第一篇：90年代以來中國村民自治發(fā)展困境的反思

90年代以來中國村民自治發(fā)展困境的反思

作者: 更新時間:2005-8-31 20:33:28 來源: 點(diǎn)擊率:1100

本文通過對1990年代以來村民自治發(fā)展困境的反思，認(rèn)為中國村民自治的成長從上看需要體制性的行政放權(quán)，從下看則需要現(xiàn)代社會組織的發(fā)育。村民自治是現(xiàn)代民主－國家建構(gòu)中產(chǎn)生的，其制度設(shè)計中蘊(yùn)含著現(xiàn)代民主理念。但中國的村民自治具有國家賦權(quán)的特點(diǎn)，民主自治的立法精神能否落實(shí)取決于行政放權(quán)所提供的體制空間。村民委員會為村民自治提供了制度性的自治平臺，需要農(nóng)民組織化參與。傳統(tǒng)的家族組織不可能為村民自治提供所需要的組織資源，反而會扭曲村民自治的精神。只有市場化過程中形成的理性化社會和農(nóng)民的自我組織，才能為村民自治的成長提供必要的社會條件。而民主自治社會將是一個長期發(fā)育的過程。

1990年代以來，中國農(nóng)村村民自治發(fā)展迅速，一度引起世人注目。但隨著村民自治的深化，它與現(xiàn)有的政治體制的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，村民自治進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。一個基本事實(shí)是：1990年代后期，正在村民自治制度廣泛推行的同時，中國的“三農(nóng)問題”日益嚴(yán)重。村民自治也因此再度引起學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑和否定。本文試圖以1990年代以來中國村民自治的進(jìn)程為例，從理論、制度安排和實(shí)際運(yùn)作的角度對村民自治進(jìn)行反思和梳理，以探討村民自治的成長空間和社會基礎(chǔ)。

一、村民自治的成長空間：行政放權(quán)

1990年代以來，中國農(nóng)村村民自治的發(fā)展出現(xiàn)了一個十分奇特的現(xiàn)象。一方面，國家立法長足進(jìn)步。繼1987年全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1988年全國人大常委會對其進(jìn)行了重要修訂，并正式實(shí)施。由于其修訂后的法律蘊(yùn)含有強(qiáng)烈的現(xiàn)代民主理念和嚴(yán)格的民主程序，使村民自治一時間成為世人關(guān)注的公共話題，包括筆者在內(nèi)的相當(dāng)一部分人甚至認(rèn)為，村民自治是中國民主政治發(fā)展的新的突破點(diǎn)。⑴另一方面，村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。伴隨村民自治制度進(jìn)入鄉(xiāng)村的是，“三農(nóng)問題”日益突出，特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。村民自治不僅難以維護(hù)農(nóng)民的利益，而且其自身的成長空間也愈來愈小。地方黨政在難以公開干預(yù)村委會選舉之后，便利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理。如對村干部實(shí)行“誡免制”，對村級財務(wù)實(shí)行“村財鄉(xiāng)管”，代替村委會出讓農(nóng)民土地等等。人、財、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。

那么，如何解釋村民自治實(shí)際運(yùn)作中的這一悖論現(xiàn)象呢？透過這一現(xiàn)象，其背后事實(shí)上存在著國家立法理念與地方行政運(yùn)作的沖突，而這一沖突又是從何產(chǎn)生的呢？

對村民自治持質(zhì)疑態(tài)度的人往往運(yùn)用的是西方的國家政權(quán)建設(shè)理論。這一理論認(rèn)為，現(xiàn)代化將鄉(xiāng)村社會卷入其中，與此相應(yīng)的是國家政權(quán)將愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村治理的行政化、官僚化在所難免。根據(jù)這一理論，村民自治作為一種地方草根性的民主，本身就是與國家政權(quán)建設(shè)相悖的，因此也是不合適宜的。村民自治作為一種體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的制度安排，僅僅具有的只是供人觀賞的價值。這一理論看起來有其道理，但如果深入分析，則大有商榷之處。

村民自治是在現(xiàn)代國家建設(shè)的過程中生長的?，F(xiàn)代國家建設(shè)包含著雙重含義，一是民族－國家建設(shè)，一是民主－國家建設(shè)。前者表現(xiàn)為國家行政權(quán)力滲透到國家主權(quán)內(nèi)的所有地域，通過行政權(quán)力將各個地方整合為一體，即國家化過程。后者表現(xiàn)為國家主權(quán)及相應(yīng)的國家意志是建立在人民主權(quán)和民眾意志基礎(chǔ)上的，國家的產(chǎn)生和存在的前提就是確認(rèn)和保護(hù)人民權(quán)利，通過人民參與保障國家的人民性。這一過程即民主化過程。在西方，特別是英美等典型的西方國家，民族－國家與民主－國家的建構(gòu)基本上是同步的。因此，在英美，民族－國家的建立并不否定人民在基層地方的自治權(quán)利，反而是建立在地方自治基礎(chǔ)上的。國家和地方政府權(quán)力不過是地方自治無法容納更多的公共事務(wù)而讓渡出去的。國家以立法的方式確認(rèn)人民治理地方的權(quán)利，并保障地方自治與國家統(tǒng)治的一體化。

與西方不同，中國有著長期專制官僚統(tǒng)治的傳統(tǒng)。20世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代民族－國家的建構(gòu)，國家行政權(quán)力愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會，最為極端的是政社合一的人民公社體制。與此相比，中國的民主－國家建構(gòu)卻嚴(yán)重滯后。而沒有民主－國家的建構(gòu)，民族－國家也缺乏持續(xù)鞏固的基礎(chǔ)，如“文化大革命”的社會**。正因?yàn)槿绱耍拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，中國的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注并思考民主－國家的建構(gòu)問題，提出“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”的命題，并提出“民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)”。⑵村民自治的產(chǎn)生便與這一理念相關(guān)。倡導(dǎo)村民自治最為積極的彭真在推動全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時表示：“有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情，把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐步就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過?！边@“是國家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義?！雹?/p>

從村委會組織法的立法理念看，實(shí)行村民自治，確實(shí)有通過基層民主的建設(shè)進(jìn)而逐級上推以民主建構(gòu)國家體制的思路。與此同時，由這一思路，我們也可以看出，與西方地方自治是經(jīng)過長期自然生成而得到國家法律認(rèn)可的路徑不同，中國的農(nóng)村村民自治一開始就有國家立法以授權(quán)的性質(zhì)，即村民自治是基于國家難以通過單一的行政管理有效治理社會而將部分治理權(quán)下放給基層，并在這一層次實(shí)行直接民主的方式治理。村民自治產(chǎn)生于人民公社體制廢除之際。人民公社組織廢除后，國家面對的是億萬分戶經(jīng)營的農(nóng)民，交易和治理成本甚高。通過設(shè)立自治性的村民委員會，將分散的農(nóng)民組織成一個共同體，將一部分治理權(quán)授予村民委員會，既有助于國家的治理，又可借此推進(jìn)中國的民主－國家的建構(gòu)。所以，中國的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國家賦予的。

同時，中國的政權(quán)系統(tǒng)又是由于多級政府構(gòu)成的。中國的政治體制以行政為主導(dǎo)，國家治理權(quán)更主要的是為行政政府（黨組織處于中心地位）所執(zhí)掌。換言之，國家法律精神的落實(shí)在相當(dāng)程度取得于各級政府系統(tǒng)的作用。村民自治的成長空間，村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與政府下放權(quán)力直接相關(guān)。而政府是否下放權(quán)力，下放那些權(quán)力，又與政府的多重目標(biāo)及其選擇相關(guān)。政府要遵循國家法律，擔(dān)負(fù)指導(dǎo)和推進(jìn)民主自治的功能，由此在民政部門專門設(shè)置了主管機(jī)構(gòu)。同時，政府還擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會治安等多項(xiàng)目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不一定依靠民主的方式實(shí)現(xiàn)，甚至與民主方式相沖突。正是這種政府目標(biāo)的多重性所造成的內(nèi)在緊張關(guān)系使作為國家賦權(quán)的村民自治一進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作過程，很快就顯現(xiàn)其矛盾。

英美國家的的基層地方自治組織，一般不承擔(dān)自上而下的行政功能，國家行政功能與基層地方自治功能的邊界非常清楚。而中國農(nóng)村的村民委員會并不是完全意義的群眾自治組織，它具有一定的基層地方行政功能，即政府的目標(biāo)和任務(wù)要通過村民委員會這一基層組織來實(shí)現(xiàn)。1982年第一次將村民委員會組織載入憲法時，就是將村民委員會列在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這一節(jié)內(nèi)。特別是村民委員會是作為人民公社組織的替代組織產(chǎn)生的，事實(shí)上是一級包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等各種功能在內(nèi)的基層組織。村民委員會建設(shè)是基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容和基石。在這一體制下，地方政府在完成其目標(biāo)時，勢必將村民委員會作為自己的“一條腿”。

本來，國家立法目的之一是農(nóng)民通過村民委員會實(shí)行直接民主，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”。但是，政府也希望村民委員會貫徹自己的意志和任務(wù)。而大量目標(biāo)和任務(wù)并不是村民愿意接受的，如果由農(nóng)民決定“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”，可能就辦不成。由此就會出現(xiàn)政府與村民意志的角力。作為擁有強(qiáng)制力的政府在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時具有天然的優(yōu)勢，更希望由自己決定“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”，即將決定權(quán)集中于自己手中。由此使政府陷入在放權(quán)和集權(quán)的矛盾之中。促使政府作出選擇的則是政府目標(biāo)的民意基礎(chǔ)。

