第一篇：論我國(guó)與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較與完善

論我國(guó)與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較與完善

摘要：環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境法中的一項(xiàng)重要的法律制度。一國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制的好壞，影響著這國(guó)環(huán)境管理的規(guī)模、功能和效率。本文旨從分析我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀以及和國(guó)外的環(huán)境監(jiān)督管理體制做對(duì)比，找出我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的優(yōu)點(diǎn)和缺陷，更好的完善我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)督管理體制概述；我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制與瑞典對(duì)比；優(yōu)點(diǎn)和缺陷，完善建議

引言：環(huán)境監(jiān)督管理體制是利用行政管理的方式，對(duì)環(huán)境管理的方法、程序以及與環(huán)境管理有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)活動(dòng)行為準(zhǔn)則作出規(guī)定，利用行政管理的力量予以推行、實(shí)施和監(jiān)督管理，是根據(jù)環(huán)境管理的任務(wù)和目的，以環(huán)境管理原則為指導(dǎo)而建立的具有重大意義的法律體制。

一 環(huán)境監(jiān)督管理體制的概念以及環(huán)境監(jiān)督管理體制存在的必要性

環(huán)境監(jiān)督管理體制是指有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)責(zé)劃分。1世界各國(guó)都很重視環(huán)境監(jiān)督管理體制的建立,但由于每個(gè)國(guó)家的國(guó)情，所處的階段等都不一樣,所以各國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制的模式也不太一樣。主要有以下幾種類型:

第一種類型是由本來就存在的某個(gè)行政部門兼負(fù)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。例如前蘇聯(lián)就是采用這一模式。這一模式這主要存在于一些發(fā)展中國(guó)家或著環(huán)境問題不是很嚴(yán)重的國(guó)家。因?yàn)橐恍┌l(fā)展中國(guó)家由于資金或者其他一些問題所限，不能專門設(shè)立一個(gè)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，而環(huán)境問題不是很嚴(yán)重的國(guó)家則是因?yàn)楸旧憝h(huán)境問題不突出，可能不需要單獨(dú)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來解決。

第二種類型是設(shè)立委員會(huì)。委員會(huì)是由相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)組成。如在20 世紀(jì)70 年代,日本曾設(shè)公害對(duì)策特別委員會(huì),聯(lián)邦德國(guó)設(shè)立聯(lián)邦內(nèi)閣環(huán)境委員會(huì),澳大利亞設(shè)環(huán)境委員會(huì)等。

第三種類型是設(shè)立專門的行政機(jī)構(gòu)。如1970 年,英國(guó)成立了環(huán)境部;1971 年,丹麥設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部;1974 年,聯(lián)邦德國(guó)設(shè)立了環(huán)境局等。

第四種類型是設(shè)立一個(gè)比一般行政部門權(quán)限更大的行政機(jī)構(gòu),這種機(jī)構(gòu)由政府首腦兼任領(lǐng)導(dǎo)。這種類型主要存在于環(huán)境問題特別嚴(yán)重的國(guó)家,如美國(guó)在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立環(huán)保局。

第五種類型是幾種機(jī)構(gòu)同時(shí)并設(shè),一方面設(shè)立綜合性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),同時(shí)又由有關(guān)部門負(fù)責(zé)本部門的防止污染和資源管理工作。例如美國(guó)除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立環(huán)保局外,還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、衛(wèi)生教育福利部等部門設(shè)立有相應(yīng)的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)、意大利、比利時(shí)、瑞典以及日本等國(guó)家也都是采用這一模式。

環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境法中的一項(xiàng)重要的法律制度。一國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制的好壞，影響著這國(guó)環(huán)境管理的規(guī)模、功能和效率。不管是建立哪一種，哪一類型，目的都是為了解決環(huán)境本身的問題和由于環(huán)境影響或涉獵所產(chǎn)生的問題。

環(huán)境問題具有區(qū)域性和廣泛性的特點(diǎn)。區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一, 環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明,“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間, 它受到不同地1 Laura B.Rawlings.A New Approach to Social Assistance [J].InternationalSocialSecurityReview,2005(8)

理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度, 以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)”, “環(huán)境監(jiān)督管理針對(duì)不同地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行, 從而具有明顯的區(qū)域性”。2這里所指的是區(qū)域是自然意義上的區(qū)域。區(qū)域的本質(zhì)特性是整體性和結(jié)構(gòu)性, “整體性使區(qū)域某一部分的變化導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的變化”, “結(jié)構(gòu)性具有層次性、自組織性和穩(wěn)定性”。3由此可見, 環(huán)境問題的區(qū)域性本身就蘊(yùn)涵著環(huán)境問題的整體性和結(jié)構(gòu)性的特點(diǎn), 以及延伸出來的層次性、自組織性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。環(huán)境問題的解決和環(huán)境監(jiān)督管理體制的建立和應(yīng)用必須考慮環(huán)境問題本身的區(qū)域性特征, 確定其合理的監(jiān)督管理邊界, 不能簡(jiǎn)單地以行政區(qū)劃為單位對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理體制進(jìn)行空間上的分割。環(huán)境問題的廣泛性是指環(huán)境問題的類型、性質(zhì)、產(chǎn)生環(huán)境問題的介質(zhì)、地理空間的分布以及影響的客體范圍都極其廣泛?，F(xiàn)今的中國(guó)社會(huì)已不再是僅由行政管理一切, 社會(huì)發(fā)展的多元化已經(jīng)要求其管理方式和手段必須多元化, 環(huán)境監(jiān)督管理作為社會(huì)公共行政管理的重要內(nèi)容也必須多元化。因此，建立一個(gè)完善的環(huán)境監(jiān)督管理體制是非常必要的。

二 我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的的形成和發(fā)展

環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境管理的一個(gè)重要組成部分,它的形成和發(fā)展過程與環(huán)境管理的發(fā)展過程密切相關(guān)。我國(guó)環(huán)境管理的發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段,即創(chuàng)建階段(1972 年—1982 年8 月)、開拓階段(1982 年8 月—1989 年4 月)和改革創(chuàng)新階段(1989 年5 月—現(xiàn)在)。4因此,我國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理體制大體上也可分為以下三個(gè)階段:

(一)初始階段

1973 年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)布了原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》(試行草案)。1974 年5 月,國(guó)務(wù)院設(shè)立了一個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,主管和協(xié)調(diào)全國(guó)的環(huán)境工作,其日常工作由其下設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。1979年《, 環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布后,全國(guó)很多省、市級(jí)人民政府也設(shè)立了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也設(shè)立了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu),這是我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的初始階段。

(二)形成階段

1982 年,全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議》,根據(jù)該決議,撤消了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部,其下設(shè)的環(huán)保局為全國(guó)環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)構(gòu),另在國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)內(nèi)部增設(shè)國(guó)土局,負(fù)責(zé)國(guó)土規(guī)劃與整治工作。

(三)發(fā)展階段

1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施,確立了我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的管理體制。1998 年，國(guó)家環(huán)保局改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。并對(duì)有關(guān)管理部門進(jìn)行了合并。從以上我們可以看出,隨著我國(guó)環(huán)境問題的日益嚴(yán)重,我們對(duì)環(huán)境保護(hù)問題變得越來越重視,執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的有關(guān)部門的地位也變得越來越重要。

三 我國(guó)與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較

瑞典是開展環(huán)境保護(hù)最早的國(guó)家,也是世界上最早引入環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

4理念的國(guó)家。經(jīng)過很多年的努力,瑞典在環(huán)保各個(gè)方面都取得了舉世矚目的成就,尤其是在經(jīng)濟(jì)和科技高速發(fā)展的同時(shí)還能保持如此優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,足以讓瑞典2

3呂忠梅: 《環(huán)境法》, 北京: 法律出版社, 1997年, 第139、140頁。崔功豪: 《區(qū)域分析與規(guī)劃》, 北京: 高等教育出版社, 1999年, 第2頁

走進(jìn)瑞典.綠色暢想曲, http: / /news.sina.com.cn /w/2007-1145瑞典環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu), http: / /004km.cnmunication, 2003 /04.129楊居鳳、馮明義、雷 靜、楊成方、劉 瑛瑞典與中國(guó)的環(huán)境管理體制比較 [J] 產(chǎn)業(yè)與科技論壇 2008年第7卷第11期

第二篇：論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

【摘要】環(huán)境行政管理體制主要由環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)配置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制三個(gè)部分有機(jī)組成?？疾煳覈?guó)現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，主要存在以下問題：

1.環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；2.環(huán)保部門地位尷尬，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護(hù)主義；3.協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、參與機(jī)制稚嫩、監(jiān)督機(jī)制無力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行不暢。應(yīng)以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的、監(jiān)督有力”為原則進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的改革，以早日構(gòu)筑我國(guó)科學(xué)化的現(xiàn)代環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法;管理體制;弊端;改革

【正文】

一、環(huán)境行政管理體制的含義

對(duì)于“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段，對(duì)人類損害或影響環(huán)境的活動(dòng)加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類不斷增長(zhǎng)的需要。

（一）組織結(jié)構(gòu)。指國(guó)家對(duì)享有環(huán)境行政管理權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置以及機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織三部分。環(huán)境行政機(jī)關(guān)指按照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的，以行使環(huán)境行政權(quán)，對(duì)國(guó)家的環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)，根據(jù)所轄區(qū)域范圍的不同，可以分為中央環(huán)境管理機(jī)關(guān)和地方環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)，在我國(guó)主要是國(guó)務(wù)院、環(huán)保部、地方人民政府以及地方各級(jí)環(huán)保局。授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權(quán)，而來自于有權(quán)機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)形式的授予而獲得相應(yīng)環(huán)境行政權(quán)力的環(huán)境行政主體。在我國(guó)這類授權(quán)主體比較多，如《環(huán)境保護(hù)法》第7條第2、3款規(guī)定的授權(quán)主體.（二）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。指各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。權(quán)力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個(gè)方面的內(nèi)容：一是環(huán)保行政權(quán)力在中央和地方之間的配置；二是環(huán)保行政權(quán)力在同級(jí)政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環(huán)保行政權(quán)力在沒有隸屬關(guān)系的同級(jí)政府的不同部門或機(jī)構(gòu)之間的配置，例如在環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等部門之間的配置；四是環(huán)保行政權(quán)力在具體的一個(gè)部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分工，如在綜合處、污控處、生態(tài)保護(hù)處、監(jiān)察大隊(duì)、監(jiān)測(cè)站之間的配置與分工。

另外，如果從權(quán)力的來源進(jìn)行分類，職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)也可指在環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的社會(huì)組織之間和各自內(nèi)部的環(huán)境行政職權(quán)范圍的具體分工，以及分配的環(huán)境行政職權(quán)在整個(gè)環(huán)境行政權(quán)力體系中的位階態(tài)勢(shì)。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門負(fù)責(zé)減輕機(jī)場(chǎng)噪聲的職責(zé)；第50條、57條、58條授予公安部門對(duì)城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權(quán)；第57條第2款授予港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違法排放噪聲的機(jī)動(dòng)船舶的警告與處罰職權(quán)等，這就涉及作為職權(quán)主體的環(huán)保部門與作為授權(quán)主體的公安部門、民航部門以及港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門之間在環(huán)境噪聲方面環(huán)保行政權(quán)力的分工與銜接問題。

（三）職權(quán)運(yùn)行機(jī)制。指享有環(huán)保行政權(quán)力的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)運(yùn)行方式、行政程序以及各機(jī)構(gòu)之間開展環(huán)境事務(wù)進(jìn)行行政協(xié)作的方式等，如行政決策的機(jī)制、行政命令的執(zhí)行機(jī)制、環(huán)保行政事務(wù)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。

以上三個(gè)方面在環(huán)境行政管理體制中相互獨(dú)立但又有機(jī)聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)一的整體，組織結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的組織形式和組織保證；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證；運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境行政管理的組織結(jié)構(gòu)與職能分工的動(dòng)態(tài)結(jié)合方式和環(huán)保功能的實(shí)現(xiàn)形式。只有環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理、各機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分工科學(xué)、環(huán)境行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用環(huán)境行政職權(quán)的運(yùn)行機(jī)制流暢、高效，整個(gè)環(huán)境行政管理體制的設(shè)置才算科學(xué)合理，但以此考察我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制，發(fā)現(xiàn)問題重重，亟待進(jìn)行改革。

二、我國(guó)環(huán)境管理體制的弊端

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保行政職權(quán)分工不科學(xué)——橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成多部門執(zhí)法合力

1．管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開展行動(dòng)。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當(dāng)考慮，對(duì)于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門對(duì)有利可圖的事務(wù)競(jìng)相主張管轄權(quán)，而對(duì)于不利的事物則主張沒有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級(jí)權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。

現(xiàn)實(shí)中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的事務(wù)應(yīng)有環(huán)保部門負(fù)主責(zé)，而其他部門進(jìn)行配合，但真正在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱“獨(dú)角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨(dú)斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實(shí)施移送制度的15個(gè)省級(jí)環(huán)保部門移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門，結(jié)案率卻不足60％。

