第一篇：中外稅制比較與中國稅改方向研究的論文

摘要：本文針對我國在稅制結(jié)構(gòu)、稅種設(shè)置以及稅款征收和管理等各方面存在的問題，通過比較的角度探尋稅制改革的一般規(guī)律，提出適合的稅制改革思路和有關(guān)政策建議，以促進(jìn)我國社會主義和諧稅收制度的建立與不斷的完善。

關(guān)鍵詞：稅制；稅制改革

我國目前已初步建立了一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的稅收制度，對確保國家財(cái)政收入，加大對外開放和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，我國稅收政策仍存在許多需要改進(jìn)和完善的地方。研究比較各國稅制狀況，可以總結(jié)出某些富有共性的經(jīng)驗(yàn)，以便對我國稅制改革有所助益。本文通過比較對我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)、稅收結(jié)構(gòu)、征管模式以及稅種結(jié)構(gòu)等方面的改革和優(yōu)化問題進(jìn)行了研究。

一、我國稅制現(xiàn)狀

近年來，我國稅收收入保持高速增長的同時，稅制結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定。2009年，全國稅收總收入完成59514.7億元，比上年同期增長9.8%，同比增收5290.91億元，增速比2008年的增速回落了9個百分點(diǎn)。由于上半年工業(yè)生產(chǎn)下滑、進(jìn)口低迷、增值稅轉(zhuǎn)型等多種因素影響，國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅和進(jìn)口稅收三大主體稅種增收額僅占稅收總收入增收額的16.9％，明顯低于歷史上其他年份。消費(fèi)稅政策調(diào)整對稅收增收的貢獻(xiàn)達(dá)到了四成以上，房地產(chǎn)交易和保有環(huán)節(jié)稅收對稅收增收的貢獻(xiàn)顯著提高。其中，流轉(zhuǎn)稅收入33737.57億元，占稅收收入的56.3%；所得稅收入15483.72億元，占稅收收入的26.0%；其他稅收10534.10億元，占稅收收入的17.7%。然而，我國目前的稅收制度仍存在種種問題，總結(jié)起來大致有以下五點(diǎn)：一是稅收管理制度不健全；二是民眾保障較少；三是對于工薪階層而言稅負(fù)較重；四是法制監(jiān)督不力，稅制不健全；五是稅負(fù)不均。

二、中外稅制的比較

1.稅制結(jié)構(gòu)差異

目前大多數(shù)發(fā)達(dá)的西方國家采用的是以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，采取這種稅制結(jié)構(gòu)能起到加速商品流通與交換，減少國家之間的貿(mào)易障礙，擴(kuò)大市場。我國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)是以增值稅和所得稅為主體的稅制模式。和大多數(shù)發(fā)展中國家和地區(qū)相同，我國人均國民收入水平和生活水平都比較低，還沒有出現(xiàn)發(fā)達(dá)國家那樣高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易，因此采用這種以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制體系更能保證國家的稅收收入。

2.中外稅種結(jié)構(gòu)的比較

稅負(fù)的提高必然會導(dǎo)致稅種的增多，高稅負(fù)國家的稅收往往呈現(xiàn)多稅種的特點(diǎn)，例如美國課征的稅種則多達(dá)80多種。以美國為例，目前美國是以所得稅為主體稅種，主要稅收有個人所得稅、公司所得稅、社會保險稅、遺產(chǎn)和贈與稅。我國現(xiàn)行稅制大體上可以分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、行為稅、特定目的稅和關(guān)稅等7類。

3.中外稅收負(fù)擔(dān)的比較

從稅負(fù)結(jié)構(gòu)看，可以分為宏觀稅負(fù)和微觀稅負(fù)。宏觀稅負(fù)一般采用國內(nèi)生產(chǎn)總值稅率（即稅收總額除以國內(nèi)生產(chǎn)總值）來衡量。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，當(dāng)前我國稅負(fù)總體水平與世界相關(guān)國家比較仍然偏低，從宏觀稅負(fù)反映企業(yè)和居民的總體負(fù)擔(dān)水平來看，我國企業(yè)和居民承受的負(fù)擔(dān)并不輕。微觀稅負(fù)反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中納稅人集團(tuán)的基本單位的稅收負(fù)擔(dān)情況，以個人所得稅來進(jìn)行居民稅負(fù)的比較分析，根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，人均GDP在350-1700美元的國家，其個人所得稅占GDP的比重平均值為2.1%，而我國為1.15%。從這個角度看，個人所得稅的總量負(fù)擔(dān)是相對較輕的。

4.征管模式比較

目前美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家普遍推行稅務(wù)代理制度，實(shí)行稅收的公開化、社會化。美國等西方國家相應(yīng)地建立了較為完善的稅務(wù)代理管理和稅務(wù)代理人資格認(rèn)定制度。與之相比，我國的稅法建設(shè)雖然發(fā)展很快，但具體落實(shí)到稅收征管上，還需要一定的時間。兩國稅收征管模式的差異主要體現(xiàn)在稅務(wù)管理、征收、稽查、代理等方面上。

三、我國稅制的改革和完善的設(shè)想

1.簡化稅制，建立新型稅制體系

我國目前需要簡化稅制，逐步建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體稅種的新型稅制體系。新一輪稅制改革應(yīng)盡量減少累進(jìn)的級數(shù)，簡并稅率并減少稅前扣除，從而達(dá)到簡化稅制與擴(kuò)大稅基的雙重目標(biāo)。流轉(zhuǎn)稅改革要擴(kuò)大征稅范圍，實(shí)現(xiàn)對全部商品征稅；實(shí)行價外稅，改變目前含稅價交易行為，把價外稅推向市場交易全過程。所得稅改革要充分發(fā)揮調(diào)節(jié)分配的職能作用，體現(xiàn)多收入多繳納，收入越多貢獻(xiàn)越大。統(tǒng)一稅法取消過多的稅收優(yōu)惠，實(shí)行公平競爭。同時要強(qiáng)化稅收征管，提高所得稅在整體稅收中的比重。

