。本文從村民自治與鄉(xiāng)村治理的基本理論出發(fā),重點(diǎn)分析了村民自治運(yùn)作中鄉(xiāng)村治理中存在的問題,并對村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢及啟示進(jìn)行了分析。作為一種民主制度,村民自治下的鄉(xiāng)村治理將會在鄉(xiāng)村社會生長出一個全新的自主空間。隨著鄉(xiāng)村社會自主力量的成長和鄉(xiāng)村治理的民主化轉(zhuǎn)型,村民自治下的鄉(xiāng)村治理將在歷史的實(shí)踐中產(chǎn)生重要的影響與深遠(yuǎn)的意義。

【英文摘要】Villagers self-governance is through

self-governance among villagers in the organization with the interests of the villagers affairs, the villagers of

self-management, self-education and services.The perspective of the villagers Self-governance, you can find a country’s social practice for village and is directly linked to rural and the whole of china’s social stability and development.From the autonomy to govern the country’s basic theory, on the analysis of the villagers’ autonomy in the country to govern the country.We analysis of villagers of the perspective of the

administration considers the development trend and analyzed.As a democratic system, the autonomy of the administration will be in a rural community to grow a new independent space, as the forces of rural community development and the democratization of the administration unfortunately, the autonomy of the administration will be in the history of an important and far-reaching significance.【關(guān)鍵詞】村民自治 鄉(xiāng)村治理 民主

【英文關(guān)鍵詞】Villager Self-governanceRural GovernanceDemocracy 【備注】索購全文在線加好友

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【目錄】村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理問題研究8-9

ABSTRACT9

18-23

緒論10-18

中文摘要

第一章 村民自治與

鄉(xiāng)村治理的理論闡釋18-21

1.1 村民自治的理論解讀

1.1.2 村

1.1.1 村民自治的涵義與特點(diǎn)18-19

19-21

1.2 鄉(xiāng)村治理的理論解讀

民自治的主要內(nèi)容21-23涵義21-23

1.2.1 治理的提出與內(nèi)涵211.2.2 鄉(xiāng)村治理的第二章 村民自治下鄉(xiāng)村治理的存在的主要問題

23-352.1 行政與政治的混合問題23-25

2.3 鄉(xiāng)村兩級干部網(wǎng)絡(luò)問題

2.2 基層人

事更替問題25-2727-28

2.4 爭取內(nèi)部支持的競爭方式問題28-292.5

鄉(xiāng)村選舉中的干部利益問題29-31自治問題31-35勢與啟示35-3935-36

2.6 代表性自治和權(quán)威性

第三章 村民自治視角下的鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨3.1 村民自治視角下鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢

3.1.2

3.1.1 由村民自治向居民自治過渡35-36

村民自治形式向開放性轉(zhuǎn)換36對民主化的啟示36-39匹配3737-3838-39

3.2 村民自治視角下鄉(xiāng)村治理

3.2.1 民主化必須與法律化、制度化相

3.2.2 民主化必須循序漸進(jìn)地進(jìn)行

3.2.3 民主化必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步緊密聯(lián)系結(jié)語

39-40

參考文獻(xiàn)

40-43

發(fā)表文章目

個人

錄(在讀期間取得的研究成果)43-44簡況及聯(lián)系方式45-47

致謝44-45

第五篇：村民自治問題研究大綱

《村民“自治”問題研究》提綱

摘要

自村民自治全面實(shí)施以來，各地農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)，最重要的是在十七大報(bào)告中將“基層群眾自治制度”首次納入中國特色政治制度范疇，從而為村民自治的發(fā)展奠定了更好的發(fā)展條件。同時我們也應(yīng)當(dāng)看到村民自治，在實(shí)踐中還存在一些值得思考的問題需認(rèn)真研究，有待進(jìn)一步的完善和規(guī)范。本文闡述我國村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進(jìn)程,具體實(shí)踐，分析制約村民自治有效運(yùn)行的若干問題，以及民主自治良性發(fā)展的主要決策等四個方面。

