第一篇：改革土地使用制度推動城鎮(zhèn)住房發(fā)展

改革土地使用制度推動城鎮(zhèn)住房發(fā)展

作者：胡存智來源：中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)2011年9月19日發(fā)布時間：2011年10月19日 城鎮(zhèn)住房用地政策的形成和發(fā)展，是我國土地使用制度改革發(fā)展的產(chǎn)物，更是土地與住房、財稅、金融、社會保障等多項制度變革和政策相互作用的結(jié)果，既與住房制度改革和房地產(chǎn)市場的發(fā)展趨勢相一致，也與市場化改革的基本取向相協(xié)調(diào)，并隨著相關(guān)領(lǐng)域的改革協(xié)同推進而不斷發(fā)展完善。

一、我國住房用地制度、相關(guān)政策和管理現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)住房用地制度與政策是伴隨著土地使用制度改革而逐步形成的，一方面，土地使用權(quán)的物權(quán)化為住房商品化奠定了基礎(chǔ)，土地配置的市場化為住房商品化和社會化創(chuàng)造了條件，有力推動了住房制度的改革。另一方面，土地配置的市場化促進了公開、公平、公正和競爭有序的市場環(huán)境逐步形成，為城市建設(shè)和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展提供了資金支持，滿足了改善城鎮(zhèn)居民住房條件的需要，促進了房地產(chǎn)市場的繁榮和健康發(fā)展。近年來，還通過實施土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、價格、布局和節(jié)奏的調(diào)控政策，土地使用制度逐漸成為參與房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要手段。

(一)以用途管制為核心的總量控制制度

著眼于人多地少的基本國情，立足于最嚴(yán)格的耕地保護，借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，在總結(jié)上個世紀(jì)90年代初房地產(chǎn)過熱經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確立了土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確定階段性規(guī)劃目標(biāo)，控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，并通過土地利用年度計劃控制新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和節(jié)奏。

(二)以集中統(tǒng)一管理為模式的土地供應(yīng)制度

1.確立了土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理制度。將同一城市范圍內(nèi)的新增和存量建設(shè)用地均納入市、縣政府統(tǒng)一管理的供應(yīng)渠道，扭轉(zhuǎn)了過去多頭分散供地導(dǎo)致交易秩序混亂的局面。

2.編制和公布土地供應(yīng)計劃。市、縣人民政府根據(jù)市場供求狀況編制年度土地供應(yīng)計劃，特別是強調(diào)要編制住房供地計劃，以供應(yīng)引導(dǎo)需求，確保經(jīng)濟適用住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品用地占當(dāng)?shù)刈》坑玫毓┑赜媱澋谋壤坏陀?0%。

3.探索、建立土地儲備制度豐富調(diào)控手段。借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立土地收購儲備制度，按照法定程序?qū)⑹栈?、收購、?yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備，通過前期開發(fā)，實行統(tǒng)一“凈地”供應(yīng)，為調(diào)控土地市場，促進節(jié)約集約用地提供了重要的制度保障。

4.實行“有保有壓、區(qū)別對待”的差別化供地政策。發(fā)布《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先滿足普通商品住房建設(shè)合理發(fā)展的用地需求，控制高檔商品住房的土地供應(yīng)，停止別墅類用地供應(yīng)，控制大宗住房用地供應(yīng)。在大力推進招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地的同時，堅持對保障性住房用地實行劃撥供地政策，支持在普通商品住房中配建經(jīng)濟適用住房、廉租房和公共租賃住房的政策。

(三)以公開、公平、公正為原則的土地市場交易制度

1.建設(shè)統(tǒng)一的土地有形市場。規(guī)范一、二級市場土地交易行為，降低了市場交易成本，健全了市場秩序。

2.完善交易方式。構(gòu)建公開、公平、公正和競爭有序的市場環(huán)境，全面推行經(jīng)營性房地產(chǎn)用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌公開出讓制度，顯化了價格信號，使市場機制特別是競爭機制配置資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。

3.建立健全信息公開制度，大力推進誠信體系建設(shè)。逐步形成了以公開供地計劃、公開土地出讓公告、公開土地出讓和劃撥結(jié)果、公開土地開發(fā)利用信息，以及公開違法違規(guī)用地查處結(jié)果為主要內(nèi)容的信息公開制度，接受社會對房地產(chǎn)用地從供應(yīng)到開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。

