第一篇：論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

鄭州大學(xué)法學(xué)院 杜心付 林繼昌

內(nèi)容提要：行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政

規(guī)章的活動(dòng)。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國(guó)家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。本文著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國(guó)行政立法監(jiān)督的完善等幾個(gè)方面作了探討。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法的監(jiān)督 權(quán)力機(jī)關(guān)

一、對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)

國(guó)家行政機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故所有行

政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國(guó)憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立

法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所

授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國(guó)，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批

準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。

我國(guó)憲法第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委的行政立法權(quán)來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動(dòng)。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國(guó)務(wù)院有近30個(gè)部委，全國(guó)有32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級(jí)別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對(duì)其立法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對(duì)象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無(wú)效和被撤銷，后兩種情況會(huì)導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個(gè)立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。

(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式

和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動(dòng)程序。在行政

立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、發(fā)布與備案等幾

個(gè)步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法活

動(dòng)的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不

高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見而忽視公民、社會(huì)組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國(guó)務(wù)院于2001年底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對(duì)行政立法的語(yǔ)言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對(duì)審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內(nèi)容?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國(guó)行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。

(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益

由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會(huì)對(duì)公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處于不對(duì)等地位，即行政主體處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對(duì)方的權(quán)益。故必須對(duì)行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，又是保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。我國(guó)沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺(tái)在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國(guó)外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)到對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。下面分別論述：

(一)國(guó)外權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的概況

在國(guó)外，有權(quán)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會(huì)或國(guó)會(huì)。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會(huì)或國(guó)會(huì)來達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國(guó)，美國(guó)憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒有直接規(guī)定國(guó)會(huì)如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令。美國(guó)國(guó)會(huì)最初采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒有被國(guó)會(huì)的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國(guó)會(huì)在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時(shí)保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國(guó)最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無(wú)效的?，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國(guó)，議會(huì)制定的法律對(duì)授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種： 第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會(huì)兩院或者提交下院。第二，母法可能會(huì)規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會(huì)的批準(zhǔn)決定程序。英國(guó)議會(huì)對(duì)法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會(huì)兩院的后來批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會(huì)，在議會(huì)沒有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會(huì)的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會(huì)時(shí)即具有效力，但要受議會(huì)兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會(huì)，如果議會(huì)在一定期限內(nèi)沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國(guó)，議會(huì)監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會(huì)。德國(guó)的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會(huì)；第二，聽證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒有經(jīng)過議會(huì)聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請(qǐng)求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會(huì)審查，議會(huì)保留事后請(qǐng)示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會(huì)，在議會(huì)同意后才能生效。

(二)我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

在我國(guó)，中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，在地方主要指地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部委的立法過程，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督形式有兩種：

1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對(duì)授權(quán)立法而言的?？梢詮囊圆穾讉€(gè)方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動(dòng)。我國(guó)具備行政立法主體資格的有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時(shí)授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無(wú)限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國(guó)務(wù)院2001年底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對(duì)立法程序問題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無(wú)效。這是行政立法過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無(wú)效。⑤上下級(jí)行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國(guó)，地方國(guó)家行政所立之法不得與國(guó)務(wù)院所立之法相抵觸，否則無(wú)效。

2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對(duì)已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過程中，對(duì)其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過程。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法事后監(jiān)督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個(gè)問

題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰(shuí)先提出的問題。筆者

認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動(dòng)提出。例如全國(guó)人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷，地方各級(jí)人大常委會(huì)如發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)政府發(fā)布的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時(shí)，也可依職權(quán)主動(dòng)撤銷。第二，行政相對(duì)方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相

第二篇：論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

內(nèi)容提要：行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政

規(guī)章的活動(dòng)。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國(guó)家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國(guó)行政立法監(jiān)督的完善等幾個(gè)方面作了探討。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法的監(jiān)督 權(quán)力機(jī)關(guān)

一、對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)

國(guó)家行政機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故所有行政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國(guó)憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國(guó)，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。

我國(guó)憲法第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委的行政立法權(quán)憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動(dòng)。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國(guó)務(wù)院有近30個(gè)部委，全國(guó)有32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級(jí)別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對(duì)其立法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對(duì)象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無(wú)效和被撤銷，后兩種情況會(huì)導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個(gè)立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。

(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動(dòng)程序。在行政立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、發(fā)布與備案等幾個(gè)步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法活動(dòng)的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見而忽視公民、社會(huì)組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國(guó)務(wù)院于2001年底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對(duì)行政立法的語(yǔ)言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對(duì)審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內(nèi)容。《行政法規(guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國(guó)行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。

(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益

由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會(huì)對(duì)公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處于不對(duì)等地位，即行政主體處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對(duì)方的權(quán)益。故必須對(duì)行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，又是保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。我國(guó)沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺(tái)在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國(guó)外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)到對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。下面分別論述：

(一)國(guó)外權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的概況

在國(guó)外，有權(quán)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會(huì)或國(guó)會(huì)。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會(huì)或國(guó)會(huì)來達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國(guó)，美國(guó)憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒有直接規(guī)定國(guó)會(huì)如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令。美國(guó)國(guó)會(huì)最初采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒有被國(guó)會(huì)的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國(guó)會(huì)在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時(shí)保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國(guó)最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無(wú)效的?，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國(guó)，議會(huì)制定的法律對(duì)授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種： 第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會(huì)兩院或者提交下院。第二，母法可能會(huì)規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會(huì)的批準(zhǔn)決定程序。英國(guó)議會(huì)對(duì)法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會(huì)兩院的后來批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會(huì)，在議會(huì)沒有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會(huì)的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會(huì)時(shí)即具有效力，但要受議會(huì)兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會(huì)，如果議會(huì)在一定期限內(nèi)沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國(guó)，議會(huì)監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會(huì)。德國(guó)的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會(huì)；第二，聽證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒有經(jīng)過議會(huì)聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請(qǐng)求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會(huì)審查，議會(huì)保留事后請(qǐng)示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會(huì)，在議會(huì)同意后才能生效。

(二)我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

在我國(guó)，中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，在地方主要指地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部委的立法過程，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督形式有兩種：

