第一篇：中國行政法制監(jiān)督機制平息與改革 張立榮

中國行政法制監(jiān)督機制:評析與改革

張立榮

行政法制監(jiān)督作為依法享有行政監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主體對各級國家行政機關(guān)及其公務(wù)員行使

國家行政權(quán)所實施的監(jiān)督①，是我國國家監(jiān)督體系中的一個重要組成部分.黨的十一屆三中全

會以來，隨著社會主義民主與法制的不斷發(fā)展，我國初步形成了由執(zhí)政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機 關(guān)監(jiān)督、國家司法機關(guān)監(jiān)督、人民政協(xié)及民主黨派監(jiān)督、群眾團體及公民個人監(jiān)督、新聞輿 論監(jiān)督以及政府內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成的多元化行政法制監(jiān)督機制②，對于促進政府依法行政，防治腐

敗和部門、行業(yè)的不正之風，維護“抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發(fā)展，保持穩(wěn) 定”的全黨全國大局，發(fā)揮了重要作用。但也必須看到，現(xiàn)行行政法制監(jiān)督機制的生成發(fā)育還

很不成熟，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)、運作機理和功能釋放都還存在明顯的不足和缺陷。這種不足和缺陷主

要表現(xiàn)為如下數(shù)端:

(一)監(jiān)督結(jié)構(gòu)離散，功能紊亂，缺乏有序性和整合性。在我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系 中，監(jiān)督機構(gòu)有政治的、經(jīng)濟的、法律的、社會的，可謂不少，但它們之間尚未形成有序的 關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。這主要表現(xiàn)為:一是各監(jiān)督機構(gòu)在職能配置方面相互交叉重復，責任不清;在監(jiān)督 運作過程中彼此之間缺乏溝通和聯(lián)系.二是整個監(jiān)督體系未能形成“主輔匹配、環(huán)形封閉”的系統(tǒng)(見后圖2)，群龍無首，缺乏關(guān)于監(jiān)督的決策力、規(guī)劃力和協(xié)調(diào)力，從而導致諸多不合 理現(xiàn)象的出現(xiàn)。如對一些跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、多層次、多構(gòu)成的公職不法案件的處理，要么幾路兵馬同時“興師問罪”，弄得發(fā)案單位無所適從;要么相互推讀“踢皮球”，長期拖 延不辦;要么撤手不管，造成監(jiān)督的“真空地帶”。其結(jié)果，既損害了社會主義行政法制監(jiān)督 的權(quán)威和效率，又削弱了行政法制監(jiān)督的整體功能。

(二)監(jiān)督對象不全，制裁不力，缺乏均衡性和威攝性。從法理上說，行政法制監(jiān)督所作 用的對象應當是均衡的。它既作用于行政工作人員，又作用于行政工作機關(guān);既作用于一般公

務(wù)人員，又作用于中高級領(lǐng)導干部;既作用于行政執(zhí)行，又作用于行政決策;既作用于具體 行政行為，又作用于抽象行政行為;既作用于內(nèi)部行政，又作用于外部行政;等等。但在我國 行政法制監(jiān)督的實踐中，監(jiān)督對象的非均衡性問題比較嚴重，往往監(jiān)督行政工作人員多，監(jiān) 督行政工作機關(guān)少;監(jiān)督一般公務(wù)人員多，監(jiān)督中高級領(lǐng)導干部少，監(jiān)督具體行政行為多，監(jiān)

督抽象行政行為少;監(jiān)督濫用權(quán)力者多，監(jiān)督失職不作為者少;監(jiān)督內(nèi)部行政多，監(jiān)督外部 行政少。這在現(xiàn)實形態(tài)上表現(xiàn)為琉而有漏的“失監(jiān)”現(xiàn)象。這是其一。其二，在我國行政法制監(jiān)

督實踐中，監(jiān)督制裁不力的問題也比較突出。有的監(jiān)督主體僅有督辦功能而無裁決權(quán)力，如信

訪監(jiān)督部門;有的監(jiān)督主體雖有制裁權(quán)力，但權(quán)力太小，如行政監(jiān)察、審計部門;而某些擁 一40一

Q《社會科學》1995年第8期)

有較大制裁權(quán)力的監(jiān)督主體，在處理一些案件時，不是以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)為準繩，往往考慮“背景”、強調(diào)“客觀”、照顧“情緒”，因而處理起來一味放寬，有的以罰代法，有的以紀代刑，使不法分子得不到應有的懲處，造成消極、負面影響。

(三)監(jiān)督規(guī)則不完備、不具體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。以現(xiàn)代法制監(jiān)督的要求而論，行

政法制監(jiān)督主體對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督行為，必須以系統(tǒng)、完備的監(jiān)督規(guī)則為依 據(jù)，并通過明晰、具體的監(jiān)督方式和程序來實施③。近年來，黨和國家雖然在建立、健全行政

法制監(jiān)督規(guī)則方面做了大量工作，出臺了諸如《行政訴訟法》、《行政復議條例》、《行政監(jiān)察 條例》、《黨和國家機關(guān)必須保持廉潔的規(guī)定》、《黨和國家機關(guān)領(lǐng)導干部廉潔自律五條規(guī)定》、《國家行政機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)，但是，由這些法律、法

規(guī)所構(gòu)成的行政法制監(jiān)督規(guī)則還很不完備、很不具體。一是一些重要的監(jiān)督規(guī)范如“國家公務(wù)

員法”、“行政程序法”、“行政行為監(jiān)督法”、“人民監(jiān)督法”等未能推出，使一些重大的監(jiān)督 活動缺乏法律依據(jù)，無所適從;二是既有的一些監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，缺乏清晰明確的標準和 可供操作的細則，使監(jiān)督主體難以準確裁量和及時查糾被監(jiān)督對象的越軌、違法行為。

(四)監(jiān)督機制單向運行，環(huán)節(jié)單一，缺乏雙向性和全面性?？茖W、有效的監(jiān)督機制運行 過程，應當是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的上行監(jiān)督有機統(tǒng)一的雙向運行過程。但從我國

政府內(nèi)部監(jiān)督機制的運行過程來看，自上而下的下行監(jiān)督比較易于實施，而自下而上的上行 監(jiān)督難于進行。這樣，下行監(jiān)督一般可以做到有力、有效，上行監(jiān)督則往往成為有名無實的 “虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”，從而使一些本應避免或查糾的違法、不當行政行為得不到及

時預防和查糾，以至釀成行政工作的某些重大失誤。這是問題的一個方面。另一方面，在我國

行政法制監(jiān)督的運行過程中，還存在對被監(jiān)督對象所作用的環(huán)節(jié)過于單一的問題，即把監(jiān)督 的著力點放在“糾偏于既遂”上，漠視甚至放棄了“防患于未然”的工作。其結(jié)果是使監(jiān)督主

體陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的窘境，監(jiān)督的路子越走越窄。

(五)監(jiān)督渠道不暢，信息不靈，缺乏開放性和透明度。在我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系 中，較之于專門監(jiān)督，統(tǒng)攝群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的社會監(jiān)督十分薄弱。我國憲法雖然賦予了人

民對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)督的諸多權(quán)利，并加強了黨政機關(guān)的信訪工作，但監(jiān)督 信息仍不靈敏，監(jiān)督渠道仍不通暢，使人民群眾所實施的社會監(jiān)督難以落到實處、產(chǎn)生實效。此外，國家政務(wù)活動的民主化、公開化程度不高，一些大眾傳媒的報喜不報優(yōu)、報虛不報實，也是制約社會監(jiān)督發(fā)揮作用的重要因素。

行政法制監(jiān)督機制的上述缺陷和弊端，與加強社會主義民主和法制建設(shè)，深入開展反腐 敗斗爭，為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造更有利的社會政治環(huán)境的客觀要求格格不入，必須進行改 革。

筆者認為，我國行政法制監(jiān)督機制的改革和建設(shè)，應當本著積極慎重的精神，總體設(shè)計，分步實施。在當前，應當著力抓好以下幾個環(huán)節(jié):

(一)明確一條要求。我國行政法制監(jiān)督機制的改革和建設(shè)，必須以鄧小平同志建設(shè)有中 國特色社會主義理論和黨的基本路線為指針，以憲法為根據(jù)，以保障人民的根本利益為目的。要結(jié)合人民群眾實行公開監(jiān)督、民主監(jiān)督的有益經(jīng)驗，從深化改革、擴大開放、促進穩(wěn)定和

加速發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的實際需要出發(fā)，不斷鏟除滋生腐敗現(xiàn)象的土壤，使各級國家機a《社會科學》1995年第8期)一41一

關(guān)及其公務(wù)員自覺保持清正廉潔的本色，切實做到“依法行政，依法辦事”④。我國憲法載明:

“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄爸腥A人民共和國公民對于任何國家機 關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失 職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。??對于公民的申訴、控告或者

檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”這些規(guī)定，既

是我們建立健全行政法制監(jiān)督機制的法律依據(jù)，也體現(xiàn)了社會主義行政法制監(jiān)督機制改革的 基本要求。

(二)遵循三項原則。1.法制性原則。它是指行政法制監(jiān)督主體權(quán)力的確立及其行使，都 應有明確、具體的法律規(guī)定。其基本要求是:(1)加強立法。即要為監(jiān)督主體制定充分而完備 的監(jiān)督法規(guī)，其內(nèi)容包括監(jiān)督的職能目標、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分、作用對象、裁量標準、懲 處手段、運行程序、協(xié)調(diào)方式等，以使行政法制監(jiān)督有法可依并逐步納入法制化的軌道。在我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的新的歷史條件下，要及時制定監(jiān)督 政府調(diào)控經(jīng)濟和維護市場經(jīng)濟秩序行為的法律規(guī)范，盡可能避免新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的法律 空白和法律滯后。<2)嚴格執(zhí)法。即各監(jiān)督主體在對國家行政機關(guān)及其工作人員實施監(jiān)督的過

程中，都要嚴格依照法律的規(guī)定辦事，任何監(jiān)督上的失職、讀職和干擾監(jiān)督權(quán)利行使的違法 行為，毫無例外地要受到法律的追究和制裁。誠如鄧小平同志所強調(diào)的那樣:“任何人都不許