2．管理機(jī)構(gòu)重疊

這主要是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革不徹底而留下來的負(fù)面效應(yīng)。由于我國(guó)的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，而沒有顧及或沒來得及對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機(jī)構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

3．管理機(jī)構(gòu)職能的重疊或交叉

據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，至少存有如下幾種類型的重疊與交叉：(1)規(guī)劃職能的重疊和交叉；(2)監(jiān)測(cè)職能的重疊和交叉，如國(guó)家環(huán)保總局和水利部的水資源水文司以及國(guó)家海洋局都具有水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職能，而且實(shí)際中環(huán)保局與水文司的監(jiān)測(cè)結(jié)果往往還存在重大的沖突，導(dǎo)致人們無所適從；（3）保護(hù)職能的重疊和沖突，如國(guó)家環(huán)?？偩峙c國(guó)家林業(yè)局之間都有監(jiān)督檢查各類型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發(fā)生漁業(yè)污染糾紛或船舶污染糾紛時(shí)，則依照《水污染防治法》第28條的規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)保局與漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或交通部門的航政機(jī)關(guān)都有處理污染糾紛的職能。

（二）環(huán)保部門缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，受制于地方各級(jí)政府，難以抵制地方保護(hù)主義

1．環(huán)保部門財(cái)政不獨(dú)立

（1）由于財(cái)政不獨(dú)立，環(huán)境管理部門缺乏獨(dú)立性，受制于地方政府

在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，基層環(huán)保執(zhí)法部門的工資和福利待遇是由當(dāng)?shù)卣峁?，而不是由?guó)家統(tǒng)一撥款的。而在實(shí)踐中，地方的重要污染源主要是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對(duì)象同時(shí)又是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，是解決當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)壓力、增加財(cái)政收入的主要力量，因此，這些污染企業(yè)往往受到當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，在這種財(cái)政體制下，由于環(huán)保執(zhí)法部門人員的位子、票子均受到地方政府的制約，所以基層環(huán)保執(zhí)法部門說話就要看當(dāng)?shù)卣哪樕惺铝耍プ陨淼莫?dú)立性何談堅(jiān)持環(huán)保的原則啊。同時(shí)，地方政府又不受上級(jí)政府的環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，由于缺乏有力的制約力量，而無所顧忌地走犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，可見，地方主義的久禁不止也就不足為怪了。

（2）由于受地方財(cái)政影響，各地基層環(huán)境管理部門發(fā)展很不平衡，貧窮地方的環(huán)保部門力量薄弱

由于不是由國(guó)家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱，有的地方甚至都沒有環(huán)保部門。據(jù)悉，2005年底，全國(guó)平均每個(gè)機(jī)構(gòu)只有1.5輛車左右，300多個(gè)縣沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，200多個(gè)縣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法車輛，更沒有取證設(shè)備。然而，如此“貧窮”的環(huán)保部門卻監(jiān)管了近30萬家工業(yè)污染企業(yè)、70多萬家三產(chǎn)企業(yè)、幾萬個(gè)建筑工地，還要面臨十分繁重的農(nóng)村及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察任務(wù)、承擔(dān)著120多億元/年排污費(fèi)的征收工作和6萬多件/年的污染事故與糾紛調(diào)查處理工作。

2．環(huán)境行政管理部門權(quán)威有限

在我國(guó)的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當(dāng)?shù)卣?，環(huán)保行政部門“權(quán)力小”、“手段軟”，環(huán)保權(quán)威十分有限。權(quán)力“小”，主要體現(xiàn)在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣鲇诮?jīng)濟(jì)的考慮一般并不采納這種建議，對(duì)此，環(huán)保部門無能為力。

手段“軟”，主要體現(xiàn)在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥權(quán)等行政強(qiáng)制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。譬如，我國(guó)環(huán)境立法對(duì)罰款大都規(guī)定了一個(gè)上限，如《水污染防治法》第43條第2款規(guī)定：“對(duì)造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計(jì)算罰款，但是最高不得超過20萬元”，就連最新出臺(tái)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也只規(guī)定為50萬元。在這種“守法成本高，違法成本低”的畸形法制狀態(tài)下，多數(shù)企業(yè)往往選擇繳納罰款而不愿意建設(shè)治理設(shè)施整治污染。據(jù)此，有關(guān)部門曾統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。

（三）缺乏高效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制我國(guó)的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門相結(jié)合”的管理體制。由于立法或歷史上的原因，存在部門之間權(quán)限不清、管理機(jī)構(gòu)重疊、部門管理職能重疊或交叉、管理部門錯(cuò)位等多種弊端而嚴(yán)重影響環(huán)境法律的有效實(shí)施的情況，但另一方面我國(guó)又缺乏應(yīng)對(duì)措施——即沒有設(shè)置對(duì)這些沖突與矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門或機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，如武漢建立了社區(qū)居民自治和部門聯(lián)動(dòng)的新型管理機(jī)制，但總的說來這

種協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)沒有形成一個(gè)規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時(shí)組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。再者，就是這種不成熟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制也還沒有在全國(guó)得到很好的推廣。

三、以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制

1．建立獨(dú)立的財(cái)政體制

要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設(shè)計(jì)來規(guī)制政府的行為，刨掉地方保護(hù)主義的土壤，并嚴(yán)厲打擊政府的尋租現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的管理體制，把目前“分灶吃飯”、“自主創(chuàng)收”的財(cái)政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)與勞務(wù)、津貼、福利問題，同時(shí)排污費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)則統(tǒng)一上繳國(guó)庫，即采用“先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強(qiáng)監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機(jī)制和切實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。試問，在這樣的體制下，地方保護(hù)主義還有多少生存的空間？（當(dāng)然，這一措施改革的力度很大，為了維持穩(wěn)定大計(jì)，應(yīng)該循序漸進(jìn)的進(jìn)行。）

2．科學(xué)分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍

科學(xué)分工各部門的職能和權(quán)限范圍，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，部門性質(zhì)。不同性質(zhì)的部門只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作，不能甲管乙事，如資源部門主要負(fù)責(zé)對(duì)資源的持續(xù)、合理利用與公平分配問題，而相應(yīng)的環(huán)保事務(wù)則主要由環(huán)保部門來負(fù)責(zé)處理。

第二，“效率原則”。不同的部門所掌握的知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長(zhǎng)處，揚(yáng)長(zhǎng)避短才能提高其工作的效率。如民航和鐵道部門以及環(huán)保部門都是行業(yè)性比較強(qiáng)的部門，民航和鐵道部門負(fù)責(zé)管理控制民用航空器和鐵路的經(jīng)營(yíng)效率較高，而管理航空器噪聲，鐵路噪聲則不太合效率原則了，而應(yīng)由環(huán)境監(jiān)督管理部門來行使。

第三，“公正原則”。依據(jù)訴訟法 “自己不能審理自己的案件” 的基本原則，一個(gè)部門不能“既當(dāng)球員又當(dāng)裁判員”。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委本是一個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)事業(yè)的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門行使；或者環(huán)保部門享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議或主管副總理而對(duì)經(jīng)貿(mào)委進(jìn)行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

3．設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

基于環(huán)境要素本身的流動(dòng)性、整體性、不可分割性等特點(diǎn)，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨行政區(qū)的機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，如流域水行政管理機(jī)構(gòu)。許多國(guó)家的環(huán)境管理主管部門非常重視這種跨行政區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，他們將這種跨區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境管理主管部門的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，人員編制屬于環(huán)境管理主管部門。

當(dāng)然，我國(guó)也可在已有的行政建制上設(shè)立適合我國(guó)國(guó)情的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)第一種類型，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的改革：根據(jù)2006年7月的《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，在全國(guó)設(shè)立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個(gè)分區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而這些分區(qū)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都屬于國(guó)家環(huán)保總局的派出機(jī)構(gòu)，均垂直從屬于國(guó)家環(huán)?？偩?，其職能之一便是在委托權(quán)限內(nèi)“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。根據(jù)第二種類型，我國(guó)可根據(jù)國(guó)內(nèi)的幾大主要河流而設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，如長(zhǎng)江流域環(huán)境管理委員會(huì)、黃河流域環(huán)境管理委員會(huì)等，目前我國(guó)已經(jīng)開始了這方面的實(shí)踐，但在處理流域管理委員會(huì)與中央環(huán)保局以及地方政府的關(guān)系上還沒有理順，還存在諸如流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏、地方保護(hù)主義影響水資源統(tǒng)一管理、流域管理信息采集難度大、流域規(guī)劃監(jiān)督無力等弊端，有必要進(jìn)行大膽改革。

除了對(duì)企業(yè)要進(jìn)行有力的監(jiān)管外，對(duì)于監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保部門也要進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止其違法行政。環(huán)保行政部門在行政執(zhí)法中經(jīng)常發(fā)生諸如環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權(quán)、濫用環(huán)境行政權(quán)、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象，因此，也需要對(duì)此進(jìn)行大力監(jiān)督。在以后的環(huán)境立法中，國(guó)家應(yīng)該要有意識(shí)的規(guī)定有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，以監(jiān)督環(huán)保行政部門合法、正當(dāng)?shù)亻_展環(huán)境行政管理工作。在這方面，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)等西方國(guó)家，把發(fā)展環(huán)保非政府組織作為今后加強(qiáng)和改善環(huán)境行政管理的努力方向之一。

結(jié)語

環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對(duì)原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對(duì)我國(guó)環(huán)境行政管理體制的影響；社會(huì)公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用；改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；國(guó)外管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)以及本土化等各種因素，要防止過于保守和過于急于求成的兩種極端思想。總之，由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標(biāo)的重大性決定了此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的轉(zhuǎn)型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進(jìn)，進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的考察、設(shè)計(jì)、論證、試點(diǎn)和推廣，方能成功。

第三篇：論我國(guó)的環(huán)境法制的立法基礎(chǔ)與完善

內(nèi)容 摘要

環(huán)境 問題 是當(dāng)今國(guó)際 社會(huì) 的普遍問題，由于特殊的國(guó)情，近幾年來，我們國(guó)家的環(huán)境問題日益突出。本文主要對(duì)環(huán)境問題的產(chǎn)生和我國(guó)環(huán)境問題的現(xiàn)狀及其原因進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的 分析，隨著改革開放的不斷飛速 發(fā)展，我們的生活水平也日益提高，生活條件得到了極大改善，但我們的生存環(huán)境卻愈來愈惡劣，工業(yè) 化社會(huì)對(duì)大氣、水、土地的污染和破壞日趨暴露，人們逐步認(rèn)識(shí)到是自身的需要和行為造成了生活環(huán)境的惡化。對(duì) 自然 規(guī)律 認(rèn)識(shí)的貧乏和對(duì)人與自然關(guān)系的誤解，已使我們對(duì)自然的破壞達(dá)到了前所未有的程度。我國(guó)1998年長(zhǎng)江洪水的量級(jí)小于1954年，而中下游水位卻普遍比1954年高。人類活動(dòng)導(dǎo)致流域內(nèi)湖泊縮小、調(diào)蓄能力降低是其主要原因。近年驚動(dòng)全國(guó)的春季沙塵暴，其主要沙源是森林——草原過度地帶耕地和草場(chǎng)退化造成的沙荒區(qū)。隨著西部大開發(fā)的逐步深入推進(jìn)的今天，把環(huán)境保護(hù)納入法治進(jìn)程軌道，以法治為主的綜合治理，應(yīng)該說是當(dāng)前環(huán)境問題解決的最優(yōu)方案。因此，本人特從以下幾方面進(jìn)行了探討：立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)、執(zhí)法與司法的改進(jìn)、法律 監(jiān)督的強(qiáng)化、公民環(huán)保意識(shí)與守法觀念的加強(qiáng)等內(nèi)容。

什么是環(huán)境？環(huán)境是指與 影響 人類生存與發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和 農(nóng)村 等。而環(huán)境問題是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的普遍問題，這一問題在我國(guó)尤為突出，由于特殊的國(guó)情，近幾年來，我們國(guó)家的環(huán)境問題日益突出，已不僅僅是社會(huì)發(fā)展某一環(huán)節(jié)問題，而是關(guān)系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問題，而在市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 日益成熟，法制建設(shè)逐步推進(jìn)的今天，把環(huán)境保護(hù)納入法治進(jìn)程的軌道，以法治為主的綜合治理，應(yīng)該說是當(dāng)前環(huán)境問題解決的最優(yōu)方案。本人試就我國(guó)的環(huán)境問題及環(huán)境法治作一下探討。

一、環(huán)境問題的產(chǎn)生和我國(guó)環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）環(huán)境問題的產(chǎn)生