自1990年代以來，村民自治經(jīng)歷了試點(diǎn)、示范進(jìn)而向全國推廣的階段。特別是1998年修改并正式實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法》更強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主自治理念，在民主自治運(yùn)作程序方面作出了比較嚴(yán)格的制度安排，從而引起了社會的廣泛關(guān)注。與此同時，進(jìn)入1990年代以來，中國的改革重心轉(zhuǎn)向城市，現(xiàn)代化進(jìn)程加快。1980年代初的農(nóng)村改革使農(nóng)村得到一個休養(yǎng)生息的宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化，這就是各級政府運(yùn)用行政力量試圖迅速改造農(nóng)村，如各種達(dá)標(biāo)升級活動急劇增加，自上而下層層下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)。而這些政府任務(wù)有相當(dāng)一部分需要農(nóng)民出資出力，為完成政府任務(wù)所需要的人力財力成本需要農(nóng)民分擔(dān)，為完成政府任務(wù)所欠的債務(wù)得由農(nóng)民承受。其最終成果就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，并激起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。這種現(xiàn)象從1990年代初便開始出現(xiàn)。1993年6月20日，國務(wù)院專門召開“全國減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作電話會議”，宣布取消中央國家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的37個集資、基金、收費(fèi)項(xiàng)目，糾正強(qiáng)制性、攤派性和“搭車”收費(fèi)。1994年10月底，中央召開“全國農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作會議”，再次強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但這一問題在短時間內(nèi)并沒有得到解決。在各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)下的壓力下，地方政府為完成可能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不為農(nóng)民所接受的政府任務(wù)，必然采取各種行政措施控制村民委員會，將村民委員會行政化，村干部成為主要完成政府任務(wù)的“準(zhǔn)行政干部”。由此就出現(xiàn)了本文開頭所描述的情形：一方面，國家立法在不斷擴(kuò)大村民自治的空間，另一方面，各級政府為完成更為緊迫的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)又力圖將“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”的決定權(quán)集中于自己手中，從而不斷地壓縮村民自治的空間。2001年，筆者在河南農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)一個鄉(xiāng)一年給村民委員會下達(dá)的任務(wù)竟高達(dá)120多項(xiàng)，平均每三天就要完成一項(xiàng)政府任務(wù)，其中相當(dāng)一部分需要農(nóng)民出資出力。村干部根本沒有時間和精力考慮本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。這正如彭真在1987年通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》所預(yù)見的：“給村民委員會頭上壓的任務(wù)太多’上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮?！雹龋€

由此可見，在中國，依靠國家賦權(quán)的村民自治是很難抵御政府權(quán)力的無邊界滲透的，更不通過村民自治來解決“三農(nóng)問題”，相反，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，村民自治面臨的宏觀環(huán)境發(fā)生了一些重大變化。一是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重并激起農(nóng)民的不滿，中央政府決定推行稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為新的國策，強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行“多予少取”的政策。各級政府的行政壓力相應(yīng)減小，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)更成為一根不敢隨意碰撞的“高壓線”。為此，地方政府對村委會的控制放松，村民自治權(quán)逐步回歸村民。二是由于行政權(quán)的滲透所造成的村干部行政化，使村民更難以對村干部實(shí)施監(jiān)督，引起農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，中央試圖以進(jìn)一步推動村民自治來解決村級干部的民意基礎(chǔ)和對村干部的民主監(jiān)督問題。為此，2001年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)選舉的民主性、程序性，并提出“村支部書記人選，先參加村委會選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”⑸2004年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，提出保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這兩個決定不僅將1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法》的精神更加具體化了，而且根據(jù)農(nóng)村新的情況，提出了一些進(jìn)一步增強(qiáng)村民自治的措施，要求地方黨委和政府切實(shí)貫徹實(shí)施。一些地方在增強(qiáng)村級權(quán)力的民意基礎(chǔ)方面也進(jìn)行了一些制度創(chuàng)新。如湖北省隨州市實(shí)行“兩票制”，即村支部選舉要經(jīng)過兩次投票，先是全體村民的“信任票”，只有獲得足夠的“信任票”，才能作為支部候選人；后是全體黨員的選票，只有獲得多數(shù)黨員的選票才能當(dāng)選村支部成員。在這一過程中，村民自治的權(quán)利得到了較為充分的體現(xiàn)。⑹

隨著宏觀體制環(huán)境的變化，村民自治開始走出行政壓力體制的困境，有了更廣闊的成長空間。

二、村民自治的成長基礎(chǔ)：社會發(fā)育

在中國，作為國家賦權(quán)的村民自治的成長，需要自上而下的行政放權(quán)，提供體制性成長空間。與此同時，我們也注意到，僅僅是行政放權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在1990年代，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地的村民自治面臨的體制性環(huán)境也不相同。行政壓力較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的主要是中部農(nóng)業(yè)地區(qū)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村村民自治成長的體制性空間相對較寬松。但是，在這些地區(qū)，村民自治的成長也不盡如人意。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著稅費(fèi)改革，中部地區(qū)農(nóng)村村民自治的體制性環(huán)境大為改善，但村民自治的成長也遇到了新的問題。這就是原來為鄉(xiāng)和村委會承擔(dān)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)，無錢辦理了，也無人管理了。村民希望借助村民委員會實(shí)行直接民主，以滿足日益增長的社會服務(wù)需求，也因?yàn)闊o人管事，無錢辦事而再次陷入困境，村民自治因此陷入另一種空殼化的境遇。這就需要進(jìn)一步分析村民自治的成長基礎(chǔ)。

中國的農(nóng)村村民自治具有地方自治的特點(diǎn)，即在行政村的地域，實(shí)行自治。行政村有公共事務(wù)和公共權(quán)力。誰能夠擔(dān)任村的領(lǐng)導(dǎo)人誰就執(zhí)掌著村域公共權(quán)力。根據(jù)逐級上推漸進(jìn)民主的理念，國家首先在村一級實(shí)行村民自治的直接民主，并引入現(xiàn)代民主的制度安排，設(shè)計了嚴(yán)密的民主程序，如村委會選舉“雙過半”制、選舉委員會制、差額選舉制等。這些制度都是為了更好根據(jù)現(xiàn)代民主自治理念配置村級公共權(quán)力資源。因此，村民自治從制度設(shè)計看，有著很高的起點(diǎn)。這正是許多人所不可理解的，在中國，竟然是落后的農(nóng)村先享受著最先進(jìn)的現(xiàn)代政治文明成果。但要使農(nóng)村接受和消化這一先進(jìn)的政治文明成果，將村民自治的制度設(shè)計轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)卻需要相應(yīng)的現(xiàn)代社會基礎(chǔ)。這就是通過高度理性化的社會組織，從而將分散化的單個人組織起來，通過集體行動，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治權(quán)得以體現(xiàn)。

然而，中國農(nóng)村社會普遍存在的一個問題是社會組織化程度低，體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的村民自治所需要的現(xiàn)代社會發(fā)育嚴(yán)重不足。分散的村民難以組織起來以集體行動參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，滿足個人的社會需求，由此使村民不得不流于一種不得不走的儀式，出現(xiàn)了所謂的“選舉疲勞”。這也是許多學(xué)者對村民自治進(jìn)程表示失望的重要原因之一。

正是基于村民自治需要相應(yīng)的社會組織基礎(chǔ)的考慮，一些學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村本土，提出了發(fā)掘村治的本土資源，重視傳統(tǒng)的家族組織，將其作為村民自治的自組織資源。這種愿望可能是美好的，但也是不切實(shí)際的。這不僅在于經(jīng)過經(jīng)歷近代以來的政治經(jīng)濟(jì)大變革，這種傳統(tǒng)組織已不再具有完整的組織形態(tài)，更在于家族組織本身與村民自治體現(xiàn)的現(xiàn)代民主理念是難以兼容的。

首先，傳統(tǒng)家族組織是血緣關(guān)系為紐帶的。在家族組織內(nèi)部，由于天然的親緣關(guān)系，可以形成一個相互信任的“自家人”社會。但這一“自家人”社會則是以將“非自家人”排斥在外為條件的，具有天然的排他性。如果將家族組織作為村民自治的組織資源，可以減少現(xiàn)代政治所需要的動員資本，但帶來的必然結(jié)果就是家族派系及派系之間的爭斗。這種爭斗強(qiáng)調(diào)的不是現(xiàn)代政治的第一要義――是非，而是帶有強(qiáng)烈情感性的善惡，因此很難達(dá)成以明辨是非為基礎(chǔ)上的政治共識和妥協(xié)。在村民自治運(yùn)作過程中出現(xiàn)的家族派系爭斗，使村委會選舉淪為家族獲得權(quán)力的工具，村民自治體現(xiàn)的現(xiàn)代民主理性精神受到嚴(yán)重扭曲。由此也為本來就不信任村民能夠自治的人提供了事實(shí)依據(jù)。

其次，傳統(tǒng)家族組織強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的整體性和差序格局，子必事父，妻必事夫，由此建構(gòu)起家長權(quán)威。這種家長制權(quán)威是以他人的權(quán)利讓渡為條件的，從而也將他人排斥在公共生活和公共權(quán)力之外。如果將這一權(quán)威體制引入村域公共權(quán)力，勢必進(jìn)一步強(qiáng)化歷史上固已有之的公權(quán)私有的傾向。近些年的村民自治實(shí)施過程中，一些即使通過民選的村委會主任也仍然高度壟斷公共權(quán)力，凡事個人說了算，使村民自治淪后村主任自治。2004年中央頒布《村務(wù)公開》正是通過加強(qiáng)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來保障村民的自治主體地位，使村的公權(quán)不至于異化為私權(quán)。

所以，傳統(tǒng)的家族組織是不可能成為村民自治的社會組織基礎(chǔ)的，而且傳統(tǒng)家族組織經(jīng)過政治經(jīng)濟(jì)沖擊早已面目全非。所謂純正的家族本土資源只是學(xué)者們的一種想象。那么，當(dāng)今村民自治所依靠的社會基礎(chǔ)和組織資源究竟在那里呢？