1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對(duì)授權(quán)立法而言的?？梢詮囊圆穾讉€(gè)方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動(dòng)。我國(guó)具備行政立法主體資格的有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時(shí)授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無(wú)限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國(guó)務(wù)院2001年底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對(duì)立法程序問題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無(wú)效。這是行政立法過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無(wú)效。⑤上下級(jí)行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國(guó)，地方國(guó)家行政所立之法不得與國(guó)務(wù)院所立之法相抵觸，否則無(wú)效。

2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對(duì)已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過程中，對(duì)其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過程。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法事后監(jiān)督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個(gè)問

題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰(shuí)先提出的問題。筆者

認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動(dòng)提出。例如全國(guó)人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷，地方各級(jí)人大常委會(huì)如發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)政府發(fā)布的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時(shí)，也可依職權(quán)主動(dòng)撤銷。第二，行政相對(duì)方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)、地方人人常委會(huì)進(jìn)行審查。第二，國(guó)務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章與法律相抵觸，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷。二，針對(duì)已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章，已經(jīng)依照該法規(guī)、規(guī)章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續(xù)有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認(rèn)為，如果該裁決已經(jīng)執(zhí)行，應(yīng)作出繼續(xù)有效的決定，如果還未執(zhí)行，則應(yīng)撤銷原裁決，重新處理。

三、目前我國(guó)行政立法監(jiān)督中存在的問題

1、缺少具體的監(jiān)督形式

我國(guó)目前還沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒有建立起真正的完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。如在向國(guó)務(wù)院各部委的授權(quán)中，規(guī)定了需要經(jīng)過國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，在向地方的授權(quán)中，規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案：在向國(guó)務(wù)院授權(quán)時(shí)，規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案。對(duì)于這些法條授權(quán)，由于沒有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，缺乏可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。

2、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。

依據(jù)憲法，全國(guó)人人常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政立法的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國(guó)人人常委會(huì)很少積極主動(dòng)地履行監(jiān)督職責(zé)，即使是我國(guó)目前僅有的監(jiān)督形式，全國(guó)人大常委會(huì)也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實(shí)踐來看，全國(guó)人人常委會(huì)并未進(jìn)行有效監(jiān)督，事實(shí)上全國(guó)人大常委會(huì)根本沒有行使過自己的監(jiān)督權(quán)利。

四、我國(guó)行政立法監(jiān)督的完善

針對(duì)目前我國(guó)行政立法監(jiān)督中存在的問題，筆者認(rèn)為可考慮以下措施：

1、制定切實(shí)可行的授權(quán)法。通過立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督固定下來。在該法中，應(yīng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院、地方人大及常委會(huì)對(duì)地方政府，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)的范圍，授權(quán)的方法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面作山明確而具體的規(guī)定。

2、完善備案制度。行政機(jī)關(guān)依據(jù)所授權(quán)限制定山行政法規(guī)斤，要在一定時(shí)間內(nèi)報(bào)送授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。國(guó)務(wù)院制定出行政法規(guī)，要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案：國(guó)務(wù)院各部委制定出部門規(guī)章，應(yīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案：地方各級(jí)政府制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)地方各級(jí)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)備案。通過備案制度，權(quán)力機(jī)關(guān)可以有效地對(duì)行政立法中山現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督。如果權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)備案有瑕疵，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行糾正。這里應(yīng)注意的是必須明確規(guī)定備案期限，才能有效地起到監(jiān)督作用。

3、完善批準(zhǔn)制度。批準(zhǔn)制是一種非常有效的監(jiān)督方式，在我國(guó)立法過程中得到廣泛的應(yīng)用。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)：國(guó)務(wù)院各部委制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府制定地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就批準(zhǔn)，使審查流于形式，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此目前應(yīng)完善批準(zhǔn)制度，使之真正起到監(jiān)督作用。

4、設(shè)立委員會(huì)制度。目前世界上許多國(guó)家都設(shè)有該制度。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)行政立法的審查監(jiān)督權(quán)。但由于各種原因，導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)踐中并未行使這一權(quán)力。因此可考慮在全國(guó)人大之下設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)，對(duì)行政立法進(jìn)行具體監(jiān)督。委員會(huì)的成員應(yīng)專職化，具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范圍等各方面進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的情況，可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷：對(duì)部門規(guī)章，可提請(qǐng)國(guó)務(wù)院撤銷。