干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外.”⑤

2.公開性原則。這里的“公開性”，系指監(jiān)督活動本身應當是完全公開的，即公開地而不

是秘密地檢查工作，公開地而不是遮掩地宣布結(jié)果，公開地而不是僅在狹小范圍內(nèi)批評缺點。列寧指出:沒有公開性而談民主監(jiān)督是可笑的⑥.歷史經(jīng)驗昭示我們，沒有公開性或者公開性 不強，只能給專制政治和干擾監(jiān)督活動者以有隙可乘。長期以來，有些人以“內(nèi)外有別”為借

口，欺上瞞下，將大事化小，小事化了，從而逃避監(jiān)督和懲處。應當明確，只要不涉及國家機

密，就無內(nèi)外之別，法律面前人人平等。在增強行政法制監(jiān)督的公開性方面，我們大有工作可

做。比如，盡快建立國家公務(wù)員財產(chǎn)申報和稽核制度，強制規(guī)定公職人員定期將財產(chǎn)向指定的國家機關(guān)申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁;強化對政府重點部門、重點行 業(yè)的監(jiān)督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開;采取切實措施，大 力推進社會政治生活的民主化、公開化進程;等等。

3.有效性原則。政府的管理活動應當遵循有效性原則。同樣地，行政法制監(jiān)督機制的改革

和建設(shè)也應當遵循這一原則。即是說，監(jiān)督主體要根據(jù)得到的有關(guān)信息，及時組織調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)并查明可能導致或已經(jīng)導致違法失職行為產(chǎn)生的原因和條件，不失時機地實施監(jiān)督，迅 速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產(chǎn)生的違法失職行為。要實現(xiàn)行政法制監(jiān)督的有效 性，必須創(chuàng)設(shè)以下兩個基本條件:(1)監(jiān)督機構(gòu)要有獨立性。中外監(jiān)督機制的改革和建設(shè)實踐 證明，監(jiān)督機構(gòu)的依附、從屬性質(zhì)，使其作用的發(fā)揮受到重大限制。如果監(jiān)督主體受制于監(jiān)督

客體，抑或置于監(jiān)督客體的壓制和打擊報復之下，那么，這種監(jiān)督的有效性就無從談起.鑒此，政府內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)(主要是指行政監(jiān)察機構(gòu))應當變雙重領(lǐng)導體制為垂直領(lǐng)導體制(條件 成熟時，可以建立獨立于政府的行政監(jiān)察系統(tǒng));專職監(jiān)督人員應當變委任制為選舉制，并為 其提供行使職權(quán)的法制保障(如專職監(jiān)督人員具有行使職權(quán)的免責權(quán)，非故意枉法不得免職 等)⑦。(2)監(jiān)督目的與監(jiān)督手段之間要構(gòu)成封閉回路，如圖1所示。唯其如此，方能實現(xiàn)有效

一42一

4《社會科學》1995年第8期)

監(jiān)督。任何缺口或脫節(jié)，都將導致監(jiān)督的無效。

圖1:行政法制監(jiān)督機制的運行封閉回路

FAIR亙亙」—匝亙T 7A-巫〕-----------P.{

l糾正偏差}—}分析原因{—}發(fā)現(xiàn)偏差{

(三)實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變,1.變?nèi)狈σ?guī)則、過于籠統(tǒng)、約束不力的軟性監(jiān)督為標準完備、程序嚴 密、約束有力的硬性監(jiān)督。健全、有效的行政法制監(jiān)督應當是硬性監(jiān)督。一般而論，硬性監(jiān)督具

有如下基本特征:監(jiān)督標準具體、完整;監(jiān)督程序合理、配套;監(jiān)督制裁從嚴、有力。為此，我們在改革和建設(shè)行政法制監(jiān)督機制的過程中，需要從腐敗不止、足以亡國的高度認識和強化監(jiān)督的建章立制工作⑧，營造健全、有效的廉政規(guī)則體系。

2.變自上而下的單向監(jiān)督為自上而下與自下而上科學結(jié)合的雙向監(jiān)督。前已論及，政府內(nèi)

部的雙向監(jiān)督既包括上級機關(guān)及其領(lǐng)導者對下級機關(guān)及普通群眾所實施的下行監(jiān)督，又包括 下級機關(guān)及普通群眾對上級機關(guān)及其領(lǐng)導者所實施的上行監(jiān)督。誠然，在社會民主政治發(fā)育程

度還不高的今天，實施上行監(jiān)督有一定難度，但“讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部”⑨，卻能有效遏制和消除政府領(lǐng)導層的權(quán)力腐敗現(xiàn)象，減少和避免全局性決策失誤。因此，我們改

革和建設(shè)行政法制監(jiān)督機制，必須著眼于行政權(quán)力運行的合法性和行政決策的科學性，變單向

監(jiān)督為雙向監(jiān)督，特別是要實行下級機關(guān)及普通群眾對上級機關(guān)及其領(lǐng)導者的監(jiān)督。

3.變偏重于自我約束的內(nèi)部監(jiān)督為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機統(tǒng)一的全方位監(jiān)督。歷史和 現(xiàn)實都表明，旨在自我約束的內(nèi)部監(jiān)督由于要受所在組織的領(lǐng)導和控制而難以真正充分發(fā)揮 作用。唯有將政府內(nèi)部的監(jiān)督與政黨監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督

等外部監(jiān)督有機地統(tǒng)一起來，對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員實施多角度、全方位的監(jiān)督和制約，才能最大限度地彌補政府內(nèi)部監(jiān)督的缺陷，防治行政權(quán)力的腐蝕與異化。有必要強調(diào)的是新聞

輿論的監(jiān)督。國外的多數(shù)重大權(quán)力腐敗案件，都是由新聞界首先揭發(fā)的，一些案件還是由記者

克服重重困難跟蹤查證，為執(zhí)法機構(gòu)提供了立案依據(jù)和關(guān)鍵證據(jù)，最終追究了腐敗官員的責 任。因此，我們要通過借鑒國外的有益經(jīng)驗和切切實實的改革，建立起內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有

機統(tǒng)一的行政法制監(jiān)督機制，“使各級國家機關(guān)及其工作人置于有效的監(jiān)督之下”.o

4.變耽于事件后果檢查、懲戒的單環(huán)節(jié)監(jiān)督為注重行為因果、事件始終的全過程監(jiān)督。歷

史和現(xiàn)實還表明，旨在對監(jiān)督對象事后行為進行揭弊糾錯的單環(huán)節(jié)監(jiān)督，是一種迫不得已的懲

治性監(jiān)督，難以形成必止微風于青萍之末”的有效防范與控制機制。有鑒于此，我們在改革和建

設(shè)行政法制監(jiān)督機制的過程中，應當變單環(huán)節(jié)監(jiān)督為全過程監(jiān)督，即不僅要對監(jiān)督對象進行事

后的懲治性監(jiān)督，更要緊的是對監(jiān)督對象進行事前的防范性監(jiān)督和事中的控制性監(jiān)督，以創(chuàng)造

禁于未萌、止于未果的最佳監(jiān)督功效。

5.變各自為戰(zhàn)、缺乏聯(lián)系的離散監(jiān)督為主輔匹配、密切協(xié)作的整合監(jiān)督。由前述可知，我國

現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督雖已形成一定的體系，但各監(jiān)督主體尚處于離散狀態(tài)，彼此之間常常政策

不配套、標準不統(tǒng)一、行動不協(xié)調(diào)、工作不配合，引起種種矛盾，造成能量內(nèi)耗。為了從根本上改

變這種狀況，建立起結(jié)構(gòu)有序、功能優(yōu)化的整合監(jiān)督機制，以下三個方面應是我們工作的切入

4《社會科學》1995年第8期)

一43一

點:(1)組建主干的全國性監(jiān)督機構(gòu)。它應是一個由監(jiān)督中心、職能機構(gòu)、綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)、智囊機

構(gòu)和信息機構(gòu)構(gòu)成的主輔匹配、環(huán)形封閉的系統(tǒng)(圖2)。其主要職能是負責各監(jiān)督主體的縱橫

聯(lián)系和總體協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制定全國性監(jiān)督規(guī)劃與政策。(2)各監(jiān)督主體應在明確分工、突出重點的基礎(chǔ)上，求得監(jiān)督原則、衡量標準和政策界限的共識，使之互相銜接，互相補充，消除監(jiān)督的“空

檔”和“死角”0(3)加強不同監(jiān)督主體在處理跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)案件中的聯(lián)系和協(xié)作，使之

統(tǒng)一行動，聯(lián)手作戰(zhàn)，形成“'1+1>2”的整體功能。

圖2:主輔匹配、環(huán)形封閉的監(jiān)督系統(tǒng)

監(jiān)督中心

職能機構(gòu)

合協(xié)調(diào)機構(gòu)

智囊機構(gòu)

信息機構(gòu)

接受單位

注:

①參見《中國大百科全書，法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第674頁。②這里的“機制”，系指我國行政法制監(jiān)督體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實功能及其相互關(guān)系.③美國著名法哲學家博登海獄認為，現(xiàn)代社會的行政法制監(jiān)仔機制應當具備三個要家:“該國的執(zhí)行管理機構(gòu)在展行其

職貴時遵守正常秩序”，“它的活動為那些對無限裁t權(quán)的行使設(shè)定了某些限制的規(guī)則所調(diào)整”?！按嬖谀承┐胧┓乐惯@些機

構(gòu)謐用權(quán)力”。見〔美〕博登海獄著:《法理學—法哲學及其方法》，華夏出版社1987年版，第353頁.④《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干間題的決定》，《人民日報》1993年11月17日.⑤⑧《鄧小平文選)(1975-1982年)，人民出版社1983年版，第292頁.⑥《列寧全集》第15卷，人民出版社1959年版，第115頁.⑦法國啟蒙運動杰出思想家和法學家孟德斯鴻指出:“在性質(zhì)上，民主政治的監(jiān)察官也一樣是獨立的.誠然，在監(jiān)察官任

職期間，對他們的行為不應該迫究，對他們應該信任，絕不要挫傷他們的勇氣.···”一切官吏都要對自己的行為負責，只有監(jiān)

察官例外?！币姟墩摲ǖ木瘛飞蟽?，商務(wù)印書館1961年版，第53頁。

⑧筆者認為，腐敗歸因于游離監(jiān)仔。而不立章法，則無從監(jiān)任，惡性循環(huán)，長此以往，就很難避免黃炎培先生在半個世紀

前指出過的危險:“因為歷時長久，自然地惰性發(fā)作，由少數(shù)演為多數(shù)，到風氣養(yǎng)成，雖有大力，無法扭轉(zhuǎn)，并且無法補救?！钡?/p>