2.建立完善地方稅收體系

加快地方稅制改革的步伐，主要任務(wù)是完善地方稅種，建立以財(cái)產(chǎn)稅和行為稅為主體稅種的地方稅體系，并開征和停征一些稅種，結(jié)合稅費(fèi)改革，將部分適合改為稅收的地方收費(fèi)項(xiàng)目改為地方稅。在稅制設(shè)計(jì)方面，地方稅中的性質(zhì)相近、交叉征收的稅種應(yīng)當(dāng)簡并，所有稅種都應(yīng)當(dāng)內(nèi)外統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一；在稅種劃分方面，應(yīng)當(dāng)使地方也擁有一些稅源相對集中、穩(wěn)定、征管相對便利，收入充足、增收潛力較大的稅種。

3.調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國未來政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃，我國的稅制改革將繼續(xù)通過完善各個稅種，開征和停征一些稅種來調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)：一是開征社會保障稅，建立適應(yīng)國際規(guī)范的稅制結(jié)構(gòu)。二是開征遺產(chǎn)與贈予稅，調(diào)節(jié)社會分配不公，刺激即期消費(fèi)。三是條件成熟時開征資本利得稅，以便加強(qiáng)對資產(chǎn)出售或轉(zhuǎn)讓活動的宏觀調(diào)控。四是為了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建立環(huán)境稅收制度。

4.調(diào)整稅率

降低稅率可以減少稅收對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面作用，增強(qiáng)稅收中性。在宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮之時，通過減稅等供給方面的手段來拉動經(jīng)濟(jì)尤其重要。在降低稅率的同時，我們還要著重解決整個財(cái)政收入制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題和提高征收管理能力，以解決我國稅收比率低下的問題。

5.強(qiáng)化稅收征管體制

按照征、管、查三分離原則，對現(xiàn)有稅收征收管理職能進(jìn)行重新界定和整合，由按稅種范圍設(shè)置整合為按征收環(huán)節(jié)設(shè)置。提高稅收征管現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)征管流程再造，加快稅收征管信息化建設(shè)，充分運(yùn)用稅收綜合征管系統(tǒng)、金稅工程系統(tǒng)等信息化手段，加大現(xiàn)代科技在稅收征管中的運(yùn)用，提高征管質(zhì)量和效率。合理調(diào)配現(xiàn)有的征管資源，努力促成稅收征管功能最優(yōu)化，在部門之間有效地實(shí)行資源共享，提高征管資源的利用率。新一輪稅制改革要在全社會營造嚴(yán)密的稅源監(jiān)控體系，努力提高征納雙方的水平，確保稅收“應(yīng)收盡收”。

第二篇：中外動畫的比較研究(論文)

（一）中國動畫的現(xiàn)狀

隨著近幾年日本動漫的飛速發(fā)展，國內(nèi)的競相模仿也已到了令人反感的地步。這樣的邯鄲學(xué)步，甚至讓日本動漫畫家都提醒：中國的動漫要發(fā)展，一定要有自己的精神內(nèi)涵和特色。另外，國產(chǎn)動畫形象不可愛、不好玩、缺少幽默夸張，故事老套，不吸引人，已是多年的老問題。而且，國產(chǎn)動畫從神話傳說、歷史故事中取材也顯得過多。業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)實(shí)題材應(yīng)該是動畫產(chǎn)業(yè)的主戰(zhàn)場。貼近生活的動畫片可以吸引各年齡段的觀眾，從而引領(lǐng)更廣闊、多層次的衍生產(chǎn)品市場。

“動畫是一個電影類型，不是兒童片?！彼晕覀冞@年齡階段看動畫沒什么大不了的。認(rèn)為動畫片是“小孩子看”的觀點(diǎn)，形成的原因主要是：我國的動畫片針對的年齡層次太小，不但國產(chǎn)的動畫片只有7歲以下的人才看，連引進(jìn)的動畫片也只是針對12歲以下年齡層的。所以無怪乎幾年前引進(jìn)的《灌籃高手》會引起轟動，相信很多大人看見《灌籃高手》后也會驚呼：“居然還有適合高中生看的動畫片！？”這是中國動畫業(yè)的悲哀！

世界的動畫大國，當(dāng)然是美國和日本，而兩國的動畫作品風(fēng)格也有所不同。老美的動畫以數(shù)字化的電腦制作為主，號稱“美國沒有動畫繪制人”。其特點(diǎn)是夸張的人物形象和動作，且節(jié)奏較快，體現(xiàn)了美國人的直率、爽快的性格。代表有迪斯尼、華納等公司。而日本的動畫以賽璐璐和噴筆繪制為主，體現(xiàn)的是一種唯美的風(fēng)格。特點(diǎn)是以優(yōu)美的人物造型，內(nèi)涵豐富的對白及劇情吸引觀眾，但相對的，定格畫面就較多（1995年的超人氣大作《新世紀(jì)Evangel ion》創(chuàng)造了3分50秒定格且無對白的記錄，但銷售量仍排亞洲第一，庵野大神的功力真是高深莫測?。?，節(jié)奏也較慢。代表么……吉卜力，CAINAX、SUNRISE、東映……中國動畫擁有的是什么呢？只要談到這個話題，很多“專家”都會這么說：“民間流傳的皮影乃動畫之鼻祖，建國后的《大鬧天宮》、《哪吒鬧海》更是開了歷史之先河……”再往后呢？再往后則是單調(diào)生硬的色彩，粗糙且毫無美感可言的人物造型，幼兒園小朋友都覺得幼稚的劇情，片中大人發(fā)音像3歲孩子，還有毫無感情的對白……可以說，中國動畫的觀眾沒有7歲以上的！我們可以毫不客氣地稱之為“幼稚園動畫”。