第三篇：論行政立法規(guī)范化——對(duì)我國(guó)行政立法的現(xiàn)狀分析

內(nèi)容摘要2002年，中國(guó)在行政法領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)規(guī)模空前的革命，一系列立法修改法律的動(dòng)作接連不斷。中國(guó)政府對(duì)自己的行為進(jìn)行規(guī)范所做的這些努力，直接動(dòng)因來自WTO。自1999年中美關(guān)于WTO的雙邊協(xié)議以來，中國(guó)掀起了一場(chǎng)“變法”，外貿(mào)、金融、稅務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的法律法規(guī)最先得到大規(guī)模的清理。到2002年三月，全國(guó)人大及其常委會(huì)已經(jīng)對(duì)中外合作法律進(jìn)行了修改，有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章的清理工作也基本結(jié)束。在涉及經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的法律法規(guī)的修改取得了階段性的成果之后，“變法”開始轉(zhuǎn)向直接規(guī)范政府行為的行政法領(lǐng)域。2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)行政立法的主體、基本程序、監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制都作了明確規(guī)定。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對(duì)行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具有操作性的規(guī)范措施；有的學(xué)者也認(rèn)為，行政立法中的混亂現(xiàn)象，如行政立法問題應(yīng)當(dāng)通過行政程序法加以解決，而不應(yīng)由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)我國(guó)行政立法的一些基本制度都作了明確規(guī)定，從而在很大程度上完善了我國(guó)的行政立法制度。關(guān)鍵詞：行政法，行政立法的規(guī)范化，備案，審查行政法，是有關(guān)國(guó)家行政管理的一切法規(guī)的總稱。行政法是國(guó)家法律體系中一個(gè)重要組成部分。它是個(gè)獨(dú)立的法律部門，它規(guī)定著國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、管理制度和工作程序，以此來調(diào)整國(guó)家和各行政機(jī)關(guān)之間，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。行政法，包括國(guó)家民政、治安、軍事、外事、財(cái)經(jīng)、文教、科技、人事等各個(gè)方面的行政管理。如《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等。過去，我國(guó)的行政立法是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，雖然先后制定出許多行政法規(guī)，只是散見于憲法、法律、法規(guī)、決議、命令和其他各種規(guī)范性文件之中，缺少系統(tǒng)的、切合實(shí)際的行政法規(guī)。行政立法的規(guī)范化，是指我國(guó)有權(quán)制定行政法規(guī)范的國(guó)家機(jī)關(guān)，在各自的權(quán)限內(nèi)對(duì)過去所發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行審查，確定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章已全部或部分不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)予以全部或部分廢止；下位法律規(guī)范是否與上位法律規(guī)范存在抵觸，發(fā)現(xiàn)抵觸，應(yīng)盡快修正； 同一層級(jí)的法律規(guī)范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行清理的目的在于克服現(xiàn)行立法的混亂，防止一些國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人利用過時(shí)的或互相沖突的法規(guī)作為其違反或規(guī)避現(xiàn)行法律規(guī)范的借口或根據(jù)，保障改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。盡管法律規(guī)范的實(shí)施具有穩(wěn)定性的要求，但這種穩(wěn)定性不是絕對(duì)的、無(wú)條件的，而是相對(duì)的、有條件的。任何法律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等實(shí)際情況的變化而不斷發(fā)展變化，適時(shí)地進(jìn)行立、改、廢；下位法律規(guī)范則要與上位法律規(guī)范適時(shí)地保持立、改、廢的一致。這是法的穩(wěn)定性與適時(shí)變化性的辯證統(tǒng)一，也是社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則的必然要求。[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中國(guó)逐漸融入國(guó)際社會(huì)，國(guó)際化向各行各業(yè)日益滲透。但是，WTO規(guī)則并不直接適用于成員方國(guó)內(nèi)，而是要將WTO規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。WTO協(xié)定的國(guó)內(nèi)適用問題主要體現(xiàn)在有關(guān)國(guó)際自由貿(mào)易的政府管理方面。保證WTO協(xié)議在一國(guó)領(lǐng)域或關(guān)稅領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施，首先就必須使其國(guó)內(nèi)法的規(guī)定與之保持一致。根據(jù)《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第16條第4款規(guī)定：“每一成員應(yīng)當(dāng)保證其法律、規(guī)則和行政程序，與所附各協(xié)議書中的義務(wù)相一致?！鼻以摋l第5條款明確要求“不得對(duì)本協(xié)議的任何規(guī)定提出保留”。加入WTO后，中國(guó)政府必須無(wú)條件地履行WTO所要求的義務(wù)，這無(wú)疑對(duì)中國(guó)行政立法提出了挑戰(zhàn)。此外，世界貿(mào)易組織雖然是一個(gè)針對(duì)企業(yè)的機(jī)構(gòu)，但企業(yè)在WTO中并沒有直接的談判地位，沒有說話的權(quán)利，WTO這個(gè)政府間組織要求談判在政府之間進(jìn)行，規(guī)則由政府制定，爭(zhēng)端也需由政府出面解決。可見，政府在維護(hù)企業(yè)利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定規(guī)則的“立法者”和解決爭(zhēng)端的“裁判”是WTO時(shí)代政府的重要角色。中國(guó)行政立法面臨著對(duì)現(xiàn)行行政法律規(guī)范（含法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件）大規(guī)模的清理，修改或者廢止與WTO不一致的法律規(guī)范，制定新的行政法律規(guī)范。2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)行政立法的主體、基本程序、監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制都作了明確規(guī)定。2001年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于廢止2000年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定”，對(duì)截止2000年底的現(xiàn)行行政法規(guī)共756件進(jìn)行了全面清理，決定廢止71件，宣布失效80件，已明令廢止，現(xiàn)統(tǒng)一公布70件。這是自1985年中國(guó)大規(guī)模全面清理行政法規(guī)以來動(dòng)作最大的一次。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對(duì)行政立法在程序上規(guī)定有意義的、具操作性的規(guī)范措施；有的學(xué)者也認(rèn)為，行政立法中的混亂現(xiàn)象如行政立法問題應(yīng)當(dāng)通過行政程序法加以解決，而不應(yīng)由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)行政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范，向行立法規(guī)范化邁出了可貴的一步。本文擬以《立法法》為依據(jù)，對(duì)我國(guó)行政立法規(guī)范性進(jìn)行較為全面的闡述。

一、行政立法的權(quán)限范圍我國(guó)享有行政立法權(quán)的主體包括國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。在實(shí)踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃分，都沒有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致多頭立法、部門爭(zhēng)權(quán)、內(nèi)容沖突的情形時(shí)有發(fā)生。為了有效解決這一問題，《立法法》對(duì)行政立法權(quán)限作出了統(tǒng)一規(guī)定。

（一）明確規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍《立法法》在制定時(shí)，借鑒了國(guó)外關(guān)于法律保留的原則和理論，在第8條明確規(guī)定了必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)包括：（1）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其它事項(xiàng)。根據(jù)第8條的規(guī)定，對(duì)上列事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，不可以授權(quán)。[!--empirenews.page--]

（二）明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。在《立法法》制定以前，對(duì)于如何準(zhǔn)確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在“職權(quán)說”和“依據(jù)說”兩種不同意見?！奥殭?quán)說”認(rèn)為，國(guó)務(wù)院除了根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)以及為了對(duì)既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權(quán)以及為了對(duì)既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)；因?yàn)橹贫ㄐ姓ㄒ?guī)是國(guó)務(wù)院[1][2][3][4]下一頁(yè) 行使行政管理職權(quán)的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調(diào)整的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)都可以通過制定行政法規(guī)來行使職權(quán)?！耙罁?jù)說”則認(rèn)為，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)有直接的法律依據(jù)或明確的授權(quán)，否則不能制定行政法規(guī)；因?yàn)橹贫ㄐ姓ㄒ?guī)不是國(guó)務(wù)院固有的權(quán)力，也不是國(guó)務(wù)院行使職權(quán)的當(dāng)然形式?！奥殭?quán)說”和“依據(jù)說”這兩種觀點(diǎn)對(duì)行政法規(guī)的制定實(shí)踐均有不同程度的影響。一方面，“職權(quán)說”是國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的主導(dǎo)思想，在20多年的立法實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院依據(jù)職權(quán)制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。為了明確國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍，解決理論和實(shí)踐中的爭(zhēng)議，《立法法》第56條對(duì)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳細(xì)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：