環(huán)境問題是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展的，不同的 歷史 時(shí)期其環(huán)境問題也不相同，依據(jù)歷史時(shí)期的不同，我們可以把環(huán)境問題分為兩種，一種是傳統(tǒng)意義的環(huán)境問題，這主要是指在工業(yè)革命以前人們對(duì)自然資源的不合理開發(fā)、利用所導(dǎo)致的環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物資源日益減少，旱澇災(zāi)害頻繁等等。另一種就是 現(xiàn)代 意義上的環(huán)境問題，它是指在工業(yè)革命之后，隨著工農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，也引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更加嚴(yán)重的環(huán)境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發(fā)的大量的“環(huán)境公害”事件（也稱環(huán)境公眾受害，指人們對(duì)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境所造成的社會(huì)性危害，包括環(huán)境破壞）。

（二）我國(guó)環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析

1、我國(guó)環(huán)境問題的現(xiàn)狀

當(dāng)前環(huán)境的污染和破壞已發(fā)展到威脅人類生存和發(fā)展的世界性的重大社會(huì)問題，人類所面臨的新的全球性和廣域性環(huán)境問題主要有三類：一是全球性廣域性的環(huán)境污染；二是大面積的生態(tài)破壞；三是突發(fā)性的嚴(yán)重污染事件。20世紀(jì)70年代末以來，現(xiàn)代環(huán)境問題引起全球性的環(huán)境危急，最為嚴(yán)重的問題包括：大氣污染、酸雨、臭氧層破壞、溫室效應(yīng)、突發(fā)性環(huán)境污染事故和大規(guī)模的生態(tài)破壞等。1998年我國(guó)二氧化碳排放量高達(dá)2100萬噸，是世界上大氣污染物排放量最大的國(guó)家之一。目前 一些大城市兒童大約有十分之一患有哮喘病，這也從一個(gè)側(cè)面說明了我國(guó)大氣環(huán)境的嚴(yán)峻狀況。2003年春天，一場(chǎng)突如其來的sars狂潮讓全世界30余個(gè)國(guó)家和地區(qū)身陷其中，8000余人感染，700余人喪生。這次突發(fā)性公共環(huán)境污染事故與我們生存的生態(tài)環(huán)境遭受大規(guī)模破壞有著密切聯(lián)系。

2、我國(guó)環(huán)境問題的原因分析

環(huán)境問題在我國(guó)如此的嚴(yán)重，究其原因應(yīng)該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經(jīng)濟(jì)、人文社會(huì)等因素，而且我們國(guó)家的具體國(guó)情又使其具有特殊性，下面本人將分別進(jìn)行一下具體的闡述。(1)經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑在環(huán)境方面同樣適用。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來看，這個(gè)階段正是生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重的時(shí)期，因而我國(guó)在這一時(shí)期承受的生態(tài)環(huán)境壓力會(huì)更為沉重。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的環(huán)境問題惡化。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的極大解放，這種解放刺激了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，對(duì)資源開發(fā)利用規(guī)模和各行業(yè)污染物排放量也會(huì)隨之高速增加。然而，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)尚處在粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們只關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價(jià)：對(duì)資源的掠奪式開發(fā)造成環(huán)境的極大破壞；我國(guó)近年來的生態(tài)環(huán)境問題呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。

第二，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的沖突。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所追求的是高額利潤(rùn)，是相對(duì)少數(shù)人的利益，而環(huán)境保護(hù)則是多數(shù)人的利益，二者是對(duì)立狀態(tài)，法律對(duì)這種顯性沖突的社會(huì)關(guān)系，比較容易做出規(guī)范。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體，經(jīng)濟(jì)利益的主體和環(huán)境利益的主體具有統(tǒng)一性。但近年來，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境惡化尤為明顯，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 的農(nóng)民為“脫貧致富”，寧肯容忍環(huán)境污染對(duì)國(guó)家、所在集體和本人的損害。對(duì)此，國(guó)家不得不采取強(qiáng)制措施關(guān)閉“十五小”企業(yè)。但在一定意義上，政府既是沖突調(diào)解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營(yíng)龐大，法律執(zhí)行的難度極大。

(2)環(huán)境問題最明顯的是人文社會(huì)的原因，我國(guó)的環(huán)境問題，從現(xiàn)行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。

第一，我國(guó)人口眾多，環(huán)境的資源壓力大，環(huán)境問題與人口有著密切的互為因果的聯(lián)系。在一定社會(huì)發(fā)展階段，一定地理環(huán)境和生產(chǎn)力水平的條件下，人口增長(zhǎng)應(yīng)有一個(gè)適當(dāng)比例，人口問題與環(huán)境問題是當(dāng)代 中國(guó) 發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，龐大的人口數(shù)量極快的增長(zhǎng)，引發(fā)了一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，對(duì)環(huán)境造成了巨大的沖擊。可以這樣說，我國(guó)的人口問題是短時(shí)期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)的最大社會(huì)問題之一，這是用不著忌諱的。人口問題導(dǎo)致了我國(guó)資源的絕對(duì)短缺，因而往往出現(xiàn)了對(duì)資源的無節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費(fèi)，給我們經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施造成了極大的壓力。

第二、由于人口不斷增長(zhǎng)造成了另一個(gè)嚴(yán)重問題，那就是城市化問題，現(xiàn)在世界上所有城市都不同程度地受到城市化過快造成的負(fù)面影響。我國(guó)也不例外。由于城市建設(shè)占用了大量耕地，毀壞了一定的森林和草地，給城市化還帶來了一系列其他問題： 交通 擁擠、住房緊張、污水處理不當(dāng)、供水不足、空氣污染、噪聲污染、垃圾污染、土地荒漠化和人民健康受到損害等。人口城市化的過快發(fā)展使生態(tài)受到破壞，使環(huán)境不斷惡化。第三，公眾環(huán)保意識(shí)普遍較差。

“所謂環(huán)保意識(shí)，是指人們?cè)谡J(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。”目前我們國(guó)家的大多數(shù)人對(duì)于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，據(jù)調(diào)查，國(guó)民對(duì)于環(huán)境狀況的判斷大多是態(tài)度中庸，無敏感性，對(duì)許多根本性的環(huán)境問題缺少了解，甚至是根本不了解，而且還有相當(dāng)一部分的社會(huì)公眾不愿意主動(dòng)地去獲取環(huán)境知識(shí)。2000年“世界環(huán)境日”前后，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和 教育 部聯(lián)合進(jìn)行的對(duì)全國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的調(diào)查報(bào)告得出的結(jié)果是，我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)和知識(shí)水平還都處于較低的水平，環(huán)境道德較弱，我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)中具有很強(qiáng)的依賴政府型的特征，政府對(duì)于強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)具有決定性的作用。從這些大量的調(diào)查中，可以看到，我國(guó)國(guó)民的環(huán)保意識(shí)總體水平普遍較低。一個(gè)國(guó)家的國(guó)民環(huán)保意識(shí)如此，可以想象這個(gè)國(guó)家的環(huán)境問題是怎樣的一個(gè)狀況了。第四，環(huán)境問題與貧困等其它的社會(huì)問題交叉在一起，又有形成惡性循環(huán)的趨勢(shì)。環(huán)境問題在當(dāng)今世界各國(guó)有著不同的表現(xiàn)形式，但是從總體上來看，我們可以歸納出這樣一點(diǎn)，富國(guó)的環(huán)境問題主要是與污染物相關(guān)的環(huán)境污染，而窮國(guó)環(huán)境問題主要是與自然資源相關(guān)的環(huán)境破壞，前者比較容易得到防治和恢復(fù)，而后者的防治和恢復(fù)則要困難的多。我國(guó)的環(huán)境問題也有類似情況，在平原、沿海及大城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，環(huán)境問題主要以環(huán)境污染為主，如今經(jīng)過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對(duì)貧困地區(qū)，環(huán)境破壞引起的生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴(yán)重，且日益呈現(xiàn)出環(huán)境問題與貧困同步深化，形成惡性循環(huán)的趨勢(shì)。

二、對(duì)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

環(huán)境法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其包含著社會(huì)生活的方方面面，在此，本人就對(duì)我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)作以下幾點(diǎn)探討即對(duì)我國(guó)環(huán)境問題作幾點(diǎn)法治化的思考：立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)、執(zhí)法與司法的改進(jìn)、法律監(jiān)督的強(qiáng)化、公民環(huán)保意識(shí)與守法觀念的加強(qiáng)、對(duì)環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考。

（一）立法觀念的轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生什么重大的變化，環(huán)境法在立法上也未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對(duì)已有污染的治理，還包括對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的保護(hù)。然而我國(guó)的立法長(zhǎng)期忽略了這一方面，這也是造成我國(guó)目前自然資源保護(hù)不力的一個(gè)重要原因。國(guó)家環(huán)境總局負(fù)責(zé)人在談到西部環(huán)保工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“一定按照江總書記，預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的要求，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)西部環(huán)境事業(yè)的跨越發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)法是由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規(guī)范和總稱，即把環(huán)境保護(hù)納入制度化、規(guī)范化和 科學(xué) 化的軌道，對(duì)于中央立法而言，就要本著實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機(jī)構(gòu)即環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度；并進(jìn)一步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任，只有對(duì)違法者實(shí)施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護(hù)。目前，我國(guó)環(huán)境立法中對(duì)污染環(huán)境罪與國(guó)家環(huán)境立法主要是全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，國(guó)家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國(guó)人民的環(huán)境活動(dòng)法則，是地方立法的依據(jù)，是環(huán)境立法的關(guān)鍵。如今，我們國(guó)家存在著規(guī)定污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，這應(yīng)該是今后環(huán)境立法修改的重點(diǎn)。

地方環(huán)境立法是享有立法的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和相應(yīng)的地方行政機(jī)關(guān)制定地方性，環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章法規(guī)，它是環(huán)境保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國(guó)家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護(hù)事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅(jiān)決強(qiáng)化環(huán)境管理，突出重點(diǎn)，兼顧其它的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護(hù)工作的中心為環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)，具體說來，有如下原則：①建立大環(huán)境立法體系的原則，如前所述，國(guó)家環(huán)境立法存在著污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，與此對(duì)應(yīng)地方環(huán)境立法中也存在著側(cè)重污染防治立法而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)象，從而造成了實(shí)際工作中重污染防治而輕生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使環(huán)保工作缺乏全局性考慮。堅(jiān)持大環(huán)境的立法原則是要求在地方立法中運(yùn)用生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)體考慮，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災(zāi)害等規(guī)范組成一種標(biāo)本兼治的大環(huán)境體系，②強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)污染者的法律責(zé)任感。地方立法應(yīng)將國(guó)家立法中污染者與責(zé)任具體化明確化，誰污染誰治理，這本來就是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)基本原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系下，市場(chǎng)主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟(jì)利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)地方環(huán)境立法，強(qiáng)化污染者的責(zé)任已刻不容緩，這應(yīng)該說也是權(quán)利義務(wù)原則在環(huán)保法中的體現(xiàn)。③堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與超前性相結(jié)合原則，各地方的污染狀況不同，環(huán)保的具體任務(wù)也不盡一樣，這就要求地方立法以本地事實(shí)為依據(jù)，堅(jiān)持國(guó)家立法的原則性與本地實(shí)際的靈活結(jié)合。同時(shí)，由于 總結(jié) 性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會(huì)關(guān)系不斷發(fā)展，地方立法應(yīng)在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上超前立法，以彌補(bǔ)國(guó)家立法的滯后性。

第四篇：論我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新

論我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新錢益春中南林學(xué)院旅游與管理學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙側(cè)叉抖

摘要旅游管理體制如何適應(yīng)和促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展,是業(yè)內(nèi)外人士一直在探討和摸索的既具理論性又具有實(shí)踐性問題。本文首先分析了世界旅游管理體制的模式和我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀,進(jìn)而提出了我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的總體思路。關(guān)鍵詞旅游業(yè)管理體制改革與創(chuàng)新中圖分類號(hào)卯文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼文章編號(hào)一《《抖一一旅游業(yè)作為一門先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),客觀上要求其管理模式和企業(yè)組織形式能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特有規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架中,旅游業(yè)應(yīng)是最先實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌并按照國(guó)際慣例組織行業(yè)生產(chǎn)的行業(yè),然而我國(guó)現(xiàn)存的旅游業(yè)管理體制卻存在著諸多弊端,嚴(yán)重制約著我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)加人世界貿(mào)易組織,旅游業(yè)將逐步對(duì)外資開放,旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢(shì)。只有改革和創(chuàng)新,我國(guó)旅游管理體制才能適應(yīng)“大旅游、大發(fā)展、大產(chǎn)業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