(四)以促進集約節(jié)約利用為目標(biāo)的全程監(jiān)管制度

通過強化從土地供應(yīng)到開發(fā)利用的全程監(jiān)管，促進集約節(jié)約用地，增加房地產(chǎn)用地的有效供應(yīng)。1.構(gòu)建分層次、到宗地的實時監(jiān)測系統(tǒng)。構(gòu)建覆蓋全國的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，基本實現(xiàn)按宗地、分層級實時監(jiān)測監(jiān)管的目標(biāo)，加強對土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、價格、時序等的監(jiān)測分析和信息發(fā)布，強化土地供應(yīng)政策執(zhí)行的監(jiān)管。

2.規(guī)范土地出讓合同管理，建立房地產(chǎn)用地開竣工申報制度。在土地出讓合同中限定了土地使用條件、開發(fā)利用強度，規(guī)定土地出讓價款的繳納時間及方式，明確開竣工時間及具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格對違法違約行為的處理規(guī)定。建立房地產(chǎn)用地開竣工申報制度。對不執(zhí)行申報制度的，予以公示并限制其至少在一年內(nèi)不得參加土地購置活動。

3.嚴(yán)格處置閑置房地產(chǎn)用地，打擊囤地炒地行為。采取繳納閑置費、改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備和無償收回等途徑，及時處置閑置土地。同時，積極與金融監(jiān)管部門協(xié)作，對圈地不建等閑置土地的企業(yè)限制其直接間接融資。嚴(yán)厲打擊通過超出自身開發(fā)經(jīng)營能力大量購置土地，伺機高價轉(zhuǎn)讓或通過資本運營等手段變現(xiàn)等囤地、炒地行為。

(五)以規(guī)范資金管理為抓手的配套政策體系

1.完善土地出讓收支管理，實現(xiàn)“取之于民，用之于民”。明確土地出讓收入范圍，加強出讓價款征收管理，保障土地出讓收入及時足額征繳入庫；實行“收支兩條線”管理，完善預(yù)算編制，明確規(guī)定土地出讓收入主要用于安排保障民生資金。

2.嚴(yán)格土地儲備資金管理，規(guī)范政府行為。制定《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》，規(guī)范土地儲備機構(gòu)向金融機構(gòu)申請貸款的行為，明確申請抵押貸款的條件，限定貸款規(guī)模及貸款的使用管理方式。

3.強化新增建設(shè)用地土地有償使用費收支管理。明確新增建設(shè)用地土地有償使用費的征收范圍，確定征收等別、征收標(biāo)準(zhǔn)和分成管理方式，加強征收管理，改進和完善有關(guān)資金使用管理。

4.加強融資管理，降低金融風(fēng)險。對未能滿足土地出讓合同中有關(guān)開發(fā)面積或投資強度約定的房地產(chǎn)項目，及有不良記錄的土地儲備機構(gòu)，要求金融機構(gòu)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，合理確定貸款期限，從嚴(yán)控制延期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。

第二篇：×××開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產(chǎn)是開發(fā)區(qū)經(jīng)營城市的必然選擇

——×××開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

×××開發(fā)區(qū)自92年建區(qū)至今累計出讓國有土地使用權(quán)面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發(fā)區(qū)的起步發(fā)展提供了原始積累。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調(diào)整土地收益分配制度的政策出臺以后，傳統(tǒng)的以協(xié)議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經(jīng)遠遠不能滿足開發(fā)區(qū)日益發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來越大，資金缺口越來越嚴(yán)重，使開發(fā)區(qū)在建設(shè)資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發(fā)揮市場機制在土地資產(chǎn)運營中的積極作用，實現(xiàn)市場機制與政府宏觀調(diào)控的有機結(jié)合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設(shè)資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標(biāo)拍賣是深化土地使用制度的必然結(jié)果，是經(jīng)營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標(biāo)拍賣方式，將土地的供應(yīng)、土地價格的確定、土地使用權(quán)的獲得由政府行為轉(zhuǎn)為市場行為，處于社會公眾的監(jiān)督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能。我國的法律、法規(guī)對國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍有明確的規(guī)定和要求。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標(biāo)拍賣方式。”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的通知》[國辦發(fā)（2000）15號]和省國土資源廳的有關(guān)文件都明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂和住宅的經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)拍賣的方式進行。許多地方認(rèn)真貫徹國家的政策要求，在土地招標(biāo)拍賣，顯化城市土地資產(chǎn)價值，促進城市土地集約利用，加快建設(shè)，增加政府財政收入，強化城市在地方經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面取得了非常成功的經(jīng)驗。我市在近幾年的城市建設(shè)中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發(fā)區(qū)的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發(fā)區(qū)改革土地使用制度的現(xiàn)實條件。