體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的村民自治所依托的社會是一個現(xiàn)代理性化社會。理性化社會來自于個人經(jīng)營活動中的合理算計。這種算計不是傳統(tǒng)家庭經(jīng)營中的內(nèi)部算計，而是不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)社會交往中對個人收益的權(quán)衡。這種理念使個人在參與公共事務(wù)中，保持著足夠的經(jīng)濟(jì)理性，而不是盲目的服從和沖動。他們對公共權(quán)力寄予期望，并參與影響公共權(quán)力的活動，以滿足其社會需求，同時又對公共權(quán)力保持一份警惕，隨時防范公共權(quán)力對個人權(quán)益可能的侵犯。這種理性化社會正是村民自治蘊(yùn)含的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督精神的社會起源。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的封閉性限制其理性化，只有現(xiàn)代開放的市場經(jīng)濟(jì)才為理性化社會的建構(gòu)提供了相應(yīng)的機(jī)制，也為村民自治的成長提供了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1990年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一些市場經(jīng)濟(jì)程度較高的鄉(xiāng)村，普遍出現(xiàn)了“能人治村”和“富人治村”的現(xiàn)象。一些有致富能力的人紛紛當(dāng)選為村干部。村民們選他們的理由是“自己都不能富，怎么可能帶領(lǐng)我們富？”正是出于致富的算計，他們選“富人”、“能人”為村干部。他們將權(quán)力讓渡于“富人”和“能人”的有條件的，這就是帶領(lǐng)大家共同致富。一些“富人”和“能人”為了使自己得以當(dāng)選，也要作出相應(yīng)的承諾，甚至以自己的錢興辦公益事業(yè)以博取村民的信任。當(dāng)然在這一過程，可能出現(xiàn)“賄選”的情況。村民出于短期功利的沖動而自愿讓渡其權(quán)力。但利益的算計最終會使他們作出更為理性的考慮而不會輕易讓渡其權(quán)力并要求制度創(chuàng)新。在浙江省，一些地方的村民為防范少數(shù)“富人”、“能人”在當(dāng)選時輕易承諾，當(dāng)選后不認(rèn)賬的現(xiàn)象，實(shí)行當(dāng)選時財產(chǎn)抵押公證制，以保障當(dāng)選人履行承諾。

理性化社會的組織建構(gòu)是自組織過程，即個人基于共同需要和利益而自我形成的組織。這是個人參與公共事務(wù)必要組織基礎(chǔ)。中國的村委會實(shí)際上包含兩重含義。一是由村委會干部組成的村委會組織，一是村委會管轄的村委會地域。農(nóng)民通過村民委員會實(shí)行自治，實(shí)際上也包含兩重含義，一是參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會活動，如村委會選舉、村務(wù)決策、杜務(wù)監(jiān)督，二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的的地域性自治平臺，農(nóng)民通過各種自組織開展自治活動。以往我們對村民自治的理解只限于前一方面，村民自治主要是圍繞村委會組織展開，如村委會選舉等。事實(shí)上，村民自治的最主要方面和有強(qiáng)大生命力的是后一方面。只是這一方面要依托各種自組織的產(chǎn)生。正是基于自組織資源的匱乏，有人提出要利用鄉(xiāng)村社會的本土資源，即家族組織。這一設(shè)想既缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也不可能解決村民自治運(yùn)作的自組織資源問題。

那么，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中國農(nóng)村開始出現(xiàn)各種農(nóng)民基于共同需要和利益而自我形成的社區(qū)組織，如經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)民間組織等。這些組織在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實(shí)行自我管、自我教育、自我服務(wù)、自我保護(hù)，其內(nèi)在治理機(jī)制實(shí)行完全的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。湖北省姊歸縣楊林橋社區(qū)組織的產(chǎn)生具有代表性。

改革開放以來，中國農(nóng)村社會正在發(fā)生重大變化，一是以家庭為經(jīng)營單位，二是生產(chǎn)的社會化程度愈來愈高，農(nóng)民對產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)的要求和依存度愈來愈大，可以說是社會化的小生產(chǎn)。要滿足農(nóng)民的社會化服務(wù)的要求，必須建立農(nóng)民自己的組織。但現(xiàn)有的鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組的組織系統(tǒng)難以滿足日益增多的農(nóng)民社會化服務(wù)要求。特別是隨著稅費(fèi)改革，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)、村、組合并，機(jī)構(gòu)和人員大量減少，村組干部能維持一般的村務(wù)管理，完成政府委托的任務(wù)也很不容易，根本無暇考慮為農(nóng)民提供社會化的服務(wù)。在這一背景下，湖北省姊歸縣楊林橋的農(nóng)民自發(fā)地組織社區(qū)組織，并得以推廣。農(nóng)村社區(qū)按“地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度”的原則設(shè)立。社區(qū)成立理事會，由本社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生，不拿任何報酬，每屆任期一年。社區(qū)理事會根據(jù)村民的需求開展社區(qū)服務(wù)活動，如民事調(diào)解、舉辦科技培訓(xùn)活動、提供經(jīng)濟(jì)信息等。這一社區(qū)組織是完全意義的群眾自治組織，不承擔(dān)行政功能；社區(qū)活動是完全意義的群眾自治活動，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”，完全由社區(qū)成員自己決定。自組織的自治活動大大豐富了村民自治的內(nèi)容，開拓出村民自治的新天地。

自組織的產(chǎn)生必然推動村委會組織向村民自治精神回歸。盡管村民參與村委會組織選舉，但村民個體的分散性使選舉后村民難以參與公共事務(wù)的管理，從而導(dǎo)致村民自治變?yōu)榇逦瘯刹孔灾?。隨著各種農(nóng)民自組織的生長，不僅能夠培育農(nóng)民在自組織內(nèi)的參與意識和自治能力，而且使農(nóng)民得以借助自我組織參與村務(wù)管理，影響村域公共權(quán)力的運(yùn)作。2004年10月初，筆者到《中國農(nóng)民調(diào)查》一書涉及的地方――安徽省北部農(nóng)村調(diào)查。有一個村的農(nóng)民自發(fā)組織起養(yǎng)雞協(xié)會。協(xié)會成立后可以購買較便宜的飼料，可以統(tǒng)一防治雞病，方便農(nóng)民出售雞產(chǎn)品，使農(nóng)民得到很大收益。協(xié)會很受農(nóng)民歡迎，獲得極高聲譽(yù)。由此也使當(dāng)?shù)氐拇逦瘯刹慨a(chǎn)生很大壓力，促使他們只有更多地為村民提供服務(wù)才能獲得相應(yīng)的支持，村委會的行政化勢必向群眾性回歸。到2004年，我國各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已超過15萬個，⑺它們將在村委會這一自治制度平臺上發(fā)揮積極作用，構(gòu)成村民自治運(yùn)行的組織基礎(chǔ)。

當(dāng)然，理性化社會的建構(gòu)和自組織發(fā)育是一個長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會經(jīng)歷一個漫長的成長過程。對這一點(diǎn)必須有足夠的思想認(rèn)識準(zhǔn)備。否則就會再次陷入歷史上的民主幼稚、急躁病和因?yàn)榧痹甓鴰淼氖灾聮仐壝裰鞯鸟骄省?/p>

⑴ 參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。

⑵鄧小平：《鄧小平文選》，人民出版社，1994年第2版，第168頁。

⑶彭真：《彭真文選》，人民出版社，1991年版，608頁。

⑷彭真：《彭真文選》，人民出版社，1991年版，611頁。

⑸ 《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室編著：《健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度學(xué)習(xí)讀本》，中國青年出版社，2004年版，第211頁。

⑹參見包俊洪、吳治平：《鄉(xiāng)村選舉中的“兩票制”》，紅旗出版社，2004年版。

⑺汪輯《我國各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已超過15萬個》，《光明日報》2004年10月18日B1版。

第二篇：論文：村民自治理想制度與現(xiàn)實(shí)困境

--對葉阿金“選民資格”案件的思考

內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會選舉中“選民資格”案件的評論著手，對村委會選舉中面臨的困境之一--村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一?，F(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們在依法治國的進(jìn)程中，不斷完善法律制度。

關(guān)鍵詞：村委會選舉 選民資格 村民資格 司法救濟(jì)

2002年6月以來，一些媒體對發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進(jìn)行報道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護(hù)自身政治權(quán)利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評述此案是農(nóng)村政治民主意識的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。

葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財產(chǎn)與土地承包權(quán)均在該村，并按有關(guān)文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權(quán)。2002年5月，星火村進(jìn)行換屆選舉時，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，根據(jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條規(guī)定：“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定?！庇纱丝梢姡瑧艏辉诒敬宓娜藛T，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財產(chǎn)權(quán)益、政治權(quán)利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權(quán)，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應(yīng)當(dāng)考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權(quán)如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟(jì)？這些問題的提出，關(guān)系到村民自治能否沿著民主設(shè)計的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進(jìn)到推進(jìn)政治民主發(fā)展的原動力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。

一、什么是選民資格

法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級以下人民代表大會代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的代表的資格，是一項(xiàng)憲法賦予的政治權(quán)利。

相應(yīng)的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉中，選民對于選舉委員會所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會提出申訴，選舉委員會應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定，申請人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。

什么是村民委員會選舉中的選民資格？《村委會組織法》并未出現(xiàn)“選民”這個概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！绷硗飧鶕?jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第三條的規(guī)定，是將“有選舉權(quán)的村民”簡稱為“選民”。因而可以認(rèn)為村委會選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級人大代表時的選民是兩個不同的概念。葉阿金要求確認(rèn)所謂的選民資格問題，事實(shí)上是要求確認(rèn)具有本村“村民”資格的問題。

由此看出，在村委會選舉中，如果村民對村選舉委員會公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認(rèn)其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對村委會選舉中的“選民”資格案件，《村委會組織法》中沒有規(guī)定?，F(xiàn)行的村民選舉中，村民對公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的決定。事實(shí)上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對今年同一時期姚某等人要求確認(rèn)其在村委會選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認(rèn)為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍①。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當(dāng)事人的請求②。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認(rèn)為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結(jié)果而言是正確的。如前面所述，村委會選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。