一、世界旅游管理體制模式眾所周知,許多國(guó)家都有專門的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理旅游業(yè),這些機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為國(guó)家旅游組織威。在旅游業(yè)發(fā)展過程中,國(guó)家旅游組織作用可概括為開拓者—在旅游業(yè)發(fā)展初期,大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),制定旅游業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)范者—旅游業(yè)逐步興起,旅游投資與日俱增,飯店、旅行社等旅游企業(yè)越來越多,市場(chǎng)情況復(fù)雜化,這一時(shí)期,主要是制定、執(zhí)行旅游法規(guī),規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,保護(hù)旅游業(yè)的良性發(fā)展協(xié)調(diào)者—旅游業(yè)已發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),在為國(guó)家賺取外匯、提供就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí),其負(fù)面效應(yīng)也日趨明顯,這一時(shí)期,主要是進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào)工作,以提高旅游業(yè)的社會(huì)效益?？v觀世界各國(guó)旅游業(yè)管理模式,無論其管理部門作為政府部門的獨(dú)立部門還是隸屬于商務(wù)部、交通部、文化部、經(jīng)濟(jì)部,其管理體制模式主要有三類一市場(chǎng)主導(dǎo)型這種模式的基本特征是讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見的手”發(fā)揮最大的作用,國(guó)家一般不設(shè)專門的政府主管部門,包括海外市場(chǎng)促銷、行業(yè)利益協(xié)調(diào)、國(guó)際信息交流、旅游市場(chǎng)管理等都由旅游協(xié)會(huì)這類半官方的組織機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理模式十分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)作用,在旅游市場(chǎng)上起一個(gè)公正且高水平的裁判員作用。如香港的旅游業(yè)由香港旅游協(xié)會(huì)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行管理。香港旅游協(xié)會(huì)根據(jù)港府的法規(guī)成立,是推動(dòng)香港旅游業(yè)發(fā)展的法定社會(huì)機(jī)構(gòu)。旅游協(xié)會(huì)實(shí)行會(huì)員制,一類是旅游會(huì)員,另一類是普通會(huì)員,會(huì)員包括國(guó)際客運(yùn)商、酒店和旅行社代理商、飲食和娛樂等與旅游業(yè)有關(guān)的企業(yè)。旅游協(xié)會(huì)的工作目標(biāo)是推動(dòng)香港成為旅游勝地統(tǒng)籌旅游業(yè)內(nèi)各種活動(dòng)促進(jìn)旅游設(shè)施的改善廣泛報(bào)道香港的旅游特色向政府提出有關(guān)旅游業(yè)的各種建議等等。旅協(xié)理事會(huì)的委員一半由政府委任,一半由會(huì)員推選,既有行業(yè)自律,又有政府權(quán)威。香港旅游協(xié)會(huì)因其卓有成效的管理被譽(yù)為全球最成功的旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)之一。二政府主導(dǎo)型這種模式是將政府與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來,通過政府力量的強(qiáng)制性干預(yù),促使一國(guó)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)快收稿日期減拜一一作者簡(jiǎn)介錢益春一,男,山東人,中南林學(xué)院講師,主要研究方向?yàn)槁糜我?guī)劃與管理。

速增長(zhǎng)。它主要適應(yīng)在市場(chǎng)發(fā)育還不完善的條件下,政府通過制定、補(bǔ)充、修改、解釋相關(guān)政策法規(guī),對(duì)旅游企業(yè)的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為予以制止和糾正。國(guó)家設(shè)立強(qiáng)有力的政府主管部門,如旅游局或者旅游委員會(huì),承擔(dān)包括旅游規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)劃、市場(chǎng)促銷、人才培養(yǎng)等行業(yè)管理基本職能,并對(duì)地方旅游主管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),行業(yè)協(xié)會(huì)的作用被限制在最小的范圍內(nèi)。實(shí)行政府主導(dǎo)型的旅游行業(yè)管理模式的國(guó)家旅游業(yè)的發(fā)展水平直接取決于政府的組織與決策能力。三政府干預(yù)型該模式認(rèn)為,由于政府長(zhǎng)期奉行不干預(yù)政策,導(dǎo)致旅游業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)種種不平衡,而旅游市場(chǎng)沒有能力改變這種不盡人意的現(xiàn)狀。為了彌補(bǔ)旅游市場(chǎng)的缺陷,政府有必要對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行適度干預(yù)。該模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府管理并存,在最大限度發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上,政府積極進(jìn)行旅游市場(chǎng)規(guī)制與管理,規(guī)制的目的是克服旅游市場(chǎng)的失效,政府管理以市場(chǎng)手段為主,鼓勵(lì)旅游企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。在充分運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)旅游市場(chǎng)的同時(shí),政府加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃與指導(dǎo),以避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的盲目性,發(fā)展規(guī)劃通過旅游產(chǎn)業(yè)政策來保證。以三種不盡相同的旅游業(yè)管理模式很難說哪種更優(yōu),因?yàn)椴煌膰?guó)情決定了每個(gè)國(guó)家的旅游行業(yè)管理模式的不同。一般而言,當(dāng)一國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟,旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又處于重要地位時(shí),該國(guó)的旅游業(yè)管理通常采用政府主導(dǎo)型。與之相反,該國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),并且旅游業(yè)的發(fā)展水平也較高時(shí),該國(guó)旅游業(yè)的管理模式更傾向于選擇市場(chǎng)主導(dǎo)型。介于以上兩者之間的國(guó)家則以政府干預(yù)型管理模式為主。

二、我國(guó)旅游管理體制的現(xiàn)狀一我國(guó)旅游管理體制現(xiàn)行模式目前我國(guó)采用國(guó)家、省、市、縣四級(jí)旅游局為旅游業(yè)主管部門的行政管理模式。國(guó)家旅游局主要職能是擬定發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和規(guī)劃協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、地區(qū)、企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系組織對(duì)外宣傳和旅游信息的傳播處理對(duì)外旅游事務(wù)監(jiān)督檢查政策、計(jì)劃和法令的執(zhí)行情況,及時(shí)處理旅游作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門對(duì)全省旅游業(yè)進(jìn)行綜合管理,其主要職責(zé)有負(fù)責(zé)涉外飯店開業(yè)許可證的審批和星級(jí)評(píng)定負(fù)責(zé)國(guó)際旅行社的審核和國(guó)內(nèi)旅行社的審批,收繳保證金負(fù)責(zé)旅行社管理人員和導(dǎo)游人員的資格考試負(fù)責(zé)各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓(xùn)負(fù)責(zé)涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗(yàn)和定點(diǎn)管理負(fù)責(zé)全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當(dāng)?shù)卣聦俚男袠I(yè)主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作?！抖覈?guó)旅游管理體制存在問題政府越權(quán)管理,干預(yù)企業(yè)的正常運(yùn)作不可否認(rèn),隨著我國(guó)旅游業(yè)對(duì)外開放和逐步成熟,中國(guó)旅游業(yè)在一些措施方面已經(jīng)按照國(guó)際慣例進(jìn)行操作,在旅游業(yè)的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的實(shí)踐中已經(jīng)摸索出了一系列適合中國(guó)特色的行業(yè)規(guī)律,并制定了有效的規(guī)章制度,使旅游業(yè)有章可循。但我們也應(yīng)看到,在我國(guó)旅游業(yè)的管理體制中政企不分的現(xiàn)象在許多地區(qū)還存在,并冠以“中國(guó)特色”。這種不協(xié)調(diào)關(guān)系的存在,既有其深遠(yuǎn)的歷史原因,更有其剪不斷的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部門不能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中找準(zhǔn)自己的角色,即很難弄清楚自己該干什么,不該干什么。這一方面是因?yàn)檎块T尚未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用另一方面是管理部門受自身利益的驅(qū)使,在行使政府職權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理時(shí),就不可避免地在行業(yè)中導(dǎo)致不公平現(xiàn)象,直屬企業(yè)和非直屬企業(yè)不能等同視之。另外在行業(yè)管理中實(shí)行不必要的行政干預(yù),從而降低了行業(yè)管理部門的威信。企業(yè)方面的原因。企業(yè)惰性和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游業(yè)和中國(guó)旅游業(yè)一片繁榮的景象中,旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)于許多工業(yè)企業(yè)要好得多。企業(yè)在比較中內(nèi)部很容易滋生一種不求上進(jìn)的惰性。同時(shí)一些領(lǐng)導(dǎo)人不能認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì),對(duì)企業(yè)全面走向市場(chǎng)誠(chéng)惶誠(chéng)恐,對(duì)企業(yè)在市場(chǎng)中的生存缺乏信心,因而不能以一個(gè)企業(yè)家應(yīng)有的膽識(shí)把企業(yè)引向市場(chǎng),卻甘愿接受管理部門直接干預(yù)。于是,在政府管理部門與企業(yè)的雙向選擇中居然有了一種契合,那就是維持現(xiàn)狀。管理部門有了干預(yù)企業(yè)行為的權(quán)力,而企業(yè)也無可奈何地接受著政府的干預(yù)。旅游局既是“運(yùn)動(dòng)員”,又是“裁判員”有些管理部門同時(shí)掛上“旅游局”和“旅游總公

司”兩塊牌子,這既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政企分離的原則,也不能保證在行業(yè)管理方面的公平性。企業(yè)是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo),而管理職能是以規(guī)范行業(yè)行為為首要任務(wù),他們之間的利益取向不能說沒有對(duì)立的方面。條塊分割、政企不分、各自為政的旅游管理體制,使旅游宏觀管理失控迄今為止,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個(gè)跨部門跨行業(yè)的旅游管理機(jī)構(gòu)來制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使得我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴(kuò)張導(dǎo)致了過大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),進(jìn)而又引起了惡性競(jìng)爭(zhēng),破壞了市場(chǎng)秩序,嚴(yán)重?fù)p害了旅游業(yè)的整體利益。另一方面,我國(guó)的旅游產(chǎn)品主要以風(fēng)景、文物、園林、文化等為主,由于各級(jí)旅游局缺乏全面的宏觀調(diào)控手段,行業(yè)管理和行政約束的能力很弱,出現(xiàn)了很多管理上的空白加上利益關(guān)系和地方保護(hù)主義的影響,許多產(chǎn)品或景區(qū)被人為分割,旅游行業(yè)間、企業(yè)間的磨擦和沖突加重,旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)和旅游產(chǎn)品的整體設(shè)計(jì)難以進(jìn)行,諸多旅游拳頭產(chǎn)品長(zhǎng)期處于少投人、粗包裝、低效益的初級(jí)階段,使得旅游業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力下降,行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。

三、我國(guó)旅游管理體制改革和創(chuàng)新的總體思路旅游業(yè)是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè),除核心旅游業(yè)外,輔助旅游業(yè)遍布幾十個(gè)行業(yè)部門。同時(shí),我國(guó)旅游業(yè)又處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期,產(chǎn)業(yè)界定尚不清晰,產(chǎn)業(yè)組織也巫待規(guī)范和完善。在這種情況下,建立適應(yīng)大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)要求的宏觀管理體制實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。為此,我們必須及早構(gòu)建既適應(yīng)旅游業(yè)特點(diǎn),又符合我國(guó)實(shí)際的旅游管理體制。一明確角色定位,加強(qiáng)宏觀管理和調(diào)控在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家,旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng),所以最適合的還是政府主導(dǎo)型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部門應(yīng)對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀管理和宏觀服務(wù)。具體而言,旅游管理部門應(yīng)主要行使好以下職權(quán)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃并在此基礎(chǔ)上保證供求關(guān)系的平衡負(fù)責(zé)組織社會(huì)力量對(duì)旅游資源開發(fā)的規(guī)劃及旅游項(xiàng)目的審批負(fù)責(zé)制定行業(yè)管理法規(guī)并通過各種手段監(jiān)督實(shí)施組織旅游業(yè)對(duì)外宣傳促銷,塑造所在地在國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)上的整體形象組織開發(fā)適宜的旅游產(chǎn)品組織行業(yè)人才培訓(xùn),開發(fā)行業(yè)人力資源提供行業(yè)服務(wù),使管理手段和服務(wù)手段并存。《二建立多層次、多側(cè)面的旅游業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系建立旅游領(lǐng)導(dǎo)小組或旅游管理委員會(huì)旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性和邊緣性較強(qiáng),必須建立一整套級(jí)別高、權(quán)威大、職能強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)。它能夠?qū)β糜瘟剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào),能夠?qū)β糜钨Y源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合,能夠推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團(tuán)的組建,使一國(guó)或一地區(qū)的旅游業(yè)走“大旅游”的發(fā)展新路子。國(guó)家可成立國(guó)家旅游領(lǐng)導(dǎo)小組,由主管旅游的國(guó)務(wù)院副總理任組長(zhǎng),組成成員包括交通部、外交部、國(guó)家計(jì)委、民航總局、國(guó)土與資源部、公安部、環(huán)?？偩?、體育總局、國(guó)家旅游局、國(guó)家林業(yè)局、建設(shè)部和文化部等與旅游業(yè)相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo),管理和監(jiān)督旅游局的工作。國(guó)家旅游局是旅游領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的旅游行政管理機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)包括市場(chǎng)促銷、投資引導(dǎo)、信息統(tǒng)計(jì)、教育培訓(xùn)、行業(yè)管理、景點(diǎn)開發(fā)、受理游客投訴等。各省、直轄市可按照上海模式組建旅游管理委員會(huì),旅游管理委員會(huì)是全省旅游業(yè)的最高決策機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)部門,旅游管理委員會(huì)由本省主要領(lǐng)導(dǎo)任主任,旅游局和相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員,下設(shè)有關(guān)職能處室及咨詢機(jī)構(gòu)。旅游管理委員會(huì)的主要職責(zé)是決定本省旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督實(shí)施,決定或?qū)徟匾穆糜雾?xiàng)目并監(jiān)督實(shí)施,處理旅游活動(dòng)中出現(xiàn)或涉及的重大問題,提出解決意見并監(jiān)督有關(guān)部門執(zhí)行,協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門之間的關(guān)系,保證旅游業(yè)的順利發(fā)展。各市、縣可根據(jù)本地區(qū)旅游資源構(gòu)建旅游管理委員會(huì),為本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的制度保障,從而避免了旅游行業(yè)多頭管理的弊端。建立旅游行業(yè)協(xié)會(huì)政府行政管理是中國(guó)旅游業(yè)管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行業(yè)規(guī)范的形成和發(fā)展需要通過多層次、多側(cè)面的管理網(wǎng)絡(luò)體系來制定、貫徹和監(jiān)督行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn),從而形成一種行業(yè)制度和行業(yè)紀(jì)律。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是單純依賴于旅游管理部門的努力就能完成的,但旅游局應(yīng)在這個(gè)管理體