（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；

（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”根據(jù)第56條的規(guī)定，再結(jié)合第8條關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專有立法權(quán)的規(guī)定，應(yīng)該說《立法法》主要采取了“職權(quán)說”的觀點(diǎn)，即原則上屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即使國(guó)務(wù)院具有行政管理職權(quán)，也只能在全國(guó)人大及其常委會(huì)作出明確的授權(quán)決定時(shí)才能制定行政法規(guī)。改革開放以來，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院共作出過兩次授權(quán)立法的決定，這兩次授權(quán)決定不同程度地存在著授權(quán)范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發(fā)生，《立法法》總結(jié)了多年來授權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并借鑒國(guó)外授權(quán)立法的通行做法，在第10條對(duì)授權(quán)規(guī)則作了如下規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。[!--empirenews.page--]被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力授給其他機(jī)關(guān)。”《立法法》第11條還就授權(quán)期限問題作了規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”應(yīng)當(dāng)指出的是，《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法僅指特別授權(quán)。在立法實(shí)踐中，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了通過特別決定的方式對(duì)國(guó)務(wù)院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以就有問題制定行政法規(guī)，如《票據(jù)法》授權(quán)國(guó)務(wù)院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權(quán)國(guó)務(wù)院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍在《立法法》制定以前，對(duì)于國(guó)務(wù)院哪些部門可以制定規(guī)章存在較大爭(zhēng)議，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是否有權(quán)制定規(guī)章。憲法第90條規(guī)定：“各部、委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”《國(guó)務(wù)院組織法》第10條對(duì)此作了進(jìn)一步的規(guī)定。憲法和《國(guó)務(wù)院組織法》都只規(guī)定國(guó)務(wù)院的部委可以制定規(guī)章，沒有規(guī)定國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章。因此，有人認(rèn)為務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力制定規(guī)章。但是，由于國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)著繁重的行政執(zhí)法任務(wù)，發(fā)布了大量的規(guī)范性文件，因而大部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定權(quán)；而且如果單純從法律字面上來理解享有規(guī)章制定的部門，審計(jì)署和中國(guó)人民銀行（與部委同屬國(guó)務(wù)院的級(jí)成部門）也不具有這項(xiàng)權(quán)力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規(guī)章制定權(quán)的范圍之外顯然不是立法原意，也無(wú)人這樣主張。從立法實(shí)踐來看，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)一定程序制定的規(guī)范性文件，一直都被賦予規(guī)章的法律地位。因此，為了正式明確國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的立法地位，《立法法》第71條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！痹凇读⒎ǚā分贫ㄒ郧?，基于對(duì)憲法第90條關(guān)于“根據(jù)”一詞的不同理解，在部門規(guī)章的制定權(quán)限上同樣發(fā)生了“依據(jù)說”和“職權(quán)說”之爭(zhēng)。《立法法》第71條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！币虼?，部門規(guī)章必須在法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)制定，這與國(guó)務(wù)院可以自主制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)制定，而不能超出其權(quán)限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

（四）明確規(guī)定了地方規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍1982憲法沒有對(duì)地方規(guī)章作出規(guī)定，后來在修改地方組織法時(shí)根據(jù)地方政府工作的實(shí)際需要，第一次賦予有關(guān)地方政府制定規(guī)章的權(quán)力。該法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。2000年《立法法》又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入到地方規(guī)章的制定主體中來。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方規(guī)章的制定權(quán)限也有“依據(jù)說”與“職公說”之爭(zhēng)，而根據(jù)《立法法》第73條2款的規(guī)定，規(guī)章的制定權(quán)限及于下列事項(xiàng)：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（2）屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)。這顯然與國(guó)務(wù)院各部門、直轄機(jī)構(gòu)只能制定執(zhí)行性規(guī)章的權(quán)限有明顯不同。

二、行政立法的基本程序和監(jiān)督機(jī)制立法實(shí)踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內(nèi)容平等和過程的程序性。從這個(gè)意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進(jìn)而使立法活動(dòng)彰顯和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國(guó)家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會(huì)秩序及配置社會(huì)資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。在《立法法》通過以前，我國(guó)一直缺乏對(duì)行政立法程序的全面規(guī)定。我國(guó)第一部較為統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)定是1987年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。該條例規(guī)定了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的基本程序，但它所規(guī)范的事項(xiàng)僅限于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院擬定提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領(lǐng)域。此外，1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。國(guó)務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府在制定規(guī)章的長(zhǎng)期實(shí)踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規(guī)章制定程序作出了專門規(guī)定；但從總體上，規(guī)章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴(yán)重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規(guī)章；有的部門和地方則對(duì)通過的規(guī)章秘而不宣，只發(fā)通知“內(nèi)部掌握”。由于《立法法》所規(guī)范的立法程序主上一頁(yè)[1][2][3][4]下一頁(yè) 要著眼于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律程序，行政立法程序不是其規(guī)范的重點(diǎn)，因而《立法法》并未從根本上改變我國(guó)行政立法程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，但它對(duì)行政立法、特別是制定行政法規(guī)的程序也作了基本規(guī)定，從而在一定程度上健全了我國(guó)的行政立法程序?！读⒎ǚā穼?duì)制定行政法規(guī)主要規(guī)定了以下6項(xiàng)程序：（1）立項(xiàng)和起草?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定，“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。”（2）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規(guī)定，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！保?）法規(guī)草案的審查?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定：“行李政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問題作出說明。”（4）決定?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理?！保?）公布?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布?！保?）刊登?！读⒎ǚā返?2條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登?！盵!--empirenews.page--]對(duì)制定行政規(guī)章的程序，《立法法》第74條規(guī)定，行政規(guī)章的制定程序，由務(wù)院參照《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定另行制定，《立法法》僅對(duì)規(guī)章的決定、公布和刊登程序作了原則規(guī)定：（1）決定?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定。”（2）公布。根據(jù)第《立法法》第76條的規(guī)定，行政規(guī)章由相關(guān)行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布。（3）刊登?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登?！庇捎谛姓⒎ㄖ黧w的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法，所立之法和國(guó)家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。《立法法》不僅規(guī)定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)實(shí)踐中對(duì)于行政立法的監(jiān)督主要由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實(shí)效。我國(guó)《立法法》對(duì)行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善，主要體現(xiàn)在對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度上。