（二）問題與對策

然而，形成“幼稚園動畫”的原因又是什么呢？我們認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

① 對動畫概念的錯誤認(rèn)識及對觀眾年齡的狹隘定位

前面提到，很多人認(rèn)為動畫片是小孩子看的，因此從編劇到配音都極盡幼稚童趣（所謂）之能事。因此把觀眾年齡層次定位在了一個想當(dāng)然的低谷中，效益不好也是理所當(dāng)然的了?？稍谌毡?，動畫片被分為了3個等級，分別面對3—12歲、12—18歲和18歲以上的年齡層。美國更是把動畫片做得老少兼宜，如《獅子王》、《海底總動員》。

解決方法：盡快改變對動畫片的認(rèn)識。

② 題材陳舊且無聊

長期以來，國產(chǎn)動畫創(chuàng)作大都局限于改編動物童話、民間神話、古代故事，缺少反映青少年現(xiàn)實(shí)生活的題材。一些根據(jù)兒童文學(xué)改編的動畫片，由于其產(chǎn)生的年代局限，多少存在明顯的說教色彩，缺乏親切感和童趣，這只能說是成人眼中的動畫形象。國產(chǎn)的除了“葫蘆娃斗妖怪”、“琴島和海爾”就是“大灰狼和小白兔”、“大頭兒子和小頭爸爸”，這些東西，小學(xué)二、三年級以上就沒人看了。說得再不客氣點(diǎn)，日本的三流科幻片《咸蛋超人（奧特曼）》（按某些人的習(xí)慣把它歸入動畫片）都比它們來得好看。

解決方法：考慮采用受歡迎的劇本（如金庸小說）或年輕人寫的劇本（貼近青少年生活）。③ 技術(shù)落后或盲目使用“新”技術(shù)

看起來，中國動畫恐怕還停留在老式的“塑料紙+水彩紙”的“幻燈式動畫片”階段吧（未證實(shí)），既沒美國的數(shù)字化技術(shù)流暢、動感強(qiáng)，也沒有日本的“賽璐璐+噴筆”柔和、美觀。偶爾有趕趕時髦，有電腦著色的作品也是用“畫筆”一類的簡單軟件“填空”。色彩方面已不是缺乏過渡

感，而是干脆完全沒有。不要說與美、日的優(yōu)秀CG（電腦繪畫）相比，就連傳統(tǒng)上的手繪也不如，充其量也就是比兒童涂鴉略高一籌。如果有人指著電視屏幕上的一堆單調(diào)的色塊得意地說：“這是咱們國家用電腦制作的動畫片?！蹦敲次抑幌胝覀€地方大哭一場！

解決方法：采用真正的新技術(shù)或更美觀的傳統(tǒng)技術(shù)（比如水墨畫）。

④ 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的荼毒

我國的動畫片大多出自“××電視臺動畫部”或“××美術(shù)制片廠”，這些都是國家資金支持的，經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)然要排在社會效益的后面。于是乎，動畫片成了沒人愛看的“幼兒公益廣告”或“幼兒教育節(jié)目”，當(dāng)然也就比不過外國的“文化侵略”啦。與其不厭其煩地投巨資生產(chǎn)既沒有市場又沒有觀眾的垃圾片，不如花點(diǎn)力氣營造一個良性動畫市場。

解決方法：動畫制作商業(yè)化、市場化。

⑤外行指揮內(nèi)行或外行指揮外行加上缺乏敬業(yè)精神

現(xiàn)在什么樣的人都在搞動畫，內(nèi)行也搞，外行也搞，只是因?yàn)樗嶅X?！耙?yàn)楝F(xiàn)在一般是決策者、策劃者是制作人，而不是具體搞動畫的。這好比一個不會開車的人教別人開車?！保ㄐ炜苏Z）而國外“加工片”的泛濫，更導(dǎo)致了我國本來就少有的有能力的專業(yè)動畫人員的思路匱乏，不思進(jìn)取，夜郎自大。既然“動畫片是給小孩子看的東西，小孩本來就沒有欣賞的能力，也就用不著花大力氣制作”，因而也就有很多人可以經(jīng)此借口偷工減料。

解決方法：培養(yǎng)專業(yè)的動畫制作隊(duì)伍，并合理使用；強(qiáng)化工作人員的職業(yè)道德。

⑥聲優(yōu)質(zhì)量低劣

中國播出的動畫片，無論是國產(chǎn)的還是國外的，配音不但毫無感情，而且經(jīng)?？梢钥匆娢覈湟舻耐鈬鴦赢嬈母咧猩形醋兟暎ɡ缭乱巴茫┲惖那闆r。而無論是“酷哥”還是搞笑專家，在國內(nèi)都是“千人一聲”。港臺的聲優(yōu)雖然有些“嗲”，但配音的效果與角色本來的年齡、性格倒沒什么大的出入。

