第一篇：公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的法律問(wèn)題研究

現(xiàn)代公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)研究

學(xué)院：工程技術(shù)學(xué)院 班級(jí)：09工業(yè)學(xué)號(hào)：20091506姓名：李亞?wèn)|

摘要：公司監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代公司制度的固有組成部分，良好的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是保障公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必要前提。我國(guó)現(xiàn)行公司制度的主要缺陷之一就是監(jiān)督機(jī)制虛化、監(jiān)督資源匱乏。對(duì)監(jiān)督機(jī)制的完善既要考慮對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督制度的合理設(shè)計(jì)和有效整合，又要適當(dāng)拓寬監(jiān)督的渠道，并協(xié)調(diào)好不同監(jiān)督手段之間的關(guān)系。

一、公司內(nèi)部監(jiān)督的法理分析

（一）強(qiáng)化公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的必要性。所謂公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，是指公司的利益相關(guān)者為對(duì)公司代理人的經(jīng)營(yíng)行為、過(guò)程或決策等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施客觀及時(shí)的監(jiān)控而設(shè)計(jì)的一系列監(jiān)督制度的總稱。監(jiān)督制約機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展是與公司制的不斷密不可分的。在早期的獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)時(shí)期，由于企業(yè)規(guī)模較小，所有者一般直接經(jīng)營(yíng)控制企業(yè)，收益、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任集于一身。因而也就無(wú)所謂內(nèi)部權(quán)力的分化制衡問(wèn)題。而公司，特別是股份公司的出現(xiàn)，則使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了深刻變革。伴隨科技進(jìn)步和社會(huì)化大生產(chǎn)而出現(xiàn)的股份公司，其規(guī)模十分龐大。而龐大的規(guī)模又導(dǎo)致所需巨額資本非單個(gè)的或少數(shù)投資者所能滿足，必須通過(guò)集聚的方式向社會(huì)募集。這樣，公司的投資人（股東）相應(yīng)增多，由投資人直接經(jīng)營(yíng)控制企業(yè)就變得幾乎不再可能，唯一的選擇只能是把公司委托給品質(zhì)高尚、經(jīng)驗(yàn)豐富、能力超群的企業(yè)家們?nèi)ソ?jīng)營(yíng)管理。隨之而來(lái)的必然是股東與公司的生產(chǎn)過(guò)程、資本運(yùn)作過(guò)程相脫離，并不擁有公司的經(jīng)營(yíng)管理者卻實(shí)際控制了公司的運(yùn)作，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離。從而也使對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的監(jiān)督成為必要。

（二）公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)與特征。公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制如臺(tái)灣地區(qū)的監(jiān)察制度、股東會(huì)監(jiān)督、代位訴訟（代表訴訟）；外部監(jiān)督如公權(quán)力之行政監(jiān)督或市場(chǎng)監(jiān)督。對(duì)于公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)有的內(nèi)涵和目標(biāo)，主要有以下共識(shí)：（1）有明確的價(jià)值追求。公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制是一種制度存在，從法的靜態(tài)角度——制度價(jià)值來(lái)考察，公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建必然以效益價(jià)值為邏輯基點(diǎn)，公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的價(jià)值定位是謀求公司效益、股東利益、公司社會(huì)利益及三者之間的協(xié)調(diào)、衡平發(fā)展，使公司資源充分、正當(dāng)利用，最大限度地挖掘其潛在價(jià)值。（2）有科學(xué)的制度架構(gòu)。作為一種監(jiān)督模式，公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制要獲得成功、取得預(yù)期的社會(huì)效果，就必須有賴于操作這些制度的人的現(xiàn)代素質(zhì)，即制度中人的價(jià)值觀念、行為模式、情感意向和人格特征的現(xiàn)代化。因此科學(xué)的公司監(jiān)督必然包含嚴(yán)格的制度中人準(zhǔn)入制度、行為模式、權(quán)力分配模式，同時(shí)力求制度本身的完整和諧以及與外部制度的整合性，使它既能監(jiān)督權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)用，又不至于使之成為權(quán)力正當(dāng)運(yùn)用的絆腳石。（3）有邏輯合理的運(yùn)作模式。在我國(guó)公司運(yùn)作實(shí)踐中，存在兩個(gè)層次：一是股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理管理層次線；一條是股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)和部經(jīng)理層次線。按此種兩線平行的公司治理結(jié)構(gòu)，公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的重心——監(jiān)事會(huì)實(shí)際上處于一種十分尷尬的地位，即下位權(quán)力或弱勢(shì)權(quán)力監(jiān)督上位于權(quán)力或強(qiáng)勢(shì)權(quán)力，這在實(shí)踐中是一個(gè)難堪的二律背反。因此，構(gòu)建公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制時(shí)，必然要解決公司權(quán)力制約問(wèn)題，從邏輯上把監(jiān)督關(guān)系理順。公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制具有以下法律特征：首先，公司內(nèi)部股東大會(huì)、董事會(huì)、與監(jiān)事會(huì)權(quán)力的分立與制衡，是公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建的基礎(chǔ)。其次，股東大會(huì)的監(jiān)督是公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制最高權(quán)威的監(jiān)督。由于其并非常設(shè)機(jī)關(guān)，因此，股東大會(huì)的監(jiān)督職權(quán)常常交給董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)行使。第三，董事會(huì)的監(jiān)督主要是對(duì)公司經(jīng)理人的監(jiān)督。由于董事會(huì)人員構(gòu)成的特殊性，使得董事會(huì)的監(jiān)督，在公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制里成為最弱的一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)。第四，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督是公司內(nèi)部專職的、專設(shè)的唯一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是公司自己監(jiān)督自己的自律性機(jī)構(gòu)。它以董事會(huì)和公司經(jīng)理為監(jiān)督對(duì)象，以股東大會(huì)為其唯一的上位權(quán)力機(jī)構(gòu)，只對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)，向股東大會(huì)報(bào)告監(jiān)督工作狀況。

二、公司內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)象

就靜態(tài)觀察，完整的公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制應(yīng)由主體、客體、內(nèi)容三部分組成。監(jiān)督制約的主體是指誰(shuí)有權(quán)實(shí)施監(jiān)督，公司內(nèi)部監(jiān)督的客體是指對(duì)誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督。公司內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)象實(shí)際上是那些實(shí)際掌握控制公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員，具體指公司的董事會(huì)、董事和高層管理人員。

（一）董事會(huì)和董事。董事會(huì)和董事成為公司內(nèi)部監(jiān)督制約的首要對(duì)象是由其在公司治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用決定的。從邏輯上看，股東投資創(chuàng)設(shè)公司，并承擔(dān)公司創(chuàng)建的巨大風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，股東因而享有管理公司事務(wù)的一切權(quán)利實(shí)屬天經(jīng)地義。因此，在早期的各國(guó)公司立法中，股東大會(huì)曾被尊崇為至高無(wú)上的權(quán)力機(jī)關(guān)，并被賦予廣泛的決議權(quán)。

（二）經(jīng)理層（經(jīng)理及高級(jí)管理人員）。經(jīng)理是通過(guò)與股東會(huì)或董事會(huì)簽訂聘用或雇用協(xié)議而對(duì)公司日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)承擔(dān)管理義務(wù)的人員。在大陸法系國(guó)家里，經(jīng)理是商號(hào)經(jīng)營(yíng)管理的輔助者。但是，這并不意味著經(jīng)理們（包括公司高級(jí)職員）在公司的地位就無(wú)足輕重。恰恰相反，隨著現(xiàn)代股份公司規(guī)模的擴(kuò)大，股權(quán)的分散，憑借股東權(quán)控制公司越來(lái)越困難，而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公司“管理工作不僅繁多而且復(fù)雜，需要特別的技巧及訓(xùn)練才能勝任，只有專職的支薪經(jīng)理才是適當(dāng)人選。

三、公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容

公司內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的內(nèi)容也就是監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督的事務(wù)范圍。這些范圍主要包括以下內(nèi)容：

（一）經(jīng)營(yíng)者的選定。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公司的經(jīng)營(yíng)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的，高度技術(shù)性、專業(yè)性的工作，非內(nèi)行的專家所能勝任，故股份有限公司采取“兩權(quán)分離”治理模式既是迫不得已又是一項(xiàng)明智的選擇。但要實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”的初衷，很大程度上有賴于公司能不能選賢任能。因此，對(duì)經(jīng)營(yíng)者優(yōu)勝劣汰是公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的首要課題。

（二）經(jīng)營(yíng)管理者的職務(wù)行為規(guī)范。基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，現(xiàn)代股份公司不得不把更多的駕馭運(yùn)作公司的權(quán)力交給經(jīng)營(yíng)層。董事經(jīng)理們既然接受了公司的職位，意味著他們接受股東的信任，承諾自己能夠且決心利用自己的技能為公司謀取利益，因此經(jīng)營(yíng)者們與公司之間存在著一種基于彼此信任的法律關(guān)系。

四、公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的主體

（一）股東大會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。公司作為營(yíng)利性社團(tuán)法人，其全部財(cái)產(chǎn)均來(lái)自股東的出資，在股東的共同出資構(gòu)筑了公司資本的同時(shí)，作為出資者權(quán)益的必然要求，出資者的共同意志便成了股東大會(huì)作為公司的意思機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的立法源泉。公司治理所涉及的權(quán)利中，股東權(quán)是一位階的權(quán)利范疇，股東權(quán)的保護(hù)是其首當(dāng)其沖的，正如有學(xué)者所說(shuō)，權(quán)利當(dāng)事人才是自己利益的最忠實(shí)捍衛(wèi)者，股東自己當(dāng)然對(duì)公司監(jiān)督不能置之度外，必然要以一定的形式參與監(jiān)督，防止其代理人或被委托人濫用權(quán)力，損害公司利益和股東利益或置公司于侵權(quán)人地位。

（二）監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)事會(huì)監(jiān)察權(quán)的合理有效行使，是制衡董事權(quán)力、確保公司合法經(jīng)營(yíng)，保護(hù)股東投資權(quán)益和公司債權(quán)人的重要措施。

1.監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的特征。監(jiān)事會(huì)的設(shè)立基于兩權(quán)分離，根本目的在于防止經(jīng)營(yíng)者將自身利益凌駕于公司之上。在股東與公司關(guān)系日益松弛、董事會(huì)職權(quán)不斷擴(kuò)張情況下，運(yùn)用監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性及監(jiān)督權(quán)，是制衡大股東用濫用資本多數(shù)決策權(quán)、保護(hù)中小股東的權(quán)益的有效手段。由此，監(jiān)事會(huì)具有以特征：（1）監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能的獨(dú)立性。（2）監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能的法定性。

（3）監(jiān)事會(huì)主體資格具有限制性。（4）監(jiān)事會(huì)成員的多元性。

2.監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容。公司監(jiān)事會(huì)的職能的實(shí)質(zhì)是監(jiān)督權(quán)。依公司法規(guī)定，監(jiān)事會(huì)依法行使下列職權(quán)：檢查公司財(cái)務(wù)，對(duì)公司董事、經(jīng)理執(zhí)行職務(wù)時(shí)違反法律、法規(guī)或公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督；當(dāng)董事、經(jīng)理的行為損害公司利益時(shí)，要求其予以糾正；提議召開(kāi)臨時(shí)股東大會(huì)；公司章程規(guī)定的其它職權(quán)，列席董事會(huì)會(huì)議。

（三）獨(dú)立董事的監(jiān)督。獨(dú)立董事（Independent Director）是獨(dú)立的非執(zhí)行董事的簡(jiǎn)稱，是某些國(guó)家現(xiàn)代上市公司中董事會(huì)的一個(gè)重要組成部分。獨(dú)立董事作為一種全新的公司運(yùn)作模式，對(duì)改善我國(guó)的董事會(huì)構(gòu)成，完善我國(guó)的公司法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高董事會(huì)的決策水平，維護(hù)中小股東和社會(huì)公共利益無(wú)疑具有重大意義。

1.獨(dú)立董事對(duì)完善公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的作用。對(duì)于內(nèi)部董事而言，獨(dú)立董事更能夠站在比較客觀公正的立場(chǎng)上，促進(jìn)公司遵守良好的治理守則。一般來(lái)說(shuō)，獨(dú)立董事制度有利于改善上市公司治理結(jié)構(gòu)，提高上市公司質(zhì)量；有利于改善上市公司的專業(yè)化運(yùn)作，提高董事會(huì)決策的科學(xué)性；有利于強(qiáng)化董事會(huì)的制約機(jī)制，保護(hù)中小投資者的權(quán)益；有利于增加公司信息披露的透明度，督促上市公司規(guī)范運(yùn)作。

2.獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)功能的協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有公司治理中，監(jiān)事會(huì)的職能和獨(dú)立董事的職能之間不可避免地存在沖突，換言之現(xiàn)行有關(guān)的法律規(guī)定中對(duì)獨(dú)立董事功能、作用的界定與《公司法》中對(duì)監(jiān)事會(huì)的職能規(guī)定中存在明顯的交叉重疊之處。如何明確界定這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督職能的對(duì)象和范圍？如何協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系？如何將獨(dú)立董事制度無(wú)縫接入現(xiàn)行公司治理框架內(nèi)，從而既發(fā)揮獨(dú)立董事和監(jiān)事的雙重監(jiān)督職能，同時(shí)又要避免因在監(jiān)督職能上重疊和功能沖突而造成的職責(zé)不清現(xiàn)象，是完善獨(dú)立董事制度必須著力解決的問(wèn)題。

第二篇：淺談行政不作為監(jiān)督機(jī)制研究

行政不作為監(jiān)督機(jī)制研究

[摘 要]近幾年來(lái)行政不作為現(xiàn)象呈升趨勢(shì)，行政不作為具有違法性、消極性、隱蔽的特征，加之人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)不清，以至它對(duì)社會(huì)的危害大，如果不及時(shí)加以監(jiān)督制止不僅不利于廣大群眾的合法利益，激化社會(huì)矛盾；并且將不利于我國(guó)的法治建設(shè)，影響行政執(zhí)政能力，破壞社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。然而我國(guó)對(duì)行政不作為的監(jiān)督機(jī)制還較為落后，如監(jiān)督范圍不統(tǒng)一全面、尚未形成有針對(duì)性的救濟(jì)制度、缺乏有效的追究行政不作為違法人員的內(nèi)部監(jiān)督制度等，因此完善行政不作為監(jiān)督機(jī)制尤為重要，對(duì)其監(jiān)督機(jī)制的完善構(gòu)想可以主要從：統(tǒng)一監(jiān)督立法、全面監(jiān)督范圍、改善行政監(jiān)察監(jiān)督、確立行政不作為救濟(jì)制度、構(gòu)建剛性責(zé)任制度、加大媒介新聞曝光力度等；由外至內(nèi)，由內(nèi)至外的對(duì)行政不作為進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督方式的有機(jī)結(jié)合，提高監(jiān)督效率，減少行政不作為現(xiàn)象。

[關(guān) 鍵 詞]行政不作為 社會(huì)危害 監(jiān)督機(jī)制 完善

目 錄

一、行政不作為基本理論…………………………………………………………2

（一）行政不作為在行政理論中的地位…………………………………………2

（二）行政不作為的概念…………………………………………………………2

（三）行政不作為的性質(zhì)…………………………………………………………5

（四）行政不作為的構(gòu)成要件……………………………………………………5

二、行政不作為的危害……………………………………………………………7

（一）侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益……………………………………………7

（二）損害公共利益，激化社會(huì)矛盾……………………………………………7

（三）助長(zhǎng)形式主義、官僚主義，腐敗之風(fēng)得以滋長(zhǎng)…………………………8

（四）降低人民政府及行政機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信

三、行政不作為監(jiān)督概述…………………………………………………………8

（一）監(jiān)督主體……………………………………………………………………8

（二）監(jiān)督對(duì)象……………………………………………………………………9

（三）監(jiān)督過(guò)程……………………………………………………………………9

四、完善行政不作為監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想……………………………………………9