二、什么是村民

現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個真問題中來。

村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員并享有相應(yīng)權(quán)益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當(dāng)然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女③。

因而村民的概念已不是簡單的自然地域的概念，它是附加了復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對應(yīng)的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會，由村民委員會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時必須考慮到它的經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份。

由于《村委會組織法》并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復(fù)雜，致使在對以下幾類人的“村民資格”認(rèn)定問題上存在較大分歧。

——原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因?yàn)橥恋乇徽饔煤蟪闪宿r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會選舉？ ——原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會選舉？

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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？

——掛靠戶口的人能否參加村委會選舉？

——小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會選舉？

——長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會選舉？

諸如此類問題，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，以及城市化進(jìn)程較快的地方如城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會選舉中不得不面對的。不管《村委會組織法》的立法者當(dāng)初是如何設(shè)計理想的村民自治制度，在村委會選舉中暴露出來的村民資格認(rèn)定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實(shí)施的重大障礙之一。其弊有三：

一是長期生產(chǎn)經(jīng)營并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。

二是按政策應(yīng)該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權(quán)利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國的城市化進(jìn)程。

三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生機(jī)與活力。造成上述問題的原因，是由于我國長期實(shí)行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟(jì)權(quán)益因素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來所實(shí)行的家庭承包經(jīng)營體制雖然改變了土地的經(jīng)營方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權(quán)是以產(chǎn)權(quán)所有為前提條件的，是產(chǎn)權(quán)利益分享的實(shí)現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對于村民的利益關(guān)系重大，因而也倍受關(guān)注。

對于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)允許他們參與村莊的自治事務(wù)；二是目前我國有近億的農(nóng)村流動人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會選舉，這些人的民主權(quán)利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治。《村委會組織法》盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國的村民自治主要是以集體經(jīng)濟(jì)為背景的，村民自治權(quán)利不同于公民權(quán)利，村民自治權(quán)利與一定的集體經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟(jì)利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權(quán)利意識的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟(jì)上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的

機(jī)會和權(quán)利，確實(shí)是需要很好地研究解決的問題④。

讓我們回到《村委會組織法》，從立法原義來重新理解“村民”的概念。

從村民自治相關(guān)法律對“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達(dá)的意思其實(shí)是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實(shí)的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關(guān)法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系三個主要因素決定的，這是一種特定社會歷史條件和現(xiàn)實(shí)狀況決定的制度安排。在制定一項(xiàng)具有普適性的全國性法律時，國家立法機(jī)關(guān)主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對居民構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊結(jié)合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應(yīng)當(dāng)是地方立法機(jī)關(guān)的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權(quán)利和組織形式的法律，就是《城市居民委員會組織法》，這一法律對城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權(quán)利作了明確的規(guī)定。

因此，從這個角度理解，《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合《村委會組織法》的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴(yán)格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認(rèn)定，以戶籍為準(zhǔn)。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認(rèn)定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定來確定⑤。但在具體實(shí)施過程中，一些地方在其他特殊情況的認(rèn)定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權(quán)利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實(shí)際操作中的問題，更是立法的完善問題。

三、村民選舉權(quán)的司法救濟(jì)途徑

從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應(yīng)不是問題。因?yàn)樗^自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關(guān)的本區(qū)域內(nèi)事務(wù)，依法實(shí)現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應(yīng)當(dāng)是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟(jì)權(quán)益之后，問題就復(fù)雜化了。此外，由于中國歷史上長期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進(jìn)國內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國社會的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國人民遠(yuǎn)不可及的事情；但實(shí)行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻(xiàn)。民主是一種習(xí)慣，只有操練熟了，久而久之，才會轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個國家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎(chǔ)。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個角度說，村委會選舉中司法救濟(jì)途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實(shí)施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇，即村民對于村選舉委員會所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會提出申訴；村民對于村選舉委員會作出的處理決定仍不服的，可以向當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會對村民選舉資格認(rèn)定的糾紛。具體理由如下：

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第一、村民對選民名單不服的，向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的處理決定，這種制度，因?yàn)榇迕襁x舉委員會自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當(dāng)違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。

第二、根據(jù)選舉權(quán)的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權(quán)的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權(quán)利。法院是與保護(hù)公民的權(quán)利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認(rèn)定公民是否具有某種權(quán)利，如果撇開法院，就顯得突兀了。

第三、民事訴訟法設(shè)立選民資格案件的目的在于救濟(jì)選舉權(quán)。從實(shí)踐中看，村委會選舉中的很多做法完全是模仿縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉時的做法，比如選民登記、候選人產(chǎn)生、投票等等程序，在形式上并無二致。因此，完全可以對民事訴訟法第一百六十四條規(guī)定適當(dāng)?shù)丶右詳U(kuò)大解釋，使村民委員會直接選舉參照適用。從全國范圍來看，除了浙江瑞安市的葉阿金案之外，至少還有廣州天河區(qū)、遼寧省康平縣等地的法院均受理了村民選舉資格的案件，并且均適用民事訴訟法有關(guān)選民資格案件的規(guī)定。司法實(shí)踐中已有先例。從可行性的角度分析，各地法院在實(shí)踐中對選民資格案件的審理積累了良好的經(jīng)驗(yàn)，因而將其推廣到村民選舉中，完全可行。

第四、村民自治制度不僅是憲法規(guī)定的法律制度，更是由《村委會組織法》具體規(guī)定之。從法律的實(shí)施和救濟(jì)的一般原則出發(fā)，法院就是公民尋求司法救濟(jì)的最后希望。因此，從這個角度說，法院應(yīng)當(dāng)履行作為司法救濟(jì)機(jī)關(guān)的職能。

由此得出的結(jié)論是，由于村委會選舉與縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉性質(zhì)上的不同，在村委會選舉中直接適用選民資格案件目前沒有依據(jù)。為了程序公正，在村委會選舉中引入司法救濟(jì)途徑的可選擇方法是，由國家有權(quán)機(jī)關(guān)對民事訴訟法第一百六十四條作出解釋，使村民資格案件參照適用之。這也只能是解決處于轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村選舉問題的權(quán)宜之計。

四、根本解決之道

引入司法救濟(jì)途徑只能解決一個程序公正的問題。要徹底解決村民身份問題，打破戶籍制度的障礙乃根本之道。中國城鄉(xiāng)二元分割的實(shí)質(zhì)問題是現(xiàn)行戶籍制度的改革滯后于現(xiàn)實(shí)社會的發(fā)展。一些有識之士已大聲疾呼，要給中國農(nóng)民第三次解放?！爸袊枰M(jìn)行第三次?解放農(nóng)民?的制度革命，以從根本上解決長期以來城鄉(xiāng)隔絕、對立、分離的不公平和不公正局面?！?⑥ 這場制度革命的核心，是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。簡而言之，就是使農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，使農(nóng)民盡快變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，特別是為那些具有初、高中文化水平的鄉(xiāng)村青年，提供進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會。

第三次“解放農(nóng)民”最根本性的措施是消除城鄉(xiāng)居民兩種身份制度，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機(jī)會和享受同等的公共服務(wù)水平，包括自由遷徙和自由居住權(quán)利、平等接受基礎(chǔ)教育權(quán)利與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會；平等就業(yè)競爭機(jī)會和享有勞動保護(hù)權(quán)利；享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權(quán)利等⑦。目前戶籍制度改革已經(jīng)啟動，人為地城鄉(xiāng)分割已經(jīng)打破。廣東省已在全省范圍內(nèi)率先取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，浙江省的杭州市也同樣。這無疑為解決村民資格問題部分鋪平了道路。

當(dāng)前，我們還要從具體操作層面來研究解決問題的方法。社會總是在為自己的發(fā)展開辟道路的，問題的解決方式也往往是在那些首先出現(xiàn)問題而且迫切需要解決的地方產(chǎn)生的。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保護(hù)承包者預(yù)期利益，于二十世紀(jì)八十年代一些地方就提出了土地承包權(quán)長期不變，實(shí)行“增人不增田，減人不減田”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為第二輪土地承包中實(shí)行的三十年不變的政策。對一些為了務(wù)工經(jīng)商或子女上學(xué)謀求將戶口遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的農(nóng)戶，遷入地實(shí)行了只接收戶口關(guān)系而不享受當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益的“變通性掛戶”政策。一些因建設(shè)性征地成批轉(zhuǎn)為城市居民戶口的原村民，也被許諾可以繼續(xù)享有村組集體經(jīng)濟(jì)成員的福利待遇，有些地方還出臺了戶口進(jìn)城可以不退出承包田的政策規(guī)定。所有這些，都是農(nóng)村干部群眾從實(shí)際出發(fā)的積極探索，都體現(xiàn)了村民與社員相對分開的改革思路，并在一定程度上緩解了二者一體化所造成的種種現(xiàn)實(shí)矛盾，為農(nóng)村戶籍制度的改革提供了經(jīng)驗(yàn)。但是，這些變革都是在原體制內(nèi)進(jìn)行的局部調(diào)整，并沒有從整體上和根本上解除一體化所造成的經(jīng)濟(jì)社會問題。尤其值得關(guān)注的是，到城鄉(xiāng)結(jié)合部或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工、經(jīng)商、長期居住的外地村民，一般都不能取得當(dāng)?shù)氐拇迕裆矸?。即使一些?dāng)?shù)卦试S“掛戶”的外來村民，也不能享有當(dāng)?shù)卮迕竦耐冉?jīng)濟(jì)社會權(quán)利，即使是個別地方允許他們參加村委會選舉，也由于他們不享有集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益而難以享有村民委員會組織法賦予村民的所有權(quán)益，因?yàn)楝F(xiàn)行的村民委員會組織法，也是立足于村民與社員一體化這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的。