解決方法：提高配音的素質(zhì)，可以學(xué)習(xí)日本，將聲優(yōu)當(dāng)作明星宣傳，既促進(jìn)了他們的上進(jìn)心，又使動畫片加工更正規(guī)化。進(jìn)口片放原聲既體現(xiàn)了原來的氣氛，又節(jié)省了經(jīng)費(fèi)，何樂而不為呢？

如今的青少年，看的是《灌藍(lán)高手》、《口袋妖怪》、《花木蘭》，喜歡的是“酷”。而充滿“鄉(xiāng)土”氣息的國產(chǎn)動、漫畫早已無法滿足他們的欲望。近來出現(xiàn)了一些本土漫畫雜志，雖然臨摹的作品還比較多，但總算邁出了第一步。而我們的動畫業(yè)呢？

我國總是引進(jìn)一些外國動畫，在引進(jìn)動畫片（尤其是日本的）時，由于引進(jìn)者并不知道什么樣的動畫片會受青少年歡迎，且內(nèi)容要絕對“健康”（不排除某些人想實(shí)施“地方保護(hù)主義”的可能性）。大人氣的《新世紀(jì)EVA》可能就是因?yàn)閮?nèi)容有一些“血腥”（？）或“少兒不宜”，或是還有其它一些不為人知的原因而索性“寧可錯殺三千，也不放過一個”，不予引進(jìn)?；蛘吒唵蔚脑颍核麄兏静恢肋€有這么一部受歡迎的動畫片（?。?。

最近的《寶蓮燈》可以說是中國動畫的最高水平了。實(shí)際上，《寶蓮燈》的水平絕對不低于日本（那當(dāng)然與《EVA》還是沒法比），但它還是失敗在題材上，如果不經(jīng)過再創(chuàng)作，是沒有生命力的。當(dāng)看到媒體報道《寶蓮燈》首場由于張信哲出席而爆滿且初中女生占大半時，我的心情的確只能用“悲哀”來形容。一部動畫片需要歌星來拉票房，不是動畫的悲哀又是什么！

國內(nèi)現(xiàn)階段的不少青春漫畫作品，或多或少都擺脫不掉日本動、漫畫的影子。在我們開創(chuàng)自己的青春漫畫、動畫新類型的階段，模仿并受到國外作品的影響是不可避免的，探索和發(fā)展中國風(fēng)格的本土青春動畫片需要一個過程。如今值得肯定的是，部分國內(nèi)的創(chuàng)作者已經(jīng)具有了這種創(chuàng)作意識和創(chuàng)作思想，并始終相信中國文化傳統(tǒng)和民族精神不會因模仿與學(xué)習(xí)而丟失。

（三）它山之石

中國動畫始于1926年“萬氏兄弟”拍攝的第一部無聲動畫短片《大鬧畫室》。至1936年，他們撰文高度贊揚(yáng)美、蘇、德等國的動畫作品，并提出了中國動畫的創(chuàng)作發(fā)展方向：“在中國電影界中，應(yīng)該以中國的傳統(tǒng)和故事為基礎(chǔ)創(chuàng)作動畫片，要符合我們的理智和幽默感，還要有教育意義。”他們提倡創(chuàng)作中國式幽默的動畫片，寓教于樂，反對單純意義上的娛樂片。以此為始，萬氏兄弟開創(chuàng)了中國動畫理論的先河，并使中國動畫片從40年代起有了長足的發(fā)展，一舉在亞洲取得了領(lǐng)先地位。

翻開《世界動畫史》，對上個世紀(jì)40年代至70年代中國動畫的介紹有4頁，而對日本動畫的介紹不足兩頁。但從70年代至80年代末的介紹看，關(guān)于中國的不足兩頁，而對日本的介紹卻有7頁之多。這就使我們有必要了解中、日動畫之間的差距。同時，鑒于美國動畫在世界動畫發(fā)展史上所居的特殊地位，我們也愿把美國動畫的一些特點(diǎn)列出加以比較研究。在對三國動畫作品的藝術(shù)特點(diǎn)進(jìn)行比較時，我們從美、中、日三國動畫片在藝術(shù)風(fēng)格的發(fā)展程度來進(jìn)行考量：我們認(rèn)為在這方面美國是真正居于領(lǐng)先地位的。美國動畫風(fēng)格從三四十年代起就有了革命性的發(fā)展，他們首先摒棄了動畫人物必須是喜劇化的固有觀念，又有效防止了將動畫人物變成畫出來的演員這一限制動畫片特有藝術(shù)表現(xiàn)力的創(chuàng)作風(fēng)格，提出動畫是用抽象的風(fēng)格直接表現(xiàn)內(nèi)容的獨(dú)特藝術(shù)表現(xiàn)形式，從而使美國動畫片中的人物及其性格都能得到多層次的塑造，顯得豐滿而給人較為深刻的印象。正是這種動畫理論的發(fā)展，使美國在世界動畫的統(tǒng)治地位從此持續(xù)了數(shù)十年之久。

而日本的動畫片使用的卻恰恰是這種被美國同行摒棄了半世紀(jì)的表現(xiàn)手法和藝術(shù)風(fēng)格。創(chuàng)意可以說是日本動畫片成功的一個重要因素，日本動畫片最大的特點(diǎn)就是人物形象個性化強(qiáng)，要么極其夸張，充滿戲劇效果，要么稀奇古怪，充滿神秘色彩。它們雖很有市場，但比較公允地說，日本動畫人物的塑造就其藝術(shù)的深刻程度和表現(xiàn)力而言，不僅無法與美國相比，就是與部分優(yōu)秀的中國動畫藝術(shù)品相比，也有不如。