（一）立法監(jiān)督方面………………………………………………………………9

（二）行政監(jiān)督方面………………………………………………………………10

（三）司法監(jiān)督方面………………………………………………………………12

（四）構(gòu)建剛性行政主體、行政責(zé)任機(jī)制………………………………………15

（五）適當(dāng)建立行政不作為現(xiàn)象的新聞曝光制度………………………………15 結(jié)論…………………………………………………………………………………16 參考文獻(xiàn)……………………………………………………………………………17

一、行政不作為的基本理論

雖然行政不作為已受到行政法學(xué)界的關(guān)注，但學(xué)者對(duì)行政不作為的界定并不都一致。由此在進(jìn)行實(shí)際的監(jiān)督活動(dòng)之前，應(yīng)當(dāng)首先明確什么是行政不作為。這樣在實(shí)際的監(jiān)督工作中才能具有針對(duì)性，才能提高監(jiān)督效率。

（一）行政不作為在行政理論中的地位

我國(guó)現(xiàn)行行政法律對(duì)行政不作為的地位缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定，只在《行政訴訟法》第11條4、5、6項(xiàng)及《行政復(fù)議法》第6條第8、9、10項(xiàng)中提到有關(guān)行政不作為的某些表現(xiàn)形式，沒(méi)有對(duì)行政不作為下定義，至少?zèng)]沒(méi)有統(tǒng)一的系統(tǒng)的列舉行政不作為的表現(xiàn)形式，即行政不作為可以包含那些情況。只是規(guī)定了公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為（當(dāng)然包括所列舉的行政不作為）侵害了其合法權(quán)益的可以復(fù)議或提起訴訟。

1999年11月通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中的第27條、56條首次將行政不作為以專門的法律術(shù)語(yǔ)形式在行政法律體系中加以規(guī)定，但是仍然沒(méi)有具體明確行政不作為的地位

與第一種觀點(diǎn)相比，該觀點(diǎn)對(duì)客觀狀態(tài)進(jìn)行界定：行政機(jī)關(guān)有能力履行法定作為義務(wù)；排除了沒(méi)有能力履行法定作為義務(wù)的狀態(tài)，這樣下定義顯得更為嚴(yán)謹(jǐn)。然而這兩種觀點(diǎn)共同忽視了行政主體的“法定職權(quán)”，僅提到了法定職責(zé)。行政行為與其它法律行為的顯著不同之一在于它是行政主體依法行使權(quán)力的行為。行政主體在行使行政權(quán)力，執(zhí)行行政公務(wù)時(shí)的權(quán)利和義務(wù)，通常稱為“職權(quán)”和“職責(zé)”，行政職權(quán)和職責(zé)都是法律賦予行政主體維護(hù)和分配公開(kāi)利益的手段；因而行政職責(zé)必須履行，職權(quán)也必須行使，他們都包含著行政主體必須為一定行為或不為一定的義務(wù)，因此，在以行政主體的法定義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)行政行為的方式時(shí)，不能僅僅注重義務(wù)來(lái)源于法律法規(guī)的職責(zé)規(guī)定，而忽略了它也可以來(lái)源于法律法規(guī)的職權(quán)規(guī)定。再者如果以行政相對(duì)人合法申請(qǐng)作為行政不作為的必要條件，就大大縮小了行政不作為的法定義務(wù)范圍；對(duì)于依職權(quán)的行為只要法定事實(shí)發(fā)生，行政主體就具有作為義務(wù)，此時(shí)一旦行政主體怠于為之的也可構(gòu)成行政不作為。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為:行政不作為是行政主體拒絕作出一定的行政行為。該種觀點(diǎn)把實(shí)體上可能是不真正依法履行法定作為義務(wù)也社為不作為的一種。我們知道，行政法與其它部門法律一個(gè)顯著不同的地方在于行政程序與行政實(shí)體的并重，“實(shí)質(zhì)正義”難以真正實(shí)現(xiàn)時(shí)，是通過(guò)“形式正義”即程序正當(dāng)來(lái)保障實(shí)現(xiàn)的，行政程序法已成為行政法中日益重要的組成部分，行政實(shí)體內(nèi)容是通過(guò)行政程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果行政主體在程序消極的“不為”，那么在實(shí)體內(nèi)容上肯定就是什么也沒(méi)有做，由些它只能是一種行政不作為。但是如果行政主體在程序上是積極的“為”，那么它反映的實(shí)體內(nèi)容可能是“為”，也可能是“不為”，前者如：行政許可機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)進(jìn)行審查后，認(rèn)為其申請(qǐng)符合法定條件做出頒發(fā)許可證決定，這無(wú)疑是一種作為；后者如：行政許可機(jī)關(guān)審查了相對(duì)人申請(qǐng)后，認(rèn)為申請(qǐng)不符合法定條件而做出不頒發(fā)許可證的決定，這種行為是作為還是不作為，理論界有不同觀點(diǎn)，正如本觀點(diǎn)所指將它列為了“不作為”。然而作為與不作為的界分應(yīng)是就行為方式而言的，主要從行為的外在表現(xiàn)形式和存在狀態(tài)來(lái)認(rèn)定，作為表現(xiàn)為做一定動(dòng)作系列，不作為則表現(xiàn)為不做出一定動(dòng)作或動(dòng)作系列；就行政行為而言，行政主體在程序方面的一系列行為則是其外在表現(xiàn)形式和存在姿狀態(tài)，而“拒絕行為”在程序上已表現(xiàn)出積極的行為狀態(tài)因而它仍是一種行政行為。所以，行政作為與行政不作為的區(qū)分應(yīng)從行政程序方面認(rèn)定，而不能籠統(tǒng)認(rèn)為“拒絕行為”即是“不作為”，而不分實(shí)體與程序狀態(tài)的不同。

3、行政不作為概念的分析

通過(guò)對(duì)上述三種行政不作為定義的分析，發(fā)現(xiàn)其有著合理之處，但同時(shí)也存在著缺陷。綜合以上觀點(diǎn)及其他國(guó)家的行政不作為概念的理論，認(rèn)為行政不

因?yàn)榉少x予或規(guī)定給行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政職權(quán)或是職責(zé)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人遇對(duì)國(guó)家承擔(dān)法定義務(wù)；行政機(jī)關(guān)及工作人員有義務(wù)切實(shí)行使法律賦予的職權(quán)，履行法律規(guī)定的職責(zé)，不得隨意放棄，一旦放棄，就是失職是違法；而行政不作為的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)及其工作人員放棄履行法定職責(zé)或行使法定職權(quán)的瀆職行為，因此行政不作為具體違法性，此為其一。其二，行政機(jī)關(guān)這種放棄對(duì)行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的失職行為，將直接侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如對(duì)公民申請(qǐng)保護(hù)人身權(quán)不予理睬的，就侵犯了個(gè)人利益；有的甚至損害了國(guó)家和社會(huì)的公益，如稅務(wù)機(jī)關(guān)逾期不對(duì)應(yīng)納稅主體賦征稅等，就損害了國(guó)家和社會(huì)的公益。綜上所述，行政不作為本質(zhì)上具有必然的違法性。

（四）行政不作為的構(gòu)成要件

違法行為是由一系列相互聯(lián)系的構(gòu)成要件構(gòu)成的，任何違法行為都存在構(gòu)成要件問(wèn)題，沒(méi)有這些構(gòu)成要件就無(wú)法判定或確認(rèn)某一行為是否違法。行政不作為作為一種違法行為，同樣存在構(gòu)成要件，它是在實(shí)際監(jiān)督工作中用以判定某一行為是否構(gòu)成行政不作為的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)行政不作為概念的分析，認(rèn)為構(gòu)成行政作為的特殊要件有以下三個(gè)方面：

1、行政主體負(fù)有具體的法定作為義務(wù)是行政不作為的前提要件。

2、能夠作為而不為是行政不作為的主觀要件。

3、程序上不為且已逾期是行政不作為的客觀要件。

本文主要對(duì)構(gòu)成行政不作為的前提要件進(jìn)行論述，因?yàn)檫@是判定行政不作為是否構(gòu)成的關(guān)鍵所在。行政不作為是行政主體該作為不能不作為情況下的不為?！霸撟鳛椴荒茏鳛椤敝傅氖切姓黧w所負(fù)的作為義務(wù)，該義務(wù)源于法律規(guī)定的法律事實(shí)，在法律有所規(guī)定并結(jié)合一定法律事實(shí)（如行政相對(duì)人申請(qǐng)，或行政主體依職權(quán)對(duì)違法人員進(jìn)行處罰等）后，行政主體負(fù)有了義務(wù)，行政相對(duì)人產(chǎn)生了對(duì)行政主體履行義務(wù)的合法期待?；谶@些條件產(chǎn)生了行政主體必須作為的義務(wù)，但行政主體偏偏不作為時(shí)，對(duì)行政不作為的研究才有法律意義。而由于法律法規(guī)形式多樣，法律事實(shí)多變，有時(shí)難以辨析，所以確定行政不作為的發(fā)生根據(jù)尤為重要。

首先，行政作為義務(wù)的范圍是在法律義務(wù)范圍之內(nèi)的，不包括非法律性質(zhì)的道德、宗教義務(wù)。行政作為義務(wù)又必須是具體特定的，具體的義務(wù)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，負(fù)有的法律既定的必須在一定時(shí)期內(nèi)履行的作為義務(wù)，也只有具體的作為義務(wù)才有特定行政相對(duì)人，如果行政主體不履行該作為義務(wù)將直接導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益受損害。

其次，行政作為義務(wù)的具體內(nèi)容，或是行政作為義務(wù)產(chǎn)生的條件，主要有五個(gè)方面。

政不作為的特點(diǎn)。其具有隱蔽性是因?yàn)樾姓蛔鳛樽鳛橐环N違法行為它不容易被行政主體、行政相對(duì)人等關(guān)系人立即察覺(jué)，有時(shí)可能只有當(dāng)損害結(jié)果發(fā)生后方被注意到，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行的是關(guān)于公共權(quán)益義務(wù)時(shí)，它難被廣大人民群眾監(jiān)督到；說(shuō)其具有消極性，因?yàn)樾姓蛔鳛榫褪切姓黧w放棄行政管理活動(dòng)，放棄維護(hù)人民群眾利益的消極行為。

綜觀行政不作為的法理特征和實(shí)際表現(xiàn)，它對(duì)社會(huì)的危害是很大的，主要體現(xiàn)在：

（一）分割了行政權(quán)對(duì)人的合法權(quán)益

行政 不作為直接地分割相對(duì)方的程序權(quán)利，還將間接地?fù)p害權(quán)相對(duì)方的實(shí)體權(quán)利。“無(wú)程序即無(wú)權(quán)利，無(wú)現(xiàn)代行政程序即無(wú)法律對(duì)行政的有效制約；實(shí)體權(quán)利是通過(guò)正確的程序予以保障的，行政程序不完備實(shí)體權(quán)利就難以實(shí)現(xiàn)”。通過(guò)對(duì)行政不作為基礎(chǔ)理論的了解，便可知道行政不作為是程序上的不作為，實(shí)質(zhì)是程序缺失，是行政機(jī)關(guān)不依法律法規(guī)規(guī)定所規(guī)定的程序辦事，而這樣的程序缺失就使到實(shí)體權(quán)利非法的得不到實(shí)現(xiàn)，從而間接損害公民的合法利益。

（二）損害公共利益，激化社會(huì)矛盾

行政不作為不僅易損害個(gè)人利益，還易于損害公共利益，如稅務(wù)機(jī)關(guān)逾期不對(duì)應(yīng)納稅公民或法人稅，公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的行為人不予處罰或放任不管等，就是損害了公民和社會(huì)組織的行為，另一方面又必須依賴于行政機(jī)關(guān)依法有效的進(jìn)行行政管理活動(dòng)。行政不作為必然出現(xiàn)社會(huì)管理的“真空”，“真空”的出現(xiàn)又必然帶來(lái)無(wú)序和矛盾。公共利益問(wèn)題得不到解決，社會(huì)矛盾積累時(shí)間長(zhǎng)最終影響局部地區(qū)的穩(wěn)定。如果地區(qū)工廠，不采取防污措施使地區(qū)的空氣和水質(zhì)造成嚴(yán)重污染；環(huán)保部門不對(duì)其依法實(shí)施監(jiān)督和制裁，對(duì)受害群眾的投訴又不予理睬，任其繼續(xù)污染環(huán)境，致使人們賴以生活的環(huán)境受到破壞，影響了群眾的正常學(xué)習(xí)生活。這種行政不作為對(duì)社會(huì)的公共利益的危害是顯而易見(jiàn)的。

（三）助長(zhǎng)形式主義、官僚主義，使腐敗之風(fēng)得以滋長(zhǎng)

行政不作為形式的違法具有隱蔽性，在短期內(nèi)一般不易察覺(jué)；即使發(fā)現(xiàn)發(fā)生的行政不作為現(xiàn)象，由于在法律上缺乏明確界定，如果行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)淡薄或“被迫”放棄，行政不作為也難以被監(jiān)督到。這樣的情況如被行政主體消極地接受并適用于實(shí)際工作中，則很容易滋長(zhǎng)“粉飾太平”的形式主義和“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的官僚主義；嚴(yán)重的甚至被個(gè)別公務(wù)員將其作為謀取私利的手段，助長(zhǎng)了行業(yè)不正之風(fēng)，腐蝕了國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的組織和思想。

（四）降低人民政府及行政機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信

政府部門、行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家法律明確規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)不行使，各項(xiàng)不履行或不徹底履行，人民群眾的合法權(quán)益得不到維護(hù)，社會(huì)問(wèn)題得不到解決結(jié)果在

實(shí)現(xiàn)：外部監(jiān)督至內(nèi)部監(jiān)督，再由內(nèi)部至外部監(jiān)督的過(guò)程。

這樣的監(jiān)督過(guò)程并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的輪回，而是在輪回中現(xiàn)各監(jiān)督方式的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政不作為整體有效監(jiān)督。第一個(gè)外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，首先使行政相對(duì)人權(quán)利得以保障；第二個(gè)內(nèi)部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的是對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的監(jiān)督，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)、執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、決定、命令的情況以及違法違紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢察和懲戒，使監(jiān)督工作取得實(shí)質(zhì)性效果，將監(jiān)督對(duì)象具體到每一個(gè)行政人員，避免行政機(jī)關(guān)責(zé)任大而化之，致使違法工作人員逃避法律責(zé)任追究；最后一個(gè)外部監(jiān)督是對(duì)前兩類監(jiān)督所獲得效果進(jìn)行曝光，目的一是使作為監(jiān)督主體之一的廣大人民群眾能通過(guò)新聞曝光，認(rèn)識(shí)行政不作為現(xiàn)象，達(dá)到法制宣傳的效果；目的二是讓人民群眾了解各行政、司法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政不作為的監(jiān)督情況，引發(fā)群眾的正義感，提起群眾對(duì)行政不作為監(jiān)督的積極性。

這一過(guò)程也并非是機(jī)械的遵循。行政法制監(jiān)督的多種方式是相互緊密聯(lián)系的，但也是彼此獨(dú)立的，那么在進(jìn)行每一個(gè)具體獨(dú)立的監(jiān)督方式后應(yīng)使其順應(yīng)到“外-內(nèi)-外”的過(guò)程中，特別是在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在行政不作為違法現(xiàn)象時(shí)更應(yīng)該如此，以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督方式的有機(jī)結(jié)合，真正發(fā)揮彼此的作用。