一件事物的發(fā)生發(fā)展必須具備相應(yīng)的前提條件，就以“經(jīng)營城市”這一概念來講，xxx開發(fā)區(qū)的目前情況，首先我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟構(gòu)成來看，它是以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)區(qū)，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結(jié)構(gòu)以工業(yè)用地為主，占全區(qū)總用地面積的90%以上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例較小，僅占全區(qū)國民經(jīng)濟構(gòu)成的15%，第三產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性用地僅占總用地面積的4%。而土地資產(chǎn)的招標(biāo)和拍賣的對象則是以經(jīng)營性用地為主，其他用地不具備采取招標(biāo)拍賣的條件。其次招標(biāo)、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發(fā)區(qū)的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發(fā)區(qū)和我們競爭非常激烈，他們現(xiàn)在對一些高科技、大規(guī)模和外資項目采取地價優(yōu)勢和我們競爭，xxx開發(fā)區(qū)在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發(fā)區(qū)的招商引資工作。綜上所述，我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)的土地招標(biāo)拍賣工作任重而道遠，需要我們根據(jù)政府對用地的要求、國家的產(chǎn)業(yè)政策、土地用途和規(guī)劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負(fù)重前行，為改革用地制度做好積極準(zhǔn)備。

雖然目前xxx開發(fā)區(qū)在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當(dāng)一段距離，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經(jīng)濟下的傳統(tǒng)模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發(fā)區(qū)建設(shè)資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準(zhǔn)備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準(zhǔn)突破口，加大工作力度，積極推進土地資產(chǎn)的市場化過渡，推進國有土地招標(biāo)拍賣工作。我們主要應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，努力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)，使xxx開發(fā)區(qū)向城市化過渡。在繼續(xù)堅持高科技、外向型的招商方針基礎(chǔ)上，積極鼓勵、扶持和引導(dǎo)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創(chuàng)造土地增值的空間。

二是建設(shè)政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控。建立土地收購儲備出讓機制，發(fā)揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實行“政府主導(dǎo)型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請登陸004km.cn查看)府統(tǒng)一調(diào)配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，為實行招標(biāo)拍賣奠定基礎(chǔ)。同時政府應(yīng)加強土地供應(yīng)的計劃性，土地管理部門要依據(jù)市場需求，合理確定用地規(guī)模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，充分發(fā)揮出市場優(yōu)化配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標(biāo)拍賣提供有力保障。要實行土地招標(biāo)拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至于規(guī)范運行的軌道。

第三篇：開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產(chǎn)是開發(fā)區(qū)經(jīng)營城市的必然選擇——×××開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

×××開發(fā)區(qū)自92年建區(qū)至今累計出讓國有土地使用權(quán)面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94，有償用地所取得的土地收益，為開發(fā)區(qū)的起步發(fā)展提供了原始積累。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調(diào)整土地收益分配制度的政策出

臺以后，傳統(tǒng)的以協(xié)議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經(jīng)遠遠不能滿足開發(fā)區(qū)日益發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來越大，資金缺口越來越嚴(yán)重，使開發(fā)區(qū)在建設(shè)資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發(fā)揮市場機制在土地資產(chǎn)運營中的積極作用，實現(xiàn)市場機制與政府宏觀調(diào)控的有機結(jié)合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設(shè)資金困難，顯得尤為迫切?！恋卣袠?biāo)拍賣是深化土地使用制度的必然結(jié)果，是經(jīng)營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標(biāo)拍賣方式，將土地的供應(yīng)、土地價格的確定、土地使用權(quán)的獲得由政府行為轉(zhuǎn)為市場行為，處于社會公眾的監(jiān)督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能。我國的法律、法規(guī)對國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍有明確的規(guī)定和要求?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標(biāo)拍賣方式?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的通知》[國辦發(fā)（2000）15號]和省國土資源廳的有關(guān)文件都明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂和住宅的經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)拍賣的方式進行。許多地方認(rèn)真貫徹國家的政策要求，在土地招標(biāo)拍賣，顯化城市土地資產(chǎn)價值，促進城市土地集約利用，加快建設(shè)，增加政府財政收入，強化城市在地方經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面取得了非常成功的經(jīng)驗。我市在近幾年的城市建設(shè)中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發(fā)區(qū)的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發(fā)區(qū)改革土地使用制度的現(xiàn)實條件。