《北京晚報》前不久曾發(fā)表一篇文章，題目是《中國動畫太弱智》。作者在文中根據(jù)一項(xiàng)動畫調(diào)查提出：“國產(chǎn)動畫在小學(xué)以下反響還可以……初中觀眾幾乎被日本動畫一網(wǎng)打盡。”而之所以“初中觀眾幾乎被日本動畫一網(wǎng)打盡”，我認(rèn)為，是因?yàn)橹袊鴦赢嬋鄙偾啻号枷衿?，這只能說明我們國產(chǎn)動畫的受眾面還不夠廣，適合中高年級孩子看的作品還夠多，但這決不足以說明中國動畫的“弱智”。文章過分褒揚(yáng)日本動畫而貶低我們自己作品的觀點(diǎn)大可商榷。事實(shí)上，該文中所說我國中學(xué)生對日本動畫情有獨(dú)鐘的現(xiàn)象，恰恰反映了80年代末以后出生的我國電視一代的文化品位。換句話說，這種熱衷只能說明電視一代對文化和娛樂的淺薄需求。假如我們依照如此淺薄的文化品位來夸大日本動畫的藝術(shù)價值，無疑將給我國動畫事業(yè)本身帶來一場災(zāi)難。

實(shí)際上，在世界上受通俗文化沖擊最強(qiáng)烈的美國，當(dāng)電視一代成長起來之后，動畫界也曾面臨與包括我國在內(nèi)的世界許多國家同樣的問題，也走過相當(dāng)長時間的彎路，但他們最終走出了淺薄藝術(shù)的藩籬，電視時代美國動畫超級巨頭海納?巴貝拉公司的創(chuàng)始人之一海納先生在80年代對曾為本公司贏得巨額利潤的粗糙動畫作品提出尖銳批評并感到無地自容：“實(shí)際上，我有時看我們好些片子時真恨不能鉆到椅子下去?！边@種覺醒使美國動畫界許多有識之士堅(jiān)持沿著高品位發(fā)展道路前進(jìn)，為在美國的電視一代中保留一批富有創(chuàng)造力的人才做出了卓有成效的貢獻(xiàn)。

（四）前景

最近，上海美影集團(tuán)制作的青春動畫片《我為歌狂》已經(jīng)在上海及其他地區(qū)播出，受到青少年的喜愛。中央電視臺目前也正在制作系統(tǒng)動畫片《夢里人》。該片原是一部在初、高中學(xué)生及部分大學(xué)生中備受歡迎的原創(chuàng)漫畫作品。在眾多動畫節(jié)目里，這類反映國內(nèi)中學(xué)生校園生活的青春動畫片吸引了許多青少年觀眾的關(guān)注。

我們應(yīng)該看到，目前中國動畫界的有識之士并沒有走簡單模仿日本動畫片作品的道路，沒有單純?yōu)槭袌龆m應(yīng)電視一代的淺薄藝術(shù)品位，沒有用我們的作品加入摧毀青少年想象力的行列。中國有志氣的動畫工作者們在自己的探索尚不成熟的環(huán)境中，堅(jiān)持不懈地將在藝術(shù)上征服歐美主流市場視為已任，從未放棄用動畫這種為青少年所喜聞樂見的藝術(shù)形式表現(xiàn)更為深刻、更有啟發(fā)性的內(nèi)容，引導(dǎo)而不是簡單地適應(yīng)青少年的文化品位。承擔(dān)起拯救下一代想象力的重任，成為我國動畫工作者矢志不移的目標(biāo)。

中國動畫的明天，將是燦爛的。

五、研究體會

在調(diào)查實(shí)踐過程中，我們一開始遇到了不少困難，因?yàn)槲覀儗χ袊鴦赢嫯a(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況了解得并不深。后來我們上網(wǎng)搜集有關(guān)資料，查找有關(guān)書籍，組員之間互相幫助與鼓勵，分工合作，不斷討論與修改論文，最終得出研究成果。

這次研究性學(xué)習(xí)使我們深深體會到，任何一項(xiàng)工作的成功，不僅需要大家的團(tuán)結(jié)與努力，還需要用親自實(shí)踐來證明理論。我們學(xué)到了一些科學(xué)研究的常用方法，培養(yǎng)了團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，也提高了實(shí)踐能力。

這次研究使我們受益匪淺，我們了解到現(xiàn)階段中國動畫業(yè)的一些問題，并分析總結(jié)出其原因及出路，為中國動畫事業(yè)的發(fā)展也獻(xiàn)上了一份力。以后，我們將會繼續(xù)以科學(xué)的精神，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度去面對學(xué)習(xí)，面對工作。