系中起核心作用,并有義務(wù)扶持這個(gè)體系的形成,操縱其運(yùn)作以完成行政管理意志。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)成為管理網(wǎng)絡(luò)體系中重要的一個(gè)層面。行業(yè)協(xié)會(huì)是由同業(yè)經(jīng)營(yíng)者基于共同利益的需要實(shí)行聯(lián)合的組織,它對(duì)外溝通政府與具體行業(yè)從業(yè)者的聯(lián)系,向政府提出具體建議,以更加有效地保護(hù)本行業(yè)的共同利益,并在政府準(zhǔn)備實(shí)施具體的法規(guī)、政策和計(jì)劃時(shí),及時(shí)向政府反饋本行業(yè)的具體意見和建議對(duì)內(nèi)溝通信息,規(guī)范本行業(yè)從業(yè)者的行為,使其嚴(yán)格地遵守政府的政策法規(guī),以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度從事經(jīng)營(yíng)行為,防止危害本行業(yè)整體利益的行為的發(fā)生和蔓延,降低交易成本,使行業(yè)的行為統(tǒng)一到效率最佳狀態(tài)。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求旅游企業(yè)主體自覺遵守公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,協(xié)會(huì)是行業(yè)自我約束的重要組織形式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都注重協(xié)會(huì)在管理中的作用,協(xié)會(huì)管理的優(yōu)勢(shì)在于從企業(yè)的自身實(shí)際利益要求出發(fā),從而超脫于管理組織的自我利益,以被約束對(duì)象更易接受的方式完成行業(yè)管理意志,但協(xié)會(huì)只能成為當(dāng)前中國(guó)旅游業(yè)管理的輔助手段。目前我國(guó)全國(guó)性旅游行業(yè)協(xié)會(huì)有中國(guó)旅游協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游車船協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游報(bào)刊協(xié)會(huì)、中國(guó)之友基金會(huì)。在地方層次上,我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市都成立有各種名稱不一的旅游協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)在性質(zhì)上也都屬非營(yíng)利性的社會(huì)組織或民間團(tuán)體,但在工作開展時(shí)要接受當(dāng)?shù)芈糜涡姓M織的指導(dǎo)。建立和完善社會(huì)公共監(jiān)督和管理機(jī)制社會(huì)公共監(jiān)督和管理包含兩個(gè)層面的意思,一是建立消費(fèi)者的社會(huì)監(jiān)督,消費(fèi)者的社會(huì)監(jiān)督是完成行業(yè)管理的一重要側(cè)面。因此建立一種溝通消費(fèi)者與管理部門的暢通渠道,為消費(fèi)者創(chuàng)造一種信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部門的管理機(jī)制。旅游業(yè)是一門綜合性很突出的產(chǎn)業(yè),涉及到多個(gè)政府管理部門在自身的職能范疇內(nèi)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的某個(gè)方面進(jìn)行管理,如公安、文化、文物、環(huán)衛(wèi)、城建、規(guī)劃、宗教、園林、物價(jià)、工商等部門,如果他們之間的關(guān)系不能很好協(xié)調(diào),就可能成為發(fā)展旅游業(yè)的制約因素,旅游行業(yè)管理的重點(diǎn)應(yīng)從對(duì)個(gè)別企業(yè)的管理轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控和總量平衡的職能上來,使每個(gè)企業(yè)都能自覺遵守市場(chǎng)規(guī)則,以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)桿,公平競(jìng)爭(zhēng)。但這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在我國(guó)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段。當(dāng)前政府管理部門的當(dāng)務(wù)之急是制定合適有效的政策法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來制約企業(yè)不成熟的市場(chǎng)行為,強(qiáng)行使企業(yè)納人軌道,在秩序中發(fā)展,而不是任其徘徊不前或惡性發(fā)展。三開源節(jié)流,尋求行業(yè)管理經(jīng)費(fèi)來源新渠道建立政府行政管理模式,管理部門與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上脫鉤后所面臨的最大困難便是資金困難的缺乏。只依靠政府的行政經(jīng)費(fèi)是難以維持龐大的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的,以前靠收取直屬企業(yè)管理費(fèi)來服務(wù)于整個(gè)行業(yè),這對(duì)直屬企業(yè)來說是不公平的。在新的體制下,管理部門所需經(jīng)費(fèi)來源有三條途徑建立旅游發(fā)展基金通過從旅游企業(yè)的營(yíng)業(yè)收人中收取一定比例的經(jīng)費(fèi)來建立旅游發(fā)展基金既符合國(guó)際慣例也符合企業(yè)的根本利益。企業(yè)所繳納的那部分資金實(shí)質(zhì)上是以個(gè)體貨幣投人轉(zhuǎn)化為整體貨幣資本投人。旅游業(yè)的特殊性對(duì)整體城市形象的要求比對(duì)個(gè)別企業(yè)的要求更為重要。只有當(dāng)一個(gè)城市或一地區(qū)的整體旅游形象被世界所認(rèn)可后,方能在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)上爭(zhēng)取應(yīng)有的份額。旅游發(fā)展基金征收的范疇、方式和數(shù)額可在全國(guó)統(tǒng)一政策范圍內(nèi)根據(jù)各地情況而定,但該基金的主要作用是基本一致的,應(yīng)主要用于市場(chǎng)開發(fā)、促銷和調(diào)研旅游產(chǎn)品的開發(fā)和行業(yè)組織活動(dòng)資源開發(fā)導(dǎo)向的激發(fā)旅游人力資源開發(fā)?；鸶黝愑猛究筛鶕?jù)不同情況進(jìn)行分配,但絕大部分應(yīng)用于宣傳促銷,這可參照發(fā)達(dá)國(guó)家宣傳促銷費(fèi)占旅游業(yè)總收人的。的比例來進(jìn)行預(yù)算。建立旅游行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司在我國(guó),旅游資源絕大部分屬國(guó)家所有,因此在旅游企業(yè)的資產(chǎn)中,占大頭的是國(guó)有資產(chǎn),而這些資產(chǎn)的管理權(quán)分布在眾多的行政管理部門手中。這種產(chǎn)權(quán)虛置的狀況使國(guó)有資產(chǎn)缺乏合理的監(jiān)控手段,易于流失。隨著政企分開和企業(yè)進(jìn)人市場(chǎng),這類國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)按行業(yè)歸屬建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司,該公司受國(guó)有資產(chǎn)管理部門委托全權(quán)對(duì)所管轄資產(chǎn)負(fù)責(zé)其增值保值。這種設(shè)想對(duì)于旅游業(yè)資源的合理配置和優(yōu)化組合提供了一種較理想的客觀環(huán)境,從而打破了以前資源分化、不合理競(jìng)爭(zhēng)的局面,同時(shí)也為旅游行政管理部門進(jìn)行行業(yè)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。旅游行政管理部門和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司政企應(yīng)截然分開,但公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)所獲得的利潤(rùn)應(yīng)在明確的政策范圍內(nèi)按一定比例繳給旅游管理部門以補(bǔ)充行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)。采取稅收部分返回的方式給旅游一定的資

金補(bǔ)貼在現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制下,政府稅務(wù)部門將征收的旅游企業(yè)所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門。這樣做的結(jié)果是政府扶持旅游業(yè)的發(fā)展將收取更多的企業(yè)所得稅,旅游經(jīng)濟(jì)會(huì)更具活力。《四運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),提高旅游管理的效率旅游業(yè)是一項(xiàng)新興事業(yè),同時(shí)它也是發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)之一。在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)今,作為旅游行業(yè)管理部門必須早日實(shí)施管理現(xiàn)代化,提高辦事效率。如通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行旅游統(tǒng)計(jì)、旅游項(xiàng)目審批、資格證年審、旅游政策發(fā)布、對(duì)外宣傳等等。這就要求我們要加強(qiáng)旅游管理人才的培訓(xùn)和培養(yǎng),使我國(guó)有一支高素質(zhì)的管理隊(duì)伍以適應(yīng)高速發(fā)展的旅游業(yè)的需要。發(fā)展。因此,迫切需要改革現(xiàn)行的旅游行政管理體制,從制度變遷和制度創(chuàng)新的角度規(guī)范政府行為,發(fā)揮政府的各項(xiàng)職能。同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),組織成立各種行業(yè)協(xié)會(huì),發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助政府維護(hù)市場(chǎng)秩序,共同促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語旅游業(yè)是一個(gè)市場(chǎng)化程度很高、社會(huì)化屬性很強(qiáng)、公共產(chǎn)品比重較大的產(chǎn)業(yè),尤其需要政府的介人。但是由于我國(guó)的旅游管理體制的相對(duì)滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴(yán)重阻礙了我國(guó)旅游業(yè)的參考文獻(xiàn)〔」聶蒲生有中國(guó)特色的旅游管理體制的構(gòu)建【重慶商學(xué)院學(xué)報(bào)，一【〕孫艷紅,張斌我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制改革的探討【洛陽師專學(xué)報(bào),性巧兮,一【〕郝索關(guān)于陜西省旅游管理體制的思考【旅游學(xué)刊,哭目,一〔〕張俐俐我國(guó)旅游管理體制改革的歷程【〕社會(huì)科學(xué)家，一卯〔」張俐俐,袁國(guó)宏論行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)旅游管理體制演進(jìn)中的作用【社會(huì)科學(xué)家,犯,一【〕冷曉旅游管理體制改革的戰(zhàn)略抉擇〔商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理,卯,一印〔審稿劉

第五篇：論我國(guó)人民陪審員制度的現(xiàn)狀與完善

論我國(guó)人民陪審員制度的現(xiàn)狀與完善

[摘要]陪審制作為公民直接參與司法活動(dòng)的民主方式，有利于司法公正和司法民主，也有利于司法廉潔和司法監(jiān)督，而我國(guó)人民陪審制尚處于不成熟階段，在司法實(shí)踐中已暴露了諸頭問題，本文在結(jié)合陪審制的產(chǎn)生、意義及中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀，分析該制度存在的缺陷后，提出完善我國(guó)人民陪審員的幾點(diǎn)設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]人民陪審員；必要性；意義；現(xiàn)狀；完善

實(shí)踐證明，我國(guó)的人民陪審員制度在人民法院的審判工作中發(fā)揮出了重要的制度，形成了人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)。它是全面推進(jìn)司法改革、促進(jìn)司法民主的重要舉措，已經(jīng)得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。但一直以來，無論是司法實(shí)務(wù)界還是法學(xué)理論界，對(duì)于我國(guó)人民陪審員制度的存廢卻進(jìn)行著激烈的爭(zhēng)執(zhí)。雖然2004年８月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，欲起到定紛止?fàn)幍淖饔?，但此類?zhēng)執(zhí)仍未消弭。故當(dāng)下對(duì)我國(guó)人民陪審員制度的探討仍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)及理論意義。

一、人民陪審員制度的產(chǎn)生及在我國(guó)的確立

(一)、簡(jiǎn)述國(guó)外陪審制度的發(fā)展歷程

陪審制度作為一項(xiàng)訴訟制度在古代審判制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，源于公元前594年的古代希臘和羅馬。這得益于雅典著名的政治家梭倫的改革①，從其實(shí)施過程可以看出陪審團(tuán)人數(shù)的多少反映了所審案件重要性的大小。

現(xiàn)代的陪審制度肇始于歐洲中世紀(jì)②。英美法系最早采取陪審方式的是英國(guó)，如英國(guó)歷史上著名的12人陪審團(tuán)。在殖民地時(shí)期，英國(guó)殖民者就將陪審制度帶到了美國(guó)，由此而知，美國(guó)的陪審制度完全是在借鑒英國(guó)的傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成并發(fā)展的。