一件事物的發(fā)生發(fā)展必須具備相應(yīng)的前提條件，就以“經(jīng)營城市”這一概念來講，xxx開發(fā)區(qū)的目前情況，首先我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟構(gòu)成來看，它是以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)區(qū)，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結(jié)構(gòu)以工業(yè)用地為主，占全區(qū)總用地面積的90以上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例較小，僅占全區(qū)國民經(jīng)濟構(gòu)成的15，第三產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性用地僅占總用地面積的4。而土地資產(chǎn)的招標(biāo)和拍賣的對象則是以經(jīng)營性用地為主，其他用地不具備采取招標(biāo)拍賣的條件。其次招標(biāo)、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發(fā)區(qū)的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發(fā)區(qū)和我們競爭非常激烈，他們現(xiàn)在對一些高科技、大規(guī)模和外資項目采取地價優(yōu)勢和我們競爭，xxx開發(fā)區(qū)在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發(fā)區(qū)的招商引資工作。綜上所述，我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)的土地招標(biāo)拍賣工作任重而道遠，需要我們根據(jù)政府對用地的要求、國家的產(chǎn)業(yè)政策、土地用途和規(guī)劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負(fù)重前行，為改革用地制度做好積極準(zhǔn)備。

雖然目前xxx開發(fā)區(qū)在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當(dāng)一段距離，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經(jīng)濟下的傳統(tǒng)模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發(fā)區(qū)建設(shè)資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準(zhǔn)備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準(zhǔn)突破口，加大工作力度，積極推進土地資產(chǎn)的市場化過渡，推進國有土地招標(biāo)拍賣工作。我們主要應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，努力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)，使xxx開發(fā)區(qū)向城市化過渡。在繼續(xù)堅持高科技、外向型的招商方針基礎(chǔ)上，積極鼓勵、扶持和引導(dǎo)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創(chuàng)造土地增值的空間。

二是建設(shè)政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控。建立土地收購儲備出讓機制，發(fā)揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實行“政府主導(dǎo)型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統(tǒng)一調(diào)配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部

第四篇：*開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

運用市場機制配置土地資產(chǎn)是開發(fā)區(qū)經(jīng)營城市的必然選擇

——×××開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

×××開發(fā)區(qū)自92年建區(qū)至今累計出讓國有土地使用權(quán)面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開發(fā)區(qū)的起步發(fā)展提供了原始積累，*開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探。但是隨著征地費用的不斷提高，國家調(diào)整土地收益分配制度的政策出臺以后，傳統(tǒng)的以協(xié)議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經(jīng)遠遠不能滿足開發(fā)區(qū)日益發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來越大，資金缺口越來越嚴(yán)重，使開發(fā)區(qū)在建設(shè)資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發(fā)揮市場機制在土地資產(chǎn)運營中的積極作用，實現(xiàn)市場機制與政府宏觀調(diào)控的有機結(jié)合，促進資源的集約利用，為政府增加財政收入，解決建設(shè)資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標(biāo)拍賣是深化土地使用制度的必然結(jié)果，是經(jīng)營城市的必然選擇。