第三篇：中外行政征用制度比較研究論文

按照《辭?！返慕忉?，征用是指國家依法將土地或其他生產(chǎn)資料收作公用的措施。2我國憲法上對征用的規(guī)定出現(xiàn)在第10條第3款中，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。普通法律、法規(guī)中規(guī)定征用的有《土地管理法》、《森林法》、《防震減災(zāi)法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》、《鐵路法》、《漁業(yè)法》、《煤炭法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《國防法》、《戒嚴(yán)法》、《電力法》、《軍事設(shè)施保護(hù)法》、《傳染病防治法》等百余部規(guī)范性文件，可以說，我國已經(jīng)建立起了一套系統(tǒng)的征用制度。由于征用通常由行政機(jī)關(guān)來實(shí)施，因此在行政法學(xué)上也被稱為行政征用。根據(jù)行政法學(xué)者的定義，行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性地取得行政相對人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給與合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。3由此可見，行政征用具有以下幾個特點(diǎn)：（1）對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害性。征用是由財(cái)產(chǎn)權(quán)人之外的其它人或機(jī)構(gòu)取得財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)，這種取得既可能是永久性的，也可能是暫時性的，但無論如何，勢必造成財(cái)產(chǎn)權(quán)人對其財(cái)產(chǎn)的占有或使用不能，甚至由此導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)本身或者對財(cái)產(chǎn)收益的損失，因此，征用首先表現(xiàn)為一種對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵益行為。至于這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，既可能是公有性質(zhì)的，如我國憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用，由于我國實(shí)行土地的公有制，私人不可能成為土地的所有人，因此土地征用實(shí)際上就是對非國家所有的集體所有土地的征用，這種土地屬于憲法第12條規(guī)定的公共財(cái)產(chǎn)，除此之外，一些普通法律法規(guī)規(guī)定的對交通工具、物資、設(shè)備、器材、房屋的征用，則有可能屬于私人所有的財(cái)產(chǎn)。（2）公益性。既然征用是一種對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵益行為，那么它就勢必要與憲法上保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定相沖突，所以，征用行為必須尋找另外的正當(dāng)理由來取得其合憲性，這種正當(dāng)理由就是公共利益的需要。根據(jù)學(xué)者的考證，征用自古羅馬時期就存在，中世紀(jì)由于缺乏統(tǒng)一的公權(quán)力，君主與臣民相對立，君主的高權(quán)需受制于臣民的既得權(quán)，隨著教會權(quán)力與世俗權(quán)力的合一，統(tǒng)一的公權(quán)力概念的逐漸形成，遂認(rèn)為既得權(quán)并非絕對不可侵犯，只要具有高權(quán)之高權(quán)者，即可對其予以侵害。此種高權(quán)之高權(quán)稱之為緊急權(quán)，被認(rèn)為是國家征用權(quán)的濫觴。近代意義上的國家征用權(quán)，直到17世紀(jì)才由荷蘭學(xué)者格勞修斯予以論證。他認(rèn)為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并非毫無限制，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分為有關(guān)個人利益的一般權(quán)能和為公共福祉而優(yōu)先于一般權(quán)能的特別權(quán)能。因此，君主在公共福祉的前提下，享有優(yōu)越于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，臣民對此必須服從。4近代社會，受完全自由的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)所導(dǎo)致的社會貧富分化以及惡性競爭的影響，逐步承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有一種社會功能，需受到公共利益的制約，這其中就包括征用。從某種程度上講，征用乃是一種對財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)重的制約。如德國基本法第14條第2款規(guī)定，所有權(quán)的行使，同時必須有利于公共福利。日本憲法第29條第2款規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)適合于公共福利。（3）法定性。征用是國家的一種主權(quán)行為，同時也是一種侵害作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，根據(jù)依法治國的精神和法律保留的原則，國家行使征用權(quán)必須具有法律的依據(jù)，甚至是憲法上的依據(jù)。從世界范圍來看，征用補(bǔ)償條款已經(jīng)成為構(gòu)建憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款的必要組成部份，同時，依據(jù)憲法上的征用補(bǔ)償條款，通過立法者的法律將之具體化，規(guī)定嚴(yán)格的征用范圍和征用程序，以防止行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步侵害，已成為衡量一個國家是否具有法治的標(biāo)志。征用只有在為了公共利益的目的下才能發(fā)動，而判斷何者為公共利益，須為立法機(jī)關(guān)的任務(wù)。征用的進(jìn)行需遵循正當(dāng)程序，而何種程序才算正當(dāng)，也只有通過立法機(jī)關(guān)的民主議程才能解決。（4）強(qiáng)制性。征用是國家公權(quán)力的行使，只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必須服從。公民權(quán)利的行使不僅要受到公共利益的限制，同時積極地促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，也是公民的義務(wù)。公民可以對征用措施提出異議，甚至請求司法的救濟(jì)，但是為了保證國家行為的公信力和確定力，征用一旦實(shí)施，就被推定為合法，當(dāng)事人對征用機(jī)關(guān)的行為要予以配合，否則征用機(jī)關(guān)將強(qiáng)制執(zhí)行。（5）比例性和必要性。因?yàn)檎饔檬且該p害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式來促進(jìn)公共利益的發(fā)展，其對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損失是巨大的，5有時甚至是不可恢復(fù)的，因此，國家必須審慎地使用征用權(quán)，征用權(quán)只有在已無其他法律上或經(jīng)濟(jì)上可得代替的方法可資利用時，方可作為最后的手段來使用。假如征用所要實(shí)現(xiàn)的目的，可以通過其他較輕微的侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的方式來達(dá)成時，如經(jīng)由私法買賣合同可取得土地之使用權(quán)，或以物的負(fù)擔(dān)或征購合同來代替財(cái)產(chǎn)權(quán)的征用，則征用為法所不能允許。另外，在選擇達(dá)成征用目的的方式時，必須采取對當(dāng)事人而言是一種最輕負(fù)擔(dān)的措施。6（6）補(bǔ)償性。無補(bǔ)償即無征用。這是現(xiàn)代法治對國家的征用權(quán)提出的要求。征用是為公共利益作出的，但它將相應(yīng)的負(fù)擔(dān)施加于特定的個人、特定的少數(shù)人身上，是以一種犧牲特定的少數(shù)人利益的方式來促進(jìn)不特定的多數(shù)人的利益，這在法學(xué)上稱之為少數(shù)人的特別犧牲。此時如果不彌補(bǔ)少數(shù)人的損失，勢必在受損的少數(shù)人與獲益的多數(shù)人之間造成一種不平等的狀態(tài)，這也是對憲法上平等原則的一種侵害。因此，為了恢復(fù)平等狀態(tài)，或者說為了避免不平等狀態(tài)的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)由獲益的多數(shù)人對少數(shù)人的損失給與補(bǔ)償。拉丁法諺有云：為大家而犧牲者，其損失應(yīng)由大家分擔(dān)而補(bǔ)償之。7所以，補(bǔ)償成為征用的合法要件。德國學(xué)者稱兩者為唇齒條款，來形容征用與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中?，如果一個法律規(guī)定無補(bǔ)償?shù)恼饔没蛘卟还降匾?guī)定征用補(bǔ)償時，將會因違反唇齒條款而無效。8從某種程度上講，由于征用權(quán)從屬于主權(quán)，凡是主權(quán)者都可以行使征用權(quán)，因此，憲法上有關(guān)征用的規(guī)定，其目的都在于保證作出補(bǔ)償，而非認(rèn)可征用權(quán)。同樣，立法者在制定有關(guān)征用的法律時，也必須同時決定補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)和范圍。