上述問題的根本解決辦法，是實(shí)行村民身份與集體經(jīng)濟(jì)成員身份的分離，實(shí)現(xiàn)村民自然身份的回歸⑧。其要點(diǎn)是，對現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制改造，按照農(nóng)戶人口并結(jié)合對集體的貢獻(xiàn)，將所有集體資產(chǎn)折合的股份一次分配到戶到人，今后不再隨村內(nèi)及各戶人口變動增減并允許繼承，同時按照股份制企業(yè)的規(guī)則形成新的治理結(jié)構(gòu)和分配制度。在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村民身份屬地化，外地外村人員只要長期在村居住，即可成為該村村民，履行村民義務(wù)并享有相應(yīng)權(quán)利，人口流動不再與集體資產(chǎn)權(quán)益發(fā)生任何關(guān)系。事實(shí)上，一些地方在解決“城中村”、“村改居”等問題時，也是采用了這樣的思路，即把原村集體資產(chǎn)股份化至個人，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與居民身份的分離。

一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇是從進(jìn)一步完善村民自治制度出發(fā)，對現(xiàn)實(shí)中兩種身份一體化產(chǎn)生的體制性障礙采取一些諸如適當(dāng)延長土地承包期限、戶口進(jìn)城原村民可以不退出承包田、允許家居本村的退休職工在不侵犯其他村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益前提下享有村民待遇并發(fā)揮積極作用等方面進(jìn)行一些變通性的改進(jìn)，以利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。葉阿金所處的情形就屬于這樣一種制度變遷的結(jié)果⑨。

也有人提出了另外一種思路⑩。因?yàn)閺?997年以來，國務(wù)院、公安部連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關(guān)問題的解答》、《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。從這些法規(guī)和規(guī)章出發(fā)，涉及農(nóng)村戶籍管理和農(nóng)民進(jìn)城后城鎮(zhèn)戶籍管理最重要的有兩條：一是要求建立健全農(nóng)村常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等項(xiàng)登記管理制度，二是要求經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，必須向原所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會交回承包地和自留地，憑交回承包地和自留地的證明在城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。這就清楚地表明，村民同農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)組織和土地的關(guān)系是身份契約關(guān)系，只要農(nóng)民的身份存在，同農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)組織和土地的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系就存在；一旦身份發(fā)生改變，其所隱含的契約關(guān)系也就隨之而發(fā)生改變。根據(jù)上述法規(guī)的精神，那些具有城市戶口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自從他們把自己的戶口從本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為了城市居民戶口以后，就意味著他們終止了同村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地的契約關(guān)系，同時也放棄和改變了同村的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，當(dāng)這些決定村民身份的關(guān)鍵要件不存在以后，他們的村民身份已經(jīng)不復(fù)存在，哪怕他們事實(shí)上一直仍然居住在本村，哪怕他們的家庭成員中仍然有人屬于地地道道的本村人。

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五、結(jié)論

村民自治是中國社會主義民主政治的一項(xiàng)重要制度，是人民當(dāng)家作主的一個重要方面。村民自治的內(nèi)在含義是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。本文所論及的村民資格問題，只是村民選舉過程中暴露出來的諸多問題之一。對村民自治的前景，我們有理由樂觀，因?yàn)橐坏┐迕褡灾纬蔀閺V大農(nóng)村居民自覺的行動時，就沒有理由不讓這種制度推進(jìn)下去。但在具體操作中，如果不及時對有關(guān)配套的規(guī)則加以完善，則會給村民自治的實(shí)施帶來很多障礙。

在村民資格認(rèn)定上，由于各地情況千差萬別，國家法律沒有必要也毋須作出明確規(guī)定，但地方立法中應(yīng)當(dāng)考慮到這個問題。由此反觀《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條的規(guī)定，確可進(jìn)一步加以完善?；诋?dāng)時的情景（《浙江省村民委員會選舉辦法》于1999年10月制定），可以說立法者已經(jīng)作出了努力。但經(jīng)過兩屆村委會選舉（1999年、2002年）的檢驗(yàn)，實(shí)踐中提出了對此問題作出明確規(guī)定的要求。筆者建議對該選舉辦法適時加以修改，對村民作出明確的界定，除了戶籍因素，必須要考慮權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于人戶分離現(xiàn)象的大量存在，不履行義務(wù)者則不享有權(quán)利。最現(xiàn)實(shí)的做法就是實(shí)現(xiàn)村民自然身份與經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份的分離。自然身份就是以居住地為劃分標(biāo)準(zhǔn)。村民自治中的民主管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，一個人是否屬于這個社區(qū)的成員，應(yīng)當(dāng)考慮其是否與該社區(qū)有密切的公共事務(wù)方面的利害關(guān)系。經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份表明了其是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可否參與集體權(quán)益的分配。這樣，就可以解決參與公共事務(wù)管理（選舉權(quán)利）與享受個人經(jīng)濟(jì)權(quán)益（集體權(quán)益的分配）的矛盾。中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，各地結(jié)合實(shí)際的一些創(chuàng)造性做法應(yīng)當(dāng)給予肯定。如前所述六種情形的人，如果不再履行村民的義務(wù)，就不能享有作為村民的政治權(quán)利，就不能參加村委會選舉。反之，從政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利可分離的角度，即允許履行了村民義務(wù)的人參加村委會選舉，但村集體的收益分配等權(quán)利只能夠由集體資產(chǎn)的所有者來享受。

村民自治制度的實(shí)施，使廣大農(nóng)村村民的民主觀念、民主意識都有了全面的提高。江澤民在“5.31”重要講話中提出，發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)有重要目標(biāo)。村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會主義民主政治的重要組成部分。但不容否認(rèn)，在村民自治制度實(shí)施過程中尤其是村委會選舉中出現(xiàn)了不少問題，如候選人資格是否要規(guī)定的問題，選舉中的賄選認(rèn)定問題，罷免中的問題，以及村黨支部與村委會關(guān)系的處理、新老村委會班子的交接、村務(wù)公開等方面都有值得探討和完善之處。村民自治面臨很多困境，本文所涉的村民資格問題無非是一個側(cè)面而已。村民自治作為一項(xiàng)理想政治制度的設(shè)計⑾，需要在實(shí)踐層面和法律制度層面不斷地加以完善。

第三篇：淺談村民自治的發(fā)展與完善

淺談村民自治的發(fā)展與完善 郭旭

2005年10月20日09:01 【字號 大 中 小】【留言】【論壇】【打印】【關(guān)閉】

村民自治是我國社會主義民主政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式。村民自治的實(shí)施可以培養(yǎng)農(nóng)村的民眾的自主意識和參與能力，提高政治素質(zhì)和操作能力，保證了全體村民真正享有通過有效的形式管理基層地方事務(wù)的權(quán)力，最大限度地調(diào)動農(nóng)民的積極性與主體性，進(jìn)行物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造。

我國村民自治取得了顯著的進(jìn)步。在當(dāng)前形勢下，要使村民自治更好地發(fā)展，應(yīng)該做好以下幾個方面的工作。

一、繼續(xù)推進(jìn)依法自治，進(jìn)一步完善村委會選舉

民主的制度化，法制化，其實(shí)質(zhì)是要將民主建設(shè)與法制建設(shè)結(jié)合起來。對容易產(chǎn)生濫用權(quán)力的具體機(jī)制、制度和薄弱環(huán)節(jié)加以完善。另外還要完善選舉的程序，如認(rèn)真檢查選民身份、分發(fā)選票、取消委托投票和流動票箱、公開候選人的提名過程及增加候選人的數(shù)量的措施來完善村民自治選舉。應(yīng)廣泛宣傳選舉知識，使村民對自己的責(zé)權(quán)有一個明確的認(rèn)識。村委會干部的選拔工作應(yīng)注意吸收一些復(fù)員軍人、在鄉(xiāng)知識青年、返鄉(xiāng)的外出務(wù)工人員。加強(qiáng)對村干部的考核培訓(xùn)，組織其參觀先進(jìn)村組，建立干部目標(biāo)責(zé)任管理制，搞好廉政建設(shè)，以便村干部自覺接受村民的監(jiān)督。

進(jìn)一步完善村民自治的程序并加強(qiáng)村委會組織建設(shè)和組成人員的培養(yǎng)。建設(shè)社會主義民主重在制度建設(shè)、法治建設(shè)，所以制度和法律建設(shè)是根本。另外，要加強(qiáng)村委會組成人員的教育和培養(yǎng)以及觀念的更新，定期向村民代表會議等其他代表村民意愿的組織述職，接受其監(jiān)督。實(shí)行村務(wù)公開，尤其是財務(wù)公開，并以此為切入點(diǎn)，構(gòu)建良好和諧的鄉(xiāng)村社會秩序。

二、建立村委會與村黨支部協(xié)調(diào)機(jī)制

建立兩委聯(lián)席制度。盡管村委會與黨支部的性質(zhì)和職能存在著較大差異，然而其成員都是農(nóng)村的政治精英，在發(fā)展本土經(jīng)濟(jì)，豐富鄉(xiāng)村文化生活，建設(shè)鄉(xiāng)村政治文明，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會等方面的出發(fā)點(diǎn)和最終的歸宿是一致的。因而完全可以在保持各自性質(zhì)和完善各自職能的前提下，實(shí)現(xiàn)最大程度的整合，以進(jìn)一步完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。

三、建立村民議事會制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

村民議事會制度是強(qiáng)化村民自治組織建設(shè)的有效途徑。第一、對村民議事會的性質(zhì)、職能、議事程序、議事范圍等，制定詳細(xì)的規(guī)定。對文化參差不齊的議事會成員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其參政議政的能力，提高其政策水平和法制觀念，使其既發(fā)揮良好的監(jiān)督職能又不會妨礙村委會工作的正常開展。第二、建立村委會與村民議事會之間的溝通機(jī)制，進(jìn)行必要的定期交流。村委會匯報工作，議事會則集中反映群眾的呼聲，為村委會作好“信息接受與傳遞器”，從而密切干群之間的聯(lián)系。第三、加強(qiáng)村民議事會的經(jīng)濟(jì)和文化指導(dǎo)職能的建設(shè)，進(jìn)一步扶持、強(qiáng)化、壯大各種集體經(jīng)濟(jì)組織和民間文化組織。實(shí)踐證明：集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱與鄉(xiāng)村政治的發(fā)展有著密不可分的關(guān)系，政治呈良性發(fā)展的地區(qū)，往往是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的地區(qū)。依托其活躍農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生活和文化生活，并縮小公共權(quán)力的集中程度，從而減少因決策失誤帶來的損失程度，使村委會更好地行使管理公共事務(wù)職能。