那時，也就難以跳出“人亡政息”周期率的支配了(參見黃炎培:《八十年來》，文史資料出版社1982年版，第156-157頁).0江澤民:《在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告》，《人民日報》1992年10月21日.(作者單位，華中師夭管理學院責任編輯:陸萍)(上接第47頁)“綜合治理”這個概念的提出，是我國政治學、法學、社會學的一個重大突

破。針對當前經(jīng)濟糾紛涉案面廣、涉案人多的特點，采取綜合治理的相應措施，可以減少司

法、執(zhí)法的難度，避免不應有的社會沖突，保

證社會的安定團結(jié)。

注:

①《馬克思恩格斯選集》第4卷，第483-484頁.(作者單位:上海市第一警官學校，上海社會科學院法學研究所

責任編輯:陸萍)

一44一

司《社會科學》1995年第8期)

第二篇：全球行政改革浪潮與中國行政現(xiàn)代化 王強

全球行政改革浪潮與中國行政現(xiàn)代化

——從官僚制的角度思考

王強

七十年代以來，世界上多數(shù)國家的政府，無論身處發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，無論信奉資本主義，還是堅持社會主義，都開始醞釀一場面向未來的改革運動?！案母铩背蔀槿蚍秶鷥?nèi)最流行與最富感召力的詞匯與口號。而興起于八十年代的行政改革風潮由于發(fā)端于英美等先進國家而備受世人矚目。其中最為著名的大規(guī)模改革包括英國的續(xù)階方案（The Next Steps）、美國的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服務(wù)兩千計劃（Public Service 2000）、歐洲共同體會員國倡導的公共服務(wù)革新（OECD, 1987）、新西蘭的財政與人事改革、澳大利亞的財政管理改進計劃，等等。一般說來，發(fā)達國家憑借其政治、經(jīng)濟、文化的先進性對后發(fā)國家具有強烈的示范效應，因而，行政改革從觀念的產(chǎn)生，理論的提出到實踐層面的運作，不僅在發(fā)達國家內(nèi)部引發(fā)諸多檢討與爭論，而且在政治制度、行政體制面臨從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變的發(fā)展中國家，亦得到積極與廣泛的回應。近年來，希臘、馬來西亞、南非、納米比亞、智利、加納、加勒比海諸國均明確提出了本國行政改革的行動計劃與具體方案。

在這一場聲勢浩大的行政變革浪潮中，曾被證實為普遍有效的組織模式棗官僚制（在行政學領(lǐng)域，科層制、官僚制、文官制的概念差別不很明顯）受到前所未有的激烈批評?，F(xiàn)代官僚制是以理性嚴謹著稱的德國式社會科學與強調(diào)規(guī)則及精確性的美國式工業(yè)主義的完美結(jié)合，馬克斯·韋伯（Max Weber）強調(diào)：“??純粹的官僚體制的行政管理從技術(shù)上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統(tǒng)治形式上最合理的形式?！辈⑶摇霸谒械念I(lǐng)域里，‘現(xiàn)代的’團體形式的發(fā)展一般是與官僚體制的行政管理的發(fā)展和不斷增強相一致的：例如，它的產(chǎn)生就是現(xiàn)代西方國家的胚胎?！盵1]不過，越來越多的人似乎不以為然，他們指責在迅速變化的環(huán)境面前，科層制繁復、僵化、壓制創(chuàng)新，官僚氣十足，象個呆頭呆腦挺立著的大煙囪。美國組織理論家沃倫·本尼斯（Warren Bennis）在他的《官僚制的滅亡即將到來》一書中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他說：“從60年代開始算起的50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍?！?[2]

中國新一輪政府改革在全球一體化的背景中無疑受到這一風潮的極大影響。但是，中國的處境頗為特殊：一方面，作為長期實行計劃經(jīng)濟的社會主義國家，國家之于社會，公共之于私域，政府之于市場，都需在新的理論視野中重勘界域；另一方面，作為發(fā)展中國家，在全球化趨勢高歌猛進的壯闊圖景中，無法釋懷“趕超”的戰(zhàn)略目標，因而世界先進國家的一舉一動皆成為關(guān)切的內(nèi)容，借鑒歐美行政改革之最新舉措遂成為理論界的時髦話題。兩方面的壓力加在轉(zhuǎn)型時期的中國身上，對于社會的改革與發(fā)展進程，畢竟極為艱難與沉重。計劃向市場的過渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，本是兩組不同的歷程，卻由于歷史原因糾集在一起，發(fā)生錯綜復雜的關(guān)系。而更為復雜的是，當大多數(shù)發(fā)展中國家拼命地把自己的國家從傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)社會拖入夢寐以求的工業(yè)社會的門檻時，卻又發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家已在信息社會的新空間籌劃謀取優(yōu)勢與霸權(quán)的格局，于是所謂的“現(xiàn)代化”便增添了向更高一級信息社會過渡的涵義。于是我們必須思考，發(fā)達國家為適應新的社會 棗貝爾稱之為“后工業(yè)社會”棗而進行的行政改革對于我們這樣一個尚在工業(yè)化的道路上負重前行的國家到底有多大的啟示作用。從表面上看棗無論時間，還是內(nèi)容（如職能調(diào)整、機構(gòu)精簡、人員分流、層級壓縮等），中國當前的行政改革與發(fā)達國家提出的變革計劃，都存在著某種相似性。但是，一國政府所在的國情與面臨的特定任務(wù)構(gòu)成行政改革的土壤，任何政策、措施與操作都是在這片土壤上結(jié)出的果實。就官僚制而言，西方發(fā)達國家提出的改造、置換甚至是徹底摒棄的觀念，能否在理論上立足，又能否成為中國改革的先導，確需結(jié)合中外兩個向度進行反思。

發(fā)達國家行政改革的考察：官僚制走向末日了嗎？

梳理西方行政改革的脈絡(luò)，各國在具體措施上各有千秋，但歸納起來，內(nèi)在相通之處不難覺察：

一、精簡組織與人事。

二、壓縮官僚層級，倡導低層公務(wù)員參與決策。針對官僚制金字塔型的嚴密控制體系帶來的弊端，改革后的行政組織減少了中間層次，擴大了管理幅度，壓平了組織結(jié)構(gòu)。

三、分散權(quán)力：傳統(tǒng)中央政府統(tǒng)籌一切全國性事務(wù)的原則，已逐漸由地方政府、相關(guān)利益團體及服務(wù)對象直接參與并執(zhí)行公共政策的模式所取代。

四、營造“顧客導向”的行政文化：把市場經(jīng)營的理念引入政府管理，強調(diào)政府的公共服務(wù)職能，并把服務(wù)對象的需要放在首要位置。

五、以民營化策略提高政府資源的使用效率。大力提倡多種途徑，如公共工程外包、BOT、公營事業(yè)民營化進行大型的公共服務(wù)。

六、實行績效管理。為了確保有限的資源用在政策所規(guī)劃的方向，發(fā)揮預期的功效，各國政府改革的重點之一便集中于所謂的績效管理棗制定組織的長期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，最終檢驗評估結(jié)果。

簡言之，西方政府改革所努力實現(xiàn)的行政新范式以組織結(jié)構(gòu)企業(yè)化，權(quán)力控制分散化、運作過程靈活化、組織文化人性化為特征。

改革的矛頭對準官僚制似乎是理所當然的，因為正如本尼斯如言，組織的“內(nèi)環(huán)境”與“外環(huán)境”發(fā)生了急劇的、復雜的和不可預料的變化：其一，官僚制所倡揚的理性化與制度化漠視組織成員的人性、自由、創(chuàng)新及作為非正式組織的感情交流，而這些因素在后工業(yè)社會越益受到人們的重視；其二，科學技術(shù)特別是信息技術(shù)的高速發(fā)展使得經(jīng)濟和社會生活的節(jié)奏加速，照章辦事，循規(guī)蹈矩地履行職能已無法適應越來越普遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求；其三，經(jīng)濟與政治的聯(lián)系日益緊密，全球一體化的趨勢不斷加強，對變革具有被動接受之特性的官僚制承受來自國內(nèi)外各個向度的影響、壓力與挑戰(zhàn)，第一反應常常是天然的抗拒；其四，官僚制的組織建構(gòu)與新時代的價值觀棗建立在主體交往、文化多元與公共哲學基礎(chǔ)上的交往實踐觀格格不入。因此現(xiàn)代的科層組織在“內(nèi)適應”與“外適應”上均出現(xiàn)了足以致命的癥狀。[3]

但是，類似的批判在很多方面似乎似是而非。韋伯在經(jīng)典意義上提出的官僚制是一種“理想型（Ideal typus）”，作為理想型的官僚制是組織結(jié)構(gòu)、管理方式與組織文化三位一體的結(jié)合。

從組織結(jié)構(gòu)上看，由于金字塔式的嚴密層級是官僚制最為表象的特征，因而也最易遭致抨擊。層級是一個性質(zhì)概念，而非數(shù)量概念，對層級過多的非議不引致對層級的根本否定，擴大管理幅度，壓縮層級是尋求合理數(shù)量范圍的必要手段，與取消層級是兩回事。另一方面，在許多組織中興起的工作小組、特別委員會、項目小組等構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化模式從宏觀上依然處于科層制的框架內(nèi)，并且一般在小規(guī)模的組織中才可能有效，因而要以這種模式取代更為普遍的官僚制，未必有現(xiàn) 實的可能性。真正重要的也許是多種模式的共存，而并不是模式間的替代。

從管理方式上看，現(xiàn)代行政組織雖然有突顯人性化和靈活性的要求，但并沒有超越“強制性協(xié)調(diào)”的整體格局棗以權(quán)力為中軸的計劃、組織、人事管理、指揮、協(xié)調(diào)、報告、控制。任何有組織的團體，唯其實行“強制性的協(xié)調(diào)”方能成為一個整體，而官僚制的行政管理方式以專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化為基本特征，被證實為有史以來最合理的管理方式?！耙坏┏浞謱嵭械墓倭朋w制，就屬于最難摧毀的社會實體”[4]。行政改革風潮中廣為流行的績效管理方式，本質(zhì)上依然是一種行政控制，只不過這種控制維度的優(yōu)先性由職權(quán)讓位于效果。至于分權(quán)模式，與其說弱化了官僚制，不如說是一種強化，因為權(quán)力的分散確保了基層獲得與其職能相適的權(quán)力，基層職權(quán)的到位必然帶來科層秩序的穩(wěn)定化，其實，組織學家塞爾茲尼克（Selznick）早就在官僚體系內(nèi)部討論分權(quán)的問題了[5]，可見分權(quán)與官僚制并沒有矛盾。