大陸法系最早采取陪審方式的是法國(guó)“加洛林”王朝③，雖然王權(quán)的一度擴(kuò)張導(dǎo)致陪審制度逐漸消失。但法國(guó)大革命時(shí)期，為了反封建和推進(jìn)民主的需要，法國(guó)引入了英美法模式的陪審制，并在司法制度的設(shè)計(jì)上突出公民權(quán)和對(duì)司法權(quán)力的制約，使其成為體現(xiàn)司法民主和主權(quán)在民憲政思想的一項(xiàng)重要制度。而由于拿破侖對(duì)德國(guó)的征服，陪審制度也被引進(jìn)了德國(guó)。

(二)、簡(jiǎn)述我國(guó)陪審制度的發(fā)展歷程

中國(guó)的陪審制度雖啟萌于清朝④。但舊中國(guó)內(nèi)憂外患的殘酷現(xiàn)狀導(dǎo)致中國(guó)法制建設(shè)舉步維艱，公民權(quán)與司法權(quán)無法得到有力保障，陪審制也成了一紙空文。

新中國(guó)成立之初，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以抗戰(zhàn)時(shí)期根據(jù)地陪審制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，如著名的“馬錫武審判方式”就采用的陪審制度，1949年《共同綱領(lǐng)》和1951年《人民法院暫行組織條例》規(guī)定了陪審制度。1954年憲法將其確認(rèn)為一項(xiàng)憲法制度，其第75條明確規(guī)定:“人民法院審判案件依照法律實(shí)行人民陪審員制度。”

但大躍進(jìn)特別是文化大革命期間，軍管人員代替法官辦案，司法制度受到?jīng)_擊和破壞，陪審制度也嚴(yán)重異化。1978年，中國(guó)開始恢復(fù)和重建司法制度，陪審制度得以重建。同年通過的《憲法》第41條規(guī)定:“人民法院審判案件，依照法律規(guī)定實(shí)行群眾代表陪審的制度。”隨后，1979年新頒布的《人民法院組織法》和中國(guó)第一部《刑事訴訟法》也做了規(guī)定。至此，陪審制度作為一項(xiàng)審判制度被確定下來，并具有強(qiáng)制性。由于人民民主意識(shí)的加強(qiáng)和我國(guó)政治體制改革的推進(jìn)，使得人民陪審制度的價(jià)值倍受觀注。

2004年８月28日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，這是社會(huì)各界不斷努力探索的結(jié)果，為我國(guó)人民陪審制度的發(fā)展提供了新的契機(jī)。

二、人民陪審制度在中國(guó)是否應(yīng)該保留及存在的意義。

（一）陪審制度是否應(yīng)該保留

一直以來，無論是司法實(shí)務(wù)界還是法學(xué)理論界，對(duì)于我國(guó)人民陪審員制度的存廢進(jìn)行著激烈的爭(zhēng)執(zhí)。綜合反對(duì)保留陪審制度的理由，主要有以下三點(diǎn)：

1、陪審制度不符合中國(guó)國(guó)情。由于中國(guó)幾千年的封建專制統(tǒng)治，造成獨(dú)立人格意識(shí)和民主意識(shí)淡薄，民眾易屈服于權(quán)威。且中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，民眾歷來是“重人情、輕法治”，審判易受人情的影響；

2、陪審人員難滿足審判要求。民間挑選出的人民陪審員，雖然具有一定的法律意識(shí)和司法經(jīng)驗(yàn)，但其審理案件的能力仍不具備，特別是案情復(fù)雜案件；

3、陪審費(fèi)用易造成資源浪費(fèi)⑤。人民陪審員參審支出的大量費(fèi)用如誤工費(fèi)、食宿費(fèi)、交通費(fèi)等，這些費(fèi)用大都是由法院從自身辦公經(jīng)費(fèi)中支出。針對(duì)中國(guó)目前各級(jí)法院現(xiàn)狀，承擔(dān)此費(fèi)用仍有很大壓力。

針對(duì)上述三點(diǎn)反對(duì)意見，筆者一一評(píng)析，認(rèn)為人民陪審制度需保留。

1、以發(fā)展的眼光看待中國(guó)的現(xiàn)狀。我國(guó)經(jīng)歷漫長(zhǎng)的封建社會(huì)不假，但并不能以此枉下我國(guó)人民屈服權(quán)力、反對(duì)參與司法的結(jié)論。從人民陪審制度在中國(guó)的發(fā)展歷程就可看出，中國(guó)民眾正從以往對(duì)權(quán)力的頂禮膜拜，一步步的以主人翁的姿態(tài)積極爭(zhēng)取法律應(yīng)該賦予自己的權(quán)利。我國(guó)的民主進(jìn)程有目共矚，公民的法律意識(shí)和法律知識(shí)都有很大的提高，以封建歷程之久來否認(rèn)陪審制度的存在觀點(diǎn)難以立足；

2、以全面的視野理解陪審員的意義。陪審員就其法律專業(yè)素養(yǎng)及審判經(jīng)驗(yàn)來講，的確不如職業(yè)法官，容易受感情的影響和偽證的迷惑，有時(shí)對(duì)復(fù)雜的案件較難做出準(zhǔn)確的判斷和了解。但從判斷事務(wù)上講，陪審員能從社會(huì)倫理和社會(huì)一般價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)看待問題，具有能正確反映民意的優(yōu)點(diǎn)。選取最合理之理由，在案件審判做到合法的同時(shí)最大程度的合理化，這也符合當(dāng)代中國(guó)審判的要求。

3、以理性的價(jià)值觀領(lǐng)悟司法效率的本質(zhì)。本人認(rèn)為陪審制度是涉及司法公正的問題，司法效率與司法公正并不屬于一個(gè)層面，當(dāng)發(fā)生抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)級(jí)先考慮司法公正的問題。

（二）人民陪審制度存在的意義

人民陪審制度的存在有其深刻的意義。其價(jià)值主要體現(xiàn)在它的司法民主價(jià)值和司法工具價(jià)值。

1、司法民主價(jià)值。人民陪審員制度的司法民主價(jià)值是指陪審制度在維護(hù)公眾的民主權(quán)利方面的價(jià)值，它是陪審制度在形成過程中所追求的初始價(jià)值，或者說是陪審制度的內(nèi)在價(jià)值，它體現(xiàn)在人民陪審員參與法庭審理的過程之中。

（1）、人民陪審員制度體現(xiàn)社會(huì)主義民主。民主是陪審制存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)的方式，是陪審制的核心，民主貫穿于陪審制始終。

一方面，人民陪審制符合我國(guó)政治體制的要求。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民陪審員制度是我國(guó)民主制度的重要組成部分，是人民司法工作依靠群眾的重要形式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義司法民主的重要方式和途徑。人民通過陪審方式參與司法活動(dòng)，直接感受到參與了國(guó)家審判權(quán)的行使，是真正行使民主權(quán)利的一種形式，體現(xiàn)了人民群眾是國(guó)家的主人。

另一方面，人民陪審制加快我國(guó)民主建設(shè)的進(jìn)程。人民群眾管理國(guó)家、建設(shè)國(guó)家的積極性，司法民主被視為實(shí)行陪審制度的正當(dāng)化理由，陪審制度是司法民主的象征和宣示。人民陪審員制度已成為人民司法工作依靠群眾的重要形式，人民陪審制度體現(xiàn)了人民群眾參與司法的民主化進(jìn)程，也調(diào)動(dòng)了人民群眾參與司法的積極性和能動(dòng)性，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)的民主與法治建設(shè)起到了一定的積極作用。

（2）、人民陪審員制度監(jiān)督司法權(quán)力行使。廣大人民群眾通過人民陪審員制度直接參與司法過程中，可以對(duì)司法權(quán)行使進(jìn)行直接的、面對(duì)面的監(jiān)督。

一方面，人民陪審員監(jiān)督震懾于法官的一言一行。如果一名法官與陪審員共同審判，則該法官在各種誘惑面前一般要三思而后行。一位法官對(duì)陪審員陪審這樣表述:“感到不僅雙方當(dāng)事人的眼睛在注視著我，旁聽群眾的眼睛在注視著我，而且陪審員的眼睛也在注視著我，這是一種無聲的監(jiān)督?！?/p>

另一方面，人民陪審員監(jiān)督貫穿于案件的審理過程。人民陪審員在具體的個(gè)案中參加案件的調(diào)查取證的全過程，相對(duì)于其他公民而言，更容易發(fā)現(xiàn)問題。由于人民陪審員與法院的利害關(guān)系不大，他們也更容易在司法審判中揭露自己在案件中發(fā)現(xiàn)的問題，從而更容易防止法官在審判過程中搞“暗箱操作”。

（3）、人民陪審員制度促進(jìn)法制教育發(fā)展。審判法庭可以說是一所內(nèi)容豐富范圍極廣的普法教育課堂。陪審員制度對(duì)于增進(jìn)公民的法律知識(shí)具有很好的促進(jìn)作用。

一方面是人民法院對(duì)人民陪審員的教育與宣傳。人民以陪審員的資格參加審判，也能受到國(guó)家的管理教育，受到嚴(yán)格的遵守法律鍛煉。人民陪審員通過直接參與審判活動(dòng)，親身經(jīng)歷有關(guān)訴訟程序、證據(jù)采納規(guī)則、審理裁判過程以及法律適用等，相當(dāng)于自己接受了一堂生動(dòng)的法制教育課，不僅可以學(xué)到許多法律知識(shí)，而且從親身經(jīng)歷的案例中獲得啟發(fā)和教訓(xùn)。

一方面是人民陪審員對(duì)人民大眾的傳播與輻射。由于人民陪審員來自于社會(huì)大眾，他們還把自己參加審判所受到的教育鍛煉輸于廣大人民，回到大眾中去，他們可以通過向其他群眾講述自己陪審的經(jīng)歷，以及他們從中獲取的法律知識(shí)傳播給更廣泛的人們，從而對(duì)全社會(huì)起到普法宣傳的教育功能。一位偉大的歷史學(xué)家曾把它說成是“有利于國(guó)家和平發(fā)展和進(jìn)步的一種最強(qiáng)大的力量”。

2、司法工具價(jià)值。人民陪審員制度的司法工具價(jià)值是指陪審制度的外在價(jià)值，它的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在糾紛的化解和裁判結(jié)果的正當(dāng)功能上，集中體現(xiàn)在陪審員參加的審判所能夠產(chǎn)生的理想結(jié)果上。這一價(jià)值實(shí)際上是現(xiàn)代陪審制度在形成過程中逐步顯現(xiàn)出來的。

（1）人民陪審員制度有利于促進(jìn)司法公正。一般來說法律只是原則性的、有限的條文，且于現(xiàn)實(shí)生活具有滯后性。面對(duì)豐富的社會(huì)生活，其規(guī)定難免有所漏洞。因此法官在審判過程中，常常需要借鑒社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)，借鑒社會(huì)公認(rèn)的公平、正義原則。而法官由于其職業(yè)特點(diǎn)和生活圈層的限制，對(duì)社會(huì)公眾公認(rèn)的公平、公正原則和社會(huì)公眾的良心，對(duì)社會(huì)生活方方面面的經(jīng)驗(yàn)難以全面了解和體驗(yàn)。人民陪審員大多來自基層，熟悉社會(huì)，了解民情民意，他們的大眾性思維，可以與職業(yè)法官的職業(yè)思維形成有效互補(bǔ)，矯正法官的職業(yè)偏見，督促法官養(yǎng)成公正的職業(yè)道德，進(jìn)而促進(jìn)司法公正。

（2）人民陪審員制度有利于廣納公眾智慧。⑥陪審員的專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)可以彌補(bǔ)職業(yè)法官知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的缺陷，進(jìn)而保障司法公正。目前我國(guó)很多法官在案件的法律適用上研究的比較深入，能利用一些法理來分析解決現(xiàn)實(shí)中的法律問題。但對(duì)于法律以外其他一些專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域如金融、財(cái)會(huì)、房地產(chǎn)、股權(quán)等研究的不夠?qū)I(yè)、深入，而一旦出現(xiàn)類似領(lǐng)域的糾紛案件，知識(shí)的匱乏成為案件審理中的一種欠缺。而陪審制度卻完全可以克服這種缺陷，它通過充分利用社會(huì)上豐富的人才資源，吸收各行各業(yè)的專家參與審理此類案件，形成較為科學(xué)完善的文化、智力和專業(yè)結(jié)構(gòu)，陪審員和法官發(fā)揮知識(shí)互補(bǔ)的實(shí)力，大大提高了法官專業(yè)化審判水平，彌補(bǔ)了法官的專業(yè)知識(shí)缺陷，從而有效避免做出不公正的裁判。

三、我國(guó)人民陪審員制度的現(xiàn)狀

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)利屬于人民，人民陪審制是人民當(dāng)家作主，參與國(guó)家管理活動(dòng)的一種重要形式，具有不可缺少性，但它在我國(guó)審判實(shí)踐中反映出來的問題是不容忽視的。