四、完善行政不作為監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想

哪里有權(quán)力，哪里就需要監(jiān)督，為了保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員盡責(zé)盡責(zé)職，防止權(quán)力濫用，就必須對(duì)行政權(quán)力的行使實(shí)施監(jiān)督。行政不作為也是行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的一種形式，它危害潛伏期長(zhǎng)，社會(huì)危害后果嚴(yán)重，對(duì)它的監(jiān)督狀況將關(guān)系到行政不作為能否有效的被制止，行政相對(duì)人的合法權(quán)益能否獲得更好的保護(hù)。然而行政不作為的隱蔽性給法律監(jiān)督帶來(lái)了極大的不便，人們對(duì)行政不作為難以發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定，以至造成行政低效、法紀(jì)松弛、行為失范，極大的損害了相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，其中監(jiān)督機(jī)制不完善是造成這一現(xiàn)狀的重要原因。為此針對(duì)行政不作為的特點(diǎn)，借鑒國(guó)外有關(guān)理論措施，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，對(duì)完善行政不作為監(jiān)督機(jī)制提出以下構(gòu)想。

（一）立法監(jiān)督方面

行政不作為的隱蔽性使它不易被行政相對(duì)不注意到，違法性使它對(duì)社會(huì)的危害極為嚴(yán)重，而現(xiàn)立法在預(yù)防和懲治上存在不足，收效甚微，由此為減少以至杜絕行政不作為的產(chǎn)生，完善行政不作為的監(jiān)督立法是加強(qiáng)行政不作為監(jiān)督機(jī)制的首要任務(wù)，使行政執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)有法可依。

為了預(yù)防和減少行政不作為，并保障公民合法權(quán)益，現(xiàn)行立法在行政救濟(jì)制度及其他單行法律法規(guī)中確立了一定的監(jiān)督機(jī)制，猶如行政救濟(jì)制度方面的

完整的法律責(zé)任體系，不利于有效遏制行政不作為的發(fā)生。那么就要對(duì)行政不作為進(jìn)行統(tǒng)一立法，全面涵蓋行政不作為的特征、表現(xiàn)形式、產(chǎn)生的法律責(zé)任及監(jiān)督程序，這樣將會(huì)有效的實(shí)現(xiàn)分散立法形式所不能及的地方?！缎姓幜P法》的實(shí)施就是個(gè)很好的例子，通過(guò)實(shí)踐證明，統(tǒng)一立法將更有效的降低分散立法所存在的問(wèn)題。聯(lián)系我國(guó)實(shí)際情況，由于對(duì)行政不作為的認(rèn)識(shí)尚未成熟不能完全掌握它的內(nèi)在情況，由此可先制定一部行政法規(guī)對(duì)行政不作為先行規(guī)范和約束。

其次，在內(nèi)容方面將應(yīng)行政不作為全面納入法律監(jiān)督機(jī)制中?，F(xiàn)行立法僅交部分行政不作為納入了監(jiān)督的范圍，大部分行政不作為處于無(wú)監(jiān)督的放任狀態(tài)，新的監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)在肯定和繼承原有監(jiān)督范圍的前提下，將處于現(xiàn)行立法的行政不作為納入監(jiān)督軌道中，并設(shè)立法律責(zé)任形式和內(nèi)容。對(duì)于行政不作為的規(guī)定也不能只是現(xiàn)象的羅列，這樣羅列很難使人們對(duì)行政不作為形式清晰的認(rèn)識(shí)，并容易遺漏某些行政不作為現(xiàn)象。因此在把行政不作為全部納入監(jiān)督軌道中時(shí)，應(yīng)客觀的對(duì)行政不作為的內(nèi)容和進(jìn)行概括。

最后，增加行政不作為監(jiān)督內(nèi)容的啟動(dòng)機(jī)制。一是設(shè)立行政機(jī)關(guān)訴訟制度。相對(duì)人認(rèn)為行政不作為分割了自身的合法權(quán)益時(shí)，可通過(guò)復(fù)議、行政訴訟等求得法律的救濟(jì)；而行政不作為不僅僅侵害相對(duì)人的個(gè)人權(quán)益，還有侵害社會(huì)公共利益的，由于隱蔽性，使對(duì)社會(huì)的公共利益的維護(hù)帶來(lái)了更大困難。后者應(yīng)如何獲得法律救濟(jì)呢？對(duì)些問(wèn)題，認(rèn)為可由法律設(shè)立特定行政的機(jī)關(guān)或授權(quán)其他行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，來(lái)啟動(dòng)行政不作為的監(jiān)督機(jī)制，確立維護(hù)公共利益。由行政 機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政不作為監(jiān)督機(jī)制，還彌補(bǔ)了由于行政相對(duì)人缺乏行政法律知識(shí)可能疏漏的行政不作為為現(xiàn)象，更好地實(shí)現(xiàn)行政不作為監(jiān)督。二是可由非利害關(guān)系人提出監(jiān)督建議，來(lái)啟動(dòng)行政不作為監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)可以代表社會(huì)公共利益或在相對(duì)人放棄權(quán)利時(shí)代為啟動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。但是，由于行政機(jī)關(guān)及工作人員的身份特殊，可能存在不知情而無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督，甚至是知情的不愿監(jiān)督，放縱了行政不作為。這種情況下就賦予行政法律關(guān)系中的第三人向行政公訴機(jī)關(guān)提出監(jiān)督建議的權(quán)利，再由公訴機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)提出行政訴訟或行政復(fù)議。

（二）行政監(jiān)察監(jiān)督方面

行政監(jiān)察監(jiān)督是指國(guó)家各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)，執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、命令的情況以及違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督、檢察和懲戒的法律制度。這種形式的監(jiān)督有著以下幾點(diǎn)特征：第一，它是人民政府內(nèi)設(shè)臵的專門機(jī)關(guān)即監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，具有行政管理行為和準(zhǔn)司法行為的雙重性；第二，行政監(jiān)察的對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和其任命的國(guó)有企業(yè)法人、工作人員等；第三，它是對(duì)行政機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督，既包括對(duì)行政機(jī)關(guān) 及其

1對(duì)一班人負(fù)責(zé)，班子成員對(duì)分管部門的工作負(fù)責(zé)，形成領(lǐng)導(dǎo)班子廉政建設(shè)的合力，加強(qiáng)行政監(jiān)察力度。三是堅(jiān)持標(biāo)本兼治，加大治本力度。行政不作為一認(rèn)識(shí)不清，而且在思想上受“不給好處不辦事”的利益驅(qū)使，把行政不作為作為謀取私利的手段。對(duì)些要強(qiáng)化教育預(yù)防機(jī)制，端正行政工作人員的思想。四是，健全獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒機(jī)制，對(duì)檢舉、控告的群眾、行政工作人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和保護(hù)，對(duì)于違法違紀(jì)的行政工作人員進(jìn)行有效的懲戒，情況嚴(yán)重的更應(yīng)該公開(kāi)懲戒。最后，選擇積極有效的工作方法，加大行政效能監(jiān)察力度行政監(jiān)察應(yīng)緊跟行政工作的進(jìn)行，事前、事中隨機(jī)抽查工作的進(jìn)展情況，認(rèn)真聽(tīng)到群眾意見(jiàn)、投訴，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的確實(shí)督促行政應(yīng)盡的職責(zé)，行使行政職權(quán)，避免行政不作為現(xiàn)象發(fā)生。

（三）司法監(jiān)督方面

司法監(jiān)督是人民檢察院和人民法院監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)限與程序有嚴(yán)格的法律規(guī)定，必須按照行政訴訟法以及其他相關(guān)法律所規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行?，F(xiàn)在我們主要探討人民法院的監(jiān)督。人民法院對(duì)行政行為的監(jiān)督目前主要是通過(guò)審理與行政機(jī)關(guān)有關(guān)及其工作人員有關(guān)的行政案件來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其監(jiān)督的主要方式是通過(guò)行政訴的途徑對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，撤銷違法的具體行政行為或變更顯失公正的行政處罰行為。它實(shí)質(zhì)上是在相對(duì)人的合法權(quán)益遭到損害時(shí)提供的訴訟救濟(jì)。行政不作為作為一種特殊的行政違法行為，它的違法之根本不在于做出違法行為而是對(duì)于其可能實(shí)現(xiàn)法定作為義務(wù)沒(méi)有作為，針對(duì)這一特性有必要建立相應(yīng)的行政訴訟救濟(jì)制度，這是一個(gè)國(guó)家法治發(fā)達(dá)程度的體現(xiàn)。

我國(guó)司法組織體系有著自己的特色，其沒(méi)有設(shè)立類似大陸法系的隸屬于行政系統(tǒng)專門審理行政案件的行政法院，也不同英美法系由普通法院審理行政案件，而是在普通法院系統(tǒng)內(nèi)專門設(shè)立隸屬于司法機(jī)關(guān)的行政判庭。那么我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用什么樣的訴訟制度呢？借鑒德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣的制度，認(rèn)為我國(guó)可設(shè)立以課以義務(wù)訴訟為主，確認(rèn)之訴為輔的制度，建立起我國(guó)的行政不作為訴訟制度整體框架。

建議我國(guó)采用以上的訴訟制度是基于以下兩點(diǎn)原因：

第一是這兩種訴訟制度一主一輔，有各自的適用范圍能積極有效滿足公民請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為其提供良好的救濟(jì)。課以義務(wù)訴訟制度賦予了法院判決命令行政機(jī)關(guān)應(yīng)為一定行為的司法裁判權(quán)，當(dāng)行政不作為已經(jīng)構(gòu)成，但還存在作為義務(wù)履行的可能和必要時(shí)，法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)，做出特定內(nèi)容的行政行為，能較快的實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，間接達(dá)到匡正行政合法性的目的，那么當(dāng)法院判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行有關(guān)的法定作為義務(wù)已無(wú)實(shí)際意義，即損害結(jié)果已經(jīng)產(chǎn)生，無(wú)法挽回時(shí)，則只能求助于確認(rèn)訴訟，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成違法

3成責(zé)任的虛設(shè)，或者賦予國(guó)家公務(wù)員履行某一職能的法定義務(wù)，卻沒(méi)有有規(guī)定該公務(wù)員相應(yīng)的責(zé)任，造成義務(wù)虛設(shè)，最終還是使行政不作為的工作人員逃避了法律的制裁。

因此僅由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)量化、細(xì)化行政行為在每個(gè)環(huán)節(jié)了的職權(quán)，并相應(yīng)分解責(zé)任，健全對(duì)行政工作人員的監(jiān)督。建議建立行政工作人員剛性責(zé)任追究制度規(guī)定對(duì)因不作為導(dǎo)致相對(duì)人損失的，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究當(dāng)事者和貧乏領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以督促和震懾行政執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)；并在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專門的行政監(jiān)督監(jiān)察部門，實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督不能分離，不斷加強(qiáng)行政自控，力求責(zé)任到人，增加自然人主體履行法定義務(wù)壓力，從而減少行政不作為的產(chǎn)生。

（五）適當(dāng)建立行政不作為現(xiàn)象的新聞曝光制度

行政監(jiān)督中有一種方式的作用是不容忽視的。那就是社會(huì)監(jiān)督，它包括有人民群眾監(jiān)督、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督。前兩監(jiān)督主要是通過(guò)人民群眾、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉，或利用報(bào)刊、雜志、廣播、電視等輿論工具揭露、批評(píng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法違紀(jì)、失職和濫用權(quán)力的行為。這種群眾監(jiān)督的方式存在不確定性，有時(shí)不能保證其所揭露、批評(píng)的違法行為是否真實(shí)，媒介的案情分析是否合情合理。再者，對(duì)于其中的某些方面與前述所提及的立法監(jiān)督及行政不作為訴訟制度是分不開(kāi)的，只有監(jiān)督立法及訴訟制度是完善的才可能實(shí)現(xiàn)人民群眾、社會(huì)組織對(duì)行政不作為提出申訴、控告或檢舉。本方僅就社會(huì)輿論監(jiān)督的方式提出建議。

社會(huì)輿論的監(jiān)督是以報(bào)刊、雜志、廣播、電視為媒介的，它具有以下特點(diǎn)：廣泛性，監(jiān)督的內(nèi)容、形式、主體的廣泛；公開(kāi)性，人民群眾可以通過(guò)媒介公開(kāi)批評(píng)行政機(jī)關(guān)的違法違紀(jì)或者行政不當(dāng)行為，行政機(jī)關(guān)也可通過(guò)媒介為自己辯解或?qū)?duì)問(wèn)題處理的過(guò)程結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)；記實(shí)性，新聞報(bào)道及時(shí)、真實(shí)，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，影響面廣，現(xiàn)在媒介的工具多種而且獲悉渠道簡(jiǎn)捷方便，它的報(bào)道能引發(fā)全社會(huì)對(duì)重大行政行為的重視，從而對(duì)行政行為起到監(jiān)督作用。社會(huì)輿論監(jiān)督還有一個(gè)重要的作用是它能很好的起到法律宣傳的效果，使各地群眾盡快了解行政違法行為。由此社會(huì)輿論可謂是行政監(jiān)督的捷徑所在。

那么對(duì)于行政不作為同樣是需要社會(huì)輿論的監(jiān)督。但這種監(jiān)督必須是適當(dāng)?shù)?，因?yàn)樯鐣?huì)輿論媒介方式的快速性及多元化，使“輿論”能很快地得到傳播，而對(duì)于其傳播內(nèi)容的真實(shí)性及合理性又難以保障。內(nèi)容不真實(shí)，或者傳播者因缺乏有關(guān)的專業(yè)素質(zhì)做錯(cuò)誤的判斷、論述以致誤導(dǎo)群眾的情況也不可避免；甚至有可能出現(xiàn)輿論判案的情況，即當(dāng)某些案子長(zhǎng)期得不到解決時(shí)，如果輿論過(guò)于熱烈或是明顯偏向某一方的，就容易影響司法的決定，使司法判決難顯公正。

516-

第三篇：內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)研究(最新)（范文）

專賣創(chuàng)新課題研究論文

內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)研究

市局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督科

內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制建設(shè)研究

市局內(nèi)管科課題研究組

【摘要】：煙草行業(yè)正在開(kāi)展的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作，是鞏固和完善煙草專賣制度、保持行業(yè)健康快速發(fā)展、樹(shù)立煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任形象的一項(xiàng)重大決策。如何通過(guò)建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，把內(nèi)部專賣管理監(jiān)督這一事關(guān)全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作抓緊抓好，并取得明顯成效，我們從內(nèi)部專賣管理監(jiān)督開(kāi)展的意義、現(xiàn)狀和問(wèn)題、建立長(zhǎng)效機(jī)制的措施幾個(gè)方面，進(jìn)行了積極的探討，以期取得更加規(guī)范有效的監(jiān)督管理效果。

【關(guān)鍵詞】：監(jiān)督 機(jī)制 建設(shè) 研究

平?jīng)鍪芯郑ü荆┑膬?nèi)部專賣管理監(jiān)督工作自2005年開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)幾年堅(jiān)持不懈的努力，“兩個(gè)至上”行業(yè)共同價(jià)值觀逐步深入人心，干部職工自律意識(shí)、監(jiān)管意識(shí)、責(zé)任意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度體系基本形成，卷煙經(jīng)營(yíng)規(guī)范運(yùn)作，內(nèi)部專賣管理監(jiān)督初見(jiàn)成效。但如何建立內(nèi)管長(zhǎng)效機(jī)制,仍需要不斷去思考和完善。

一、我市內(nèi)部專賣管理監(jiān)督機(jī)制建立的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）開(kāi)展專賣內(nèi)管工作的認(rèn)識(shí)不斷深化，但仍存在思想認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題