理解現(xiàn)代官僚制最為重要的切入點是其組織文化，即“官僚制精神”：

1、契約任命即自由選擇，是現(xiàn)代的官僚體制的本質(zhì)。[6]

2、形式主義的非人格化的統(tǒng)治：沒有憎恨和激情，因此也沒有“愛”和“狂熱”，處于一般的義務(wù)概念的壓力下；“不因人而異”，形式上對“人人”都一樣。[7]

3、可預計的規(guī)則，這對于現(xiàn)代官僚體制來說，也具有真正決定性意義。[8] 如果從“官僚制精神”來看西方各國的行政改革，官僚制末日論顯然言過其實。對契約、形式、規(guī)則的重視是西方理性主義一以貫之的傳統(tǒng)，早已成為構(gòu)筑社會生活的平臺，行政改革不可避免地要在這一平臺上展開。仍以績效管理為例，它首先是以共識為基礎(chǔ)的契約式管理，其次要求行政使命、戰(zhàn)略、價值明確化，績效管理的全過程包含著極為嚴格與細致的規(guī)則和依據(jù)規(guī)則進行的計量，不但沒有淡化西方的理性傳統(tǒng)，反而是理性傳統(tǒng)對人際團體領(lǐng)域的進一步滲透。又比如，情緒上熱衷于改革的人經(jīng)常會提到美國最典型的官僚機構(gòu)國防部的軍事基地管理手冊從400頁減少到4頁的案例[9]，可是，4頁終究是4頁，減少并不是取消，減少的目的是為更有效地執(zhí)行規(guī)則，規(guī)則在這里依舊是改革最為倚重的方面。

行政改革風潮中有一個風靡全球的新觀念棗企業(yè)化政府。許多人把它當成官僚制的替代物，然而把官僚制與企業(yè)管理方式對立起來顯然是一種錯覺，因為現(xiàn)代官僚制隨著資本主義的發(fā)展?jié)B入社會的許多組織，企業(yè)，特別是大中企業(yè)，不但不例外，而且往往是官僚制最為典型的地方。官僚體系不必然等同于僵化的組織結(jié)構(gòu)，它也可以具有靈活性[10]，以市場為導向的企業(yè)常常顯現(xiàn)后一特性。當人們把政府作為改革對象時，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企業(yè)化三者，焦點在于政府與企業(yè)化的對立上，而政府與作為其管理方式的官僚制是兩項事物，兩個概念，如果把同樣在企業(yè)內(nèi)廣泛存在的官僚制與企業(yè)化運作對立起來，命題建構(gòu)的邏輯沖突就十分明顯。

當然，這僅僅是概念辨析的層面，進一步作理論思考，問題似乎更多：企業(yè)活動的目的是獲利，政府活動的目的是公益服務(wù)，管理的具體內(nèi)容和做法都是由目的決定的，既然兩者活動目的各異，內(nèi)容和做法也就不同，因而企業(yè)與政府難于相通。市場經(jīng)濟在全球推進的過程中是否正在造就一種市場神話，以至于“市場”、“企業(yè)化”成為包治百病的靈丹妙藥。企業(yè)化政府很可能將市場本身所具有的矛盾和緊張關(guān)系帶到政府中來，在政府中產(chǎn)生新的弊端。[11]

對官僚制的批評往往易于滑入對官僚主義的批判，事實上，兩者在理論上的區(qū)別遠比實際生活中清晰。的確，人們經(jīng)常不自覺地把官僚制與官僚主義等同起 來，只要對官僚主義的責怪稍稍過了頭，便連同官僚制一起否定掉。韋伯的現(xiàn)代官僚制作為理想型，即邏輯的抽象，在現(xiàn)實中很難企及。各個國家的行政常態(tài)，要么是官僚化不足，要么是官僚化過度。前者是一切從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家行政領(lǐng)域的明顯特征，而后者則是發(fā)達國家或稱現(xiàn)代性國家面臨的迫切問題。卡夫卡的《城堡》和“帕金森定律”開啟了諷刺現(xiàn)代官僚主義的先河，當下盛行的行政改革風潮無疑是繼承了他們衣缽的一場更廣泛的運動。在美國，“給予政府猛烈的一擊，已經(jīng)成為全民最熱愛的運動?！盵12]，在英國，人們“總是以挑剔的眼光觀察國家機器，認為國家機器是諸多罪惡的根源”[13]。英美的行政改革帶有激進主義的色彩，即使在激進的氣氛中，美國改革“在某些方面仍保留了韋伯式的傳統(tǒng)”[14]。而英國學者的告誡則更有理論意義：“傳統(tǒng)上為整個統(tǒng)治體制提供可靠性、可預測、凝聚力和持續(xù)性的公共行政，（經(jīng)過改革）會淪為僅僅反映市場固有的緊張關(guān)系的一面鏡子?！盵15]

中國行政改革的現(xiàn)狀：官僚制不足

如果以行政效率、行政民主、行政廉潔、行政效能、行政公平作為政府行政的價值評判維度和發(fā)展目標，我們會發(fā)現(xiàn)全球性的行政改革都是在這些維度和目標下的努力。暫且不論上述目標內(nèi)在的關(guān)系及在特定國家的優(yōu)先次序問題，當考察它們與現(xiàn)代官僚制的相關(guān)性時，我們會大致得出如下略圖：

注：行政效能、行政公正是綜合性目標，它們部分地以上述三個目標為基礎(chǔ)，并在內(nèi)容上不同程度地包含。

說明：A點代表官僚體制的理想型，從技術(shù)上該處能達到行政效率、行政民主、行政廉潔的最優(yōu)值；

BA段為“官僚化不足”階段，行政效率、行政民主、行政廉潔與官僚化基本呈正相關(guān)關(guān)系；

AC段為“官僚化過度”階段，行政效率、行政民主與官僚化基本呈負相關(guān)關(guān)系，行政廉潔與理想型時的行政廉潔狀況差別不大。

我們可以依據(jù)現(xiàn)代官僚制的種種特征判斷中國處于BA即官僚化不足階段，比如普遍缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工及與此相適應的專業(yè)化人才，政府人員及其行為輕視規(guī)則與規(guī)范，行政管理以“身份取向”凌駕于“成績?nèi)∠颉敝?，行政腐敗現(xiàn)象嚴重，等等。問題的復雜性在于，任何一種官僚制棗無論是傳統(tǒng)的，還是現(xiàn)代的棗都有其對應的官僚主義，即某些特征的過度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面卻是專業(yè)化分工過細，規(guī)章程序繁瑣僵化，唯命是從，兩種情況相伴相隨。

對中國行政所處階段的基本判斷是認識西方行政改革，尤其是如何看待現(xiàn)代官僚制的根本前提，中國自身的行政改革亦應始于此。改革開放以后，中國行政改革的頻度提高，改革中借鑒西方經(jīng)驗當然無可厚非，但是根本上處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡棗這一點在政治與行政領(lǐng)域常常為意識形態(tài)或某些理論有意無意地掩蓋棗的中國社會，面臨的是紛繁復雜的各種思潮、理論、模式的涌入，在西方因循歷史發(fā)展而形成的清晰脈絡(luò)在中國很快迷失，許多理論、模式陷入“淮桔成枳”的尷尬境地。因此理論上遠為重要的恰恰不是西方最新成果棗經(jīng)驗抑或教訓棗的引進，而是對自身傳統(tǒng)與現(xiàn)狀的深層體認。

組織學家沙因（Edgar Schein）指出，組織文化區(qū)分為三個層次，第一層次是人造品，它們構(gòu)成了物質(zhì)的和社會的環(huán)境，在這一層次上，人們可以看到物理空間、群體輸出的技術(shù)，書面的和口頭的語言、藝術(shù)作品和組織成員公開的行為。在計劃經(jīng)濟體制中，新型的以管理為職能的和以社會分工為基礎(chǔ)的行政組織形式 上具備官僚制的種種特征，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，專業(yè)分工、等級分層、權(quán)責限制、規(guī)章管理和評估機制構(gòu)成的系統(tǒng)在制度與規(guī)章上越益走上正軌。然而組織文化的第三層面棗基本的潛在假設(shè)為傳統(tǒng)因素在依據(jù)現(xiàn)代要求構(gòu)筑的行政組織中仍然發(fā)揮功能給出了合理解釋?；镜臐撛诩僭O(shè)指的是一些原則被反復用于解決問題后，就會變得理所當然，人們逐漸相信事情本來就是如此辦的[16]。基本的潛在假設(shè)與傳統(tǒng)文化有密切關(guān)系，現(xiàn)代性的表層結(jié)構(gòu)與暗含傳統(tǒng)性的潛層結(jié)構(gòu)并存，構(gòu)成了中國行政組織的二元性特征，由此可見，公開宣稱的行政原則同實際運作所遵循的準則是有差異的。傳統(tǒng)因素仍將以其慣性和人員思維上的定勢在現(xiàn)代性的組織形式中發(fā)揮著一定的作用。新的現(xiàn)代性的組織原則雖然已經(jīng)建立，但短時間內(nèi)無法真正成為組織運轉(zhuǎn)的軸心，行政組織實際運作往往是新舊體制因素共同作用的結(jié)果。

官僚制在中國古已有之，適應于傳統(tǒng)社會的官僚制最大的特征是全社會成員鎖定在專制主義的嚴密等級中。這種與其稱官僚制不如說是官僚政治的體制與現(xiàn)代官僚制精神相去甚遠，韋伯把它叫做“世襲（Patrimonialism，或譯為家產(chǎn)）官僚制”。這種官僚制的特點在于：