要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民作為主體參與政治活動的積極性。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民參與村民自治的根本所在。第一、堅(jiān)持“科教興農(nóng)”戰(zhàn)略。大力發(fā)展社會文化發(fā)展落后地區(qū)的職業(yè)教育，定期舉辦各種新技術(shù)培訓(xùn)推廣班，提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活水平。第二、推進(jìn)“稅費(fèi)改革”和免除農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建立農(nóng)村最低生活保障制度，改革農(nóng)村金融體制，實(shí)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸制度，建立完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系，增強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的能力。第三、改革城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，發(fā)揮農(nóng)民在現(xiàn)代化建設(shè)中的價值主體的作用。第四、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)的深度、廣度，發(fā)展龍頭企業(yè)或協(xié)會+農(nóng)戶、龍頭企業(yè)+科研單位+農(nóng)戶等模式。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，建立與當(dāng)?shù)厝丝?、資源、環(huán)境相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展科學(xué)模式。

（作者單位：黑龍江大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

第四篇：論中國村民自治制度與

論中國村民自治制度與《村民委員會組織法》的重構(gòu)

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)。認(rèn)為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”。分析了20世紀(jì)初和80年代兩次引入村民自治的特點(diǎn)和區(qū)別。提出村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認(rèn)為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款。

三、重構(gòu)《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個人自治和團(tuán)體自治是憲政制度和民主政治的基礎(chǔ)，它的學(xué)理基礎(chǔ)就是人民主權(quán)的思想。村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會組織法（試行）》出臺，以及1998年《村委會組織法》正式頒布實(shí)施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲備和文化準(zhǔn)備，在廣大的農(nóng)村實(shí)行的村民自治在世紀(jì)末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀(jì)的發(fā)展提供了重要的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實(shí)行村民自治對我國而言究竟有何裨益？應(yīng)當(dāng)以何種方式促進(jìn)村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權(quán)相對應(yīng)，是指一定的主體有權(quán)自主地處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村落居民有權(quán)自主地決定本區(qū)域的事務(wù)，上級機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀(jì)歐洲的城市自治。事實(shí)上，在一般政治學(xué)文獻(xiàn)中，自治也多用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特征。自治權(quán)作為一個法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻(xiàn)，它一般由封建國王或一個有立法特權(quán)的大主教頒發(fā)給取得一定自治權(quán)的城市，用以從法律上確認(rèn)城市的自治特權(quán)。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權(quán)、城市市民獲得自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的法律憑證，這在當(dāng)時被歸納成為一個原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國時期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權(quán)取得自治特權(quán)而成為自治市。自治市是一個社會，是一個具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權(quán)程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權(quán)，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權(quán)，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權(quán)的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權(quán)的城市，只向國王或領(lǐng)主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權(quán)宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財政大權(quán)。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨(dú)組成的，“根據(jù)單個無權(quán)的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權(quán)力和政治自主權(quán)的城市，形成一個聚合體并持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實(shí)上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個個人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動?！笆聦?shí)上，在所有的城市中市民組成一個團(tuán)體——全城公會（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個整體中不可分離的各個部分?！盵4]市民能運(yùn)用選舉權(quán)，選舉市議會與市長及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。

地方自治的概念是19世紀(jì)初清政府“預(yù)備立憲”時，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對英國的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時深為感觸的認(rèn)為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點(diǎn)，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻(xiàn)記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國時期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。他認(rèn)為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動和宣傳下，一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴(kuò)大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點(diǎn)

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊(yùn)含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，審議通過了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無可緩行?！盵9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實(shí)行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。

第三，村民自治在中國的第一次實(shí)行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機(jī)關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。[10]隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，農(nóng)村社會的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。

為了保護(hù)改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年《村委會組織法》正式頒布實(shí)施，在這個過程中，一些省份也相應(yīng)制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點(diǎn)

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點(diǎn)在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時教授觀點(diǎn)，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，“皇權(quán)只能下伸到縣一級而至，縣以下皇權(quán)便鞭長莫及，基本上是民間自治?！鞭r(nóng)村中，權(quán)威來自于宗族。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗(yàn)是他們獲得權(quán)力和地位的條件，而對長老的服從是長老權(quán)威推行的保障。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權(quán)威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時具備“知識”和財富。也正是由于這兩個要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權(quán)威（家族勢力的代表），感知權(quán)威（自己的知識和財富）和法定權(quán)威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會中延伸和捍衛(wèi)著國家權(quán)力，完成了地方權(quán)威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習(xí)慣法為背景的自治，在國家權(quán)力只能到達(dá)縣級政權(quán)的封建時代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實(shí)質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會是農(nóng)村的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權(quán)力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構(gòu)成我國農(nóng)村社會的基本單元，承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領(lǐng)廣大村民群眾依法開展自治活動的任務(wù)。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，故而，村民的意見才是村委會權(quán)力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會表達(dá)意見，對國家正式制度進(jìn)行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利；村民委員會按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對自治機(jī)關(guān)、人員的權(quán)力來源和監(jiān)督機(jī)制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國村民委員會組織法》是規(guī)范村民委員會建設(shè)的基本法律。我國現(xiàn)行的村民委員會組織法，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實(shí)際，具有明顯的進(jìn)步性，對中國農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)農(nóng)村三個文明，都發(fā)揮了一定的積極促進(jìn)作用。通過多年的努力，村民自治取得了實(shí)質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當(dāng)前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實(shí)施還有很長的路要走。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國新時代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實(shí)踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會最基本的聚落單元，村民委員會，是以行政村為基礎(chǔ)的自治組織形式，村民自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會的進(jìn)步。關(guān)于現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷已有許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論證與分析，在這里只就二個問題論證它的立法缺陷，我們認(rèn)為這是造成《村民委會組織法》缺陷的關(guān)鍵所在。

一是“小馬拉大車”?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。雖然村民委員會的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部內(nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會的運(yùn)作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。另外，我國村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國立法機(jī)關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會組織法》都必須面對和回答的問題，稍做檢索就會知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動制”等等，一些機(jī)構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項(xiàng)研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會這樣呢？我們認(rèn)為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與《村民委員會組織法》規(guī)定的“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個中心，《村民委員會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”這樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個中心，每個中心必然是圍繞各自的圓點(diǎn)來運(yùn)行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個中心在同一軌道上運(yùn)行呢？即使可以那也是暫時的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！焙汀洞迕裎瘑T會組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實(shí)踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認(rèn)可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點(diǎn)是我國現(xiàn)行村民委員會組織法實(shí)施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關(guān)系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關(guān)鍵。

三、重構(gòu)《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》

這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的?！盵13]現(xiàn)行立法在實(shí)踐中固然存在種種問題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應(yīng)當(dāng)明確，不僅僅是民主政治的運(yùn)作, 而且民主制度本身的形成也都是一個歷史的過 程。對中國這樣一個人口眾多、各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且長期受封建專制影響的國家來說，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會政治和經(jīng)濟(jì)問題，在任何國家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應(yīng)當(dāng)在更加清醒認(rèn)識民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗(yàn)的束縛，結(jié)合我國實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨(dú)成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會組織法》與自治實(shí)踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級內(nèi)部，能夠用來使村民實(shí)現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會這一組織，而且還有包括其它類型的多個組織。從目前中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治狀況來看，村委會在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機(jī)關(guān)。所以，作為國家的基本社會制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會組織法》不僅不嚴(yán)謹(jǐn)，而且不利于具體操作。

其次，從國內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時期的《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想

我們認(rèn)為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會與村民委員會；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國際人權(quán)法，是一部具體實(shí)施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國一項(xiàng)基本的社會制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關(guān)于總則

《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”。[14]“因?yàn)樽灾蔚母拍?，為了不致失去任何明確性，是與一個根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會有所變化，這個人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”?！耙罁?jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會團(tuán)體中，由其成員獨(dú)立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨(dú)立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權(quán)專制相對應(yīng)的，是指一定的主體有權(quán)處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國家與社會分離，以法定的分權(quán)方式治理社會的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。[18]自治權(quán)是一種在社會團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。自治權(quán)是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡言之，是一種權(quán)力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團(tuán)體內(nèi)的合法自主的權(quán)力。[19]

相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過村民委員會、村民大會等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所謂自我管理，是指在國家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項(xiàng)自治事務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行自我約束等。自我服務(wù)意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)。

這里需要注意幾個問題。其一是自治權(quán)行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。我們認(rèn)為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，村委會有權(quán)根據(jù)本村實(shí)際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級政府機(jī)關(guān)的指示和命令。其二是自治權(quán)的內(nèi)容。雖然各國對自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關(guān)，自治權(quán)在這些內(nèi)容上的擴(kuò)大，也意味著農(nóng)村基本人權(quán)水準(zhǔn)的提高，我國村民自治的內(nèi)容應(yīng)該是法定的，對此《村民自治法》應(yīng)采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學(xué)者以我國農(nóng)村尚不具備實(shí)施民主制度的條件為由反對基層民主自治。同時，一些學(xué)者對鄉(xiāng)村社會及農(nóng)民的實(shí)證研究也表明，鄉(xiāng)村社會不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進(jìn)行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長亦是如此。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應(yīng)及國家部門的推動發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進(jìn)程時就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實(shí)證調(diào)查表明，我國農(nóng)民對民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