2005年開(kāi)展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作以來(lái)，市局干部職工對(duì)內(nèi)管工作的思想認(rèn)識(shí)不斷深化，思想轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是從2005年11月至12月底，針對(duì)個(gè)別單位頂風(fēng)違紀(jì)、存在體外循環(huán)的問(wèn)題，市局黨組與各單位領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了誡勉談話，從講政治的高度統(tǒng)一各級(jí)干部的思想，采取了領(lǐng)導(dǎo)包片責(zé)任制，建立了卷煙規(guī)范經(jīng)營(yíng)聯(lián)系點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度，切實(shí)提高兩級(jí)班子規(guī)范經(jīng)營(yíng)的執(zhí)行力，在職工進(jìn)一步明確制止體外循環(huán)與行業(yè)規(guī)范的關(guān)系的基礎(chǔ)上，全市行業(yè)集中力量，開(kāi)展治理體外循環(huán)專項(xiàng)整治行動(dòng)，自查自糾，有效遏制了體外循環(huán)問(wèn)題。二是按照省局 “規(guī)范年”的要求，2006年開(kāi)展了以踐行“兩個(gè)至上”行業(yè)共同價(jià)值觀、牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀為主要內(nèi)容的教育活動(dòng)。把“治理體外循環(huán)，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序”上升到依法治煙的高度，以“兩項(xiàng)檢查”為重點(diǎn)，抓問(wèn)題查處、抓制度建設(shè)、抓機(jī)制完善。特別是下半年，市局（公司）新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子組建以來(lái)，在全市行業(yè)開(kāi)展了“三查三糾三提高”主題教育，通過(guò)自查、互查、上級(jí)查的方式，徹底查找和解決干部職工思想認(rèn)識(shí)上的慣性思維、工作方式上的推諉扯皮、制度落實(shí)上的打“擦邊球”等問(wèn)題，著力提高干部職工對(duì)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了規(guī)范經(jīng)營(yíng)的自覺(jué)性。在規(guī)范經(jīng)營(yíng)的前提下，經(jīng)過(guò)努力，當(dāng)年全市行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益經(jīng)受住了減利和增支兩個(gè)方面的考驗(yàn)，更加堅(jiān)定了干部職工全面解決不規(guī)范問(wèn)題的信心和決心。三是2007年以來(lái), 全市行業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)省局“管理年”和“深化管理年”活動(dòng)要求，在全市范圍內(nèi)確定了精細(xì)實(shí)管理試點(diǎn)單位，推行精細(xì)實(shí)管理。組織編寫(xiě)了40章26萬(wàn)字的《平?jīng)鰺煵輪T工手冊(cè)》，從單位（部門）職能入手，定崗定責(zé)，明確各個(gè)崗位職責(zé)、工作流程和工作要求，細(xì)化目標(biāo)，分解任務(wù)。制定了《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督規(guī)范（試行）》，內(nèi)容涉及專賣管理、卷煙營(yíng)銷、資金監(jiān)管的5個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、21個(gè)重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)和28個(gè)流程規(guī)范，用制度和流程進(jìn)一步規(guī)范了各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理行為。確立了“責(zé)任、精致、榮譽(yù)”的企業(yè)發(fā)展理念，在全市行業(yè)組織開(kāi)展了大討論活動(dòng)和主題演講比賽，細(xì)化責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)員工認(rèn)真履行自己的崗位職責(zé)，遵守公司各項(xiàng)行政管理制度、營(yíng)銷工作規(guī)定；推進(jìn)精細(xì)實(shí)管理，實(shí)現(xiàn)管理思想、管理方式和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變；全體干部職工從根本上摒棄違紀(jì)違規(guī)的思想意識(shí)和行為，服從管理，保質(zhì)保量地完成本崗位的各項(xiàng)工作任務(wù)。通過(guò)不懈努力，全市行業(yè)規(guī)范意識(shí)明顯增強(qiáng)，貫徹落實(shí)行業(yè)方針政策的執(zhí)行力顯著提高。

但同時(shí)在規(guī)范過(guò)程中，仍然有個(gè)別單位負(fù)責(zé)人及內(nèi)管人員思想認(rèn)識(shí)沒(méi)有完全到位，主要表現(xiàn)在：一是為了完成銷售任務(wù)，存在個(gè)別客戶經(jīng)理套購(gòu)卷煙、送貨員違規(guī)送大戶等不規(guī)范問(wèn)題。二是一些員工存在內(nèi)部專賣管理監(jiān)督僅僅是內(nèi)管部門的事的片面認(rèn)識(shí)，主動(dòng)接受監(jiān)管的意識(shí)不是太強(qiáng)。三是國(guó)家局對(duì)我省內(nèi)管工作重點(diǎn)抽查后，個(gè)別干部職工存在“國(guó)家局檢查完專賣內(nèi)管工作就結(jié)束了”的錯(cuò)誤思想，從根本上放松了對(duì)內(nèi)管工作的要求，內(nèi)管工作存在時(shí)松時(shí)緊的問(wèn)題。

（二）內(nèi)管組織機(jī)構(gòu)和制度不斷完善，但存在責(zé)任追究不明確，專職內(nèi)管員工作不專職等問(wèn)題

2005年11月，全省召開(kāi)加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督規(guī)范經(jīng)營(yíng)秩序緊急會(huì)議后，我市、縣（區(qū)）局都成立了由主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，抽調(diào)業(yè)務(wù)素質(zhì)好、能力強(qiáng)的人員開(kāi)展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作。3年來(lái)，通過(guò)配備專職內(nèi)管員、設(shè)立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督科、將專賣管理所納入監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系等措施，逐步完善了內(nèi)部專賣管理機(jī)構(gòu)，為內(nèi)管工作開(kāi)展提供了組織保障。與此同時(shí)，先后制定了《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作實(shí)施方案》、《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作實(shí)施細(xì)則》、《復(fù)查工作方案》、《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局關(guān)于建立內(nèi)部專賣管理監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施細(xì)則》，明確了內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作指導(dǎo)思想、工作任務(wù)、檢查內(nèi)容、方法步驟，確定了對(duì)卷煙經(jīng)營(yíng)的自查、復(fù)查重點(diǎn)，并按照要求認(rèn)真開(kāi)展了專項(xiàng)檢查。印發(fā)了《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督規(guī)范》，建立了《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局專賣人員教育培訓(xùn)制度》等9項(xiàng)制度和專賣內(nèi)管同業(yè)務(wù)部門、欣大部門的月例會(huì)制度，制定了《平?jīng)鍪袩煵莨揪頍熃?jīng)營(yíng)十不準(zhǔn)》、《甘肅省煙草公司平?jīng)鍪泄揪頍熚写纥c(diǎn)管理辦法》、《甘肅省煙草公司平?jīng)鍪泄揪頍熦浛畲箢~資金監(jiān)管辦法》等，進(jìn)一步健全和完善了專賣內(nèi)管內(nèi)控制度。各縣（區(qū)）局（營(yíng)銷部）與全體職工每年都簽訂了《規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為保證書(shū)》，靠實(shí)了責(zé)任，增強(qiáng)了規(guī)范意識(shí)，為主動(dòng)規(guī)避各類違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生打下了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，還存在以下問(wèn)題：在制度建設(shè)方面，監(jiān)管職責(zé)不明晰，問(wèn)題承擔(dān)和責(zé)任追究不明確。由于只明確了專職內(nèi)管人員監(jiān)管職責(zé)，對(duì)其余內(nèi)管人員及受監(jiān)管部門、人員責(zé)任未明確，在違規(guī)問(wèn)題的處理上缺乏有效的依據(jù)。往往出現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任成為違規(guī)問(wèn)題的主要責(zé)任，導(dǎo)致個(gè)別單位和人員放松了對(duì)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的要求，內(nèi)管人員監(jiān)管積極性不高。在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，一是由于專賣人員編制問(wèn)題，仍有極個(gè)別單位未按要求配齊專職內(nèi)管員。二是專職內(nèi)管人員不專職。雖然絕大多數(shù)單位配齊了專職內(nèi)管人員，但在具體工作中，往往是哪里需要就臨時(shí)到哪個(gè)崗位開(kāi)展工作，開(kāi)展內(nèi)管工作時(shí)斷時(shí)續(xù)，從事內(nèi)管工作的時(shí)間有限，未達(dá)到日常監(jiān)管的要求。

（三）專賣內(nèi)管隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化，但仍存在個(gè)別內(nèi)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的問(wèn)題

市局嚴(yán)格按照打造“兩師隊(duì)伍”的要求，加強(qiáng)全市專賣內(nèi)管隊(duì)伍建設(shè)，尤其專賣內(nèi)管人員實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，從有到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。一是在專賣內(nèi)管人員配備上，各單位分別配備了文化程度高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、計(jì)算機(jī)操作水平和領(lǐng)悟能力較好的專賣人員充實(shí)到內(nèi)管隊(duì)伍中，為推動(dòng)全市內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作深入開(kāi)展提供了人力資源保障。二是加強(qiáng)法制觀念教育。通過(guò)多次召開(kāi)內(nèi)管會(huì)議及培訓(xùn)，內(nèi)管人員自身知法、懂法、守法、用法能力明顯增強(qiáng)，對(duì)內(nèi)部監(jiān)管的內(nèi)容和監(jiān)管依據(jù)了如指掌，對(duì)什么是違規(guī)，什么是禁令，什么是監(jiān)管重點(diǎn)，做到了心中有數(shù)。通過(guò)組織學(xué)習(xí)煙草專賣法律法規(guī)及相關(guān)專賣內(nèi)管制度，使?fàn)I銷人員提高了依法經(jīng)營(yíng)意 識(shí)。三是通過(guò)計(jì)算機(jī)培訓(xùn)，強(qiáng)化信息技術(shù)監(jiān)管。為提高監(jiān)管工作效率，信息中心在V3系統(tǒng)中增加了內(nèi)管人員查詢權(quán)限，市局內(nèi)管科多次組織各縣（區(qū)）局內(nèi)管人員進(jìn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)流程查詢等方面的培訓(xùn)。通過(guò)有效利用信息化管理監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)卷煙經(jīng)營(yíng)情況持續(xù)動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控、分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常情況，提高科學(xué)監(jiān)管的能力。四是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管實(shí)際操作技能培訓(xùn)。先后組織各級(jí)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督人員赴白銀、慶陽(yáng)市局學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)推廣學(xué)習(xí)成果，特別是在2007年4月省局內(nèi)管檢查后，市局多次開(kāi)展內(nèi)管培訓(xùn)，全面統(tǒng)一監(jiān)管流程，進(jìn)一步規(guī)范了內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作程序。日常工作中，市局不斷加強(qiáng)對(duì)縣（區(qū)）局工作的指導(dǎo)，提高了各單位內(nèi)管工作操作水平。

但在內(nèi)管隊(duì)伍建設(shè)中，仍有一些問(wèn)題亟待解決：一是部分單位新調(diào)整的專職內(nèi)管員，業(yè)務(wù)熟練程度和監(jiān)管技能還需再提高。二是對(duì)《平?jīng)鍪袩煵輰Ｙu局內(nèi)部專賣管理監(jiān)督規(guī)范》學(xué)習(xí)不深不細(xì)。

(四)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督方法不斷改進(jìn),但仍存在創(chuàng)新不夠的問(wèn)題

行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作開(kāi)展以來(lái),市局專賣管理監(jiān)督方法不斷改進(jìn)，提高了監(jiān)管工作的針對(duì)性。一是為實(shí)現(xiàn)內(nèi)管工作痕跡化要求，市局統(tǒng)一全市內(nèi)管資料歸檔標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各縣（區(qū)）局和有關(guān)部門每月上報(bào)資料進(jìn)行書(shū)面審查，及時(shí)完善不足，力求正確。二是為認(rèn)真做好日常監(jiān)管工作，市、縣（區(qū)）局專職內(nèi)管人員每天對(duì)V3業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行查詢比較，以銷量波動(dòng)大的、重點(diǎn)品牌、削價(jià)卷煙為切入點(diǎn)，逐步篩選出銷售異常卷煙零售客戶，通過(guò)實(shí)地走訪和電話詢問(wèn)，確保卷煙100%入戶落地銷售。三是突出監(jiān)管重點(diǎn)。各級(jí)內(nèi)管部門把代存代取零售戶收存卷煙是否規(guī)范作為重點(diǎn)。在縣（區(qū)）局自查基礎(chǔ)上，市局適時(shí)開(kāi)展抽查，核實(shí)訂單量、配送量、實(shí)收量與實(shí)際是否相符。將代存代取戶經(jīng)過(guò)合理、科學(xué)調(diào)整，使有的納入到直接送貨路線，有的由送貨員聯(lián)系直接到送貨車上取貨，通過(guò)進(jìn)一步壓縮，已由148戶變?yōu)?3戶，降低了可能出現(xiàn)的不規(guī)范問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)。四是為解決內(nèi)管人員數(shù)量不足的問(wèn)題，按要求延伸專賣內(nèi)管工作職能。明確專賣管理所為基層專賣內(nèi)管機(jī)構(gòu)，由專賣內(nèi)管人員有效監(jiān)管轄區(qū)客戶經(jīng)理、送貨員營(yíng)銷工作情況，抓好規(guī)范經(jīng)營(yíng)的第一道防線。五是加強(qiáng)對(duì)零售許可證審批發(fā)放的監(jiān)管力度。按照《行政許可法》、《煙草專賣許可證管理辦法》的要求，嚴(yán)格依照法律法規(guī)審批發(fā)放零售許可證，堅(jiān)決杜絕違規(guī)辦理“人情證”、“關(guān)系證”。