1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)依法報(bào)送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機(jī)關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況，它是接收備案機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，是立法監(jiān)督制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。對(duì)行政法規(guī)的備案，《立法法》第89條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30 日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。在《立法法》制定以前，我國(guó)憲法和相關(guān)法律沒有規(guī)定國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。由于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與法律不一致的情況也偶有發(fā)生，并在一定程度上影響了法律的權(quán)威性，因而應(yīng)當(dāng)通過備案制度加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督。對(duì)行政規(guī)章的備案，《立法法》第89條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案?！毙姓?guī)章報(bào)備的期限也是在公布后的30 日之內(nèi)。

2、審查。接收備案機(jī)關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實(shí)踐證明，這種主動(dòng)審查受到監(jiān)督機(jī)關(guān)人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設(shè)置了啟動(dòng)審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求或建議的組織和個(gè)人的范圍。根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見。其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見。[!--empirenews.page--]根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，全國(guó)人大的專門委員會(huì)再審查中認(rèn)為行政法規(guī)與憲法或者法律相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院提出書面審查意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)人員到會(huì)說明情況，再提出書面意見。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查主認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸而國(guó)務(wù)院不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。根據(jù)《立法法》第92條規(guī)定，接收規(guī)章備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接收備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。在《立法法》制定以前，已經(jīng)有一些這方面的規(guī)定，發(fā)國(guó)務(wù)院1990年2月制定的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，一些土方人大常委會(huì)和地方人民政府對(duì)于規(guī)章的備案審查程序也有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《立法法》規(guī)定，只要這些規(guī)定有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，均可適用。

三、法律規(guī)范的適用規(guī)則和裁決機(jī)制法律規(guī)范的適用規(guī)則解決的是法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時(shí)如何選擇適用的問題。我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，數(shù)量龐大，難免會(huì)出現(xiàn)不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產(chǎn)生困難；因此，需要明確在發(fā)生法律規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么規(guī)則來確定予以適用的法律規(guī)范?！读⒎ǚā反_立了下列幾項(xiàng)適用規(guī)則：

1、上位法優(yōu)于下位法。在不同位階的法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇適用位階高法律規(guī)范，這就是上位法于下位法的規(guī)則。正確適用這一規(guī)則的前提是明確不同規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)?！读⒎ǚā穼?duì)此作出明確規(guī)定：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不是與憲法相抵觸。（2）法律效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。（4）地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。（5）上級(jí)政府規(guī)章的效力高于下級(jí)政府規(guī)章。（6）自治條例和單行條例優(yōu)先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定。（7）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)優(yōu)先適用。為了適應(yīng)改革開放的需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后授權(quán)廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限范圍要比一般的地方性法規(guī)立法權(quán)限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，作出變通法律、行政 法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。因此，對(duì)其所上一頁(yè)[1][2][3][4]下一頁(yè) 作的變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)具有優(yōu)先適用的效力。[!--empirenews.page--]

2、同位階的法律規(guī)范具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

3、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所制定的多個(gè)法律規(guī)范之間沖突的解決，也就是特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則。《立法法》第82條對(duì)此作出了規(guī)定。

4、新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所規(guī)定的多個(gè)法律規(guī)范之間沖突的解決，也即“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則?！读⒎ǚā返?2條對(duì)此作出了規(guī)定。

5、不溯及既往原則。《立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！毙ЯΦ燃?jí)和適用規(guī)則并沒有完全解決法律規(guī)范之間的沖突問題，例如對(duì)同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”和“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”兩個(gè)規(guī)則；但如果新的規(guī)定是一般規(guī)定，舊的規(guī)定是特別規(guī)定，這時(shí)僅依靠適用規(guī)則就無(wú)法決定所適用的法律規(guī)范，而必須依靠裁決機(jī)制來解決?！戳⒎ǚā祵?duì)法律規(guī)范沖突的裁決機(jī)制作了如下規(guī)定：

1、同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。

2、地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

3、部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

4、根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。綜上所述，《立法法》從多方面對(duì)我國(guó)的行政立法進(jìn)行了規(guī)范，并在立法權(quán)限、立法程序和監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國(guó)的行政立法制度。從我國(guó)行政立法，執(zhí)法實(shí)踐情況來看，中央和地方行政立法權(quán)限的劃分有待進(jìn)一步明確，行政立法名稱、立法內(nèi)容、立法語(yǔ)言應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范。中央應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，確保地方行政立法與中央保持一致、和諧。結(jié)束語(yǔ)盡管我國(guó)的行政立法已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的水平，但由于我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，立法工作難免受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)歷史環(huán)境、封建主義殘余觀念、全民族的民族民主與法制意識(shí)水平、社會(huì)管理事務(wù)繁雜、行政立法主體較多、立法者的知識(shí)素養(yǎng)等方面因素的影響，從而使我國(guó)現(xiàn)行行政立法存在著一些問題。如立法的統(tǒng)一性在個(gè)別領(lǐng)域正遭到破壞，法與法之間有些規(guī)定尚不夠和諧，有些法律法規(guī)的條文自相矛盾，運(yùn)用的結(jié)果反而侵害了公民的基本權(quán)利，有些規(guī)范缺少法律責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致后患無(wú)窮，規(guī)范的清理工作明顯滯后等。孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡?！苯裉斓臅r(shí)代正在步入一個(gè)全球化的時(shí)代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)將與世界相互融合，這種也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化對(duì)我國(guó)立法的沖擊和影響首先體現(xiàn)在我國(guó)立法的內(nèi)容越來越多地學(xué)習(xí)、借鑒、吸收國(guó)外立法的成功經(jīng)驗(yàn)；隨著我國(guó)改革開放的逐步深入，我國(guó)立法、包括行政立法與國(guó)際接軌的步伐必將加快。WTO貿(mào)易總協(xié)定對(duì)行政立法以及其他規(guī)范性文件在公開、公平和統(tǒng)一實(shí)施方面都提出了具體嚴(yán)格的要求。有關(guān)政治和行政體制改革的立法，在立足中國(guó)國(guó)情和國(guó)家性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外的某些有益經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)大膽借鑒。另外，立法體制、立法程序和立法技術(shù)等環(huán)節(jié)在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國(guó)家、特別是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的影響。筆者認(rèn)為隨著社會(huì)的發(fā)展，立法改革的不斷深化，我國(guó)行政立法將進(jìn)一步規(guī)范。