（一）人民陪審員代表的片面性

1、人民陪審員產(chǎn)生方式的制約性。從人民陪審員的產(chǎn)生來看，一種是選民選舉或有關(guān)單位推薦產(chǎn)生，另一種是法院（長(zhǎng)期或臨時(shí)）聘任。法律法規(guī)并未對(duì)兩種選任方式做具體規(guī)定，過于籠統(tǒng)。在實(shí)踐中，單位推薦和法院長(zhǎng)期聘任的方式較為常見，法官總是希望由那些曾與自己意見相合，甚至習(xí)慣于聽從自己的陪審員合作，因此，陪審員與法官組成合議庭相對(duì)穩(wěn)定，這樣就使陪審員參加審判工作的比率相差較大。這也造成了實(shí)際擔(dān)任陪審員的只是公民中的極少數(shù)人，而不是普遍的。

2、人民陪審員任命期限的模糊性。從人民陪審員的任期來看，陪審員任期一般為五年，并可連任，這就使得陪審員的資格相對(duì)穩(wěn)定。并不會(huì)使極少數(shù)人才有可能成為陪審員的情況有根本的變化。許多已經(jīng)擔(dān)任過陪審員的人在任期屆滿后仍可能保留在新的陪審員名單中。因此，陪審員由少數(shù)人擔(dān)任的情況是較普遍的現(xiàn)象，這樣就使陪審員所代表的范圍大大縮小。與陪審制度的本質(zhì)—司法民主相悖。

（二）人民陪審員作用發(fā)揮的約束性

1、人民陪審員素質(zhì)判斷過于單一。從陪審員的素質(zhì)來說，人民陪審員被要求具備大專以上的文化程度，但僅僅對(duì)學(xué)歷的要求仍難以滿足陪審員的現(xiàn)實(shí)需要，也無法判斷一個(gè)人分析問題的邏輯能力，特別是遇到案情比較復(fù)雜的案件，由于受其業(yè)務(wù)實(shí)力與法制素質(zhì)的限制，陪審員很難把握事實(shí)，正確地分析證據(jù)，從而導(dǎo)致人民陪審員制度流于形式，陷于被動(dòng)。

2、人民陪審員考核機(jī)制不夠健全。人民陪審員在審判中與法官享有同等的權(quán)利，同樣應(yīng)該也應(yīng)與審判員有同等的義務(wù)，其在審理案件時(shí)違法違紀(jì)也應(yīng)按審判員違法違紀(jì)責(zé)任追究辦法處理。但就目前對(duì)陪審員的管理上看，尤其在錯(cuò)案追究責(zé)任上，主審法官是第一責(zé)任人，現(xiàn)行的法律對(duì)陪審員過錯(cuò)沒有具體追究責(zé)任的措施，這樣，不僅弱化了陪審員陪審義務(wù)，也助長(zhǎng)了陪審員合而不議的風(fēng)氣。

（三）人民陪審員管理上缺乏可操作性

1、人民陪審員管理機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)。審判工作需要陪審員到法院履行職務(wù)，則在法院內(nèi)設(shè)臵專門機(jī)構(gòu)對(duì)陪審員進(jìn)行管理，保證人民陪審員制度的落實(shí)是非常有必要的。但在現(xiàn)實(shí)中，人民法院并沒有設(shè)臵相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，或者有專門機(jī)構(gòu)也形同虛設(shè)。

2、人民陪審員身份保障不夠健全。在身份保障方面，人民陪審員的地位和待遇都比較低。雖然《決定》第十九條規(guī)定人民陪審員因參加審判活動(dòng)應(yīng)當(dāng)享受的補(bǔ)助，人民法院和司法行政機(jī)關(guān)為實(shí)施陪審制度所必需的開支，列入人民法院和司法律行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)財(cái)政予以保障，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于地方財(cái)政緊張，人民陪審員經(jīng)費(fèi)難以足額保障，致使人民陪審員對(duì)其價(jià)值產(chǎn)生懷疑。

3、人民陪審員培訓(xùn)制度不夠科學(xué)。在培訓(xùn)方面，大多數(shù)法院對(duì)陪審員進(jìn)行了任前培訓(xùn)以及每年一次的為期兩三天集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但這種培訓(xùn)取得的效果為短期的，一名人民陪審員需要經(jīng)過長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，各方面素質(zhì)才能得到提高，才能更好地發(fā)揮作用。

四、完善我國(guó)陪審制度的對(duì)策和建議

（一）從人民陪審員的選任要求和程序上，提高人民陪審員的代表性

1、人民陪審員素質(zhì)判斷方式的多元化。鑒于陪審制度的本質(zhì)，在人民陪審員的選任上應(yīng)強(qiáng)調(diào)其廣泛性、代表性。在陪審員的資格上，陪審員的文化程度是一個(gè)值得注意的問題，這里所說的文化程度并不是專指法律方面的知識(shí)，還包括一定的常訓(xùn)和邏輯思維能力。像如今的公務(wù)員招考，分筆試與面試。筆試內(nèi)容全面，涉及范圍廣，以更好的判斷考生的知識(shí)面，面試題目新穎，切合社會(huì)現(xiàn)狀，以更好的判斷考生的應(yīng)變與表述能力。

2、人民陪審員程序選任方式的合理化。為確保陪審員的素質(zhì)，陪審員應(yīng)選舉產(chǎn)生，陪審員的選舉應(yīng)當(dāng)獨(dú)立進(jìn)行，各級(jí)人大常委會(huì)成立人民陪審員任選委員會(huì)，為避免不必要的浪費(fèi)，陪審員的選舉可與基層人民代表的同步進(jìn)行，這樣做可以不斷更新陪審員，使陪審員的代表范圍更為寬廣。根據(jù)案件的數(shù)量，確定當(dāng)先陪審員在總?cè)丝谥兴嫉谋壤话闱闆r下不宜比例太小，從而影響案件的審理。陪審員先出后，陪審員名單由選舉委員會(huì)掌握，法院審判案件前，可委托選舉委員會(huì)隨機(jī)抽取一定名額的陪審員參加審判，選出的名額應(yīng)多于審判時(shí)之名額，以備控辯雙方提出回避或庭審期間陪審員生病等事實(shí)出現(xiàn)時(shí)使用，這樣做，可以杜絕出于各種考慮指定陪審員進(jìn)行審判。

（二）從人民陪審員的任期與追責(zé)上，提高人民陪審員的責(zé)任意識(shí)

1、任期上主張不加期限。人民陪審員是否需要規(guī)定任期這個(gè)問題上，本人認(rèn)為不需要規(guī)定陪審員的任期，而是符合規(guī)定的并通過法定途徑產(chǎn)生的陪審員一旦確定就具有陪審員的資格，第二年再由縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)對(duì)以前確定的陪審進(jìn)行資格復(fù)審，如有不符合條件的撤銷其陪審員資格。一方面節(jié)約陪審員新舊更替帶來的資源浪費(fèi)，如新進(jìn)人員的培訓(xùn)費(fèi)等，一方面一年一次的資格復(fù)審，無形中也加強(qiáng)了人民陪審員的自律。

2、追責(zé)上主張權(quán)責(zé)分明。從《決定》可以看出，人民陪審員與法官在審判中享有同等的權(quán)利，但法官是案件的第一責(zé)任人，人民陪審員在錯(cuò)案追究上不承擔(dān)責(zé)任，這是導(dǎo)致陪審員審判中責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的一個(gè)重要原因。陪審員在享有權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)同樣履行與審判員同等的義務(wù)，準(zhǔn)時(shí)到庭，及時(shí)做好庭前準(zhǔn)備工作，積極參與庭審活動(dòng)，陪審員應(yīng)當(dāng)自始至終參加一個(gè)案件的審理活動(dòng)，如果陪審員無正當(dāng)理由不能按時(shí)執(zhí)行職務(wù)或者拒絕履行職務(wù)的人民法院可以對(duì)其予以罰款或其他懲罰措施。

在陪審員的職權(quán)上，⑧美國(guó)的陪審員職權(quán)是對(duì)被告是否有罪作出裁決，而適用法律則交給法官，由法官判處其應(yīng)適用的刑罰。我國(guó)可以借鑒這種權(quán)限劃分，明確規(guī)定人民陪審員只做那些他們自己能夠做到的。并且是做得好的事，即只認(rèn)定案件事實(shí)問題。如法庭陳述的真假，或者當(dāng)庭舉出的合部控訴和辯護(hù)證據(jù)能否令人信服的得出被告人有罪或無罪，這是憑借普通大眾的日常生活經(jīng)驗(yàn)就可得出的正確結(jié)論的問題。

（三）從人民陪審員的管理上，健全人民陪審員的管理機(jī)制

1、加強(qiáng)對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)管理。設(shè)立對(duì)人民陪審員的專管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人民陪審員的培訓(xùn)，提高人民陪審員的素質(zhì)，也是為了更好的服務(wù)于審判。

一是對(duì)陪審員定期培訓(xùn)，定期組織陪審員學(xué)習(xí)法律知識(shí)和觀摩法院的庭審活動(dòng)，讓陪審員學(xué)習(xí)掌握新頒布的法律法規(guī)，從而不斷提高陪審員的素質(zhì)，提高其履行職責(zé)的能力。石門縣人民法院高度重視人民陪審員在庭審中的作用，不僅對(duì)人民陪審員予以定期培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)于影響較大的典型性案件組織全體人民陪審員旁聽，反響甚佳。

二是吸收陪審員作為法官業(yè)余學(xué)校學(xué)員，邀請(qǐng)陪審員參加對(duì)某些新型案例的研討等。

三是注重庭前準(zhǔn)備，可以在開庭前將起訴書、答辯狀送人民陪審員一份，讓其了解案件的基本情況或爭(zhēng)議焦點(diǎn)，引導(dǎo)陪審員熟悉相關(guān)法律條文，更好地發(fā)揮其在審判過程中的作用。同時(shí)還要提高具有專業(yè)知識(shí)的陪審員的比例，如醫(yī)療衛(wèi)生人員、工程技術(shù)人員等，這樣可以使審理一些比較專業(yè)的案件，如醫(yī)療案件、工程爭(zhēng)議案件時(shí)，陪審員的專業(yè)知識(shí)和審判人員的法律知識(shí)形成一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提高案件的審判質(zhì)量。

2、健全人民陪審員考核約束機(jī)制。

一是健全考核約束機(jī)制?？梢钥紤]同人大協(xié)商制定專門制度考核約束人民陪審員的工作，對(duì)無故推脫不參加庭審的人民陪審員采取相應(yīng)的措施予以約束。人大每年對(duì)人民陪審員工作進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，將考核結(jié)果備案，作為下次推薦人民陪審員候先人時(shí)的參考。

二是實(shí)施單獨(dú)序列考核管理。法院可以成立人民陪審員辦公室，由政治處來負(fù)責(zé)對(duì)陪審員的選任、資格審核、校訓(xùn)，受理當(dāng)事人要求人民陪審員參審的申請(qǐng)、通知到法院履行職務(wù)、支付報(bào)酬。對(duì)人民陪審員進(jìn)行考核、懲戒等管理工作。對(duì)表現(xiàn)突出的，應(yīng)采取適當(dāng)方式予以表彰，這樣既便于考核和管理，又有利于確保人民陪審員依法履行職責(zé)。

3、落實(shí)人民陪審員的保障條件。上級(jí)法院應(yīng)會(huì)同司法行政部門，報(bào)請(qǐng)各級(jí)人大，明確陪審員名額及陪審員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各級(jí)政府財(cái)政部門，追加財(cái)政預(yù)算，今后每年列入正常財(cái)政預(yù)算，保障陪審員培訓(xùn)和履取經(jīng)費(fèi)⑦。法院明確規(guī)定根據(jù)陪審的次數(shù)或時(shí)間長(zhǎng)短給予相應(yīng)的報(bào)酬，消除陪審員在物質(zhì)保障上的后顧之憂。從法律上明確對(duì)陪審員人身案例的保障，對(duì)打擊、報(bào)復(fù)陪審員的訴訟參與人或其他人員要給予嚴(yán)懲，消除陪審員陪審時(shí)的后顧之憂。

①陳盛清主編：《外國(guó)法制史》，北京大學(xué)出版社1982年版，第39頁。

②③④王利明：《我國(guó)陪審制度研究》，浙江社會(huì)科學(xué)2000年第1期，第55頁。

⑤王敏遠(yuǎn)《中國(guó)陪審制度及完善》，載于《法學(xué)研究》1999年第4期。

⑥劉家興：《新中國(guó)民事程序理論與適用》第117頁。⑦程雷：《人民陪審制度的現(xiàn)狀及思考》，載《人民司法》1997年第5期。

⑧龍宗智：上帝怎樣審判[M].北京.法律出版社2006.On the Status Quo and Perfection of People’s Juror System