但在內(nèi)管工作中，不同程度的存在著內(nèi)管工作沿用以前流程，創(chuàng)新不夠的問(wèn)題。

二、建立專賣內(nèi)管長(zhǎng)效機(jī)制的措施

（一）加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，樹(shù)立良好的專賣管理監(jiān)督環(huán)境 加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作，首先要建立良好的監(jiān)管環(huán)境。對(duì)于存在松懈、應(yīng)付思想的問(wèn)題，要強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)廣大干部職工對(duì)內(nèi)部監(jiān)管工作重要性的認(rèn)識(shí)，培育內(nèi)管文化觀念。事實(shí)證明，一個(gè)企業(yè)的企業(yè)文化，發(fā)揮著無(wú)形的、強(qiáng)大的影響力，能起到監(jiān)督員工行為并使員工與企業(yè)融為一體的作用，能提高企業(yè) 的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。所以，加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作首先要培育“規(guī)范管理，規(guī)則至上”的文化觀念，營(yíng)造良好的氛圍，提高執(zhí)行力。一是通過(guò)多次召開(kāi)會(huì)議，反復(fù)教育，使全體干部職工能夠站在“兩個(gè)至上”的高度，充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查的重要意義，進(jìn)一步增強(qiáng)加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)督的自覺(jué)性與主動(dòng)性，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到國(guó)家局、省局開(kāi)展的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作部署上來(lái)。二是通過(guò)內(nèi)部網(wǎng)站專題欄、標(biāo)語(yǔ)、論壇等豐富多彩的載體，營(yíng)造監(jiān)管氛圍，使內(nèi)部監(jiān)管工作深入人心，營(yíng)造“人人自律，事事規(guī)范”的良好氛圍，增強(qiáng)員工加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管的主動(dòng)性。三是將內(nèi)管工作的要求貫穿于各項(xiàng)內(nèi)管培訓(xùn)工作中。組織內(nèi)管人員到業(yè)務(wù)部門跟班作業(yè)，熟悉業(yè)務(wù)流程，提高對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管能力。對(duì)經(jīng)營(yíng)人員，通過(guò)采取一些較靈活的方式，如內(nèi)部監(jiān)管知識(shí)競(jìng)賽、印發(fā)內(nèi)管應(yīng)知應(yīng)會(huì)等方式，將規(guī)范觀念在這些活動(dòng)中不經(jīng)意地傳達(dá)給他們，潛移默化地影響其行為。四是將內(nèi)管文化的要求融入員工績(jī)效考核中。在工作情況中增加規(guī)范經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，作為考核指標(biāo)的一部分。通過(guò)鼓勵(lì)或禁止某種行為，達(dá)到上下理解一致，員工形成共識(shí)，深化內(nèi)管文化的目的。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)，提供內(nèi)管組織保障 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是做好內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作的堅(jiān)強(qiáng)保證。任何工作都需要有堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)作后盾，開(kāi)展內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作也不例外。一是市、縣兩級(jí)主要負(fù)責(zé)人要親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)全力抓、領(lǐng)導(dǎo)班子共同抓。主要負(fù)責(zé)人親自過(guò)問(wèn)專賣內(nèi)管工作，在領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制中發(fā)揮重要作用，把專賣內(nèi)管工作擺在重要 議事日程，親自抓好專賣內(nèi)管重大問(wèn)題處理決策、重要工作事項(xiàng)的安排部署，工作規(guī)劃的設(shè)定等事項(xiàng)。分管領(lǐng)導(dǎo)要把專賣內(nèi)管工作作為自己的主要職責(zé)來(lái)抓，抓日常、抓具體、抓細(xì)節(jié)、抓落實(shí)，及時(shí)把上級(jí)精神傳達(dá)貫徹落實(shí)下去，及時(shí)解決基層實(shí)際工作中的問(wèn)題。班子成員要牢固樹(shù)立抓業(yè)務(wù)必須抓規(guī)范的思想，分管業(yè)務(wù)的班子成員要向業(yè)務(wù)部門經(jīng)常灌輸規(guī)范思想，要求他們積極主動(dòng)配合專賣內(nèi)管工作，形成領(lǐng)導(dǎo)班子齊抓共管的良好局面。二是做到機(jī)構(gòu)、人員、辦公場(chǎng)所落實(shí)到位。健全內(nèi)管組織體系，使專職內(nèi)管人員到位且專職化，發(fā)揮主要監(jiān)管作用。給內(nèi)管人員配備電腦等辦公用品，確保監(jiān)管硬件到位。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)督流程 加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管需要建立一個(gè)順暢的內(nèi)部溝通渠道，形成比較健全的內(nèi)管制度體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度化、規(guī)范化、日?；囊?。一是突出職責(zé)履行，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對(duì)內(nèi)管工作涉及的關(guān)鍵崗位工作職責(zé)進(jìn)行修訂和完善，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、職能部門和相關(guān)人員的職權(quán)范圍和監(jiān)管、被監(jiān)管的職責(zé)，確定在內(nèi)管工作中，哪些工作是被監(jiān)管對(duì)象做的，哪些工作是內(nèi)管人員做的；尋找內(nèi)部監(jiān)督管理的結(jié)合點(diǎn)，確定哪些結(jié)合點(diǎn)是內(nèi)管科干的，哪些是其他部門干的，使內(nèi)管工作更有針對(duì)性，形成監(jiān)督管理的體系。同時(shí)，建立責(zé)任追究制度，進(jìn)一步明確對(duì)違規(guī)問(wèn)題的處理結(jié)果，明確主要負(fù)責(zé)人、各級(jí)業(yè)務(wù)部門及內(nèi)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，保證有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)要一致，用責(zé)任規(guī)范管理、約束行為。二是強(qiáng)化兩級(jí)監(jiān)管體系。認(rèn)真落實(shí)專賣內(nèi)管同營(yíng)銷部門、多經(jīng)部門的月例 會(huì)制度，交流、分析和解決在內(nèi)部專賣管理監(jiān)督中存在的問(wèn)題。加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，及時(shí)針對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)流程的更新和變化，出臺(tái)有針對(duì)性的內(nèi)控管理制度，逐步形成企業(yè)內(nèi)控制度體系。在現(xiàn)行監(jiān)管體系架構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化由市局、縣級(jí)局所構(gòu)成的兩級(jí)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督體系。市局為核心，負(fù)責(zé)對(duì)市公司經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)組織縣級(jí)局做好監(jiān)管工作，及時(shí)調(diào)查處理不規(guī)范經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。縣級(jí)局為補(bǔ)充，對(duì)營(yíng)銷部進(jìn)行同級(jí)監(jiān)管。兩級(jí)各司其職，環(huán)環(huán)相扣，形成流暢、穩(wěn)固的監(jiān)管鏈。同時(shí)，將業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位、每個(gè)工作人員都納入到企業(yè)內(nèi)控制度體系中來(lái)，努力提高自律和規(guī)范水平。三是隨卷煙經(jīng)營(yíng)策略的調(diào)整，不斷優(yōu)化監(jiān)管流程。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、關(guān)乎行業(yè)形象的重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對(duì)卷煙營(yíng)銷、配送、行政執(zhí)法等監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化，簡(jiǎn)化部分日常監(jiān)管流程和工作表格，突出貨源分配、卷煙調(diào)劑、證件辦理、案件查辦監(jiān)管點(diǎn)。調(diào)整專兼職內(nèi)管員的工作規(guī)范，從調(diào)查對(duì)象、調(diào)查時(shí)間段、調(diào)查內(nèi)容等方面進(jìn)行細(xì)分和確定，進(jìn)一步明確監(jiān)督檢查的內(nèi)容，使監(jiān)管更緊密，更符合工作實(shí)際，提高監(jiān)管效率。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督日常檢查體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)管

一是定期檢查與不定期檢查相結(jié)合。主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)各被監(jiān)管單位日常經(jīng)營(yíng)情況的定期與不定期的檢查。定期檢查，就是市局每季度組織對(duì)各單位開(kāi)展較為系統(tǒng)全面的內(nèi)管檢查，以此來(lái)發(fā)現(xiàn)和解決各縣（區(qū)）局在內(nèi)管工作中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，切 實(shí)提高監(jiān)管水平；不定期檢查，就是針對(duì)各個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)工作所進(jìn)行的有針對(duì)性的抽查，及時(shí)杜絕可能存在的不規(guī)范問(wèn)題。通過(guò)定期檢查和不定期檢查，將內(nèi)管各項(xiàng)制度落到實(shí)處。二是市場(chǎng)調(diào)查與檢查內(nèi)部資料相結(jié)合。每月組織內(nèi)管人員現(xiàn)場(chǎng)走訪零售戶，對(duì)同級(jí)卷煙規(guī)范經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行調(diào)查，重點(diǎn)是做好卷煙訂單采集和貨源供應(yīng)環(huán)節(jié)規(guī)范、貨款資金回籠、核心客戶分類、卷煙代存代取等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。專職人員利用專賣、卷煙信息系統(tǒng)，結(jié)合電子商務(wù)和電子政務(wù)系統(tǒng)化工程，構(gòu)建信息平臺(tái)，突出網(wǎng)上日常監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。同時(shí)，對(duì)被監(jiān)管部門需要報(bào)送的資料進(jìn)行規(guī)范，制定報(bào)送時(shí)間及報(bào)送內(nèi)容一覽表(見(jiàn)附表)，明確市、縣兩級(jí)內(nèi)管人員每天、每周、每月、每季度、半年、全年監(jiān)管內(nèi)容及收集痕跡化資料，科學(xué)制訂監(jiān)管工作計(jì)劃，統(tǒng)籌安排監(jiān)管時(shí)間，確保監(jiān)管工作的日?；Ｓ筛鲉挝唬ú块T）按照要求，報(bào)送電子文檔版本和紙質(zhì)資料，內(nèi)管科對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及早杜塞漏洞，還可解決監(jiān)管工作中易出現(xiàn)的監(jiān)管隨意性強(qiáng)、監(jiān)管時(shí)間相對(duì)集中等問(wèn)題。三是自查與復(fù)查相結(jié)合。各級(jí)業(yè)務(wù)部門應(yīng)分別與同級(jí)局簽署《規(guī)范經(jīng)營(yíng)自律保證書(shū)》，對(duì)自覺(jué)規(guī)范各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出承諾，并每月對(duì)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展一次自查，形成自查報(bào)告，主動(dòng)提出存在的問(wèn)題及整改意見(jiàn)，提交同級(jí)內(nèi)管科備案。內(nèi)管科對(duì)照自查報(bào)告，結(jié)合日常監(jiān)管掌握情況，對(duì)其整改過(guò)程與整改成效進(jìn)行監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展有針對(duì)性的抽查與復(fù)查，從而實(shí)現(xiàn)更深層次、更具實(shí)效的內(nèi)部專賣管理監(jiān)督。四是考核考評(píng)與紀(jì)檢再監(jiān)督相結(jié)合。市局按照要求對(duì)縣（區(qū)）局進(jìn)行考核，主要考核 縣級(jí)局內(nèi)管職能發(fā)揮情況，主要包括對(duì)各項(xiàng)內(nèi)管制度的執(zhí)行情況、轄區(qū)內(nèi)被監(jiān)管單位依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)情況、內(nèi)部案件處理與移送情況、法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)定的培訓(xùn)情況、長(zhǎng)效機(jī)制的建立與落實(shí)情況等方面。并將考核結(jié)果與績(jī)效考核掛鉤，調(diào)動(dòng)監(jiān)管積極性。紀(jì)檢監(jiān)察部門不定期通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、走訪被監(jiān)管單位、接受投訴舉報(bào)等形式，對(duì)各級(jí)內(nèi)管科及業(yè)務(wù)人員的日常工作及自律情況實(shí)行全程監(jiān)督，對(duì)相關(guān)人員如涉及徇私舞弊、濫用職權(quán)、弄虛作假以及走形式、不作為等行為給予嚴(yán)肅查處，切實(shí)提高規(guī)范經(jīng)營(yíng)和規(guī)范管理的自覺(jué)性。

（五）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位的監(jiān)督檢查，確保取得實(shí)效

1、對(duì)卷煙購(gòu)進(jìn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

由市局內(nèi)管科從購(gòu)進(jìn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)入手，通過(guò)參與和監(jiān)督訂貨意向決策過(guò)程，落實(shí)計(jì)劃合同、合同調(diào)整、合同變更備案?jìng)洳橹贫?，?zhí)行網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控等措施，對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)部門是否按照煙草專賣法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的許可范圍、價(jià)格、渠道等簽訂、執(zhí)行、變更、調(diào)整卷煙、雪茄煙購(gòu)銷合同等情況，對(duì)照省局(公司)下達(dá)的購(gòu)銷存流轉(zhuǎn)計(jì)劃總量、訂貨要求、訂貨原則和有關(guān)批文，以此從需求預(yù)測(cè)、采購(gòu)計(jì)劃、半年協(xié)議、采購(gòu)交易、月度銜接、購(gòu)銷合同、到貨確認(rèn)、商商調(diào)劑調(diào)入和罰沒(méi)卷煙購(gòu)銷等購(gòu)進(jìn)部分進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正。

2、對(duì)卷煙銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管。通過(guò)落實(shí)營(yíng)銷策略與貨源投放計(jì)劃備案?jìng)洳橹贫?、?zhí)行網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控、訪銷電話監(jiān)聽(tīng)等監(jiān)管措施，市、縣（區(qū)）局內(nèi)管科對(duì)公司營(yíng)銷中心是否嚴(yán)格按照煙草專賣法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的許可范圍、價(jià)格、渠道等銷售卷煙、雪茄煙，所有貨源是否做到100％入網(wǎng)、100%入戶、落地銷售，是否超出許可范圍銷售，是否違反規(guī)定價(jià)格銷售，是否將卷煙直接銷售給無(wú)煙草專賣零售許可證的單位或個(gè)人，特殊需求用煙是否按照流程和審批確定的品牌、數(shù)量、客戶入網(wǎng)銷售，是否遵守限量和貨源分配計(jì)劃以及核心客戶和規(guī)范經(jīng)營(yíng)戶的供貨及落地銷售等情況，依法進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。

3、對(duì)資金結(jié)算環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

對(duì)市局內(nèi)部網(wǎng)站建立的信息集約化管理平臺(tái)上，要求資金結(jié)算中心提供貨款對(duì)賬單和卷煙購(gòu)進(jìn)明細(xì)表，將業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的傳遞到資金監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)分析與非現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督，從源頭上防止和阻止單位資金運(yùn)行中違法違規(guī)行為的發(fā)生，通過(guò)資金預(yù)警控制及時(shí)發(fā)現(xiàn)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)結(jié)算環(huán)節(jié)資金運(yùn)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)監(jiān)控，形成了嚴(yán)密有效的資金結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

4、對(duì)許可證審批發(fā)放的監(jiān)管。

市、縣兩級(jí)內(nèi)管部門依照制度和規(guī)定，通過(guò)實(shí)地勘查、資格審查、許可審查、局務(wù)會(huì)議研究決定等措施，對(duì)煙草專賣零售許可證辦理、變更、延續(xù)、注銷等工作流程進(jìn)行全過(guò)程依法監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的異常情況，提出質(zhì)詢和處理意見(jiàn)，確保煙草專賣零售許 可證審批發(fā)放工作依法規(guī)范進(jìn)行。

5、加強(qiáng)對(duì)專賣罰沒(méi)物品的監(jiān)管。

在接受市局內(nèi)管科定期不定期抽查的同時(shí)，縣局內(nèi)管科通過(guò)每月盤(pán)點(diǎn)及賬務(wù)核對(duì)、抽查賬務(wù)處理程序等措施，對(duì)涉案物品的出庫(kù)、入庫(kù)、結(jié)存等工作進(jìn)行全面細(xì)致的監(jiān)督管理，具體檢查罰繳分離、罰款上繳財(cái)政等情況，切實(shí)做好專賣罰沒(méi)財(cái)物管理，確保各項(xiàng)工作依法進(jìn)行。

通過(guò)落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管措施，強(qiáng)化全面監(jiān)管、長(zhǎng)期監(jiān)管的工作意識(shí)，探索更加完善有效地監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)管工作流程化、制度化和規(guī)范化，推動(dòng)行業(yè)不斷提高自律能力，努力實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范、富有效率、充滿活力、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的平?jīng)鰺煵荨?/p>

第四篇：婚約法律問(wèn)題研究

婚約法律問(wèn)題研究

摘要：筆者認(rèn)為需要對(duì)婚姻狀況有個(gè)全面的了解，如今在法律不保護(hù)婚姻和婚約不會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生約束力的狀況下，如何解決婚約問(wèn)題是目前我們面臨的重要問(wèn)題。本文借助婚約的相關(guān)概念，通過(guò)分析我國(guó)婚約的現(xiàn)狀，找出目前我國(guó)婚約損害賠償法律問(wèn)題存在的問(wèn)題，希望通過(guò)本文的研究能對(duì)婚約法律問(wèn)題進(jìn)行更多更精細(xì)的探討，從而促進(jìn)我國(guó)法律制度的進(jìn)一步完善。關(guān)鍵字：婚約；法律；損害賠償 1

目錄 引言..............................................................................................................................................1 2 婚約的相關(guān)概念...........................................................................................................................2

2.1 婚約....................................................................................................................................2 2.2 婚約的性質(zhì)........................................................................................................................2 2.3 婚約的約束力及效力........................................................................................................3 3 中國(guó)婚姻現(xiàn)象的現(xiàn)狀分析...........................................................................................................4

3.1 中國(guó)婚約的現(xiàn)狀................................................................................................................4 3.2 我國(guó)當(dāng)前婚約現(xiàn)象中存在的問(wèn)題....................................................................................5 4 有關(guān)婚約的損害賠償問(wèn)題...........................................................................................................7

4.1 婚約損害賠償性質(zhì)............................................................................................................7 4.2 婚約損害賠償機(jī)制............................................................................................................8 4.3 約損害賠償范圍...............................................................................................................9 4.4 精神損害賠償項(xiàng)目...........................................................................................................9 結(jié)論................................................................................................................................................10 參考文獻(xiàn).........................................................................................................................................10 致謝................................................................................................................................................11 引言