一、延續(xù)性，延續(xù)期間的悠久，幾乎悠久到同中國傳統(tǒng)文化史相始終；

二、包容性，它所包攝范圍的廣闊，即其活動，同中國各種社會文化現(xiàn)象如倫理、宗教、法律、財產(chǎn)、藝術(shù)??等等方面，發(fā)生了異常密切而協(xié)調(diào)的關(guān)系；三是貫徹性，世襲官僚制的支配作用有深入的影響，中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘錮在其設(shè)定的樊籠中。[17]社會主義的制度形態(tài)從理論上講是現(xiàn)代性的，因而它本質(zhì)上否定世襲官僚制的延存，但在特定國家，社會主義總與一國傳統(tǒng)相結(jié)合，這樣情況就要復雜得多。在計劃經(jīng)濟體制下，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的慣性構(gòu)成現(xiàn)代組織的潛層結(jié)構(gòu)，另一方面，“只有通過中央科層組織的巨大擴張，才能建立滿足社會需要的計劃生產(chǎn)體制，（因而）社會過程置于自覺的集體體制之下的努力所帶來的意外結(jié)果是：將其自身重又置于一個更強有力的層階體制的支配之下，因為這種層階體制比以往更為統(tǒng)一。”[18]

計劃經(jīng)濟某種程度上強化了傳統(tǒng)的官僚體制，從而導致了“官僚制同構(gòu)”的嚴重后果，作為與權(quán)力統(tǒng)治最親近的組織形式，官僚制向社會生活的各個組織棗政治的、經(jīng)濟的、文化的（政府、政黨、企業(yè)、學校、宗教組織、群眾團體、學術(shù)機構(gòu)??）棗滲透，官僚制幾乎沒有它不可涉足的領(lǐng)域，在組織管理方式上本應多元并存的格局被一元所破壞。中國向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型有助于官僚制同構(gòu)現(xiàn)象的逐漸解體，但是傳統(tǒng)型的官僚體制很大程度上控制著社會資源、財產(chǎn)和意識形態(tài)，它在社會中特別是在城鎮(zhèn)社會中仍占有絕對優(yōu)勢。

傳統(tǒng)型官僚制的歷史存在造就了相應的組織文化，對照現(xiàn)代官僚制精神，中國行政組織的內(nèi)在文化缺陷無法回避：

（一）理性精神的闕如。現(xiàn)代官僚制以理性，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之）[19]，“整個統(tǒng)治的官僚體制化大大促進向著理性的‘求實性’、向著‘職業(yè)化’和‘專家化’發(fā)展，（因此）官僚體制的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)服務(wù)于生活方式的‘理性主義’的傳播。”[20]現(xiàn)代官僚制是西方理性傳統(tǒng)與現(xiàn)代化大生產(chǎn)結(jié)合的產(chǎn)物，它以規(guī)則的可預測性，即“對種種‘客觀’的目的的理性的權(quán)衡”克服“自由的隨意專斷和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價”[21]。中國社會并不缺理性，但缺少理性精神的普照之光，彌漫于行政組織中的是世俗取向的理性主義，即“實踐政治的理性主義”[22]：通過個人內(nèi)心信仰和道德體系的建立維系人與人的關(guān)系進而維系社會既定秩序，以此獲取固定的俸祿、收費以及其他“合理”利益。這種理性由于缺乏求知欲和追求精確方法的動因與張力，無法超越人的主觀性因素，因而極易墜入人倫等級的泥潭。理性思維受制于權(quán)力等級與道德信仰體系所顯現(xiàn)出的不成熟，嚴重阻礙著行政組織的效率化、自覺化和科學化。[23]

（二）家長制的余風猶在。傳統(tǒng)中國的社會模型是“家國同構(gòu)”：人們很自然地將家族制度上升為社會制度，將家族倫理上升為社會倫理，并以血緣關(guān)系的思路來建立和處理人際關(guān)系，家族中的倫理或角色關(guān)系會類化到家族以外的團體或組織，形成“泛家族化歷程”[24]。下級對上級的服從，是所有官僚制的要求，但現(xiàn)代官僚制的服從建立在合法性基礎(chǔ)之上，即“并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的，有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi)，有義務(wù)服從他?！盵25] 世襲官僚制中的服從，是一種籠罩在權(quán)力控制之下的忠敬關(guān)系，無法排除主觀的、情緒的、人格的因素對客觀目的的干擾。受這種傳統(tǒng)影響的現(xiàn)實行政，職責的明確劃分限制不了行政行為的超權(quán)限實施。以不受制約的權(quán)力為基礎(chǔ)的行政違規(guī)行為比比皆是，亦無人深究。

（三）法治理念的艱難植入?，F(xiàn)代官僚制中的一切人員都要依法辦事，任何人都不能超越法律行事，不能違反法律恣意妄為。而理性傳統(tǒng)的欠缺影響規(guī)則、制度的權(quán)威，家長制的余風極易擁抱人治。從以法治國的法治理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動，中間的過程十分漫長。嚴峻的事實是，與其他立法工作相比，中國行政法律法規(guī)的制定明顯滯后：法規(guī)體系薄弱、程序性法規(guī)匱乏，行政行為有法可依尚且得不到保障，惶論有法必依。另一方面，中國官民有別的思想常常致使行政行為偏離法治軌道，因此健全法律體系、普及法治精神以及與人治進行現(xiàn)實的面對面的斗爭將伴隨現(xiàn)代化的整個進程。

（四）現(xiàn)代契約觀念的淡漠。契約是法律的延伸[26]。法治理念的薄弱與現(xiàn)代契約精神的淡漠互為映照?，F(xiàn)代官僚制下的公務(wù)人員與行政組織之間的關(guān)系是自由的契約關(guān)系，正因為他們有個人的自由，才僅僅由于非個人的公務(wù)的義務(wù)服從于擁有權(quán)力的人或組織。世襲官僚制不承認人的獨立性和自由的可選擇性，官僚們在成為恭順的仆從時已把個人的一切選擇權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交到了他的上司，即“主子”的手里。中國行政組織中廣泛存在的是隱形契約棗非正式的理解和約定俗成[27]，隱形契約強調(diào)的是人與人，而非人與規(guī)則的關(guān)系，它在取得個人的、局部的、即時的效率時卻消解了行政組織的整體效率，同時也抽取了行政組織作為公共性存在的依據(jù)。

行政現(xiàn)代化進程中的官僚制：建構(gòu)與超越

公務(wù)員制度是典型的現(xiàn)代官僚制。以《國家公務(wù)員暫行條例》與其他若干相關(guān)單項法規(guī)的頒布為標志，我國向行政官僚化走出了重要的一步。但目前，我國的公務(wù)員制度無論是制度層面還是運作層面都還存在嚴重問題：公務(wù)員范圍界定不甚合理、職位分類不規(guī)范、考試錄用機制不暢、考核缺乏有效方法、運作中充斥形式主義，等等。因此有必要從現(xiàn)代官僚制的三個層面出發(fā)建構(gòu)一個符合理想型諸特征的官僚體系以完善中國的行政管理。

（一）組織結(jié)構(gòu)層面。首先要論證公共行政的哪些領(lǐng)域、哪些部分適宜于采用官僚制的結(jié)構(gòu)模式；其次在采用官僚制的部門，結(jié)合職能轉(zhuǎn)變及職能界定完善職位分類制度，使管理的層級與幅度能在規(guī)章中清晰反映出來（這一點不等于不可以隨內(nèi)外環(huán)境的變動而修改）；第三在較為穩(wěn)定的職位分類制度基礎(chǔ)上制定細致的崗位職責規(guī)范，明確公務(wù)員在特定崗位上的職責、權(quán)力與義務(wù)。組織結(jié)構(gòu)層面的最大問題是把官僚制與僵化、死板等同起來，公共行政領(lǐng)域的官僚化同樣需要采用靈活的體系棗迅速變動的內(nèi)外環(huán)境的需要，當然這種靈活性要以尊重規(guī)則 與制度為前提，否則官僚化不足階段，靈活性會給管理中的非人格因素提供可乘之機。

（二）管理方式層面可分為兩個方向：對內(nèi)管理，考試、錄用、考核、職位升降、工資、培訓、任免、獎懲、退休、退職、監(jiān)督都要依據(jù)規(guī)范和程序進行，剔除人為因素的干擾，最大限度地降低管理的模糊性。當然首先有一個管理的法規(guī)、程序建立與完善的迫切問題，其次才是照章執(zhí)行；對外管理同樣要強調(diào)依法的重要性。只有在尊重法律法規(guī)的基礎(chǔ)上才能進入管理科學化、民主化的層面，否則現(xiàn)代行政諸目標只能成為空中樓閣。

（三）組織文化層面。與上述兩層面相比，組織文化的改造是最為關(guān)鍵與艱難的，由此也可以推斷我國的公共行政現(xiàn)代化是一個漫長的過程。不過從目前來看，行政現(xiàn)代化的路徑較為清晰：其一隨著市場經(jīng)濟，尤其是各項產(chǎn)權(quán)制度在我國的逐步建立和完善，理性精神、尊重契約、法律的契約精神以及成就取向的價值觀，必將經(jīng)由啟蒙深入人們的觀念；其二教育是以現(xiàn)代精神改造傳統(tǒng)性的助動機，隨著教育力度的加大，現(xiàn)代精神的傳播會有加速之勢。市場經(jīng)濟與教育是現(xiàn)代精神導入與普及的兩翼，行政文化的更新必將得益于此，改革開放二十年有力地證明了這一點。另外在這一層面，結(jié)合當前的機構(gòu)改革，有一些措施可以加速更新的進程：

1、把機構(gòu)改革與人員的置換結(jié)合起來，逐步淘汰觀念陳舊、思維僵化的公務(wù)人員，引進接受過良好教育，素質(zhì)較高的人員，借助人員素質(zhì)的提高促進組織文化的現(xiàn)代化，同時也樹立起知識、專業(yè)的權(quán)威。

2、把機構(gòu)改革與常規(guī)性培訓結(jié)合起來。長期的、固定的公務(wù)人員培訓有助于行政文化的整體提升?，F(xiàn)代性觀念與適合國情的經(jīng)驗總結(jié)通過培訓能夠潛移默化地固化為公務(wù)人員的價值取向與行動指針。當然對行政文化更新起促進作用的培訓強調(diào)科學性與系統(tǒng)性，在實踐中應與政治學習、意識形態(tài)的灌輸嚴格區(qū)分，公務(wù)員培訓宜交由獨立的中介機構(gòu)或相關(guān)的研究機構(gòu)進行。