以“公開、公平、公正”為主要特征的招標(biāo)拍賣方式，將土地的供應(yīng)、土地價格的確定、土地使用權(quán)的獲得由政府行為轉(zhuǎn)為市場行為，處于社會公眾的監(jiān)督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能。我國的法律、法規(guī)對國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍有明確的規(guī)定和要求。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標(biāo)拍賣方式?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)39號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的通知》和省國土資源廳的有關(guān)文件都明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂和住宅的經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)拍賣的方式進行。許多地方認(rèn)真貫徹國家的政策要求，在土地招標(biāo)拍賣，顯化城市土地資產(chǎn)價值，促進城市土地集約利用，加快建設(shè)，增加政府財政收入，強化城市在地方經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面取得了非常成功的經(jīng)驗。我市在近幾年的城市建設(shè)中，在這方面也有長足的進展，為今后xxx開發(fā)區(qū)的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開發(fā)區(qū)改革土地使用制度的現(xiàn)實條件。

一件事物的發(fā)生發(fā)展必須具備相應(yīng)的前提條件，就以“經(jīng)營城市”這一概念來講，xxx開發(fā)區(qū)的目前情況，首先我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟構(gòu)成來看，它是以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)區(qū)，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結(jié)構(gòu)以工業(yè)用地為主，占全區(qū)總用地面積的90%以上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例較小，僅占全區(qū)國民經(jīng)濟構(gòu)成的15%，第三產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營性用地僅占總用地面積的4%，管理制度《*開發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探》。而土地資產(chǎn)的招標(biāo)和拍賣的對象則是以經(jīng)營性用地為主，其他用地不具備采取招標(biāo)拍賣的條件。其次招標(biāo)、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開發(fā)區(qū)的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發(fā)區(qū)和我們競爭非常激烈，他們現(xiàn)在對一些高科技、大規(guī)模和外資項目采取地價優(yōu)勢和我們競爭，xxx開發(fā)區(qū)在這方面本來就處于劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發(fā)區(qū)的招商引資工作。綜上所述，我們認(rèn)為xxx開發(fā)區(qū)的土地招標(biāo)拍賣工作任重而道遠，需要我們根據(jù)政府對用地的要求、國家的產(chǎn)業(yè)政策、土地用途和規(guī)劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。

——明確方向、負(fù)重前行，為改革用地制度做好積極準(zhǔn)備。

雖然目前xxx開發(fā)區(qū)在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當(dāng)一段距離，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，作為市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經(jīng)濟下的傳統(tǒng)模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發(fā)區(qū)建設(shè)資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準(zhǔn)備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準(zhǔn)突破口，加大工作力度，積極推進土地資產(chǎn)的市場化過渡，推進國有土地招標(biāo)拍賣工作。我們主要應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，努力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)，使xxx開發(fā)區(qū)向城市化過渡。在繼續(xù)堅持高科技、外向型的招商方針基礎(chǔ)上，積極鼓勵、扶持和引導(dǎo)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創(chuàng)造土地增值的空間。

二是建設(shè)政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控。建立土地收購儲備出讓機制，發(fā)揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實行“政府主導(dǎo)型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統(tǒng)一調(diào)配；另一方面，以儲備中心為基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，為實行招標(biāo)拍賣奠定基礎(chǔ)。同時政府應(yīng)加強土地供應(yīng)的計劃性，土地管理部門要依據(jù)市場需求，合理確定用地規(guī)模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，充分發(fā)揮出市場優(yōu)化配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

三是建立切實可行的政策措施和組織體系，為土地招標(biāo)拍賣提供有力保障。要實行土地招標(biāo)拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至于規(guī)范運行的軌道。

第五篇：土地使用制度

土地使用制度綜述

我國是一個社會主義國家，國有土地使用權(quán)是一項我國特有的制度。它是在一定土地所有制度下，人們使用土地的程序、方式的規(guī)定。它涉及土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系、權(quán)利、義務(wù)以及國家對土地使用的管理。這是一項以公有制為基礎(chǔ)的制度。要實現(xiàn)對國有土地使用權(quán)的有效行使，就必須在保障權(quán)利人占有的權(quán)利的前提下，對國有土地使用權(quán)進行相應(yīng)的制度建設(shè)。土地使用權(quán)是土地使用制度在法律上的表現(xiàn)。每一種土地所有制的條件下，都存在著相應(yīng)的土地使用制及其具體表現(xiàn)形式，土地所有制總是力求通過恰當(dāng)?shù)耐恋厥褂弥剖棺约旱玫綄崿F(xiàn)、鞏固和發(fā)展。土地使用制度可大致分為所有權(quán)與使用權(quán)相結(jié)合及所有者與使用權(quán)相分離兩大類。在土地使用權(quán)與所有權(quán)分離備件下的土地使用制，可大體分為無償使用制和有償使用制兩大類別。土地使用權(quán)指在國家所有的土地上享有的，在法定限度內(nèi)對國有土地進行占有、使用、收益和處分的權(quán)利這是一項以公有制為基礎(chǔ)的制度。要實現(xiàn)對國有土地使用權(quán)的有效行使，就必須在保障權(quán)利人占有的權(quán)利的前提下，對國有土地使用權(quán)進行相應(yīng)的制度建設(shè)。