關(guān)鍵詞：村民自治,問題,對策

正文

一、引言

村民自治是中國農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實(shí)踐，它有利于廣大村民參與和自己利益密切聯(lián)系的政治過程，有利于在中國農(nóng)村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識和認(rèn)同感的現(xiàn)代公民。村民自治在甸農(nóng)村的全面推行，樹立了村民團(tuán)結(jié)、祥和、民主、文明的村風(fēng)，達(dá)到了自我發(fā)展、自我教育、自我服務(wù)的目的，意味著農(nóng)村自主性得到進(jìn)一步發(fā)展。實(shí)行村民自治，既是我們黨歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是順應(yīng)形勢的重大決策，同時我們又必須看到，村民自治的實(shí)踐中并不因?yàn)橛辛朔傻囊?guī)定就會完全進(jìn)入正軌，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，村民政治文化素質(zhì)的不斷提高和村民自治的進(jìn)一步推進(jìn)，其實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題需要我們不斷地進(jìn)行認(rèn)真的思考。

二、村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進(jìn)程和內(nèi)涵

2.1 創(chuàng)建及發(fā)展進(jìn)程

1980廣西宜山，羅城兩縣的農(nóng)村，為了應(yīng)對混亂的治安局面，農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)建了一種全新的基礎(chǔ)性權(quán)力組織一一村民委員會，以取代處于癱瘓狀態(tài)的生產(chǎn)

大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)組織，以維持社會治安為初旨的村民委員會逐漸演變?yōu)閷χT多事務(wù)的自我管理，變成了農(nóng)民自治性組織。

2.2內(nèi)涵

就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，村民群眾按照黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動實(shí)現(xiàn)村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。

三、村民自治的生動實(shí)踐

3.1 助推社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展

3.2 村民的民主理念升級轉(zhuǎn)型

3.3 基層民主實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展

3.4 理順了鄉(xiāng)村社會關(guān)系,促進(jìn)了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定

四、村民自治在實(shí)踐中面臨的困境

4.1 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的制約因素

一定的集體經(jīng)濟(jì)，是村民自治組織的各項(xiàng)功能得以充分發(fā)揮的基礎(chǔ)。村委會管理下的村集體組織只有通過履行其職能,為村民提供一定的物質(zhì)利益，才能獲得村民認(rèn)同和支持。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，致使農(nóng)民對村民自治興趣不大。

4.2 行政體系的梗阻因素

法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，但該法并法沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式、更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村行政上的上下級關(guān)系即服人與命令的關(guān)系，因黨委會視為自已的下級機(jī)關(guān)，隨意對其發(fā)號施令，在事實(shí)上構(gòu)成了，此二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，4.3 文化素質(zhì)的制約因素

4.4 自身發(fā)展的局限性因素

4.5 法制建設(shè)的不健全因素

五、促進(jìn)村民自治良性發(fā)展的相關(guān)對策

5.1 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),奠定村民參與自治的物質(zhì)基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)能夠?qū)е氯说念I(lǐng)帶關(guān)系的解體，造就出具有自主性的，獨(dú)立性的人格主體而主體意識和相對獨(dú)立的人格的形成。是現(xiàn)代民主政治得以產(chǎn)生，發(fā)展的先決條件。是任何性質(zhì)的民主政府得以產(chǎn)生、發(fā)展和鞏固的重要條件。

5.2 規(guī)范自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系,營造良好的外部行政環(huán)境

5.3 加強(qiáng)自治組織的自身建設(shè),不斷強(qiáng)化內(nèi)在服務(wù)品質(zhì)

5.4 提高農(nóng)村干群的文化素質(zhì),打造農(nóng)村先進(jìn)文化主陣地

目前在農(nóng)村實(shí)行的免費(fèi)九年制義務(wù)教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以結(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳。

5.5 健全法制建設(shè),提供規(guī)范運(yùn)行的制度環(huán)境

必須抓好制度落實(shí)，依法實(shí)踐，使村民自治活動在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。

5.6 不斷創(chuàng)新體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自治的生態(tài)發(fā)展

5.6.1建立健全組織，優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)。

5.6.2制定完善制度，規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)程序。

5.6.3培訓(xùn)考核并舉，系統(tǒng)深入推進(jìn)。

六、結(jié)束語

村民自治是中國農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實(shí)踐，它有利于廣大村民參與和自已利益密切聯(lián)系的政治過程，有利于在中國農(nóng)村形成良好的政治環(huán)境，并塑造具有積極政治參與意識和認(rèn)同感的現(xiàn)代化民主自治。當(dāng)前，在深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、增加農(nóng)民收入和全面建設(shè)小康社會的歷史進(jìn)程中，加強(qiáng)農(nóng)村村民自治問題研究，有利于加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村步伐，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)基層民主建設(shè)，參考文獻(xiàn)