組織結(jié)構(gòu)、管理方式、組織文化是建構(gòu)現(xiàn)代官僚制的粗略輪廓，但建構(gòu)的同時亦應有超越的眼光。就工具層面的官僚制而言，其局限性是明顯的，畢竟以完善官僚制為標志的行政現(xiàn)代化僅僅是社會總體現(xiàn)代化的一部分，無論在行政體系內(nèi)部，還是在與政治相聯(lián)系的體系外部，技術(shù)上最為合理的官僚體制并沒有為它在現(xiàn)代政治生活中無所不在提供任何理由，“官僚體制統(tǒng)治的頂峰不可避免地有一種至少是不純粹官僚體制的因素?！盵28]當把官僚制的完善作為現(xiàn)代化的關(guān)鍵向度時，即使作為理想型仍本質(zhì)具備的“鐵的牢籠”的性質(zhì)亦不可忽視。因而本文反思西方行政改革與梳理中國官僚制傳統(tǒng)的過程始終服務(wù)于以下目的： 1．判別中國行政所處的基本階段棗官僚化不足；

2．官僚化不足階段仍需意識到官僚制有其適用范圍；

3．在合理的適用范圍內(nèi)完善官僚制以實現(xiàn)行政現(xiàn)代化。

注 釋：

[1][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館，1997年版，第248頁。

[2]Jay M.Shafritz, Albert C.Hyde: Classics of Public Administration, 2nd, The Dorsey Press, Chicago, 1987, p.325.[3]朱國云：《組織理論：歷史與流派》，南京大學出版社，1997年版，第249-253頁。

[4][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館，1997 年版，第309頁。

[5]Jay M.Shafritz, J．Steven Ott: Classics of Organization Theory, Wadsworth, Inc., Beimout, California, 1992.pp.81-86.[6]同[1]，第247頁。[7]同[1]，第250頁。[8]同[4]，第297頁。

[9][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府棗企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第9-11頁。

[10][英]戴維·比瑟姆：《科層制》，鄭樂平譯，臺灣桂冠圖書股份有限公司，1991年版，第46頁。

[11]張尚仁：《當代行政改革趨勢析論》，載《華南師范大學學報》1998年第5期，第8頁。

[12][美]唐·泰普思科：《泰普思科預言》，卓秀娟等譯，時事出版社，1998年版，第195頁。

[13][14][15]同[11]，第7-8頁。[16]同[3],第349-354頁。[17]王亞南：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社，1981年版，第38-39頁。

[18]同[10]，第60頁。[19]同[1]，第242頁。[20]同[4]，第320頁。[21]同[4]，第301頁。

[22][德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，王容芬譯，商務(wù)印書館，1995年版，第162頁。[23]唐逸：《中國的理性思維》，載《戰(zhàn)略與管理》，1999年第2期，第111頁。[24]楊國樞：《家族化歷程、泛家族主義及組織管理》，載《海峽兩岸組織文化暨人力資源管理研討會宣讀論文》，1995年。[25]同[1]，第243頁。

[26]李仁玉、劉凱湘：《契約觀念與秩序創(chuàng)新棗市場運行的法理、文化思考》，北京大學出版社，1993年版，第104頁。

[27]Weitzman, Martin and Xu, Chenggang: “Chinese Township-village Enterprises as Vaguely Defined Cooperatives.” 1994.Journal of Comparative Economics, 18, p.121.[28]同[1]，第247頁。

第三篇：世界貿(mào)易組織與行政改革論文

中國加入WTO標志著中國加快了真正融入全球經(jīng)濟一體化的進程，在這個過程中中國政府面臨著最大的挑戰(zhàn)已經(jīng)為世人所認同，同時人們也認識到加入WTO也給中國帶來諸多的機遇，我認為加入WTO所帶給中國政府的機遇與挑戰(zhàn)對中國的行政改革影響重大。

一、加入WTO為中國的行政改革提供了壓力和動力

按照行政生態(tài)學的觀點，隨著經(jīng)濟社會生活的變遷，行政體系必須隨之變遷以適應經(jīng)濟社會生活的需要，同時行政體系的改革也會導引經(jīng)濟社會生活的變化發(fā)展。在現(xiàn)代社會更加強調(diào)行政體系對經(jīng)濟社會生活的超前回應性和對經(jīng)濟社會生活的導引。

中國的行政改革長期以來都是立足于對經(jīng)濟社會的回應的基礎(chǔ)上的，歷次行政改革都是由于財政的緊張和經(jīng)濟改革的需要的而引發(fā)的，而加入WTO后中國的行政改革由對經(jīng)濟改革的回應性模式開始向行政改革導引經(jīng)濟社會變遷的模式，也就是說以前是經(jīng)濟改革引發(fā)行政改革，而這次變成了行政改革導引經(jīng)濟改革，而這次行政改革又是中國入世引發(fā)的，也可以說這次是以開放促改革。

1、加入WTO給中國政府的壓力：承擔WTO成員義務(wù)，履行WTO協(xié)議必須進行行政改革

WTO規(guī)則是建立在成熟的市場經(jīng)濟國家間協(xié)議基礎(chǔ)上的多邊貿(mào)易協(xié)議，中國既然加入了WTO就要履行協(xié)議，履行協(xié)議就必須進行行政改革，因為WTO的這套規(guī)則主要是規(guī)范政府如何對對經(jīng)濟貿(mào)易進行管制的，主要是規(guī)范約束政府行為的規(guī)則。而我國目前政府的行為與WTO規(guī)則所要求的政府行為還相距甚遠，比如對于WTO規(guī)則所要求的行政透明度我國各級政府還做的遠遠不夠，從政府的機構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責權(quán)限劃分到權(quán)力的運行的規(guī)則與方式及行政程序都處于一種半神秘的氛圍之中，各級政府面對的普通公眾對之都知之甚少，以致于在現(xiàn)實中出現(xiàn)了專門代理企業(yè)從事政府公關(guān)中介組織。關(guān)于政務(wù)公開我們的政府提了好多年，但很多仍局限在“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”等所謂的公開上，這些“公開”其實并不是真正的政務(wù)的公開，我們真正的政務(wù)公開也不過都局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所謂的公開上。中紀委第七次全體會議公報（2002年1月25日）中還強調(diào)“全國縣級機關(guān)都要實行政務(wù)公開，有條件的地（市）級政權(quán)機關(guān)也要推行政務(wù)公開”從這一點可以看出，目前的政務(wù)公開到底是一個什么樣的狀況。再比如對于WTO規(guī)則所要求的政策統(tǒng)一原則我國各級政府做的更差，到處都有什么享受特殊優(yōu)惠政策的所謂“開發(fā)區(qū)”，各地都有對付上級政策的對策，土政策與地方保護主義盛行。針對這些違背WTO規(guī)則要求的政府行為，中國政府必須進行改革以切實履行自己的義務(wù)。而且必須在給定的時間期限內(nèi)改革完成，否則就要遭到WTO規(guī)則的懲罰與制裁。

2、加入WTO給中國政府的動力：在全球競爭中贏得優(yōu)勢地位必須進行行政改革

加入WTO，中國正式成為世貿(mào)組織的一員，中國取得了與其他世貿(mào)組織成員平等的貿(mào)易權(quán)益，中國在更深的程度上融入了全球經(jīng)濟一體化之中，在全球經(jīng)濟一體化的進程中由于各國的起點不同，自然會導致弱者更弱，強者更強的現(xiàn)象。中國加入了WTO面臨著世界上發(fā)達國家的競爭，一方面中國與其他WTO成員擁有了平等的權(quán)利，擁有了相對平等的競爭平臺，但另一方面中國的市場經(jīng)濟起步較晚與WTO發(fā)達國家成員具有較大的差距，中國政府只有借助這次加入世貿(mào)組織獲得了平等權(quán)益的契機迎頭趕超，才能在全球化競爭中獲得一席之地。

要在全球競爭中迎頭趕超，必須更多的吸引外資外商的進入，而外資外商的進入主要看你投資環(huán)境的優(yōu)劣，而投資環(huán)境的優(yōu)劣很大程度上又是與政府的行為密切相關(guān)的，可以說一個國家和地區(qū)的投資環(huán)境都是由政府主導營造的。試想在一個連開一家餐館就得花幾個月時間跑無數(shù)個部門，敲上百顆公章的投資環(huán)境下，有選擇自由的，追逐最大利益的外資與外商怎么會光顧呢？中國政府要想在全球經(jīng)濟競爭中贏得相對的優(yōu)勢地位必須下大力氣改善投資環(huán)境，而改善投資環(huán)境最重要和最根本的就是改善政府行為，進行行政改革。

第四篇：入世與中國稅收法制改革和完善之淺見

入世與中國稅收法制改革和完善之淺見

中國將于2001年12月11日正式成為世貿(mào)組織成員。為了適應《WTO協(xié)議》對成員國的要求，落實《中國加入世貿(mào)組織的議定書》的承諾，近幾年來，全國人大及其常委會加快了修改法律的進程，現(xiàn)已修改了包括《稅收征收管理法》等近10部法律；國務(wù)院也修訂或制定了包括《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》等近20件行政法規(guī)；國務(wù)院各有關(guān)部委也已清理修改了約2300份相關(guān)的法規(guī)、文件，并將進一步完善涉外經(jīng)濟政策和法律法規(guī)體系。但作為經(jīng)濟法的一個重要部分的稅法，自1994年稅制改革以來，稅收實體法部分一直未進行過修改，部分法規(guī)已基本不適應WTO游戲規(guī)則的要求。因此，修改和完善我國現(xiàn)行的稅收法制已勢在必行。

根據(jù)世貿(mào)組織對成員國的要求，以及我國市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，筆者認為，入世后中國稅收法制改革與完善的舉措是：

（－）完善稅法公告制度，增強稅法透明度

一是稅收立法透明。稅收涉及每個企業(yè)和個人的利益。因此，在稅收立法過程中，應廣泛地征求社會各界的意見，充分吸收合理的建議。

二是稅法條文透明。WTO侯任總干事素帕說過：“WTO要求中國入世后，用國際接受的語言，公布本國的法律”。要實現(xiàn)稅法條文透明，國家就應當對將要實施的和正在實施中的稅法，采取一定的形式（如報刊刊登、電子媒體公告等）免費向社會公布。

三是稅法執(zhí)行透明。稅務(wù)機關(guān)應將稅法執(zhí)行的程序、情況和結(jié)果等采取一定的方式向納稅人公開，如在辦稅服務(wù)廳將其以圖表、文字等形式公開于顯而易見之處。

另外，增強稅法的透明度，除了要求中央政府應將重大稅收政策變動預先公示外，還要求中央政府與地方政府在稅收政策變動上協(xié)調(diào)一致，地方政府不能擅自變通。