土地使用制度發(fā)展歷史

新中國成立以來，我國城市土地使用制度發(fā)生了巨大變化。改革開放之前，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，與此相應(yīng)的土地使用制度采取計劃分配、行政劃撥的無償、無限期、無流動的模式。改革開放以后，我國土地使用制度從無償使用轉(zhuǎn)向有償使用，在土地資源配置中引入市場機制，至今已初步建立土地市場制度的基本框架，市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到較好的發(fā)揮。

土地?zé)o償使用時期：

新中國成立以后，并沒有馬上對城市土地實行國有化，而是針對不同性質(zhì)的所有權(quán)形式，分階段逐步實現(xiàn)城市土地國家所有制。1954年，國家頒布文件規(guī)定：國營性質(zhì)的土地使用者使用國有土地時，應(yīng)一律由當(dāng)?shù)卣疅o償撥給使用，均不須再交納租金。自此，全民所有制單位、公私合營企業(yè)開始無償使用城市的國有土地，集體和個人雖然要繳納地租，但收費標(biāo)準(zhǔn)很低。

土地有償使用初期：

1979年我國開始征收土地使用費。我國土地使用制度改革首先出現(xiàn)在中外合營4-業(yè)的用地制度上。為了與國際經(jīng)濟接軌，我國政府必須對中外合營企業(yè)的用地征收土地使用費，以保證國家的土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)。根相關(guān)法規(guī)，土地有償使用采取兩種方式，對內(nèi)的土地使用者由中央統(tǒng)一征收土地使用稅，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)在華機構(gòu)用地由各地區(qū)、城市收取土地使用費。自此中國土地法律上正式步入有償使用的軌道。

土地流轉(zhuǎn)制度的建立：

1.1990年，我國頒布《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。首次以法規(guī)的形式對土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的概念、范圍和方法等作出具體規(guī)定。土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓。征收城鎮(zhèn)土地使用稅(費)這一改革措施，是對傳統(tǒng)的土地?zé)o償使用制度的否定，也是新的土地制度的起點。它增強了人們合理用地、節(jié)約用地的觀念。

2.土地收購—儲備一開發(fā)一出讓機制的初步形成。為了增強政府對土地一級市場的調(diào)控能力，運用市場手段優(yōu)化配置數(shù)量龐大的存量建設(shè)用地，提高土地資產(chǎn)的附加值和出讓效益，經(jīng)過理論界和實際部門的探索，一種適應(yīng)壟斷競爭型市場模式的城市土地市場運行機制——土地儲備制度應(yīng)運而生。土地儲備制度的基本內(nèi)容是根據(jù)兩權(quán)分離的原則，成立由土地管理部門授權(quán)經(jīng)營的土地儲備機構(gòu)，采取征購、回收、置換等方式將增量土地和存量土地集中到土地儲備機構(gòu)手中，由土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一組織土地開發(fā)或再開發(fā)。

我國土地使用制度現(xiàn)狀以及存在問題

土地作為不可再生資源在現(xiàn)代經(jīng)濟中有巨大的價值，以土地開發(fā)為核心內(nèi)容的房地產(chǎn)業(yè)也成為我國的一個支柱性產(chǎn)業(yè)。特別是經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化水平的提高，使得加強城市規(guī)劃、建設(shè)和管理．走可持續(xù)發(fā)展道路，改善城市生態(tài)環(huán)境和人民居住環(huán)境已成為共識。另一個方面，我們也必須看到，目前在土地使用