一、征用機(jī)制之比較

既然征用是一種為憲法所承認(rèn)的對財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害行為，那么征用與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之間就具有某種互補(bǔ)的關(guān)系。憲法上對財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障一般是確保財(cái)產(chǎn)權(quán)人所擁有財(cái)產(chǎn)的存續(xù)，只有在征用的條件下，才轉(zhuǎn)化為價值上的保障。征用所具有的公益性和法定性都表明，征用是一種由多數(shù)人決定的促進(jìn)多數(shù)人利益的行為，因而在符合現(xiàn)代少數(shù)服從多數(shù)的民主原則的同時，也蘊(yùn)含著多數(shù)人的暴政的可能。所以，為了防止國家征用權(quán)的濫用，以及行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施征用過程中的違法行為，各國普遍在征用的條件與程序上予以限定，以使對公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害最輕。

（一）征用條件方面

1、征用目的征用目的是征用獲得正當(dāng)性的理由之一，在法律上就表現(xiàn)為合法要件之一。征用的目的必須體現(xiàn)公益性，不體現(xiàn)公益性的征用法律是違憲的，而為了實(shí)現(xiàn)非公益性的目的而進(jìn)行的征用本身就是違法的。歷史上，征用目的是一個發(fā)展的概念，早期被稱為古典征用的目的是為了公共用途或公共使用、公共利用，亦簡稱為公用，9是指在征用前，必須存在一個公共事業(yè)，該公共事業(yè)存在一個私人財(cái)產(chǎn)的需要，從而促使政府行使征用權(quán)，將私人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到該公共事業(yè)手中。古典征用目的是對公益性的一種狹義的理解，這種理論的背后是希望國家及其行政機(jī)關(guān)盡可能的不要侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由法治國的思想。但是隨著社會的發(fā)展，社會事務(wù)的復(fù)雜和繁多，促使政府不再是充當(dāng)消極地不干預(yù)公民生活的守夜人，而要積極地促進(jìn)公民福利的增長。古典的公共用途，與現(xiàn)代國家廣泛的公共職能不協(xié)調(diào)，征用的目的必須擴(kuò)張，舉凡一般的公共利益均包括在內(nèi)。有學(xué)者稱之為公用征用向公益征用的轉(zhuǎn)變。10但是，公共利益畢竟為一不確定之法律概念，其內(nèi)涵究竟為何，需要具體的征用法律予以明確。否則，倘若國家借口一切皆為公共利益而輕易發(fā)動征用權(quán)，則人民所受損失甚巨。一般認(rèn)為，由于征用是以犧牲個體利益的方式來實(shí)現(xiàn)公共利益，故此種公共利益于其他的一般的公共利益相比，更具有重大的、特別的價值。特別需要注意的是，不能為了所謂的國庫利益，即以充實(shí)國家或地方政府的財(cái)政為由實(shí)施征用。確保征用目的的公益性的措施主要是有兩個：一是由立法者來決定征用公益的類型，立法者應(yīng)斟酌國家、社會之緊迫需求，著眼于盡可能地保障人民的財(cái)產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，決定行使征用權(quán)的時機(jī)。因此，平衡社會急需與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障是法治國家立法者的職責(zé)。第二，是由法院來審查征用公益的內(nèi)容，并且以其層次不同，分為憲法層次的，由憲法法院來審查決定征用公益類型的法律，有無違憲；分為行政層次的，由行政法院審查，行政機(jī)關(guān)在實(shí)行征用的個案中，有無遵守征用公益的規(guī)定。112、征用侵害

