2428　2020年論文課題調(diào)研報告監(jiān)察指定管轄疑難問題辨析

監(jiān)察指定管轄制度，即基于上級監(jiān)察機關的指定而確定監(jiān)察事項管轄機關的制度，是對監(jiān)察管轄一般原則的補充，以便監(jiān)察事項能夠?qū)嵤虑笫恰⒏咝П憬莸剞k理。通過兩年實踐運行，其所適用的情形逐漸類型化，發(fā)揮著統(tǒng)籌辦案力量、排除辦案阻力、破解查處困境等重要作用。但實踐中存在一種傾向，即習慣于將指定管轄作為管轄疑難復雜問題的簡單化處理路徑，從而造成實務中指定管轄誤用。因此，有必要對指定管轄與相關特殊管轄作一甄別辨析，便于實踐中精準把握運用。

指定管轄和協(xié)商管轄的界分問題

對于工作地點在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的公職人員涉嫌職務犯罪的問題，按照相關規(guī)定，本應優(yōu)先通過協(xié)商管轄，交由工作地的地方監(jiān)委辦理，但實踐中，多數(shù)是通過指定管轄交給地方監(jiān)委辦理。這就存在兩個問題：一是地方監(jiān)委本身具有屬地管轄權(quán)之要素，卻通過指定管轄獲得管轄權(quán)，不符合指定管轄的法理，屬于指定管轄的誤用；二是指定管轄越位代替協(xié)商管轄，容易架空協(xié)商管轄機制，導致事事都依賴于上級監(jiān)委的指令，運作趨于行政化。

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第二十九條規(guī)定，工作地點在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的，由派駐該單位的紀檢監(jiān)察組管轄。派駐紀檢監(jiān)察組認為由其工作所在地監(jiān)察機關調(diào)查更為適宜的，應當及時同其工作所在地有關監(jiān)察機關協(xié)商決定，并履行相應的審批程序。中央紀委國家監(jiān)委規(guī)范紀檢監(jiān)察機關在監(jiān)督檢查審查調(diào)查中協(xié)作配合工作的有關文件對此作了進一步規(guī)范，工作地點或黨的組織關系在地方、管理權(quán)限在主管部門的廳局級（含相當于廳局級的公職人員）以下公職人員中，中央和國家機關部委、中管企業(yè)、中管金融企業(yè)黨組（黨委）管理的公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪案件，一般由中央紀委國家監(jiān)委派駐（派出）機構(gòu)、中管企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)管轄，經(jīng)與省級紀委監(jiān)委協(xié)商，也可以由地方紀委監(jiān)委立案調(diào)查。

可見，協(xié)商管轄實質(zhì)是監(jiān)察法定管轄的有機組成部分，協(xié)商管轄中屬人管轄為主，主管部門為主，屬地管轄為輔，但也注意發(fā)揮地方監(jiān)委的能動性和優(yōu)勢。在協(xié)商管轄和指定管轄的位序上，應當把握兩個方面：一方面，對于雙重管理干部等類型公職人員的管轄權(quán)歸屬問題，應優(yōu)先通過協(xié)商管轄確定管轄權(quán)，協(xié)商不成的或者有其他特殊原因，才需要提請指定管轄。另一方面，對于非工作地點的地方監(jiān)委，即便屬于職務犯罪發(fā)生地的地方監(jiān)委，也需通過指定管轄來獲得監(jiān)察管轄權(quán)。比如最高人民法院某法官（處級）在J市中級人民法院工作期間涉嫌受賄，由于其現(xiàn)在工作地點在北京市，因此J市監(jiān)委并無管轄權(quán)，駐最高人民法院紀檢監(jiān)察組提請國家監(jiān)委指定管轄后其才具有管轄權(quán)。

指定管轄案件中涉案人員管轄問題

《監(jiān)察法》第二十二條第二款規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關可以依照前款規(guī)定采取留置措施。也即，對涉案人員可以立案及采取留置措施，因此，涉案人員也存在監(jiān)察管轄的問題。涉案人員中，有的具有公職人員身份，但從實踐看，多數(shù)不具有黨員和公職人員身份。監(jiān)察一般管轄原則的前提是“本法第十五條規(guī)定的人員”，因此非監(jiān)察對象的涉案人員管轄無法套用這一規(guī)則。