第四篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機(jī)關(guān)依法在職權(quán)范圍內(nèi)制定、修改、廢止有關(guān)國(guó)家行政管理的法律法規(guī)文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)，在我國(guó)即是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

（2）從立法權(quán)限和程序上看，各行政立法主體必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和立法程序進(jìn)行立法。

（3）從立法內(nèi)容上看，行政立法只涉及國(guó)家的行政管理，這是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)立法的主要區(qū)別。

行政機(jī)關(guān)制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規(guī)范性文件，主要由行政法規(guī)和行政規(guī)章構(gòu)成，如中國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委及地方省級(jí)人民政府發(fā)布的規(guī)章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對(duì)指定的部門和管理對(duì)象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權(quán)立法和授權(quán)立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區(qū)別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權(quán)主體是法律特別規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或特定的行政首長(zhǎng)（在我國(guó)，行政首長(zhǎng)不享有完整的行政立法權(quán)），而不是所有的行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項(xiàng)權(quán)力時(shí)，要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，其嚴(yán)肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內(nèi)容針對(duì)的對(duì)象具有普遍性，而不是針對(duì)特定的事和人。（4）行政立法結(jié)果具有規(guī)范性和反復(fù)適用性，其規(guī)范性通過法定的強(qiáng)制力保障其實(shí)施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復(fù)適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對(duì)行政立法行為發(fā)生爭(zhēng)議，一般不得通過司法途徑進(jìn)行裁決，我國(guó)目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議的權(quán)限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭(zhēng)議時(shí)要參照行政規(guī)章，因此就要對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權(quán)，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認(rèn)為相應(yīng)行政規(guī)章違法、越 權(quán)或違反法定程序和法定形式，就可以向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，或者人民代表大 會(huì)提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)和規(guī)章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，但法院對(duì)違法 的行政法規(guī)、規(guī)章不予適用，也是對(duì)行政立法的有效監(jiān)督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國(guó)是多級(jí)立法體制，根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是中央一級(jí)的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；國(guó)務(wù)院及其各部委、直屬機(jī)關(guān)；地方上的有省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，民族自治地區(qū)（自治州、自治縣）、省會(huì)市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市?！读⒎ǚā芬环矫嬉?guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”（第七條），同時(shí)又將立法權(quán)限分配給了不同的中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)，另一方面又分解了法律性規(guī)范的審查、批準(zhǔn)、修改和撤銷的權(quán)力，表明中國(guó)的立法權(quán)是在符合多級(jí)立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權(quán)，可以制定具有法律意義的規(guī)范性行政文件的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)。

根據(jù)憲法、《組織法》、《立法法》以及有關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)實(shí)際上擁有行政立法權(quán)的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

（2）地方行政立法主體。省、自治區(qū)、直轄市人民政府，依據(jù)憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區(qū)域內(nèi)行政管理事項(xiàng)的行政立法職權(quán)，從法理上也擁有受托立法權(quán)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，依據(jù)《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，可以根據(jù)法理和法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)制定規(guī)章。

地方行政立法主體制定的規(guī)范性文件統(tǒng)稱地方政府規(guī)章。3.行政立法權(quán)限

三、行政立法的類型 1.主動(dòng)立法

是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政需要在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)和規(guī)章。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布行政決議和命令；省自治區(qū)、直轄市、省會(huì)市的人民政府和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市的人民政府，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章，《立法法》進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)在職權(quán)事項(xiàng)內(nèi)的主動(dòng)立法權(quán)（國(guó)務(wù)院）和本行政區(qū)域具體行政管理事項(xiàng)的主動(dòng)立法權(quán)（地方政府）。

主動(dòng)立法是行政立法主體以自己的意志獨(dú)立行使行政立法權(quán)，也就是說，在不與效力層級(jí)高的法律、法規(guī)所限定的內(nèi)容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規(guī)范。正是由于這一點(diǎn)，決定了在現(xiàn)實(shí)行政立法實(shí)踐中，行政立法主體的主動(dòng)立法積極性相對(duì)最高，由于缺乏必要的權(quán)力監(jiān)控制度和明確的法律約束規(guī)則，主動(dòng)立法權(quán)濫用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權(quán)立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權(quán)方，而從行政立法主體立場(chǎng)看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權(quán)的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據(jù)特定法律的授權(quán)，或者有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的專門委托，在授權(quán)和委托的權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法定程序，代為制定規(guī)范性法律文件的行為，對(duì)行政立法主體而言，這是一種被動(dòng)的立法活動(dòng)，受托立法權(quán)源自法定的授權(quán)或?qū)ｉT的委托。

我國(guó)《立法法》對(duì)授權(quán)立法制定了規(guī)則：

第一，授權(quán)與受托主體的限定性，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)具備授權(quán)立法的主體資格，其他立法主體不能進(jìn)行立法權(quán)的授予；受托立法的主體只能是國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市的人大及其常委會(huì)。

第二，授權(quán)立法事項(xiàng)的限定性，全國(guó)人大及其常委會(huì)在其專屬立法事項(xiàng)（第8條）尚未制定法律時(shí)，有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法事項(xiàng)沒有明確限定，似可以參照上述規(guī)則執(zhí)行。

第三，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)利，不得將該項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。

第五，受托立法效力的限定性，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，只在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用；授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案；授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，受托主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

3.補(bǔ)充立法

也稱延伸立法，是對(duì)法律的一種補(bǔ)充規(guī)定，也是行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行法律而訂立的施行條例或細(xì)則加以規(guī)定或說明時(shí)，行政機(jī)關(guān)須訂立一種執(zhí)行細(xì)則以達(dá)到執(zhí)行法律的目的。

我國(guó)憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院的第一項(xiàng)職權(quán)，便是根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，即內(nèi)含有國(guó)務(wù)院可以進(jìn)行補(bǔ)充立法。由于補(bǔ)充立法是對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律的一種補(bǔ)充規(guī)定，補(bǔ)充的內(nèi)容日然以被補(bǔ)充的法律為依據(jù)，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補(bǔ)充立法的內(nèi)容也隨之失去效力。補(bǔ)充立法沒有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，不得創(chuàng)制新的法律規(guī)則。補(bǔ)充立法的合法性，一般均有立法機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)督。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，自然包括了補(bǔ)充立法。