[Abstract] Jury system, as a democratic way for citizens to directly participate in judicial activities, is conducive to judicial fairness and judicial democracy as well as judicial honesty and judicial supervision.However, people's juror system in our country is still at an immature stage and has been exposed in judicial practice.After discussing the birth and the significance of the jury system and the current social conditions in China, this article analyzes the shortcomings of the system, and proposes some suggestions on how to improve the people's jury in our country.[Key words] people's juror;necessity;meaning;current situation;perfection Practice has proved that the people's juror system in our country has played an important role in the trial of people's courts and has formed a fine tradition of people's justice.It is an important measure to promote judicial reform in an all-round way and promote judicial democracy.It has been widely recognized by all walks of life.However, no matter from the field of judicial practice or legal theory, there has been a fierce dispute over the existence and abolition of the people's jury system in our country.Although the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress on August 28, 2004 adopted the “Decision on Perfecting the System of People's Jurors,” which is intended to play a role in determining the extent of the dispute, such disputes have not yet been settled Eliminate.Therefore, the discussion on the people's jury system in our country still has very strong realistic and theoretical significance.First, the people's jury system and the establishment of our country(A), briefly describe the development of jury system in foreign countries As a litigation system, the jury system developed on the basis of the ancient judicial system originated from ancient Greece and Rome in 594 BC.This is due to the reform of Solon, a famous Athens politician.From its implementation, it can be seen that the number of juries reflects the importance of the case under trial.The modern jury system started in medieval Europe ②.Anglo-American legal system is the earliest jury way the United Kingdom, such as the famous 12-person jury in the history of Britain.During the colonial period, British colonialists brought the jury system to the United States.From this we can see that the jury system in the United States was formed and developed solely on the basis of British tradition.The earliest jury trial in the civil law system was the French “Carolingian” dynasty3, although the jury system gradually disappeared once the expansion of the monarchy.However, during the French Revolution, in order to counter feudalism and promote democracy, France introduced the jury system of the Anglo-American legal model and highlighted the citizenship and restriction of judicial power in the design of the judicial system, making it the embodiment of judicial democracy and sovereignty over the people An Important System of Constitutional Thought.Due to Napoleon's conquest of Germany, jury system was also introduced into Germany.(B), briefly describes the development of jury system in our country Although China's jury system started in the Qing Dynasty ④.However, the brutal current situation in the old China caused the difficult legal construction in China, civic rights and judicial power can not be effectively protected, and jury system has become a dead letter.At the beginning of the founding of New China, under the leadership of the Communist Party of China and based on the experience of building a jury system in the base area during the War of Resistance Against Japan, such as the jury system adopted by the famous “Ma Xiwu Trial Method,” the “Common Program” of 1949 and the “People's Court of 1951 Interim Organization Ordinance ”provides for the jury system.The 1954 Constitution recognized it as a constitutional system and Article 75 of the Constitution clearly stipulates: “People's courts shall try their case in accordance with the law in the trial of the people's court case.” However, during the Great Leap Forward, especially during the Cultural Revolution, military personnel took the place of judges for handling cases, the judicial system was attacked and destroyed, and the jury system also suffered serious alienation.In 1978, China began to restore and rebuild the judicial system, and the jury system was rebuilt.Article 41 of the Constitution, passed in the same year, stipulates: “The people's court shall try the case in accordance with the law and carry out the system of mass representation of the jury.” Subsequently, the newly promulgated “Organization Law of the People's Court” in 1979 and China's first “Criminal Procedure Law ”Also made provisions.At this point, jury system as a trial system has been established, and mandatory.Due to the strengthening of the people's democratic awareness and the advance of the political system reform in our country, the value of the people's jury system has been greatly watched.On August 28, 2004, the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress passed the Decision on Perfecting the System of People's Assessors, which is the result of continuous efforts by all walks of life in the exploration and development of the system of people's jury in our country Development provides a new opportunity.Second, whether the people's jury system should be retained in China and its existence.(A)whether the jury system should be retained All along, both judicial practice circles and jurisprudence circles have fierce arguments over the existence and abolition of the people's jury system in our country.The reasons for comprehensively opposing the retention of the jury system are as follows: 1, jury system does not meet China's national conditions.Due to China's several thousand years of feudal autocratic rule, resulting in an independent personality and a weak sense of democracy, the people easily succumbed to authority.And China is a humane society.The people have always been “paying attention to the human race and ignoring the rule of law.” The trial is susceptible to the influence of human beings.2, jury staff difficult to meet the trial requirements.Although the people's jurors selected by the people have certain legal awareness and judicial experience, they still do not have the ability to handle cases, especially the complicated cases;3, jury fees easily lead to waste of resources ⑤.People's jurors participating in a large expenditure of expenses such as the loss of working time, boarding fees, transportation expenses, etc., most of these costs are spent by the court from their own office expenses.In response to the current status of courts in China at various levels, there is still a lot of pressure to bear this cost.In response to the above three points of objection, the author one by one comment, that the people's jury system needs to be retained.1, look at the status of China from a development perspective.Our country experienced a long feudal society is not fake, but not in vain under the people of our country to submit to the power, the opposition to participate in the conclusion of the judiciary.From the development process of the people's jury system in China, we can see that the Chinese people are paying their own rights to fight for power proactively in a step-by-step approach based on their own masters' attitude.The democratic process in our country has a clear view of both the public interest and the law.Citizens have great improvement in their legal and legal knowledge.It is hard to gain a foothold to deny the existence of the jury system by the long history of feudalism.2, a comprehensive vision to understand the meaning of jury.Jurors, in terms of their professional legal literacy and trial experience, are indeed not as good as professional judges, susceptible to feelings and perplexity of perjury, and sometimes difficult to make accurate judgments and understandings in complex cases.Judging matters, however, the jurors can perceive issues from the perspective of social ethics and social common values and have the advantage of correctly reflecting public opinion.It is also in line with the requirements of contemporary China's trial that the most reasonable reason should be chosen to maximize its legitimacy in the trial of the case.3, with rational values to understand the essence of judicial efficiency.I think the jury system is a matter involving the fairness of the judiciary.Judicial efficiency and judicial fairness do not belong to one level.When there is a conflict, we should first consider the issue of judicial fairness.(2)the significance of the people's jury system The existence of people's jury system has its profound significance.Its value is mainly reflected in its judicial democratic value and judicial tool value.1, the value of judicial democracy.The judicial and democratic value of the system of people's jurors refers to the value of the jury system in safeguarding the democratic rights of the public.It is the initial value of jury system in the process of its formation, or is the intrinsic value of jury system.It is reflected in the people's jury system Members participate in court proceedings.The company is located in:(1)People's jury system reflects socialist democracy.Democracy is the basis of jury system and the way to realize it.It is the core of jury system.Democracy runs through jury system.On the one hand, people's jury system is in line with the requirements of our political system.Our country is a socialist country under the people's democratic dictatorship.The system of people's assessors is an important part of our democratic system.It is an important form by which the people's judicial work relies on the masses and an important way and means to realize socialist judiciary democracy.People participate in judicial activities through jury methods and feel directly involved in the exercise of the nation's judicial power.They are a form of truly exercising democratic rights and reflect that the people and the masses are the masters of the country.On the other hand, the people's jury system will speed up the process of democratic construction in our country.The people's enthusiasm in administering the country and building the nation and judiciary democracy are regarded as justification for the jury system.Jury system is a symbol and declaration of judicial democracy.The system of people's jurors has become an important form by which people's judicial work relies on the masses.The system of people's jury reflects the people's participation in the process of democratization of the judiciary.It also mobilizes the enthusiasm and initiative of the people in judiciary participation and plays an important role in strengthening the building of democracy and the rule of law in our country To a certain positive effect.(2)People's assessor system supervises the exercise of judicial power.The majority of the people directly participate in the judicial process through the system of people's jurors and can exercise direct and face-to-face supervision over the exercise of judicial power.On the one hand, the people's assessors monitor and deter the judge's words and deeds.If a judge and jury co-judge, then the judge in the face of all kinds of temptation to think twice before you go.One judge said to the jury jury: “I felt not only the eyes of both parties watching me, the eyes of the masses watching me, but also the jury's eyes watching me, which is a silent supervision.” On the other hand, people's jury supervision runs through the case.People's assessors in the specific case to participate in the case of investigation and evidence collection process, compared to other citizens, the more likely to find the problem.As people's jurors have little stake in the court, they are also more likely to expose their own problems found in the case in judicial trials, making it easier to prevent judges from engaging in “black hat” operations during the trial.(3)People's jury system to promote the development of legal education.The trial court can be said to be a very rich and extensive popularization education classroom.Jury system for promoting the legal knowledge of citizens has a very good role in promoting.On the one hand, it is the education and propaganda of people's court on people's assessors by people's courts.People participate in trials with jury qualification, but also receive state management and education and are subject to strict compliance with the law.Through direct participation in trial activities, people's jurors first hand to experience the relevant procedures, the rules for the adoption of evidence, the trial of the referee process and the application of law, which is equivalent to accepting a vivid legal education class, not only can learn a lot of legal knowledge, Experience and lessons learned from the experience of the case.On the one hand, it is the spread and radiation of people's jurors to the public.Since the people's jurors come from the general public, they also lose their education and training they have participated in the trials to the masses and return to the public.They can tell other people about their jury experience and the legal knowledge they have gained from them Disseminate it to a wider range of people and thereby educate society as a whole.A great historian once described it as “one of the most powerful forces conducive to the peaceful development and progress of the country.” 2, the value of judicial tools.The value of judicial tools in the system of people's jurors refers to the external value of the jury system.Its realization is reflected in the proper function of the dissolution of the dispute and the result of the refereeing, and is embodied in the ideal result that the jury members can participate in.This value is actually the gradual emergence of the modern jury system in its formation.(1)People's jury system is conducive to promoting judicial justice.In general, law is only a principled and limited provision and lags behind in real life.Faced with rich social life, its provisions will inevitably be loopholes.Therefore, during the trial, the judge often needs to learn from the experience of social life and draw lessons from the socially accepted principle of fairness and justice.Judges, because of their professional characteristics and the limits of the living circle, recognize the fairness and fairness of the general public as well as the conscience of the public, and find it hard to fully understand and experience all aspects of social life.Most of the people's jurors come from grassroots level, are familiar with society, understand the conditions of public opinion and public opinion, and their popular thinking can complement the occupational judge's professional thinking effectively, rectify the judge's professional prejudice, urge judges to develop fair professional ethics and promote judicial fairness.(2)People's jury system is conducive to 廣納 public wisdom.⑥

The professional expertise of jurors can make up for the single defect of the professional judge's knowledge structure and thus guarantee the judicial fairness.At present, many judges in our country have studied more deeply on the application of law in cases and can use some jurisprudence to analyze and solve the legal problems in reality.However, some fields of specialization other than law are less specialized and in-depth than those specialized in finance, accounting, real estate and stock rights.In the event of disputes in similar fields, the lack of knowledge has become a deficiency in the handling of cases.The jury system can completely overcome this defect.It takes full advantage of the abundant human resources in society and recruits experts from all walks of life to participate in the trial of such cases to form a more scientific and complete cultural, intellectual and professional structure.Jurors and judges Give play to the strength of complementing each other's knowledge, greatly improve the level of judges 'professional judgment, make up for the defects of the judges' professional knowledge and effectively avoid making unfair judgments.Third, the status quo of the people's jury system in our country China is a socialist country under the people's democratic dictatorship and all its rights belong to the people.People's jury system is an important form of the people's masters and their participation in state management activities.It is indispensable, but it reflects the problems in our country's trial practice Can not be ignored.(I)One-sidedness of the representative of the people's assessors 1, the constraints of the way people's jurors produce.Judging from the emergence of people's assessors, one is the election of voters or the recommendation of relevant units, and the other is the appointment of courts(long-term or interim).Laws and regulations do not make specific provisions on the two options, too general.In practice, the unit recommendation and long-term appointment of the court are more common, and the judge always wants to cooperate with those jurors who have used their own opinions and even accustomed themselves to hearing from oneself.Therefore, jurors and judges form a relatively stable court, so that The rate of participation of jurors in trials varies widely.This has also resulted in the fact that only a handful of citizens are jurors, not universal.2, the jury of the ambiguity of the term of appointment.Judging from the term of office of the people's assessors, jurors generally hold a term of office of five years and be eligible for reelection, thus making jurors relatively more qualified.Does not fundamentally change the situation in which very few people are likely to be jurors.Many who have served as jurors may still remain on the new jury list after the term expires.Therefore, it is more common for jurors to be members of minorities, thus greatly reducing the scope of jurors.And the nature of jury system-the opposite of judicial democracy.(B)the role of people's jury play binding 1, the people's jury quality judgment is too single.In terms of the quality of jurors, people's jurors are required to have a college education or above.However, the requirements of academic qualifications alone can not satisfy the actual needs of jurors nor can they judge the logic ability of a person to analyze problems, especially when they encounter Due to its limited business conditions and the quality of the legal system, jury members find it difficult to grasp the facts and correctly analyze the evidence.As a result, the people's jury system is in a passive state.2, the assessment mechanism of the people's jury is not sound enough.People's jurors shall enjoy the same rights as judges during the trial.Equally, the people's assessors should also have the same obligations as the judges.When they try the case, the law and discipline should also be handled according to the accountability of the lawbreakers and violators.However, judging from the current management of jurors, in particular, the trial judge is the first responsible person for the investigation of the wrong case, and the current law imposes no liability on jury members