方面還存在著許多壓力和問題：一是人口增加耕地減少和經(jīng)濟的發(fā)展對土地的需求形成了巨大的壓力；二是土地市場的宏觀調(diào)控效果不明顯、大量的土地資源被閑置和浪費；三是政府對土地缺乏高度壟斷，越權(quán)批地，非法用地等問題還沒有從根本上解決；四是在建立現(xiàn)代企業(yè)制度或企業(yè)重組過程中。隨意處置國有土地致使土地收益流失的現(xiàn)象還較為嚴(yán)重。因此，加強土地規(guī)劃，節(jié)約利用土地，減少外延擴大，強化管理，促進流通。我認(rèn)為我國土地使用制度存在以下問題：

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷：

1.地方政府之間土地產(chǎn)權(quán)界線不清。長期以來，地方政府在實踐中一直代理行使著國有土地所有權(quán)，享有大量所有權(quán)收益，而中央政府在土地所有權(quán)上的地位被相對弱化

2.土地使用權(quán)的有償出讓和劃撥之間界線模糊?，F(xiàn)有國有土地使用權(quán)存在劃撥和有償出讓兩形式，兩者在權(quán)利和義務(wù)上有著本質(zhì)區(qū)別，但它們在土地市場上卻顯得含混不清

3.兩種土地所有權(quán)不對等。國有土地和農(nóng)村集體土地為我國土地公有制的兩種形式。從常理出發(fā)，這兩種所有制應(yīng)該是平等的。但在實際操作中，法律規(guī)定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。

（二）土地市場機制欠成熟：

1.協(xié)議出讓土地比重高。在目前劃撥、協(xié)議、招標(biāo)與拍賣等多種國有土地出讓方式中，招標(biāo)拍賣形式無疑是市場化程度最高的，但迄今這兩種出讓方式所占比重還較低。

2.劃撥用地和集體用地非法入市。一些單位和企業(yè)以行政劃撥土地使用權(quán)為資本參與合資合作經(jīng)營，賺取巨額土地差價；不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織亦非法出讓、變相出讓集體用地以牟取非法利益，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤甚。

3.劃撥土地入市地價偏低。按照我國現(xiàn)行土地使用制度，劃撥土地使用權(quán)入市必須向市縣政府交納不低于標(biāo)定地價的30%的出讓金，從各地實際運作來看，達到40%的地方甚少，一般都低于40%。就不可避免地形成土地的國有制受到侵害和破壞，造成大量國有資產(chǎn)流失。

4.土地租稅費體系龐雜。土地稅費存在計征重復(fù)或交叉、征收缺位諸現(xiàn)象。在同一地塊轉(zhuǎn)讓中，“城鎮(zhèn)土地使用稅”、“土地增值稅”與“所得稅”即存在重復(fù)計征的現(xiàn)象。房產(chǎn)稅與印花稅、契稅也存在明顯交叉重疊等等。

（三）有關(guān)立法規(guī)定滯后：

土地出讓金一次性收取加重了開發(fā)商的成本并轉(zhuǎn)嫁給最終消費者，可能導(dǎo)致政府為了增加財政收入而采取大量批地或人為抬高地價的短期行為，刺激起過分的批地?zé)崆?，為未來政府帶來財政上的困難，有悖代際公平原則，更不利于土地市場的持續(xù)健康發(fā)展。

（四）行政管理體制不健全：

從中央到地方對城市土地開發(fā)經(jīng)營管理不統(tǒng)一，從而造成機構(gòu)重疊、職責(zé)不清、效率低下諸問題，損害了規(guī)劃的穩(wěn)定性和工作的高效。政府作為提供公眾服務(wù)的部門，對土地市場的服務(wù)、監(jiān)督不到位，造成土地市場信息不對稱，一定程度上阻礙了土地市場的發(fā)育。由于政府職責(zé)越位或缺位，管理分工混亂

對我國土地制度存在的問題解決方法

（一）加強產(chǎn)權(quán)界定，健全和創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)法律制度。對土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的問題，理論界、行政主管部門已探討多年，見仁見智。面對產(chǎn)權(quán)界定不清帶來的種種問題，應(yīng)以土地權(quán)利為核心、以物權(quán)理論為基礎(chǔ)來設(shè)計土地產(chǎn)權(quán)制度是比較理想的選擇，這樣產(chǎn)權(quán)界定較為清楚，加上正在征求意見的物權(quán)法草案一旦獲通過，其構(gòu)建和實施也就有了國家法律的保障。