四、行政立法程序 1.立項(xiàng)

其一，立法提議，擁有立法提議權(quán)的主體主要是一級(jí)政府行政部門和行政機(jī)構(gòu)，以及其他機(jī)構(gòu)，至于各黨派、社會(huì)團(tuán)體，法人和公民是否擁有立法提議權(quán)，《法規(guī)條例》和《規(guī)章條例》都沒有規(guī)定，從行政立法的實(shí)踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計(jì)劃，政府法制部門對(duì)立法申請(qǐng)進(jìn)行匯總研究，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，擬定本級(jí)政府和部門的立法工作計(jì)劃。

其三，審批立項(xiàng)，國(guó)務(wù)院審批行政法規(guī)的計(jì)劃，有立法權(quán)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府審批規(guī)章的立法計(jì)劃，審批立項(xiàng)的立法計(jì)劃要明確行政法規(guī)或規(guī)章的名稱、起草單位、完成時(shí)間等事項(xiàng)，立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。

2.起草

是指列入立法計(jì)劃的法規(guī)和規(guī)章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規(guī)有國(guó)務(wù)院組織起草，部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，立法項(xiàng)目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項(xiàng)的專業(yè)技術(shù)專家、政府官員、法律學(xué)者共同參與立法咨詢工作，廓清該項(xiàng)法案要調(diào)整的范圍、要解決的問題、立法指導(dǎo)原則、基本法律制度，與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)，可借鑒的國(guó)內(nèi)外資料，以及法律責(zé)任等。

第五篇：《國(guó)家藥品監(jiān)督管理局行政立法程序規(guī)定》

《國(guó)家藥品監(jiān)督管理局行政立法程序規(guī)定》（局令第33號(hào)）

2002年04月30日 發(fā)布

國(guó)家藥品監(jiān)督管理局局令 第33號(hào)

《國(guó)家藥品監(jiān)督管理局行政立法程序規(guī)定》于2002年4月27日經(jīng)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局局務(wù)會(huì)審議通過，現(xiàn)予發(fā)布。本規(guī)定自2002年7月1日起施行。

二○○二年四月三十日

國(guó)家藥品監(jiān)督管理局行政立法程序規(guī)定

第一章 總 則

第一條 為了規(guī)范我局行政立法程序，保證行政立法質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立 法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》，結(jié)合我局實(shí)際情況，制定本規(guī)定。

第二條 本規(guī)定所稱行政立法工作是指：

（一）編制本局立法計(jì)劃和中長(zhǎng)期立法計(jì)劃；

（二）根據(jù)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院委托或者授權(quán)，起草、上報(bào)藥品監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)草案；

（三）根據(jù)法律、行政法規(guī)和我局職責(zé)，起草、審議和發(fā)布藥品監(jiān)督管理行政規(guī)章；

（四）提出藥品監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章制定和修改建議；

（五）修訂、廢止規(guī)章；

（六）對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)提出修改意見；

（七）其它立法工作。

第三條 行政立法工作應(yīng)當(dāng)遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī) 和其他上位法的規(guī)定。立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，具有可操作性。第四條 我局行政立法工作應(yīng)當(dāng)在局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，由政策法規(guī)司統(tǒng)一歸口管理，各司室 按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)。

（一）各司室按照職責(zé)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的立法工作，包括立法項(xiàng)目申請(qǐng)、參與立法 計(jì)劃的編制、提出立法草案并征求有關(guān)部門和單位意見、起草送審稿和制定說明和準(zhǔn)備相 關(guān)的送審材料，發(fā)布稿的印制等。

（二）政策法規(guī)司負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)立法工作，包括立法計(jì)劃和中長(zhǎng)期立法計(jì)劃的 編制、送審稿的審核，以及發(fā)布稿上報(bào)備案等。

第二章 立 項(xiàng)

第五條 各司室應(yīng)當(dāng)在每年12月中旬向政策法規(guī)司提出下制定、修訂的立法項(xiàng)目 申請(qǐng)表（附表一），內(nèi)容包括立法項(xiàng)目名稱、立法項(xiàng)目的必要性、所要解決的主要問題等，并注明項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及進(jìn)度安排。起草行政法規(guī)的應(yīng)當(dāng)附草案。

第六條 政策法規(guī)司在每年12月底前根據(jù)全局工作安排，按照突出重點(diǎn)工作、統(tǒng)籌兼 顧、保證立法質(zhì)量的原則，對(duì)立法項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行審查并召集有關(guān)司室對(duì)立項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)行研究，擬訂全局行政立法計(jì)劃，立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在每年1月中旬報(bào)送局務(wù)會(huì)審議批準(zhǔn)。

行政立法的計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括行政立法的名稱、起草單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、時(shí)間進(jìn)度安 排等內(nèi)容。

第七條 局務(wù)會(huì)審議通過的立法計(jì)劃，由政策法規(guī)司印發(fā)各司室，并抄送國(guó)務(wù)院法制 辦公室及各省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理局。

法律、行政法規(guī)的立法計(jì)劃，由政策法規(guī)司以局發(fā)文形式報(bào)送國(guó)務(wù)院審批。

第八條 政策法規(guī)司應(yīng)當(dāng)及時(shí)掌握立法項(xiàng)目的情況，并于每年6月底和12月底向局務(wù) 會(huì)報(bào)告立法計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)展情況。

第九條 對(duì)列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目，承擔(dān)起草工作的司室應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照計(jì)劃執(zhí)行。各司室根據(jù)工作進(jìn)展，認(rèn)為需要調(diào)整立法項(xiàng)目的，送政策法規(guī)司審查后報(bào)請(qǐng)局務(wù)會(huì)決定。第三章 起 草

第十條 立法項(xiàng)目起草過程中應(yīng)當(dāng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查研究，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，需要與相關(guān)部委協(xié)調(diào)或者征求意見的，應(yīng)當(dāng)征得相關(guān)部門的意見。征 求意見可以采用書面形式或者召開有關(guān)論證會(huì)、座談會(huì)和聽證會(huì)。

起草單位在上報(bào)審核前召集征求意見會(huì)議時(shí)應(yīng)當(dāng)通知政策法規(guī)司聽取意見。

第十一條 立法草案內(nèi)容直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，起草單位應(yīng) 當(dāng)在起草過程中向社會(huì)公布，或者以舉行聽證會(huì)的形式征求意見。