（二）加強稅收立法，握高“稅法”的法律層次

加強稅收立法，合理地設(shè)置稅收立法的框架，科學地構(gòu)建中國特色的稅法體系，嚴密地設(shè)定每部稅法的內(nèi)涵，是一個亟待解決的問題。我們應借鑒發(fā)達國家的稅收立法經(jīng)驗，將中國的稅收立法框架定位為：以稅收基本法為主導，稅收實體法和稅收程序法并駕齊驅(qū)的“三位一體”的稅收立法框架，即稅收基本法起統(tǒng)領(lǐng)、指導、管理和制約的作用，稅收實體法規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，稅收程序法規(guī)范稅收征納行為的稅收立法框架。具體措施應是：

一是修訂完善《憲法》中關(guān)于稅收的規(guī)定。巴西、加拿大等國的憲法都對國家稅權(quán)的劃

分做出了規(guī)定。我國應按照稅收法定主義原則，將稅權(quán)劃分的重大原則規(guī)定寫進《憲法》中，而具體原則規(guī)定則由《稅收基本法》完成。

二是制定《稅收基本法》或《稅收法》。即制定一部包括中國根本稅收制度、征收管理制度、稅收司法制度等基本原則，并超越稅收實體法和稅收程序法以及各個單行稅法，在整個稅法體系中居于主導地位，決定國家全部稅收立法、執(zhí)法、司法活動的基礎(chǔ)性的稅收基本法。具體包括立法宗旨、定義性的規(guī)定、稅收征收管理程序、稅權(quán)劃分、征納雙方的權(quán)利義務(wù)和責任、稅務(wù)復議、稅務(wù)司法等內(nèi)容。

三是提高稅收實體法的立法層次。加強稅收立法，握高“稅法”的法律層次，是法律的要求。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定：財政、稅收和海關(guān)等的基本制度事項只能制定法律。

稅收實體法的立法應與稅制改革相適應，并科學設(shè)定稅種構(gòu)成要素，各個單行稅種應由以法規(guī)規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑梢?guī)范為主。對一些重要的稅種，經(jīng)過幾年的實踐證明是科學的、可行的，將條例或暫行條例提升到法律，由全國人大常委會以法律形式確定下來，以增強其法律剛性；對那些比較成熟或短期內(nèi)不會發(fā)生較大變化的稅收政策，以法律或行政法規(guī)的形式公布施行；最大限度地減少以行政規(guī)章尤其是以內(nèi)部規(guī)范性文件形式公布稅收政策。

四是完善稅收程序法。新的《稅收征收管理法》已于2001年5月1日起正式實施，但到目前《稅收征收管理法實施細則》國務(wù)院還未制定出來。沒有《實施細則》，《稅收征收管理法》確定的一些加強稅收征收管理的條文規(guī)定便無法落實。因此國務(wù)院應盡快頒布《稅收征收管理法實施細則》。此外，國家還應制定《稅務(wù)代理法》、《納稅人權(quán)利保護法》等法律。

（三）堅持依法征稅，依法處罰稅收違法行為

目前，稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)執(zhí)法上仍存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等問題，這不符合WTO規(guī)則。究其原因，稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)不高是一個不可忽視的因素。因此，我們應當以人為本，采取措施，切實提高稅務(wù)人員的法律素質(zhì)，依法治稅。具體措施是：

一是嚴格執(zhí)行稅收實體法。稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員在執(zhí)行稅法中應嚴格按照各稅收實體法的規(guī)定，以法律為準繩，依法辦稅，依率計征。

二是嚴格執(zhí)行行政處罰程序法。稅務(wù)機關(guān)應嚴格執(zhí)行行政處罰的法定程序尤其是聽證程序，按照法定程序?qū)嵤┒悇?wù)行政處罰決定。稅務(wù)行政處罰是稅務(wù)機關(guān)一種具體行政行為，如其適用稅法錯誤或者違反法定程序，一旦當事人向法院起訴，法院就會判決撤銷稅務(wù)行政處罰決定。如果當事人的利益受到侵害，法院將會判決稅務(wù)機關(guān)承擔賠償責任。據(jù)《中國稅務(wù)

報》報道，近年來，稅務(wù)行政訴訟案件逐年增多。1999年全國法院審理的稅務(wù)行政訴訟案件，判決維持的僅為34%，判決變更或部分變更稅務(wù)行政處罰的為66%，稅務(wù)機關(guān)敗訴的主要原因是行政處罰程序不合法。因此，稅務(wù)機關(guān)應該嚴格執(zhí)行行政處罰程序，依法實施稅務(wù)行政處罰。

三是嚴格執(zhí)行司法移送制度。稅務(wù)機關(guān)應采取有效措施，加大稅務(wù)稽查力度，嚴肅查處偷稅、騙稅、抗稅案件，嚴厲打擊各種違反稅法行為。對觸犯《刑法》的稅務(wù)違法案件，應立案并移送司法機關(guān)追究刑事責任。

（四）推進稅務(wù)行政救濟制度建設(shè)，維護納稅人合法權(quán)益

一些發(fā)達國家比較重視稅務(wù)行政救濟，納稅人的權(quán)益受到侵害時，也善于利用這一渠道來維護自己的合法權(quán)益。目前，我國為了有效解決稅務(wù)執(zhí)法不當而導致納稅人合法權(quán)益受到損害，或者納稅人認為其合法權(quán)益受到損害的問題，雖然建立了稅務(wù)行政復議和稅務(wù)行政訴訟等行政救濟制度，但實際執(zhí)行效果不太理想。因此加入WTO后，我們應更加重視稅務(wù)行政救濟制度建設(shè)，以維護納稅人的合法權(quán)益。具體措施是：

一是進一步完善稅務(wù)救濟制度。應根據(jù)WTO規(guī)則，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，進一步完善我國的稅務(wù)行政復議、訴訟和賠償制度：修訂稅務(wù)行政訴訟規(guī)則；制定稅務(wù)行政賠償規(guī)則，以解決目前稅務(wù)賠償爭議無規(guī)則可循的問題。

二是依法開展稅務(wù)行政救濟工作。納稅人對稅務(wù)機關(guān)的稅務(wù)執(zhí)法行為不服，向其上級稅務(wù)機關(guān)申請復議，稅務(wù)復議機關(guān)應依法進行審理和裁決；納稅人對稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法行為不服向法院起訴，稅務(wù)機關(guān)應做好應訴準備工作，并積極出庭應訴，依法提請法院做出公正的判決；納稅人認為稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為違法侵害了自己的合法權(quán)益，向該稅務(wù)機關(guān)或法院起訴要求賠償，稅務(wù)機關(guān)應依法受理并決定是否賠償。

三是鼓勵納稅人進行稅務(wù)行政救濟。應廣為宣傳稅務(wù)行政復議、訴訟和賠償制度，消除納稅人的疑慮，解決納稅人不愿或不敢與稅務(wù)機關(guān)較真的問題，正確對待納稅人對稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為不服依法申請復議、提起訴訟和請求賠償?shù)臋?quán)利，自覺地維護納稅人的合法權(quán)益，營造良好的納稅環(huán)境。

（五）建立稅收保護體系，維護稅收執(zhí)法秩序

目前，各種偷稅、騙稅、抗稅現(xiàn)象比較嚴重。隨著我國加入WTO，來華投資的外商會越來越多，各種稅收違法現(xiàn)象也將會出現(xiàn)新特點，將挑戰(zhàn)我們的稅務(wù)執(zhí)法秩序，因此，必須建立健全我國的稅收保護體系，以維護稅收執(zhí)法秩序。建立健全我國的稅收保護體系，有多措施和途徑，但筆者認為最直接和最便利的措施是：

一是組建稅務(wù)警察。由稅務(wù)警察專門負責稅務(wù)違法案件的查處工作。盡管新《刑法》已將稅務(wù)違法案件的立案偵查權(quán)劃歸公安機關(guān)，縣級以上公安機關(guān)都內(nèi)設(shè)了稅偵（經(jīng)偵）機構(gòu)，但是，由于公安機關(guān)的稅偵人員來自公安機關(guān)內(nèi)部，他們不熟悉復雜的稅法，在查辦稅務(wù)違法案件時，不能較好地運用稅法規(guī)定，將會影響到稅法的嚴肅性。因此，有必要建立稅務(wù)警察，以法律的形式賦予稅務(wù)警察特殊的執(zhí)法機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)的雙重權(quán)力，人員由稅務(wù)機關(guān)和公安機關(guān)抽調(diào)組成，以此提高稅務(wù)違法案件的辦案質(zhì)量。目前，國際上不少國家（如日本和俄羅斯等）都設(shè)有稅務(wù)警察，因此我國設(shè)立稅務(wù)警察也符合國際慣例。

二是設(shè)立稅務(wù)法院。借鑒國外經(jīng)驗，由稅務(wù)法院專門負責稅務(wù)違法案件和稅務(wù)訴訟案件的審理工作。將稅務(wù)違法案件和稅務(wù)訴訟案件交由稅務(wù)法院審理，不但可以有效解決因法官不熟悉稅法而導致辦案水平不高等問題，維護稅法的嚴肅性，還可以縮短案件的審理時間，提高稅務(wù)執(zhí)法效率。

（六）調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善稅收法律體系

我國現(xiàn)有稅種24個，其中工商稅種20個。國家稅收收入的主體（近80％）是流轉(zhuǎn)稅，與主要的世貿(mào)成員國不相一致。因此，有必要通過設(shè)立新稅種，調(diào)整老稅種，進一步完善我國的稅收法律體系。具體措施是：

一是開征社會保障稅。目前，我國是根據(jù)國務(wù)院頒布的《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》的規(guī)定征集社會保險費的。由于各地政策執(zhí)行不一，社會保險費征收機關(guān)執(zhí)法力度不夠，社會保險費征收比例不到位，社會保險支出缺口較大。據(jù)勞動部統(tǒng)計，截至2001年9月末，全國國有企業(yè)下崗職工已達590萬人，入世之后，還可能有更多職工下崗。因此，應通過開征社會保障稅，以法律的形式建立完善我國的社會保障體系。

二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法。按照國民待遇原則和稅收公平原則，對外商投資企業(yè)實行國民待遇。制定統(tǒng)一的《法人所得稅法》，統(tǒng)一所得稅稅率，減輕內(nèi)資企業(yè)的稅負，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠。