（二）改革土地供給計劃，優(yōu)化土地資源配置。要改革土地供給的行政性審批制度，打破政府對土地一級市場的壟斷，擴大土地的市場化配置范圍。國土資源管理部門要繼續(xù)推行市場環(huán)境不斷完善，營造公開、公平、公正的土地市場。要繼續(xù)清理閑置土地，進一步盤活存量，提高土地實際供應(yīng)總量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。要完善土地法律和規(guī)劃，嚴(yán)格界定公益性途和經(jīng)營性用途。

（三）調(diào)整城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建立項目用地控制指標(biāo)。要解決城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理問題，就必須對兩大規(guī)劃進行調(diào)整和協(xié)調(diào)。改變規(guī)劃的大而全思想，進一步提高規(guī)劃編制的技術(shù)含量和效率。要協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃的編制和審批，以健全規(guī)劃內(nèi)容、提高規(guī)劃權(quán)威、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、完善規(guī)劃體系。強化對土地利用規(guī)劃實施情況的跟蹤調(diào)查和評估，適時開展規(guī)劃的修編調(diào)整。建立項目用地控制指標(biāo)，保持用地結(jié)構(gòu)的合理性。

(四)限定拍賣出讓土地使用權(quán)的適用范圍，合理延長居住用地的使用年限。進一步用地方立法形式具體細化土地以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓的不同適用范圍，合理延長出讓土地的使用年限。

(五)完善土地收購儲備管理，改革城市土地租稅費體系。土地收購、儲備制度是土地市場的穩(wěn)定器。建立這一制度的主要作用在于調(diào)節(jié)土地供需總量，即在市場低迷時，納進部分土地，增加土地的需求總量；反之，于計劃之外釋放部分土地，擴大土地供給。改善土地供應(yīng)方式和手段，對

進入“土地儲備庫”的土地須有計劃地做好供地前期開發(fā)工作，營造土地一級市場的公開、公正、公平競爭環(huán)境。切實發(fā)揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。合理調(diào)整土地收益分配關(guān)系，嚴(yán)格租稅征管，規(guī)范土地市場和調(diào)節(jié)土地資源配置。

（六）轉(zhuǎn)換政府職能，健全土地法律責(zé)任制度。根據(jù)完善市場經(jīng)濟體制和落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，中央與地方政府應(yīng)該分別正確履行政府職能。堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法，推進國土資源行政工作法制化與程序化，建立權(quán)力制約機制。

總結(jié)

改革開放以來，我國城市土地使用的有關(guān)法律制度相繼推出，且不斷發(fā)展，成績可喜。但隨著改革的持續(xù)深入，土地使用制度中的深層次問題不斷顯露出來，在一定程度上影響了改革的深化。因此在堅持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎(chǔ)上制定一整套符合經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之需的政策尤其重要，此乃發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟、構(gòu)建和諧社會的客觀要求。這是一個長久而艱巨的任務(wù)。首先，人們對不少問題的認(rèn)識還分歧較大，需要在理論和實踐上，進一步探討、明確。例如：土地有償使用的方式，是以出讓制為主，還是以年租制為主，還是多種方式并存？集體建設(shè)用地能不能開發(fā)房地產(chǎn)？土地能不能成為宏觀調(diào)控的手段，怎樣進行調(diào)控？等等。其次，許多法律如土地管理法、物權(quán)法等都需要根據(jù)符合當(dāng)前發(fā)展需求重新修改；還有許多相關(guān)配套的法規(guī)、條例、政策，也都需要修改或制定。這些都不是短期內(nèi)可以完成的。土地管理的宗旨應(yīng)主要體現(xiàn)在對土地資源的珍惜與合理利用。而不體現(xiàn)在土地權(quán)屬的歸屬與變更上。此外土地制度安排存在缺陷，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地收益分配失衡的重要原因，但不是唯一原因，我國政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，還不能完全適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求因此，解決土地收益分配失衡問題，需要綜合配套改革。目前，各有關(guān)方面都在按照科學(xué)發(fā)展方向改革，相信問題最終一定能夠得到解決。但是，綜合改革的任務(wù)更為復(fù)雜艱巨，是一個漫長而復(fù)雜的過程。