三是制約原則。絕對的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無序。自治權(quán)的行使不是絕對的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個方面對自治權(quán)的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機(jī)關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，行使自治權(quán)的主體必須遵循，自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進(jìn)行，超出此范圍者，法律不予保護(hù)。司法和行政發(fā)面是指國家通過司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來對自治權(quán)進(jìn)行制約。例如，我國現(xiàn)行立法中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張?jiān)凇洞迕褡灾畏ā分邪凑諜?quán)力制衡的要求設(shè)置自治權(quán)的運(yùn)作模式，同時也設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其予以監(jiān)督。

2、關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團(tuán)體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實(shí)行自治的條件等問題。關(guān)于是否在人口較少的村落設(shè)立村民小組的問題，我們的主張是不設(shè)立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習(xí)慣在自愿、便利的基礎(chǔ)上聯(lián)合設(shè)立自治單元，建立村民委員會。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關(guān)于村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務(wù)中有哪些權(quán)利和義務(wù)。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實(shí)行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構(gòu)成，對村民行為有拘束力。

這里有一個問題需要討論，就是村民意志的表達(dá)即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國農(nóng)村的社會形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因?yàn)樵谵r(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會功能保存完整，而且在短時期內(nèi)不會有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會的基本細(xì)胞。從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會的實(shí)際情況，二元結(jié)構(gòu)的社會將是我國未來相當(dāng)長時間內(nèi)的社會結(jié)構(gòu)狀況。

實(shí)踐中，我國農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會造成幾方面的問題。對于大戶家庭來說，家族勢力龐大，人員眾多，個人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達(dá)自己的自由意志，使自治權(quán)的行使仍不能擺脫宗族勢力的影響。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動力的外流，加之我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實(shí)際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權(quán)尤其是選舉權(quán)，會造成管理成本的大幅增加，對于我國農(nóng)村社會資源本來就不富足的實(shí)際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實(shí)問題，而且與我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一致的。因?yàn)楹笳弑旧砭褪且詰魹閱挝贿M(jìn)行，與個人作為主體相比更樂于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

4、關(guān)于村民代表大會與村民委員會

村民代表大會是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要規(guī)定村民代表大會的組成、代表的資格、職權(quán)、權(quán)力行使程序、表決方式、活動規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是村民自治的法人代表，對外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。要規(guī)定村民委員會的組成、候選人的資格、村委會的職責(zé)和義務(wù)、村民委員會的選舉和任期、村民委員會職權(quán)行使的程序、村民委員會的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會和村民委員會的選擇應(yīng)實(shí)行一戶一票制。

5、關(guān)于村民自治事項(xiàng)

用列舉的方式明確村民自治的事項(xiàng)，也就是具體明確社會生活中哪一些公共事務(wù)和公益事業(yè)是村民自治的事項(xiàng)，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會來調(diào)解，調(diào)解結(jié)果的效力等等，其實(shí)就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項(xiàng)，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護(hù)墻來防止公權(quán)力的侵入，這對于真正實(shí)現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國現(xiàn)階段尤其必要。因?yàn)?，我們長期行成的自上而下的行政運(yùn)作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預(yù)村民自治事務(wù)的行為隨時都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國家權(quán)力對社會的直接控制和干預(yù)，只有國家權(quán)力對社會直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

6、關(guān)于監(jiān)督委員會

主要是明確監(jiān)督委員會的設(shè)立、性質(zhì)、與村民代表大會和村民委員會的關(guān)系、職權(quán)和義務(wù)、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會工作、村財務(wù)開支和罷免村民委員會成員等方面的民主監(jiān)督權(quán)，這是保障民主決策權(quán)、防止濫用職權(quán)的行為和解決權(quán)力制約與監(jiān)督的問題。

7、關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。

村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是命令與服從的關(guān)系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍有一定的控制權(quán)。在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán)；或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。

為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的：村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

8、關(guān)于附則

主要是規(guī)定有關(guān)修改和實(shí)施生效的條款。

總之，我們在對現(xiàn)行《村民委員會組織法》進(jìn)行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當(dāng)然，最廣泛基層民主的實(shí)現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會的建構(gòu)和自治組織發(fā)育是一個長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會經(jīng)歷一個漫長的成長過程。對此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁 [2] 同上，第39頁

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國家的發(fā)展》，商務(wù)印書館1997年版，第42頁

[4] [比利時]亨利·皮納著：《中世紀(jì)的城市》，商務(wù)印書館1985年，第111頁

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁

[6] 同上，第112頁

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學(xué)刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會議紀(jì)要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會議秘書處，1929.第 77頁

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2，來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[11] 費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關(guān)系的嬗變與國家法的調(diào)適，田成有，http://004km.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第79頁

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會》（下卷），商務(wù)印書館1997年版，第56頁

[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[17] 宋甫濤：“簡論鄉(xiāng)村自治”，見中國人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2 13:05:51 來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》1999年第5期；肖唐鏢：“國家、鄉(xiāng)村社會與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展國際討論會”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁

第五篇：中國村民自治選舉制度經(jīng)驗(yàn)性研究

中國村民自治選舉制度經(jīng)驗(yàn)性研究--村委會“組合競選制”試驗(yàn)報告

一、引言

村民自治是社會主義民主在中國農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐。

無疑，民主選舉村委會是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是實(shí)現(xiàn)村民民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。村民自治自實(shí)施以來，全國農(nóng)村的民主氛圍大為高漲。僅有3.6億農(nóng)村人口參與了村委會選舉，50%左右的村委會實(shí)行了民主選舉。但盡管如此，仍還有少數(shù)一些村委會的選舉仍停留在“上邊定調(diào)調(diào)，下邊畫圈圈”，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干脆指選、派選，或在選舉以后隨意更換、調(diào)整村委會干部。

《村委會組織法》規(guī)定，村委會主任、副主任和委員必須由村民直接選舉產(chǎn)生。但卻沒有具體規(guī)定應(yīng)采取何種途徑、方式、進(jìn)行直接選舉。因此，全國各地在推行村民自治過程中，除了上述的的指選、派選以外，還出現(xiàn)以下幾種選舉模式：

在提名方式上，主要有海選、自薦、聯(lián)名、戶代表、村民代表會議、村民小組、選舉領(lǐng)導(dǎo)小組、村黨支部等幾種提名方式。由于海選具有公平、平等、民主和透明的特點(diǎn)，深受人們的歡迎，已在一些地方推廣。

在投票選舉程序上，主要有平行式、職次式、疊加式和累計式四種投票選舉方式。

1、平行選舉，就是分別提名村委會主任、副主任和委員候選人，同時投票選舉村委會主任、副主任和委員（與基層人大選舉方式相同）。目前，各地大多采取這種選舉方式。由于一位候選人只能競選一次職位，這種選舉方式對于高職位落選者不公平，沒有機(jī)會參加較低職位的競爭，容易導(dǎo)致“能者下、庸者上”的不正?，F(xiàn)象。

2、職次選舉，就是依次選舉村委會主任、副主任和委員，或是先選委員，再從委員中推選村委會主任和副主任（與各級黨委選舉相似）。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是高職位落選者有機(jī)會參加較低職位的選舉，缺點(diǎn)是操作復(fù)雜，社會成本太高。

3、疊加選舉，就是三項(xiàng)職位一次投票，高職位候選人同時也是低職位候選人。這種方式保證了高職位候選人的入選機(jī)會，但選舉缺乏競爭性，由于高職位候選人擠占低職位候選人的選票，容易導(dǎo)致一次性選舉失敗，復(fù)選機(jī)率較大。

4、累計選舉（倒疊加式），就是每位候選人可以同時競選三種職位，一位候選人可能有主任、副主任和委員三種職位的選票。這種方式雖然簡單易行，缺點(diǎn)是職位競爭意識模糊，民意不清，不同的統(tǒng)計方法可能得出不同的選舉結(jié)果，容易發(fā)生爭議。

以上四種選舉方式，從選舉制度本身來看，均重視了個體素質(zhì)的選擇，是從傳統(tǒng)“選賢舉能”政治理念中產(chǎn)生出來的。其最大的缺點(diǎn)是忽視了整體的優(yōu)化組合，并形成如下民主的悖論：在提名上越是充分發(fā)揚(yáng)民主，越是難以形成協(xié)調(diào)合作的班子。在實(shí)踐層面上分析，容易產(chǎn)生班子不團(tuán)結(jié)，聚合力差，工作效率低等現(xiàn)象。據(jù)一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查表明，全國農(nóng)村處于“松散、癱瘓”狀態(tài)的村委會占了1/3以上。我們認(rèn)為，之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象與選舉制度本身深層次的不合理性不無關(guān)系。

事實(shí)上，選舉方式和選舉程序是否科學(xué)合理，是民主選舉成敗的決定性環(huán)節(jié)。為此，我們對村民自治選舉制度進(jìn)行了長達(dá)13年的探索和試驗(yàn)，積累和創(chuàng)造了村委會“組合競選制”的經(jīng)驗(yàn)。

二、村委會“組合競選制”試驗(yàn)基本情況

早在十三年前，我們遵照中共安徽省委負(fù)責(zé)同志的指示，在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村開始了村委會“組合競選制”試驗(yàn)。所謂“組合競選制”，指首先由村民自由民主推選村委會主任候選人，按得票多少確定3—4名正式候選人，各候選人提出自己村委會其他組成人員的名單并在競選大會上發(fā)表演說時公布于眾，接受村民審查，然后投票選舉村委會主任，最后對當(dāng)選人提出的“組合”名單中的村委會其他委員候選人進(jìn)行差額選舉。村委會“組合競選制”在歷次試驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷的和總結(jié)完善。