自古以來(lái)婚約現(xiàn)象就存在，古代，孩子的婚姻一般是“父母之命、媒妁之言”，彼此的父母可以為子女訂立婚約，子女必須按照父母訂立的婚約履行結(jié)婚。因此，古時(shí)候訂立婚約是結(jié)婚的必經(jīng)之路，而且婚約對(duì)男女雙方及其親屬都是有法律約束力的，如果任何一方?jīng)]有如約結(jié)婚，是要受到相應(yīng)的懲罰的。明律、清律中就有這方面的寫(xiě)照，如女方悔婚，不僅自己要挨幾十板子，主婚人都要接受笞刑，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)婚約在婚姻制度中的重要性。隨著時(shí)代的發(fā)展，婚約在長(zhǎng)年的歷史沉淀中逐步被灌入了很多新的因素與要求，但可惜的是，我國(guó)法律沒(méi)有將其納入調(diào)整的范圍，學(xué)術(shù)界對(duì)這一課題的態(tài)度也很冷淡，所以本人決定對(duì)這一問(wèn)題盡心深層次的探討，一方面可以使不了解婚約的人們對(duì)她有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，也能使人們進(jìn)一步看到對(duì)婚約進(jìn)行法律規(guī)制的重要性。這樣一來(lái)，社會(huì)上因?yàn)楦鞣N婚約而引起的糾紛就可以得到較好的規(guī)制與調(diào)整，可以防止婚約在沒(méi)有管制的情況下肆意發(fā)展，擾亂婚姻秩序，損害誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境，既有利于人們對(duì)婚姻的慎重與誠(chéng)信，也有利于保持社會(huì)的穩(wěn)定，妥善解決各種婚約糾紛。這既是保持我國(guó)優(yōu)良傳統(tǒng)的需要，也是與世界接軌的一種需要，只有在小問(wèn)題上解決了，才能保證大問(wèn)題的順利。通過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為需要對(duì)婚姻狀況有個(gè)全面的了解，如今在法律不保護(hù)婚姻和婚約不會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生約束力的狀況下，如何解決婚約問(wèn)題是目前我們面臨的重要問(wèn)題。

當(dāng)前，在中國(guó)的婚姻立法中，婚約制度沒(méi)有任何反應(yīng)，但是無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村中，婚姻問(wèn)題一直存在。這是因?yàn)闆](méi)有條文規(guī)定，在日常生活中，出現(xiàn)了大量的婚約糾紛問(wèn)題。司法實(shí)踐中也缺乏令人信服的判決依據(jù)，導(dǎo)致司法不統(tǒng)一。此類問(wèn)題如不妥善處理將引起矛盾激化，引起報(bào)復(fù)、情殺等犯罪行為發(fā)生，影響社會(huì)治安和穩(wěn)定。

本文借助婚約的相關(guān)概念，通過(guò)分析我國(guó)婚約的現(xiàn)狀，找出目前我國(guó)婚約損害賠償法律問(wèn)題存在的問(wèn)題，希望通過(guò)本文的研究能對(duì)婚約法律問(wèn)題進(jìn)行更多更精細(xì)的探討，從而促進(jìn)我國(guó)法律制度的進(jìn)一步完善?；榧s的相關(guān)概念

2.1 婚約

目前，關(guān)于婚約的概念不同的學(xué)者給出了不同的定義，有的學(xué)者將婚約定義為：男女雙方以將來(lái)結(jié)婚為目的的事先約定，成立婚約的行為稱訂婚或定婚。有的學(xué)者將婚約定義為“男女雙方以將來(lái)結(jié)婚為目的所作的事先約定，是男女雙方在結(jié)婚前對(duì)婚姻的合意行為。”婚約成立后，男女雙方便可以未婚夫或未婚妻相稱，實(shí)際生活中男女結(jié)婚并不是必須要經(jīng)歷訂婚程序，但很多人卻習(xí)慣在婚姻關(guān)系成立前訂立婚約。

不管是在農(nóng)村還是城市，不管是落后地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多人在結(jié)婚之前都有訂婚的習(xí)俗，然而對(duì)于婚姻的定義，多數(shù)學(xué)者還是達(dá)成一定的共識(shí)。

從婚約的作用及效力看，婚約主要分為兩種類型，一種類型是早期型婚約；一種是晚期型婚約，早期型婚約通常發(fā)生在古代，晚期型婚約通常發(fā)生在近現(xiàn)代，無(wú)論是早期型婚約還是晚期型婚約，婚約都作為結(jié)婚的重要組成部分。

2.2 婚約的性質(zhì)

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)婚約的性質(zhì)研究很久了，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，在不同的時(shí)期，在不同的國(guó)家，法律對(duì)婚約的態(tài)度不一樣，因此學(xué)者對(duì)婚約的性質(zhì)展開(kāi)一定探討。

縱觀國(guó)內(nèi)外關(guān)于婚約的研究發(fā)自按，婚約的性質(zhì)形成2種學(xué)說(shuō)，學(xué)說(shuō)一是契約說(shuō)，認(rèn)為婚約是債法及親屬法上的契約，是作為結(jié)婚契約的預(yù)約，在民法沒(méi)有特別規(guī)定的情況下，婚約一般應(yīng)適用雙務(wù)契約的規(guī)定進(jìn)行處理?！?/p>

親屬法中所規(guī)定的訂婚、結(jié)婚、離婚的成立，都是民法上契約的一種形式，都可以被視為某種契約。

婚約作為結(jié)婚前的一種事實(shí)行為，并沒(méi)有在法律上構(gòu)成對(duì)婚姻的限制，且婚約的內(nèi)容不是契約能夠全部包含的，人們不能像訴請(qǐng)契約之債那樣，對(duì)婚約提請(qǐng)類似的請(qǐng)求，違反婚約所產(chǎn)生的責(zé)任也絕不僅僅是契約之債能夠解決和認(rèn)定的。婚約作為一種法律事實(shí)，其產(chǎn)生效力的前提是法律對(duì)此的相關(guān)規(guī)定，婚約中當(dāng)事人雙方之間必定會(huì)產(chǎn)生某些權(quán)利義務(wù)關(guān)系，違反婚約就是對(duì)這些權(quán)利義務(wù)的侵 犯，所以由此產(chǎn)生的應(yīng)該是侵權(quán)的民事責(zé)任，而不是違反契約的合同責(zé)任。三是折中說(shuō)，認(rèn)為婚約雖是一種契約，但與一般的契約相比較而言，又有很大的區(qū)別?；榧s內(nèi)容包含親屬法上的身份關(guān)系，具有身份法的意義，因而與民法上的契約不同，法律不要求婚約必須履行，附加在婚約上的任何違約條款均無(wú)法律意義。

筆者比較贊同第二種觀點(diǎn)，既非契約說(shuō)，認(rèn)為婚約只是一種事實(shí)，而不是實(shí)在的婚姻行為，不具有契約的性質(zhì)。表面上看，當(dāng)事人的確是基于婚約在彼此之間產(chǎn)生了一定的權(quán)利和義務(wù)，但該權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)會(huì)因?yàn)榛榧s的內(nèi)容包含身份關(guān)系的特殊性，而與一般的契約不同，這種表面上看是雙方達(dá)成的協(xié)議之內(nèi)容具有身份性，法律一般都對(duì)其有特殊規(guī)定，是不允許當(dāng)事人自由約定的，所以應(yīng)主要受親屬法的調(diào)整。世界上許多承認(rèn)婚約法律效力的國(guó)家和地區(qū)的做法正是如此，對(duì)婚約的規(guī)制都是通過(guò)民法親屬編來(lái)完成的?；榧s表面上看是雙方達(dá)成的協(xié)議，但法律一般對(duì)這些協(xié)議的內(nèi)容都有特殊規(guī)定，如成立的條件、法律效力、解除和賠償責(zé)任等，是不允許婚約當(dāng)事人自由約定的。從表面上來(lái)看，締結(jié)婚約是基于雙方共同自愿達(dá)成的共同協(xié)議，但協(xié)議中涉及身份關(guān)系的內(nèi)容是不能由契約法來(lái)調(diào)整的。另外，婚姻關(guān)系中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)現(xiàn)不同于一般財(cái)產(chǎn)關(guān)系契約，這些內(nèi)容是契約說(shuō)所不能涵蓋的。值得注意的是，婚約和婚約法律效力不能混為一談，能不能根據(jù)婚約提出結(jié)婚之訴，能不能在不履行婚約時(shí)要求對(duì)方支付違約金，都取決于法律對(duì)婚約的態(tài)度，看法律是否承認(rèn)婚約的效力。

2.3 婚約的約束力及效力

目前，關(guān)于婚約是否具有約束力一直備受學(xué)者研究，總所周知，婚約并沒(méi)有人身的約束力，不是由于訂立婚約必須結(jié)婚的責(zé)任與義務(wù)。但婚約有無(wú)其它法律拘束力，抑或只有道德拘束力而無(wú)法律拘束力，不無(wú)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)關(guān)于婚約的現(xiàn)行規(guī)則在文義與邏輯上并不排斥婚約有拘束力，婚約有拘束力是現(xiàn)行規(guī)則邏輯演繹的結(jié)果。

本文認(rèn)為婚約既有道德拘束力，也有法律拘束力。道德拘束力表現(xiàn)為社會(huì)輿論的正反評(píng)價(jià)及傳統(tǒng)習(xí)俗在道義上的制約。法律拘束力即為婚約的效力，表現(xiàn)為兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是不發(fā)生身份關(guān)系，二是不得請(qǐng)求強(qiáng)迫履行?；榧s男女在法律上尚未發(fā)生配偶關(guān)系或姻親關(guān)系，亦不負(fù)同居之義務(wù)?；榧s基于尊重當(dāng)事人之 3 人格性，故法律規(guī)定婚約不得請(qǐng)求強(qiáng)迫履行?；榧s附加違約金條款者，該條款無(wú)效。男女婚約人，一旦發(fā)現(xiàn)彼此不宜結(jié)婚時(shí)，自不得訴請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，致失其意思自由。如因強(qiáng)制結(jié)婚，締結(jié)惡緣，將達(dá)成終身不幸之后果。

解除婚約的損害賠償責(zé)任，并非訂立婚約的直接結(jié)果，也不表現(xiàn)為婚約的拘束力，而是因?yàn)榛榧s一方在訂婚時(shí)或婚約期間實(shí)施了某種行為，這些行為有的是權(quán)利濫用；有的純粹是披著婚約的外衣，經(jīng)剝離后就是一個(gè)普通的侵權(quán)行為。這些行為則與婚約難脫干系，在處理時(shí)不得不考慮其親屬法特色。解除婚約時(shí)的贈(zèng)與物返還，不是基于婚約的拘束力，而是基于贈(zèng)與行為的本身效力使然。置身于婚約中的贈(zèng)與和一般贈(zèng)與有所差別，在處理這些贈(zèng)與行為時(shí)在適用民法基本原理上同樣不得不考慮其親屬法特色。中國(guó)婚姻現(xiàn)象的現(xiàn)狀分析

3.1 中國(guó)婚約的現(xiàn)狀

從婚約歷史發(fā)展沿革不難看出，無(wú)論是古代還是近現(xiàn)代社會(huì)，婚約無(wú)處不在，已成為人們生活習(xí)慣的重要組成部分。婚前訂立婚約是我國(guó)古代傳統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)俗，“無(wú)婚約則無(wú)婚姻”的原則是古代法律對(duì)婚姻關(guān)系的規(guī)定與指導(dǎo)，婚前訂婚是法律的強(qiáng)制性要求。雖然當(dāng)前我國(guó)婚姻法早已不再有此要求，但婚約作為一種習(xí)俗被繼承下來(lái)，仍是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的普遍現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)在的婚約大致有以下幾種情形，一是包辦強(qiáng)迫型婚約，二是基本自愿型婚約，三是完全自愿型婚約，以下便對(duì)這三種婚約形式作簡(jiǎn)單介紹。包辦強(qiáng)迫型婚約，顧名思義，是由父母或其他家長(zhǎng)自己作主為子女訂立的婚約。這種類型的婚約雖然不多，但在一些落后偏遠(yuǎn)地區(qū)仍然存在，此種婚約嚴(yán)格繼承了我國(guó)古代時(shí)候的買賣包辦婚姻制度，顯然與現(xiàn)代社會(huì)文明格格不入，與社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)程相違背，時(shí)至今日仍被法律明令禁止，所以此處不再過(guò)多闡述。

基本自愿型婚約，也稱基本自主婚，是經(jīng)他人介紹，本人同意而訂立的婚約，但男方家庭仍然須給付女方一定數(shù)量的彩禮，作為訂婚的前提。男女當(dāng)事人雖然已有較大的婚約自主權(quán)，但婚約的訂立并沒(méi)有建立在雙方相互了解、情投意合的感情基礎(chǔ)之上，而更多的是以雙方及雙方家庭的外在客觀條件為基礎(chǔ)，這在很大 4 程度上沿襲了傳統(tǒng)婚約的習(xí)俗。農(nóng)村中絕大多數(shù)屬于這種類型的婚約，農(nóng)村中的訂婚，雖然不再按“六禮”進(jìn)行，但在訂立婚約過(guò)程中仍能表現(xiàn)出“六禮”的一些痕跡。首先一般是由男方家長(zhǎng)委托親朋好友或者是民間的“介紹人”前往女方家中提親，相當(dāng)于“六禮”中的“納采”。女方及女方家長(zhǎng)同意后，男方便托介紹人或媒人到女方家中詢問(wèn)女方生辰八字，審查男女雙方陰陽(yáng)命相是否相合，相當(dāng)于“六禮”中的“問(wèn)名”。如果命相相合，就可以進(jìn)入下一個(gè)步驟：議婚，既由介紹人或媒人從中聯(lián)系，男女當(dāng)事人及雙方家長(zhǎng)約定時(shí)間見(jiàn)面，男女當(dāng)事人便可通過(guò)面對(duì)面的接觸進(jìn)行交流，進(jìn)一步加深了解。經(jīng)過(guò)了“議婚”階段，男女雙方如果都對(duì)對(duì)方比較滿意的話，便可以正式訂立婚約，不過(guò)依照習(xí)俗，訂婚時(shí)男方大多需要前往女方家中送去一定的彩禮或聘禮以示喜慶和誠(chéng)意，彩禮費(fèi)用主要由男方父母承擔(dān)，數(shù)額大小一般視男方家境而定，一般在同一地區(qū)數(shù)額相差不大，彩禮的形式也

基本相同，這相當(dāng)于“六禮”中的“納征”。所以，在這種訂婚形式當(dāng)中，男女當(dāng)事人雖然已有較大的自主權(quán)，但在形式上仍很大程度的沿襲了傳統(tǒng)聘娶婚的模式。

3.2 我國(guó)當(dāng)前婚約現(xiàn)象中存在的問(wèn)題

法律雖然不承認(rèn)婚約的效力，但并不影響婚約在實(shí)際生活中存在，且還在實(shí)際生活中發(fā)揮著具體的作用，增加了締結(jié)婚姻的確定性，從而使婚姻締結(jié)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，男女雙方開(kāi)始認(rèn)真為婚姻的最終締結(jié)做準(zhǔn)備。但由于我國(guó)法律對(duì)婚約問(wèn)題的態(tài)度不明確，所以在當(dāng)前的婚約制度中仍存在不少問(wèn)題。