三是完善個人所得稅和開征遺產(chǎn)稅。在保持稅收穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)個人收入差距，適當減輕中低收入者的稅負，加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度。個人所得稅逐步推行按年計征的綜合所得稅，逐步擴大征收范圍，合理確定稅基，適當調(diào)整稅率。

目前，我國開征遺產(chǎn)稅的條件已經(jīng)成熟。高收入人群的出現(xiàn)，個人收入的懸殊開始并不斷加大；巨額財產(chǎn)的繼承與人們“勤勞致富”的觀念相違背的。在這種條件下，開征遺產(chǎn)稅將會產(chǎn)生各方面的社會效益。

四是實行消費型增值稅。據(jù)我國經(jīng)濟學家預測，從2003年開始，國債投資力度開始減弱，國家要通過增強社會投資機制逐步取代國債投資。為了適應這種投資形勢的轉(zhuǎn)變，必須實行鼓勵投資型稅收政策，在流轉(zhuǎn)稅方面將現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，應是一種最好的選擇。消費型增值稅的優(yōu)點是固定資產(chǎn)投資的進項稅可以完全得到抵扣，消除重復征稅，鼓勵企業(yè)投資。

五是完善出口退稅機制。結(jié)合增值稅的轉(zhuǎn)型，實行徹底退稅的辦法，即實行完全的出口產(chǎn)品零稅率，取消退稅指標的分配管理辦法。

六是建立相應的關(guān)稅保護措施。中國政府承諾，入世之后，我國關(guān)稅將大幅下降?，F(xiàn)在以由原先的43％降到15％，到2005年再降至10%.目前美國和日本的關(guān)稅總體水平為3.1%，發(fā)展中國家則為12％。美國還準備進一步降至2％。關(guān)稅稅率的高低意味著進口商品稅收收入的多少，進一步影響到進口商品價格的高低。因此，我們應尋找更加有效的貿(mào)易保護工具，為民族產(chǎn)品發(fā)展提供良好的保護網(wǎng)。對需要進行控制的進口商品，我們可以通過運用從量稅、復合稅、進出口調(diào)節(jié)稅等關(guān)稅措施，適度保護國內(nèi)相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)品；制定《反傾銷和反補貼稅法》，對需要限制的進口商品，我們要充分運用WTO的反傾銷、反補貼規(guī)則，進行關(guān)稅保護。

七是賦予地方相應的稅收立法權(quán)。在稅權(quán)劃分上，適當增加共享稅稅種，增加省級地方政府的稅收調(diào)控權(quán)，賦予省級人大和政府一定的地方稅立法權(quán)和地方稅收的減免權(quán)力。在1994年的稅制改革中，我們盡管實行的是分稅制，建立國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)機構(gòu)，有中央稅收、共享稅收和地方稅收，但地方?jīng)]有立法權(quán)。因此，中央在確保財政收入的前提下，適當下放給地方稅收立法權(quán)，區(qū)別稅種，適度分權(quán)，使地方責權(quán)利相統(tǒng)一，這樣既有利于提高資源的配置效率，也是對分稅制財政體制的完善。

結(jié)束語：

稅法作為國家調(diào)節(jié)和控制經(jīng)濟的利器，面對如世的巨大挑戰(zhàn)，只要我們能夠?qū)H慣例與具體國情、原則與例外進行有機結(jié)合，制定出一套規(guī)范化的稅收法律制度，必將加速中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合的進程。

主要參考書目、文獻：

（1）巴吉拉斯·拉爾·達斯：《世界貿(mào)易組織協(xié)議概要》法律出版社，2000年版。

（2）世界貿(mào)易組織秘書處編：《貿(mào)易走向未來》法律出版社，1999年版。

（3）王誠堯：《WTO規(guī)則對稅收的要求及其調(diào)整》《涉外稅務(wù)》，2000年第8期。

（4）張曉東：《中國反傾銷立法比較研究》法律出版社、中央文獻出版社，2000年版。

（5）劉劍文主編：《國際稅法》????北京大學出版社，1999年版。

（6）

期。

（7）

年版。

王選匯：《對國民待遇原則的認識要準確定位》《涉外稅務(wù)》2000年第7國家稅務(wù)總局編，《中華人民共和國稅收大事記》中國稅務(wù)出版社，2000

第五篇：芻議中國權(quán)力制衡與監(jiān)督機制的困境

芻議中國權(quán)力制衡與監(jiān)督機制的困境

20世紀80年代初，中國以分權(quán)化為導向從經(jīng)濟領(lǐng)域開始了卓有成效的漸進式改革探索，以此為契機和動力中國權(quán)力結(jié)構(gòu)由建國初的不斷集中趨勢開始逐步進行分權(quán)探索，時至今日，經(jīng)濟領(lǐng)域的進步毋庸置疑，但下一步分享改革成果，利用改革優(yōu)勢，突破改革瓶頸需要政治領(lǐng)域進一步變革?！爸桓憬?jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不好，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”（鄧小平，1994）。

盡管中國政治體制的分權(quán)改革探索不斷深入，但權(quán)力結(jié)構(gòu)有效制衡的實現(xiàn)與人民群眾的期望和社會主義民主制度建設(shè)還存在較大的差距，權(quán)力過分集中得不到制約是最為民眾所擔心、關(guān)注的問題，也是當前政治體制改革首要和最重要的問題。筆者認為，推進政治體制改革首先要架構(gòu)有效的權(quán)力制衡與監(jiān)督框架，而中國政治實踐表明，權(quán)力制衡與監(jiān)督框架的建立需要有效破解三大難題。

一、執(zhí)政黨、人民代表大會、行政機關(guān)、司法機關(guān)權(quán)責模糊，黨政內(nèi)部監(jiān)督效力弱化難題

中國憲法規(guī)定，執(zhí)政黨、人民代表大會、行政機關(guān)、司法機關(guān)共同執(zhí)掌公共權(quán)力，形成相互監(jiān)督的基本制衡體制。但政治實踐中，公共權(quán)力較多地集中于各級黨委、行政機關(guān)，人民代表大會的審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)往往停于文本，流于形式，缺乏可操作性。另外，憲法規(guī)定人民代表大會在權(quán)力架構(gòu)中最高地位和執(zhí)政黨在政治生活中核心地位之間的關(guān)系較為模糊，需要通過細化、明晰權(quán)責予以理順。中國以黨管干部、首長負責作為權(quán)力運作原則，公共權(quán)力集中于黨政機關(guān)，而黨政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力集中于個人的問題，據(jù)統(tǒng)計，黨、政“一把手”案件在領(lǐng)導干部腐敗案件中約占1/3（何增科，2004）。當前很多問題處于潛伏狀態(tài)，一些重大問題的解決甚至具有一定的偶然性，這是中國社會主義建設(shè)探索歷程中不可避免的階段，但需要我們對癥下藥。公共權(quán)力具有腐蝕性，不受任何制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗和濫用權(quán)力，只有“以權(quán)力制約權(quán)力”。

十七大報告指出：“對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”，“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。建立完善的權(quán)力運行機制，使權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向合理、配置科學，從橫向而言需要合理、明確劃分執(zhí)政黨與國家機關(guān)的職責權(quán)限，尤其對交叉領(lǐng)域的權(quán)力要明確劃分與界定，避免政出多門；從縱向而言需要真正實現(xiàn)中央垂直管理部門和地方政府的監(jiān)督、制衡關(guān)系。同時，進一步明確、細化各級黨政領(lǐng)導的職能、權(quán)限和責任，一方面對公共權(quán)力合理分割、構(gòu)架制衡，另一方面對分割的權(quán)利納入規(guī)范化、程序化的運作體系，用制度保證權(quán)力得到監(jiān)督，抗衡權(quán)力濫用。

二、行政機關(guān)改革建設(shè)整體推進難題

中國行政機關(guān)的改革實踐較多地致力于公職倫理提升、監(jiān)察追責機制設(shè)計，但實際上政治權(quán)力運行的特點決定了其需要法律、制度、政策的共同制約。政府通過對法律、制度和政策的運用作為其存在和運行的基礎(chǔ)與手段，不合理的法律、制度和政策規(guī)定可以造就、維護既得利益者，即便合理的法律、制度和政策也可借自由裁量權(quán)等方式使政府內(nèi)部產(chǎn)生積弊可能。

結(jié)合中國國情，政府改革建設(shè)需要從法律、政策和制度三個方面整體推進。

一方面，通過完善法律增加自由裁量權(quán)適用的確定性，提高政府規(guī)制的透明性；另一方面，繼續(xù)探索服務(wù)型政府改革實踐，合理推進市場化、民營化改革，探索“放松規(guī)制和民營化為核心的小政府”，逐步減少政府對經(jīng)濟行為的干預，適當鼓勵“民間自律性地、創(chuàng)意性地追求經(jīng)濟活力”（崔炳善，2009）；在這，強化權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)限，完善、保證其職能的獨立、正常運作，用制度拉住權(quán)力的韁繩。在這方面，美國的憲政制度框架對深化、完善中國政府改革建設(shè)有著一定的借鑒意義。

三、司法機關(guān)獨立、公正司法順利實現(xiàn)難題

司法機關(guān)獨立、司法制度完善是社會良性運行的防火墻，社會公義實現(xiàn)的保障。目前，從憲政框架而言，中國司法管理體制有行政化趨向，各級分管司法工作的領(lǐng)導往往由公安部門負責人兼任，行政命令要素對司法工作特質(zhì)和原則影響很大；另外，中國法律內(nèi)容還不盡完善，相對宏觀，法律適用變通性強，法官自由裁量權(quán)較大。司法隸屬關(guān)系地方化，為地方黨政機關(guān)干預司法活動提供了機會，更為嚴重的是司法機關(guān)甚至成為地方腐敗的保護傘。司法機關(guān)獨立、公正司法是權(quán)力制衡與監(jiān)督的底線，需要從憲政框架設(shè)計和司法制度內(nèi)部完善兩個方向著力破解。

健全的權(quán)力制衡和監(jiān)督機制是現(xiàn)代政治文明成熟的重要標志和特征，從長遠看中國政治制度完善、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會組織發(fā)展成熟都需要通過健全權(quán)力制約和監(jiān)督機制保障，合理配置、科學制衡，培育成熟、可信賴的政治文化，需要整個國家、社會共同的思考、努力和決心。