第一次試驗(yàn)是在1989年元月17日。在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進(jìn)行的這次選舉的特點(diǎn)是打破過去上級提名、村民舉手通過的老框框，采取選區(qū)推薦、聯(lián)名推薦和本人自薦的辦法，不限額地產(chǎn)生村委會主任候選人并張榜公布，讓選民們評頭論足加以比較，經(jīng)過各村民小組會議民主投票，最后確定4名正式村委會主任候選人，競選村委會主任。然后召開全村選舉大會，4個村委會主任候選人在會上一一發(fā)表競選演說，講自己為村民服務(wù)的誠意和施政宏圖，同時把自己的“組合”名單公布于眾，一一介紹他們每人的優(yōu)缺點(diǎn)，并接受選民們的質(zhì)詢，讓全體村民鑒別審查。經(jīng)過兩輪無記名投票，一名農(nóng)民技術(shù)員擊敗了原村長和另外3名候選人，當(dāng)選為騰云村首任民選村委會主任。選舉大會從上午8時開始到下午4時結(jié)束，外面下著雪，室內(nèi)卻是暖洋洋的，285名選民忍著饑餓，一直堅(jiān)持到底，唱票一結(jié)束，村民們紛紛議論：“這樣選舉才是真選舉，上面不定框框，我們自由選擇，硬抵硬選出的干部，我們信服！”選舉取得完全成功。

騰云村民主選舉出來的村委會沒有辜負(fù)村民的信托，1989年元月，這個民選的村委會上任伊始，就建立了一個專門監(jiān)督村委會的機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會），還聘請了本村離退體干部

擔(dān)任顧問，指導(dǎo)村委會工作。繼而又成立了財務(wù)清理小組，對該村“學(xué)大寨”以來的從未公開過的村財務(wù)賬目進(jìn)行了清理，通報全村，實(shí)現(xiàn)了財務(wù)公開。他們還收回了前任村干部占用的一筆茶葉款，用這筆錢使多年架不起電線的西嶺組當(dāng)年臘月通了電。隨后，村委會又帶領(lǐng)村民大搞雜交稻制種，修復(fù)了4處年久失修的河岸田坎，加強(qiáng)了山林管理，當(dāng)年全村糧食產(chǎn)量比前3年平均產(chǎn)量翻了一番，經(jīng)濟(jì)收入是常年收入的2倍。民主選舉村委會，既調(diào)動了廣大人民群眾的積極性，又增強(qiáng)了干部為人民服務(wù)的意識。騰云村這次選舉是在《村委會組織法（試行）》剛公布不久僅半年就進(jìn)行的，這在全國來說應(yīng)該是最早的。

騰云村第二次試驗(yàn)是在1995年4月25日、第三次試驗(yàn)是1998年5月。這兩次騰云村選舉比第一次有了較大的改進(jìn)，即村委會主任候選人在競選大會上提出的“組合”成員也必須經(jīng)過村民差額投票選舉，從而完全吻合了村委會所有成員都由村民直接選舉產(chǎn)生的《村組法》規(guī)定。值得一提的是，地處貧困山區(qū)的騰云村前后三次選舉出來的村委會主任都不是本村大族，而是單門獨(dú)戶，這就充分說明了即使如騰云村這般封閉落后的山村，也并不是某些人擔(dān)心的那樣：宗族宗派勢力如何嚴(yán)重干擾民主選舉。

后來《組合競選》試驗(yàn)擴(kuò)大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月，我們應(yīng)原滁洲市委書記張春生同志之邀，在安徽省來安縣邵集鄉(xiāng)進(jìn)行村委會“組合競選制”試點(diǎn)，對全鄉(xiāng)8個村同時進(jìn)行了換屆選舉。從宣傳發(fā)動到最終競選投票，一共10天時間，順利完成了試點(diǎn)任務(wù)。邵集鄉(xiāng)通過“組合競選”村委會，重新選出的村委會班子年齡、文化結(jié)構(gòu)都有了較大改善，新班子中黨員干部占總數(shù)的86.6%，文化程度全部為初中以上，其中高中以上18名，8名女同志當(dāng)選，班子平均年齡降至34.9歲。

《組合競選》對于鼓于群眾的選舉熱情十分有效。從這幾次選舉來看，廣大村民不但十分珍視自己手中的民主權(quán)利，而且還表現(xiàn)出極大選舉積極性。在邵集鄉(xiāng)選舉過程中，北澗村趙學(xué)東等9名在外打工的農(nóng)民，在選舉前夕連夜趕回家參加投票選舉。在3月2日選舉日那天，全鄉(xiāng)3165戶農(nóng)民的參選率達(dá)99%。廣大村民“組合競選”不但能正確行使自己的民主權(quán)利，還能選舉出比較得力的村委會班子，這表明當(dāng)今中國農(nóng)民不僅具有成熟的民主意識，而且有成熟的民主參政能力。

三、村委會民主選舉為什么要采用“組合競選制”？

眾所周知，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的明顯區(qū)別之一是城市社區(qū)居民的人口流動率比農(nóng)村高的多。在中國農(nóng)村，農(nóng)民大都是世代相居一地，由于這一基本特點(diǎn)，村民之間遍布血親網(wǎng)，存在著錯綜復(fù)雜的宗族和血緣關(guān)系；也是由于這種世代相居一地，某些鄰里、門戶之間往往世代冤仇，見面就眼紅，說話就頂撞。如果采用“海選”模式或其他選舉方法選舉村委會，選民選擇的個人，而無法顧及其班子組合情況，一些血親很近的人，如父子、兄弟、郎舅等很可能同時選到一個村委會班子里，這固然不妥，違反了近親回避的原則；而把世代冤家對頭選到一個村委會班子里，也無法工作。由此可見，如果采取傳統(tǒng)的選舉辦法，是無法克服上述些弊端的。

而采取“組合競選制”，就能避免這種弊端。首先由村民推選村委會主任候選人3—4人，每位村委會主任候選人提出自己的“組合”名單，在競選大會上，他們在發(fā)表“競選演說”的同時，公布自己“組合”的村委會其他委員候選人的名單。為了爭取村民的信任，誰也不敢把自己“九親六族”拉進(jìn)來，更不會把名望不好、明顯帶有某種集團(tuán)利益和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的人，作為自己的競選伙伴，否則他就會丟失選票。當(dāng)然，為了他當(dāng)選后能做好工作，取得成績，他們也不會把同自己談不攏的人和不會把缺才少德的人“組合”到自己的班子中來，這樣，當(dāng)選后的村委會不會是“軟”班子、“散”班子；而將是深受眾望的，優(yōu)化的，能干事的團(tuán)結(jié)班子。

需要特別指出的是這里組合的村委會其他成員，最終都必須經(jīng)過投票選舉來決定。當(dāng)某一村委會主任候選人“競選”成功后，在同一大會上，我們將這一當(dāng)選村委會主任的“組合”名單位作為村委會其它成員候選人，進(jìn)行差額選舉。這等于是把村委會主任同他提名的“組合”班子進(jìn)行“聯(lián)選”，得票過半數(shù)者當(dāng)選，否則落選。由此可見，“競選”充分發(fā)揚(yáng)了民主，“組合”體現(xiàn)了民主基礎(chǔ)上的集中，而“組合競選制”則是民主與集中完美的結(jié)合，達(dá)到了優(yōu)化組合班子的目標(biāo)。

四、“組合競選制”試驗(yàn)引起黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和國內(nèi)外反響

安徽省村委會“組合競選制”試驗(yàn)，經(jīng)過廣播、電視和報刊等傳媒的宣傳報道，已在社會上產(chǎn)生巨大反響，引起理論界的高度重視。

1998年7月中旬，上海社會科學(xué)院派出了以副院長左學(xué)金博士為首的專家考察組，專程來安徽省考察文化扶貧與村委會“組合競選制”。7月17日，安徽省社會科學(xué)院與上海社會科學(xué)院聯(lián)合舉辦了“文化扶貧與村民自治研討會”。經(jīng)過為期一周的實(shí)地考察，上海市專家們認(rèn)為，“組合競選制”所設(shè)計的程序十分科學(xué)，由此選舉出來的村委會工作效率好。它是理論結(jié)合實(shí)際、是對傳統(tǒng)村委會選舉制度的創(chuàng)新。與會專家、學(xué)者還建議安徽省委、省政府進(jìn)一步加大推廣力度，并希望把安徽省首創(chuàng)的這一經(jīng)驗(yàn)及時報告給全國人大常委會，以利于新的《村委會組織法》的修訂和完善。1999年9月，日本著名研究中國問題專家早稻田大學(xué)毛里和子教授、日本靜岡縣立大學(xué)菱田雅睛教授、日本東京女子大學(xué)茂木敏夫副教授在上海市社科院吳書松研究員陪同下到安徽省岳西縣、來安縣考察文化扶貧和村民自治，他們認(rèn)為辛秋水教授的這種社區(qū)實(shí)驗(yàn)在社會學(xué)學(xué)科建設(shè)上很有價值。對村民自治中的民主選舉采取“組合競選制”方式表示充分肯定，認(rèn)為“組合競選制”對于優(yōu)化班子，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，提高工作效率有很大的推動作用。

2001年4月，國務(wù)院發(fā)展研究中心楊希雨所長、岳頌東副部長、周戎研究員、卞曉春副主任一行四人專程到安徽省岳西縣蓮云鄉(xiāng)，對文化扶貧與村民自治進(jìn)行了為期兩天的實(shí)地考察。他們走村串戶，訪問了許多因受益于文化扶貧與“組合競選制”選舉村委會而脫貧致富的農(nóng)民，大量生動的事實(shí)證明了“組合競選制”對于調(diào)動廣大干部群眾的積極性、主動性，對于貧困封閉的山鄉(xiāng)從根本上擺脫貧困具有重要意義?？疾旖M的專家們對此做了充分的肯定。我們相信，新的《村委會組織法》在廣泛充分吸收各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，必將進(jìn)一步推進(jìn)中國鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程，中國式“草根民主”終會在廣袤的中國大地上生根，開花，結(jié)果。

最后，建議在《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂時，務(wù)必將村委會選舉制度作出具體規(guī)定。我們在安徽省若干地方試驗(yàn)村委會“組合競選制”十三年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，村委會選舉采用“組合競選制”是既適合中國農(nóng)村民情又與現(xiàn)代民主制度操作規(guī)范接軌，因而，希望能將其吸收到《村委會組織法》中去，以統(tǒng)一全國村委會選舉制度。