（1）父母未經(jīng)子女同意為子女訂立婚約的現(xiàn)象仍然存在，既危害了未成年人的健康成長(zhǎng)，也妨礙了當(dāng)事人的婚姻自由，父母不經(jīng)過(guò)子女同意為子女訂立婚約是中國(guó)古代社會(huì)普遍存在的現(xiàn)象。近代以來(lái)，子女在婚姻問(wèn)題上的決定權(quán)隨著人們婚姻觀念的逐步變化而變化。但是，仍有不少父母不考慮子女的意見(jiàn)和情感，擅自決定子女的婚姻問(wèn)題，尤其在農(nóng)村，父母完全為子女包辦婚姻的現(xiàn)象此起彼伏，法律不承認(rèn)婚約的效力，對(duì)于這種父母擅自為子女訂立的婚約，法律更不會(huì)予以認(rèn)可。但法律不承認(rèn)不代表社會(huì)習(xí)俗也不承認(rèn)，相反，婚約是被社會(huì)習(xí)俗所認(rèn)可的，而不管這種婚約是不是由本人親自訂立。所以，父母為子女訂立的婚約，5 在習(xí)慣法中是有效力的，如果子女不明確表示反對(duì)，就是對(duì)此種婚約的默認(rèn)，這樣的婚約與其他婚約一樣，同樣會(huì)發(fā)展成婚姻，而當(dāng)事人有可能陷入一個(gè)不幸的婚姻當(dāng)中，還有可能帶來(lái)悲?。蝗绻优纯?，往往會(huì)引來(lái)雙方家長(zhǎng)的反對(duì)和社會(huì)習(xí)俗的譴責(zé)，從而給當(dāng)事人帶來(lái)極大的精神壓力，即便最終婚約得以解除，當(dāng)事人也經(jīng)歷了一番周折，付出了一定代價(jià)。另外，早婚是中國(guó)古代社會(huì)比較普遍的一個(gè)陋習(xí)，我們經(jīng)常聽(tīng)到的所謂“娃娃親”、“指腹為婚”、“襁褓婚”便是如此。新中國(guó)成立以來(lái)的婚姻法都對(duì)法定婚齡作了較高規(guī)定，并明令禁止童養(yǎng)媳陋習(xí)。雖然我國(guó)現(xiàn)行的未成年人保護(hù)法不允許父母或者其他監(jiān)護(hù)人為未成年人訂立婚約，但早婚現(xiàn)象作為中國(guó)歷史傳統(tǒng)習(xí)俗的遺留物，在當(dāng)今社會(huì)依然存在，父母為未成年人訂立婚約的行為一方面妨礙了子女的健康成長(zhǎng)，另一方面，也干涉了子女的婚姻自由，因?yàn)槲闯赡曜优谛闹巧仙形闯墒欤€不懂得諸如感情、家庭、責(zé)任、婚姻等一系列復(fù)雜的社會(huì)情感概念。為他們訂婚，不見(jiàn)得會(huì)帶來(lái)很多好處。

（2）由于婚約問(wèn)題的存在，會(huì)產(chǎn)生許多財(cái)產(chǎn)糾紛，如果處理不當(dāng)，既可能損害有關(guān)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成一定的威脅。婚約一旦訂立便意味著婚姻基本成立，一般情況下，沒(méi)有特殊理由不會(huì)出現(xiàn)一方悔婚的情形。但總會(huì)有例外情況的發(fā)生，如訂婚后一方提出新的要求而對(duì)方不能接受，男女雙方進(jìn)一步接觸后一方本性暴露，一方失蹤或死亡，第三方的涉入等原因都有可能導(dǎo)致婚約的解除，引起財(cái)產(chǎn)上的糾紛。這類財(cái)產(chǎn)糾紛大多包含兩種情形，一是有關(guān)費(fèi)用的分擔(dān)、補(bǔ)償問(wèn)題，如一方在另一方家中吃住的費(fèi)用、男女日常往來(lái)的費(fèi)用、舉辦訂婚宴席的費(fèi)用、外出旅游的費(fèi)用等；二是贈(zèng)與物返還糾紛，現(xiàn)實(shí)中的大部分情況是婚約解除以后，贈(zèng)與財(cái)物的一方往往要求另一方返還，而另一方則以各種借口予以推辭或拒絕。當(dāng)今社會(huì)由于婚約而引起的財(cái)產(chǎn)糾紛越來(lái)越多，且財(cái)產(chǎn)的數(shù)量也越來(lái)越大，雖然最高人民法院在最新的婚姻法司法解釋中對(duì)彩禮糾紛的解決作出了規(guī)定，但彩禮糾紛的解決基于婚約的有效性，否則，包辦婚姻和父母為未成年人子女訂立的婚約而引起的財(cái)產(chǎn)糾紛，也會(huì)按最高院司法解釋的精神處理，這無(wú)疑是不行的。而且婚約只存在于傳統(tǒng)與習(xí)慣當(dāng)中，現(xiàn)代人又往往喜歡將傳統(tǒng)的婚約于現(xiàn)代婚約相結(jié)合，使得婚約的有效性更難得到確定。正是由于婚約標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，給法院審理因婚約問(wèn)題引起的財(cái)產(chǎn)糾紛帶來(lái)一定的難度，法官只能根據(jù)自己的理解來(lái)認(rèn)定婚約，從而劃定彩禮的范圍，解決此類案件，則難免 6 會(huì)出現(xiàn)不同判決的情形。使得法律的威嚴(yán)被褻瀆，司法活動(dòng)也繼而混亂。

（3）對(duì)婚約關(guān)系中弱勢(shì)群體的保護(hù)存在空白。我國(guó)歷史悠久，思想文化淵遠(yuǎn)流長(zhǎng)，由于受各種因素的影響和制約，城鄉(xiāng)之間還存在著一定的差距，特別是人們的某些思想、觀念。在農(nóng)村由于受各種傳播媒介、途徑的限制，人們受傳統(tǒng)觀念的影響很大，與之相反的是，城市中新思想、新事物層出不窮，人們的思想更容易適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，人們自我意識(shí)較高，婚姻注重的是個(gè)人感情，更重視婚姻的質(zhì)量，追求幸福美滿的婚姻。隨著人口流動(dòng)性的加大，很多農(nóng)村青年紛紛選擇到城市打工，新思想、新觀念對(duì)他們起著潛移默化的作用。而農(nóng)村青年結(jié)婚大多還遵循先訂婚的習(xí)慣，他們締結(jié)婚姻的目的和追求更多的是基于人的本能和人類的延續(xù)，對(duì)個(gè)人情感、婚姻質(zhì)量要求并不是很高。所以，當(dāng)一個(gè)農(nóng)村青年與城市青年訂立婚約后，他們儼然已經(jīng)成為“準(zhǔn)夫妻”，雖不是夫妻，卻比一般的朋友、戀人的關(guān)系更緊密，這期間不可避免地會(huì)發(fā)生財(cái)產(chǎn)關(guān)系，也有可能會(huì)發(fā)生性關(guān)系，有的干脆直接生活到對(duì)方家庭中，成為另一方的家庭成員，承擔(dān)一定的家庭義務(wù)、贍養(yǎng)老人，而這往往是以女方居多。雖然身處城市，但受傳統(tǒng)觀念的影響，如是一旦哪天解除婚約，這些婦女在再次選擇配偶的問(wèn)題上就會(huì)出現(xiàn)困難，尤其是因?yàn)殡p方不具有婚姻關(guān)系，得不到法律的有效保護(hù)，女方在婚約存續(xù)期間所盡的義務(wù)就得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，這就為一些別有用心的人打著婚約的愰子做違法亂紀(jì)的事情留下可乘之機(jī)。

通過(guò)以上的論述可以看出，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)中的婚約習(xí)俗還有很多需要改進(jìn)的地方。由于我國(guó)有關(guān)婚約問(wèn)題的法律規(guī)定極其缺乏，不僅無(wú)法有效解決婚約習(xí)俗中存在的問(wèn)題，而且會(huì)讓很多問(wèn)題在進(jìn)入司法領(lǐng)域之后帶來(lái)更多新的問(wèn)題。因此，在我國(guó)婚姻法上設(shè)立完整的婚約制度，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，也是完善我國(guó)法律體制的重要舉措。有關(guān)婚約的損害賠償問(wèn)題

4.1 婚約損害賠償性質(zhì)

關(guān)于婚約發(fā)生的損害賠償問(wèn)題，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，并不涉及彩禮是否返還問(wèn)題，只涉及過(guò)失方自有財(cái)產(chǎn)因賠償對(duì)方而發(fā)生財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)問(wèn)題?；榧s財(cái)產(chǎn)返還問(wèn)題所涉及 7 的是物權(quán)變動(dòng)問(wèn)題，而因婚約而發(fā)生的損害賠償，是債的發(fā)生問(wèn)題。這種損害賠償不在彩禮返還范圍之內(nèi)，其財(cái)產(chǎn)因賠償而發(fā)生的流轉(zhuǎn)與彩禮返還而發(fā)生的流轉(zhuǎn)乃是基于兩種不同的法理依據(jù)。

關(guān)于此類損害賠償?shù)男再|(zhì)，各國(guó)立法大致有三種觀點(diǎn)：一是侵權(quán)行為之債。二是契約不履行之債。三是直接基于法律的規(guī)定。損害賠償究竟是合同損害抑或侵權(quán)損害，抑或直接基于法律的規(guī)定，不無(wú)疑問(wèn)。合同損害抑或侵權(quán)損害的根本區(qū)別在于，合同涉及允諾的執(zhí)行，侵權(quán)則涉及填補(bǔ)損害。合同的基本規(guī)則是，原告有權(quán)處于合同如果履行了的狀態(tài)，而在侵權(quán)中，他應(yīng)處于侵權(quán)行為沒(méi)有發(fā)生時(shí)的狀態(tài)?；榧s損害賠償究竟是合同損害賠償抑或侵權(quán)損害賠償，不無(wú)問(wèn)題。違反婚約之責(zé)任建立在婚約不履行之法理上，造成濫用訴權(quán)之惡果。

婚約有無(wú)效、可撤銷、解除等幾種情形。婚約無(wú)效不涉及損害賠償問(wèn)題，婚約可撤銷可涉及損害賠償，婚約解除又分為單方解除和合意解除，單方解除又分為無(wú)正當(dāng)理由解除和有正當(dāng)理由解除兩種情況?；榧s解除都可能涉及到婚約損害賠償問(wèn)題。

4.2 婚約損害賠償機(jī)制

至于婚約中損害賠償機(jī)制，視不同情況而異。本文認(rèn)為對(duì)婚約損害賠償機(jī)制的整體構(gòu)架就是，對(duì)婚約可撤銷情形及無(wú)正當(dāng)理由解除婚約或不履行婚約，或自己的故意或重大過(guò)失構(gòu)成重大理由而致使對(duì)方解除婚約的行為可沿用流傳已久且與習(xí)俗相容的聘禮定金罰則作為替代方案加以處理。適用聘禮定金罰則不足以彌補(bǔ)所受損害的則補(bǔ)償與信賴?yán)娴牟铑~部分。對(duì)了騙取錢財(cái)、玩弄異性或其它不正當(dāng)目的訂立婚約，或以婚約為借口誘使同居等侵權(quán)行為則分別視其情況按照侵權(quán)損害賠償規(guī)定處理。上述情況都有可能會(huì)出現(xiàn)精神損害賠償問(wèn)題，如有嚴(yán)重精神損害事實(shí)，還應(yīng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

如果是無(wú)正當(dāng)理由解除婚約等情形發(fā)生，則是解除方的權(quán)利濫用行為。只要解除方不能確切說(shuō)明解除婚約之動(dòng)機(jī)就足以認(rèn)定為濫用解除權(quán)。適用聘禮定金罰則，就是一個(gè)較好的替代性救濟(jì)方案?；榧s訂立后男方違反婚約，而女方無(wú)過(guò)錯(cuò)的，女方不必返還聘禮；女方違反婚約，而男方無(wú)過(guò)錯(cuò)的，女方必須雙倍返還聘禮。聘禮自不為婚約解除之損害賠償標(biāo)的，但不能因此得出結(jié)論認(rèn)為聘禮適用定 8 金罰則不是損害賠償范圍。為何有此聘禮定金罰則之適用，則可解釋為在授受聘禮之始，當(dāng)事人之間已經(jīng)達(dá)成了如此默示之條款。這也為民間習(xí)俗與傳統(tǒng)習(xí)慣所認(rèn)可。

4.3 約損害賠償范圍

依據(jù)一般財(cái)產(chǎn)法上損害賠償之范圍來(lái)說(shuō)，一般債權(quán)人可請(qǐng)求之損害賠償范圍包括所受損害與所失利益。前者又稱積極損害，即實(shí)際遭受之損害，又稱信賴?yán)?。后者為期待利益，即預(yù)期契約之履行而所能獲得之利益，又稱為履行利益?！斑`約人，以為信賴?yán)嬷r償為已足。即賠償相對(duì)人及其父母因信賴婚約所為之支出費(fèi)用為已足。-----履行利益之賠償，則無(wú)必要?！崩绺改钢A(yù)定禮服，預(yù)定酒席，新郎因新婚生活而租房，新婦于準(zhǔn)備為妻的預(yù)想之下拋棄女教員之職務(wù)是?；榧s中損害賠償?shù)姆秶瑢W(xué)者認(rèn)為應(yīng)解釋“為限于所受損害”，“而不及于所失利益”。

所受損害應(yīng)予賠償。所受損害包括但不限于以下幾個(gè)方面：紀(jì)念活動(dòng)，如拍攝結(jié)婚照片；置辦新婚生活用品的活動(dòng)，如置辦服裝、首飾、日常生活用品等；籌備婚宴的活動(dòng)，如散發(fā)請(qǐng)柬、簽訂聘請(qǐng)主持人合同、簽訂婚宴合同等。

還如因訂婚而購(gòu)置嫁妝、辭去職業(yè)、租賃房屋等，均可求償。所失利益不予賠償。例如將來(lái)結(jié)婚后可能取得之繼承權(quán)、財(cái)產(chǎn)管理使用收益權(quán)、撫養(yǎng)費(fèi)等期待利益等，均不能請(qǐng)求。此外，若因訂婚而失去與其他方訂婚或結(jié)婚的機(jī)會(huì)所應(yīng)得之利益，非現(xiàn)實(shí)的損害，不能請(qǐng)求損害賠償。

4.4 精神損害賠償項(xiàng)目

對(duì)是否要負(fù)精神損害賠償責(zé)任，只有少數(shù)國(guó)家有規(guī)定。在我國(guó)，對(duì)是否可以提出精神損害賠償?shù)膯?wèn)題，也是有很大爭(zhēng)議的。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為在婚約解除后，應(yīng)不發(fā)生精神損害的問(wèn)題。因?yàn)?，婚約成立后，男女雙方都可以自由解除，只要不違背善良風(fēng)俗，損害對(duì)方利益，即使給對(duì)方造成了某種精神上的痛苦，也不應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。如果法律允許精神損害賠償，則有可能會(huì)間接的干涉婚約自由，從而給對(duì)方造成必須結(jié)婚的壓力。還有認(rèn)為，采用聘禮習(xí)慣，一切按照習(xí)慣行事，不張揚(yáng)，可以避免女子受到第二次傷害。也就是說(shuō)依據(jù)傳統(tǒng)的聘禮習(xí)慣就可以把 9 一切安排妥帖，沒(méi)必要再去提起精神損害賠償來(lái)招惹是非。

嚴(yán)格意義上的婚約解除所引起的精神損害賠償，一般在于因?yàn)榛榧s的解除引起的名譽(yù)上的嚴(yán)重貶損、精神上的極度痛苦、人格上的極度貶低或者造成其它嚴(yán)重后果的，且名譽(yù)上的貶損、人格上的貶低與精神上的痛苦或其它嚴(yán)重后果必須與婚約的解除有相當(dāng)之因果關(guān)系，且解除婚約的一方有重大過(guò)錯(cuò)。對(duì)于此點(diǎn)，應(yīng)嚴(yán)格加以把握。至于臺(tái)灣地區(qū)民法認(rèn)為非財(cái)產(chǎn)上的損害，以被害人無(wú)過(guò)失為限。筆者對(duì)此不予茍同。比較雙方之有責(zé)性，是否可適用過(guò)失相抵之原則，本文不去討論。但如果被害方有輕微過(guò)失，或有責(zé)比例較低，但有嚴(yán)重的精神損害后果，單純的以其有責(zé)性而否定其精神損害賠償請(qǐng)求權(quán)，于情于理不合。