那么，對于非監(jiān)察對象的涉案人員如何管轄？《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第二十二條規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員立案調(diào)查的，一般應當由負責該案被調(diào)查人調(diào)查工作的監(jiān)察機關辦理立案調(diào)查手續(xù)。也即由管轄主案的監(jiān)委管轄。根據(jù)相關文件，紀檢監(jiān)察機關根據(jù)本機關的管轄權(quán)或者上級紀檢監(jiān)察機關的指定管轄決定對監(jiān)察對象開展調(diào)查的，可以直接對非監(jiān)察對象的涉案人員立案調(diào)查。

因此，按照上述規(guī)則，對指定管轄案件中涉案人員的管轄比較特殊：如果主案系由上級監(jiān)委指定管轄，那么該監(jiān)察機關也一并具有了對非監(jiān)察對象涉案人的管轄權(quán)，不需要重復指定管轄。只有對屬于監(jiān)察對象的涉案人，才需要再次指定管轄，且不得以涉案人管轄為由排斥具有管理權(quán)限的紀檢監(jiān)察機關的屬人管轄權(quán)。

監(jiān)委對非監(jiān)察對象涉案人員的管轄規(guī)則迥異于訴訟管轄中的屬地管轄原則，但有些司法機關工作人員在辦理監(jiān)察機關商請指定管轄事宜時，要求監(jiān)察機關提供行賄犯罪案件的監(jiān)察指定管轄決定書。這是以訴訟管轄的邏輯去把握監(jiān)察管轄。監(jiān)察管轄與訴訟管轄的要素及規(guī)則不同，訴訟指定管轄并不與監(jiān)察指定管轄一一對應。有些監(jiān)察指定管轄案件，恰好指定到其犯罪地的監(jiān)察機關管轄（如前述最高人民法院法官的案件），同級司法機關依法具有管轄權(quán)，則不需要指定管轄；有些案件，如非監(jiān)察對象涉嫌行賄犯罪等輔案，雖然監(jiān)察調(diào)查不需要指定管轄，但訴訟則需要指定管轄。

互涉案件中監(jiān)察指定管轄與訴訟指定管轄協(xié)同問題

互涉案件是指一人既涉嫌職務違法犯罪，又涉嫌其他違法犯罪，相關辦案機關都有權(quán)管轄的案件?；ド姘讣茌?，本身就是管轄中的疑難復雜問題，當互涉案件遇到指定管轄時，問題更顯復雜化。

對互涉案件“以監(jiān)委為主”的管轄原則，根據(jù)國家監(jiān)委的相關規(guī)定，可采取兩種模式進行：第一種為并案調(diào)查的模式，即由監(jiān)察機關并案調(diào)查更為適宜的，可以將其他違法犯罪問題與涉嫌職務違法犯罪問題一并調(diào)查，必要時可以請其他機關提供協(xié)助；第二種為分別調(diào)查和偵查，并案審查起訴的模式，即監(jiān)察機關認為由公安機關、檢察機關等管轄更為適宜的，可以將其他違法犯罪問題移送相關機關偵查，審查調(diào)查終結(jié)前，承辦部門與其他機關就移送審查起訴事宜進行協(xié)商，由檢察機關并案審查起訴。

互涉案件中監(jiān)察與訴訟指定管轄是否需要協(xié)同？這視監(jiān)察機關采取何種模式辦理互涉案件而定。如果監(jiān)察機關采取并案調(diào)查模式，則不需要商請公安機關指定管轄。實踐中，有些案件監(jiān)委本身就準備采取并案調(diào)查的模式，卻商請上級公安機關將其他犯罪線索指定到同一地區(qū)的公安機關后再進行并案調(diào)查，在程序上多此一舉。

如果擬采取分別調(diào)查和偵查、并案審查起訴的模式，且對嚴重職務違法和職務犯罪問題需要指定管轄的，監(jiān)委就需要考量指定管轄的協(xié)同問題，與公安機關、檢察機關的偵查指定管轄保持一致，提高互涉案件辦理的整體效率。