第十二條 立法草案涉及兩個(gè)以上司室職責(zé)的，由一個(gè)司室為主起草，有關(guān)司室配合 共同提出立法草案。

系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)單位對(duì)立法草案有不同意見的，由負(fù)責(zé)起草的司室進(jìn)行協(xié)商，必要時(shí)由分 管局領(lǐng)導(dǎo)決定；系統(tǒng)外有關(guān)部門對(duì)立法草案有不同意見的，由負(fù)責(zé)起草的司室與有關(guān)部門 進(jìn)行協(xié)商，經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在立法草案報(bào)送審核時(shí)說明有關(guān)情況 和理由。

第十三條 起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見后，對(duì)立法草案進(jìn)行修改形成規(guī)章送 審稿和對(duì)送審稿的說明。

送審稿經(jīng)起草單位司務(wù)會(huì)研究討論后，由司長(zhǎng)簽署意見（見附表二）后將送審稿、起 草說明和有關(guān)背景材料送政策法規(guī)司審核。

起草說明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性、主要措施、有關(guān)方面的意見等情況作出說明。

有關(guān)背景材料主要包括匯總的意見、聽證會(huì)筆錄、調(diào)研報(bào)告、國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法資料等。

第四章 審 查

第十四條 送審稿由政策法規(guī)司負(fù)責(zé)審查。政策法規(guī)司審查內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

（一）是否符合立法法的原則，是否符合憲法、法律和其他上位法的規(guī)定；

（二）是否符合國(guó)務(wù)院規(guī)章制定程序條例的規(guī)定；

（三）是否與其他相關(guān)規(guī)章內(nèi)容相協(xié)調(diào)；

（四）是否符合本行政機(jī)關(guān)的職能規(guī)定，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則；

（五）是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問題的意見；是否征求有關(guān) 部門的意見或者與有關(guān)部門充分協(xié)商，是否還存在重大分歧意見；

（六）是否符合立法技術(shù)要求；

（七）需要審查的其他內(nèi)容。

第十五條 送審稿有下列情況之一的，政策法規(guī)司可以退回起草單位：

（一）立法的基本條件尚不成熟的；

（二）有關(guān)單位或者部門對(duì)送審稿規(guī)定的主要內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議，起草單位未與有關(guān) 單位或者部門協(xié)商的；

（三）立法草案不符合相關(guān)法律、行政法規(guī)及本規(guī)定第十一條、第十二條、第十三條 的規(guī)定的。

第十六條 政策法規(guī)司在收到送審稿、說明及有關(guān)背景材料30日內(nèi)根據(jù)《立法法》和 《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和本規(guī)定對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)符合上 述規(guī)定的提出審查意見，由政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人簽署意見后提交局務(wù)會(huì)審議；對(duì)不符合上述 規(guī)定的，提出退審的意見，由政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人簽署意見后退回起草單位修改。

第十七條 政策法規(guī)司認(rèn)為必要時(shí)，可以就送審稿涉及的主要問題再次征求意見。再 次征求意見的形式包括：

（一）將送審稿或者送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見；

（二）深入基層進(jìn)行調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見；

（三）召集有關(guān)單位、專家參加座談會(huì)、論證會(huì)，聽取意見、研究論證；

（四）經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)向社會(huì)公布征求意見或者舉行聽證會(huì)。

政策法規(guī)司依前款征求意見的，應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)完成對(duì)送審稿的審查工作。第十八條 經(jīng)過審核符合提交局務(wù)會(huì)審議條件的送審稿和起草說明由政策法規(guī)司負(fù)責(zé) 人簽署提請(qǐng)局務(wù)會(huì)審議的建議，交局辦公室安排會(huì)議，起草單位按照局務(wù)會(huì)要求提交送審 稿、起草說明等文件材料。

第五章 決定與發(fā)布

第十九條 局務(wù)會(huì)審議送審稿時(shí)，起草單位負(fù)責(zé)人作立法項(xiàng)目的必要性、主要內(nèi)容、起草情況、起草中較大的爭(zhēng)議問題及解決情況的說明。政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人作審查意見等有 關(guān)情況的說明。

第二十條 藥品監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)草案經(jīng)局務(wù)會(huì)討論通過后上報(bào)國(guó)務(wù)院。

規(guī)章送審稿經(jīng)過局務(wù)會(huì)審議通過后，起草單位和政策法規(guī)司應(yīng)當(dāng)根據(jù)局務(wù)會(huì)審議的意 見進(jìn)行修改，報(bào)請(qǐng)局長(zhǎng)簽署命令予以公布。

第二十一條 公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期，施行日期、局長(zhǎng)署名以及公布日期。

第二十二條 規(guī)章簽署后，起草單位將應(yīng)當(dāng)將印制完成的規(guī)章和說明文本各30份送政 策法規(guī)司，并送《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》和局機(jī)關(guān)網(wǎng)站刊登，《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》和局機(jī)關(guān)網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)及時(shí) 全文刊登。

第六章 解釋與備案

第二十三條 藥品監(jiān)督管理法律、法規(guī)條文需要進(jìn)一步明確含義、界限的，由有關(guān)司 室提出意見初稿，政策法規(guī)司負(fù)責(zé)審核，以局發(fā)文形式報(bào)全國(guó)人大法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù) 院法制辦公室請(qǐng)求解釋。

規(guī)章條文需要進(jìn)一步明確含義或者界限的，由有關(guān)司室提出解釋意見初稿，政策法規(guī) 司審核，以局發(fā)文形式回復(fù)意見或者發(fā)布。藥品監(jiān)督法律、行政法規(guī)、規(guī)章具體應(yīng)用中的問題，由有關(guān)司室提出解釋意見初稿，政策法規(guī)司審核，以局發(fā)文形式批復(fù)。

第二十四條 規(guī)章發(fā)布30日內(nèi)，政策法規(guī)司向國(guó)務(wù)院法制辦公室報(bào)送備案并報(bào)送國(guó)務(wù) 院公報(bào)刊登。

第二十五條 本規(guī)定自2002年7月1日起施行。1998年 9月25日發(fā)布的《國(guó)家藥品 監(jiān)督管理局行政立法程序的規(guī)定》同時(shí)廢止。