結(jié)論

本文從辨析婚約與相關(guān)概念的區(qū)別的角度分析了婚約的性質(zhì)，認(rèn)為婚約就其本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種親屬法上之契約說(shuō)，兼具親屬法和債法的雙重屬性。分析了中國(guó)婚姻現(xiàn)象的現(xiàn)狀，論述了有關(guān)婚約的損害賠償問(wèn)題，對(duì)精神損害賠償也作了簡(jiǎn)要的介紹。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳葦主編.外國(guó)婚姻家庭法比較研究[M].群眾出版社,2006 [2] 黃松有主編.婚姻家庭司法解釋實(shí)例釋解[M].人民法院出版社,2006 [3] 何霞[等]撰稿,楊遂全主編.親屬與繼承法論[M].四川大學(xué)出版社,2005 [4] 王麗萍主編.婚姻家庭繼承法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社, 2004 [5] 費(fèi)安玲,丁玫,張宓譯.意大利民法典[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2004 [6] 吳濤.婚約的法律問(wèn)題研究[D].西南政法大學(xué) 2011 [7] 郭金艷.我國(guó)婚約立法研究[D].西南大學(xué) 2012 [8] 劉萍.婚約法律制度研究[D].煙臺(tái)大學(xué) 2013 [9] 金瑋.我國(guó)婚約制度研究[D].杭州師范大學(xué) 2013 [10] 周珉如.婚約法律規(guī)制探討[D].河北大學(xué) 2011 [11] 李長(zhǎng)海.南京國(guó)民政府時(shí)期婚約法律制度研究[D].安徽大學(xué) 2011 [12]張學(xué)軍.英美法系國(guó)家“違反婚約之訴”介評(píng)[J].法學(xué)評(píng)論,2007 10

致謝

第五篇：加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督機(jī)制的研究

摘 要

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人”。在建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，防治腐敗的關(guān)鍵在于建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。然而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，對(duì)“一把手”監(jiān)督難以到位、難以奏效，致使一個(gè)個(gè)“一把手”相繼倒臺(tái)。如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，促使其正確使用權(quán)力，已成為一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。權(quán)力離不開(kāi)監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然異化。本文通過(guò)對(duì)“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督方面存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行深入分析，提出了健全和完善“一把手”監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督機(jī)制研究

加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督的機(jī)制研究

黨政一把手在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，在決策環(huán)節(jié)中處于主導(dǎo)地位，在領(lǐng)導(dǎo)班子運(yùn)轉(zhuǎn)中處于督導(dǎo)地位，其權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的。鄧小平同志指出“將優(yōu)勢(shì)建立在權(quán)力上是靠不住的，不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”。在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下，如何加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，有效地規(guī)范和約束一把手的權(quán)力，對(duì)于從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)具有十分重要的意義。

當(dāng)前，在改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，由于新

舊體制的轉(zhuǎn)換，人際關(guān)系的變化，各種利益關(guān)系的調(diào)整等因素的客觀存在，使干部監(jiān)督工作難度加大，特別是對(duì)處于重要位置、發(fā)揮關(guān)鍵作用、位高權(quán)重的黨政“一把手” 的監(jiān)督難度愈來(lái)愈大。如何加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，已成為黨的干部監(jiān)督工作亟待解決的重大課題。

一、深刻理解加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)利的濫用。強(qiáng)化對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)督，是防治腐敗的根本性問(wèn)題，在反腐倡廉建設(shè)中具有至關(guān)重要的地位和作用。

（一）、加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督制度研究是反腐倡廉建設(shè)的必然要求。權(quán)利趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)利導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)利運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。對(duì)權(quán)利進(jìn)行制約和監(jiān)督，是權(quán)利來(lái)自于人民這一本源性的內(nèi)在要求，只要存在權(quán)利，就需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)督，這是人類政治生活實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是適用于任何政治制度的一條普遍規(guī)律，是反腐敗斗爭(zhēng)的必然要求。

（二）、加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督制度研究對(duì)于預(yù)防腐敗具有關(guān)鍵作用。腐敗發(fā)生的內(nèi)在規(guī)律表明，任何腐敗行為的發(fā)生都離不開(kāi)公共權(quán)力、腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)三個(gè)必要條件，三者相互聯(lián)系、相互依存、相互作用，形成腐敗行為發(fā)生的完整鏈條。盡管腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)為腐敗行為的發(fā)生提供了主客觀條件，但是管理、分配國(guó)家稀缺資源的公共權(quán)力是腐敗行為發(fā)生的先決條件和原始動(dòng)力，在腐敗行為

發(fā)生的鏈條中起著關(guān)鍵性作用。因此要有效防治腐敗，必須抓住權(quán)力制約和監(jiān)督這個(gè)關(guān)鍵，構(gòu)筑權(quán)力防線。

（三）、加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督制度研究在懲防體系建設(shè)中處于核心地位。權(quán)力制約和監(jiān)督是國(guó)家政治體制的重要組成部分，不僅受到政治體制本身的內(nèi)在制約，而且受到外部諸多條件特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的影響。由于我國(guó)正處于深入推進(jìn)改革開(kāi)放的進(jìn)程之中，體制機(jī)制尚未健全完善，權(quán)力制約和監(jiān)督還存在著不相適應(yīng)的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象不同程度地存在、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性需要加強(qiáng)、民主監(jiān)督的作用還沒(méi)有得到有效發(fā)揮、制約監(jiān)督的措施和手段還不夠完善、制約監(jiān)督的法制化程度還不高。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須將我國(guó)權(quán)力制約和監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的縱深背景之中進(jìn)行思考，通過(guò)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，建立起有效的權(quán)利運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。構(gòu)建懲防體系作為國(guó)家防治腐敗的重大戰(zhàn)略和制度安排，其中要目標(biāo)之一就是建立健全權(quán)利運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，且框架構(gòu)成各項(xiàng)要素的結(jié)果性目標(biāo)都是為了保證領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)利，這決定了權(quán)利制約和監(jiān)督在懲防體系建設(shè)中處于核心地位。

二、當(dāng)前對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督仍顯薄弱。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)、監(jiān)督主體意識(shí)淡薄，不愿監(jiān)督

一是旁觀者心態(tài)。部分黨員干部認(rèn)為對(duì)一把手的監(jiān)督是上級(jí)組織和紀(jì)檢部門的工作，與自己無(wú)關(guān)。所以對(duì)一把手的工作、生活等活動(dòng)漠不關(guān)心，奉行“事不關(guān)已，高高掛起”的原則。二是實(shí)用主義心理。一部分人對(duì)一把手具有崇權(quán)心理，擔(dān)心提意見(jiàn)會(huì)遭到一把手的打擊報(bào)復(fù)，或被上級(jí)組織認(rèn)為“鬧不團(tuán)結(jié)”而影響自己的前程，于是采取明哲保身的態(tài)度，對(duì)一把手的某些行為，采取無(wú)原則的一團(tuán)和氣。三是實(shí)際條件的制約。由于一把手權(quán)力運(yùn)作透明度不高，領(lǐng)導(dǎo)的日?；顒?dòng)和工作情況公開(kāi)不夠，干部群眾對(duì)一把手的“事”知之甚少或一無(wú)所知，所以，對(duì)一把手的監(jiān)督也無(wú)從談起。

（二）、監(jiān)督客體自覺(jué)性差，不讓監(jiān)督

一是在思想上不理解。有的黨政一把手自認(rèn)為素質(zhì)高，走得正，行得端，不需要監(jiān)督。對(duì)來(lái)自群眾的監(jiān)督，認(rèn)為是不支持；對(duì)來(lái)自同事的監(jiān)督，認(rèn)為是不合作；對(duì)來(lái)自上級(jí)的監(jiān)督，認(rèn)為是不信任。二是在工作中不執(zhí)行。有些一把手平時(shí)習(xí)慣了家長(zhǎng)作風(fēng)，自恃高明，作風(fēng)霸道，在工作中沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行干部監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，使一些規(guī)定形同虛設(shè)。三是在權(quán)力上不放松。有些地方一把手賦權(quán)過(guò)重，在工作決策中大權(quán)獨(dú)攬，習(xí)慣于一個(gè)人說(shuō)了算，沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行民主集中制原則，把來(lái)自各方面善意的監(jiān)督，看作是對(duì)其權(quán)威的挑戰(zhàn)，權(quán)力的過(guò)分集中，妨礙了有關(guān)監(jiān)督措施的落實(shí)。

（三）、監(jiān)督體制不完善，不便監(jiān)督

一是監(jiān)督機(jī)制不健全。目前，在對(duì)一把手的監(jiān)督上，還沒(méi)有形成一套層層相依、環(huán)環(huán)相扣、行之有效的監(jiān)督機(jī)制。有的規(guī)章制度過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏操作性。如“原則上不應(yīng)該”、“原則上不得”等條文，致使監(jiān)督機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中不好把握標(biāo)準(zhǔn)，具體程序不易操作，致使一些制度流于形式。二是監(jiān)督責(zé)任不明確。一些單位雖然制訂了不少規(guī)章制度，但沒(méi)有突出班子一把手這個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)，往往將其和其他班子成員等量齊觀。在職責(zé)上也沒(méi)有明確分工，缺乏監(jiān)督責(zé)任人。所以，既使一把手在工作中出現(xiàn)了失誤，往往是大事化小，小事化了，無(wú)人負(fù)責(zé)，無(wú)人追究。三是監(jiān)督內(nèi)容不全面。有的單位將廉政建設(shè)當(dāng)作黨內(nèi)對(duì)一把手監(jiān)督的全部?jī)?nèi)容，忽視了對(duì)一把手在執(zhí)行黨的路線、方針、政策，正確行使權(quán)力，貫徹民主集中制等方面的監(jiān)督；有的注重對(duì)個(gè)人品質(zhì)、生活作風(fēng)上的監(jiān)督，缺乏對(duì)一把手勤政為民，履行自身職責(zé)的監(jiān)督。同時(shí)在監(jiān)督的著力點(diǎn)上，往往注重事后監(jiān)督，忽視了事中和事前監(jiān)督。

三、解決一把手監(jiān)督難的問(wèn)題，建立對(duì)一把手監(jiān)督制約的有效工作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手。

（一）、嚴(yán)把入口，立足防范，強(qiáng)化監(jiān)督的自覺(jué)性。

一把手的特殊地位和作用，要求我們?cè)谶x拔一把手時(shí)，必須十分慎重，堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，選那些能夠經(jīng)受住執(zhí)政、改革開(kāi)放和發(fā)

展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)的干部，選那些不圖虛名、扎實(shí)工作、群眾擁護(hù)、在兩個(gè)文明建設(shè)中做出了顯著成績(jī)的干部。在選拔一把手時(shí)，組織和紀(jì)檢監(jiān)察部門要密切配合，把對(duì)一把手的監(jiān)督超前到位，確實(shí)把好政治素質(zhì)和個(gè)人品質(zhì)關(guān)，為對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督確立一個(gè)較高的起點(diǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)一把手的教育和培訓(xùn)，使一把手做到自重、自省、自警、自勵(lì)，增強(qiáng)接受監(jiān)督的自覺(jué)性。

（二）突出重點(diǎn)，拓寬渠道，實(shí)施全方位監(jiān)督。

從監(jiān)督內(nèi)容看，要按照江澤民同志提出的“堅(jiān)持原則，把握全局，團(tuán)結(jié)同志，加強(qiáng)修養(yǎng)”四句話，從政治紀(jì)律執(zhí)行情況、履行崗位職責(zé)情況、民主集中制執(zhí)行情況、工作作風(fēng)情況以及遵紀(jì)守法、廉潔自律情況等方面對(duì)一把手進(jìn)行監(jiān)督，要著重抓好對(duì)一把手重大問(wèn)題決策和人財(cái)物權(quán)的監(jiān)督制約。從監(jiān)督渠道看，主要應(yīng)強(qiáng)化上級(jí)組織、班子成員、人民群眾三個(gè)方面的監(jiān)督。上級(jí)組織要增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，明確監(jiān)督責(zé)任和負(fù)責(zé)人，定期聽(tīng)取一把手工作匯報(bào)，認(rèn)真參加下級(jí)班子民主生活會(huì)，通過(guò)加強(qiáng)檢查、考察、誡勉談話等方式,了解情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有效行使監(jiān)督權(quán)力。同時(shí)，上級(jí)組織要支持班子成員行使監(jiān)督權(quán)力，促使他們有效地履行監(jiān)督職責(zé)，有意識(shí)地在班子內(nèi)部培養(yǎng)一種積極健康的權(quán)力制衡機(jī)制。要重視群眾監(jiān)督，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾日制度，高度重視人民信訪和群眾舉報(bào)，凡反映一把手的問(wèn)題，原則上都要報(bào)送上級(jí)有關(guān)部門認(rèn)真核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。

（三）、用權(quán)規(guī)范，政務(wù)公開(kāi)，形成監(jiān)督的社會(huì)性。

要建立工作制度，對(duì)一把手在重大決策方面的實(shí)際權(quán)限作出具體的規(guī)定，并對(duì)其違規(guī)行為作出明確的處罰規(guī)定，把對(duì)一把手的權(quán)力限制在履行職責(zé)所允許的范圍內(nèi)，保證執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門有的放矢地進(jìn)行監(jiān)督。要使權(quán)力真正置于黨員和人民群眾的有效監(jiān)督之下，必須增加黨務(wù)政務(wù)活動(dòng)的透明度，重大情況讓人民知道。只有這樣，才能向社會(huì)提供監(jiān)督依據(jù)，才能充分發(fā)揚(yáng)民主。為此，要建立一把手事務(wù)公開(kāi)制度，黨政各級(jí)一把手的哪些工作必須向社會(huì)公開(kāi)、什么時(shí)間公開(kāi)，都要制定嚴(yán)格規(guī)范的制度。

（四）、健全制度，狠抓落實(shí)，保證監(jiān)督的經(jīng)常性。

加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督，關(guān)鍵是要通過(guò)健全完善和落實(shí)相關(guān)制度，發(fā)揮制度對(duì)干部行為的規(guī)范約束作用，達(dá)到教育、誡勉、激勵(lì)的目的。因此，要依據(jù)新情況、針對(duì)新問(wèn)題，繼續(xù)健全制度，完善監(jiān)督機(jī)制。區(qū)縣委要建立有關(guān)加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督的若干規(guī)定，對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、責(zé)任、程序及處理辦法做出具體規(guī)定。對(duì)一些大錯(cuò)不犯，小錯(cuò)不斷，工作平平，庸庸碌碌，威信不高，影響不好的一把手，應(yīng)制定出有效的處理辦法和制度；對(duì)一些不能如實(shí)申報(bào)收入，不能如實(shí)進(jìn)行廉潔自律檢查的一把手，應(yīng)靠制度改變監(jiān)督部門既無(wú)法問(wèn)津，又缺乏解決問(wèn)題辦法的狀況。同時(shí)，要解決好制度落實(shí)不夠的問(wèn)題，使已經(jīng)建立的制度真正發(fā)揮作用，在制度建設(shè)中要突出責(zé)任追究的內(nèi)容，明確制度不落實(shí)時(shí)監(jiān)督管理者和被監(jiān)督管理者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，解決好對(duì)制度落實(shí)的督察問(wèn)題。制度一旦制定，必須輔之以嚴(yán)格的檢查、監(jiān)督手段，必要時(shí)上級(jí)應(yīng)派人蹲點(diǎn)督促抓好落實(shí)。

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。強(qiáng)化對(duì)“一把手”的管理監(jiān)督，健全完善“一把手”監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮各級(jí)“一把手”在抓班子、帶隊(duì)伍、干事業(yè)中的作用，已成為擺在全黨面前一項(xiàng)刻不容緩的重要工作，也是執(zhí)政和改革開(kāi)放條件下黨的建設(shè)亟需解決的重要問(wèn)題。