古典征用的概念認(rèn)為，征用對財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的侵害系指對于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的剝奪，這種剝奪又有廣義和狹義之分，狹義的剝奪僅指對所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，廣義的剝奪還包括暫時性地占有人民財(cái)產(chǎn)，使用完畢后歸還的情形。但是，經(jīng)過二十世紀(jì)初征用概念的擴(kuò)張，征用侵害已不局限于所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，舉凡對于受憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，如課予負(fù)擔(dān)，亦屬于征用之侵害。這種征用的侵害性的擴(kuò)張，是與無補(bǔ)償即無征用的觀念的興起相聯(lián)系的，亦即補(bǔ)償性越來越成為征用行為區(qū)分于其他行為的標(biāo)志。這其中一個關(guān)鍵問題就是與一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制行為的界分。財(cái)產(chǎn)權(quán)受限制，是二十世紀(jì)初社會國家思潮影響的產(chǎn)物。這種限制表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人不能隨心所欲地行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)，為盡其社會義務(wù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人必須忍受其財(cái)產(chǎn)的損失，并且不能要求補(bǔ)償。這種無法要求補(bǔ)償?shù)睦碛稍谟谶@種對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是社會中每一位成員均應(yīng)承受的，是一視同仁的，且該限制是有法律依據(jù)的、可預(yù)期的，然而對于征用而言，其是針對特定人的行為，雖然征用的條件和程序已為法律所規(guī)定，但具體將由誰來承擔(dān)征用的后果，只有等征用計(jì)劃出臺后才能知曉，因此，征用對被征用人來講是不可預(yù)期的，尤其在被征用人與沒有被征用的人、以及因征用而獲益的大多數(shù)人之間造成了一種不平等的狀態(tài)，這種不平等的狀態(tài)只有通過其他人對被征用人的損失負(fù)擔(dān)來恢復(fù)。所以，征用與一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制行為之間的最重要區(qū)分就在于是否應(yīng)給與補(bǔ)償，而并非傳統(tǒng)的是否發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，一些行為雖未使用“征用”的字眼，但如果認(rèn)為其程度上已經(jīng)造成了一種對財(cái)產(chǎn)權(quán)的個別侵害，需要補(bǔ)償，就應(yīng)被看作是一種征用行為。12我國憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第5條，國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有，顯然此處的征用應(yīng)作為狹義上的剝奪講，但是，一些普通法律中，如《防震減災(zāi)法》第32條、《傳染病防治法》第25條規(guī)定的“臨時征用”，《戒嚴(yán)法》第17條、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的“征用后及時歸還的”，又是將征用作廣義上的剝奪理解。除此之外，我國現(xiàn)行立法上已經(jīng)有若干應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制的規(guī)定，大致有以下六種類型：（1）對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用或收益的禁止與限制。如《防沙治沙法》第35條，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善文物工作的通知》第2條、《種子法》第13條、《石油天然氣管道保護(hù)條例》第13條。（2）財(cái)產(chǎn)權(quán)的公益利用。如《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》第14條、《電力供應(yīng)與適用條例》第16條、《石油地震勘探損失補(bǔ)償規(guī)定》第4條。（3）對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)使用造成妨礙。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第11條。（4）對妨礙公益的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的除去。如《民用航空法》第59條、《電力設(shè)施保護(hù)條例》第24條、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條。（5）緊急避險對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》第36條、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》第9條、《防洪法》第7條。（6）廢止行政處分對公民的財(cái)產(chǎn)信賴?yán)嬖斐傻膿p害。如《海域使用管理法》第30條、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通告》第3條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條、《礦產(chǎn)資源法》第36條。133、征用客體

基于征用是一種對于財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害行為，因此，一切具有財(cái)產(chǎn)價值的物及權(quán)利，都可以成為征用的客體，古典征用將征用客體僅限于有體物，如土地或動產(chǎn)的時代，已隨著現(xiàn)代國家干預(yù)能力的加強(qiáng)而作巨大的改變。我國亦不例外，憲法雖然僅規(guī)定了對土地的征用制度，但在具體的法律、法規(guī)中，征用的客體卻不僅限于土地，還包括其他生產(chǎn)資料，如《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定的“臨時征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等”，《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定的“臨時征用國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體以及公民個人的房屋、場所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等”，《國防法》第48條規(guī)定的“征用組織和個人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資”?！逗穗姀S核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的“征用非用于核事故應(yīng)急響應(yīng)的設(shè)備、器材和其他物資”，《傳染病防治法》第25條規(guī)定的“臨時征用房屋、交通工具”等。

4、征用主體

征用是國家征用權(quán)的表現(xiàn)形式，而征用權(quán)是一種公權(quán)力，只能由公權(quán)力主體來行使，惟公權(quán)力主體并不以國家為限，舉凡公法上社團(tuán)、公法上財(cái)團(tuán)與公共營造物均屬之，甚或包括受公權(quán)力主體委托的組織或個人在內(nèi)。14需要注意的是，征用主體指的是征用的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，而不一定是具體實(shí)施征用的機(jī)關(guān)，也與征用的受益機(jī)關(guān)不同。從我國的規(guī)定來看，憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用的主體是“國家”，但國家是一抽象的概念，必須由具體的國家機(jī)關(guān)來代表國家實(shí)施，按照《土地管理法》第45條的規(guī)定，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)；征用除此之外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條規(guī)定的是“當(dāng)?shù)厝嗣裾?，《防震減災(zāi)法》第32條規(guī)定的是“國務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，《戒嚴(yán)法》第17條規(guī)定的是“縣級以上人民政府”，《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的是執(zhí)行核事故應(yīng)急響應(yīng)行動的行政機(jī)關(guān)，《傳染病防治法》第25條規(guī)定的是當(dāng)?shù)卣纳弦患壵?，《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條規(guī)定的是中國政府，《公安部關(guān)于整頓海上緝私秩序嚴(yán)格執(zhí)行緝私規(guī)定的通知》第5條規(guī)定征用地方船艇必須報邊防總隊(duì)批準(zhǔn)，《破壞性應(yīng)急條例》第25條規(guī)定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是抗震救災(zāi)指揮部，《森林法》第18條規(guī)定的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府林業(yè)主管部門。

（二）征用程序方面

按我國行政法學(xué)者的觀點(diǎn)，行政征用為一種具體行政行為，具體行政行為必然涉及何時生效的問題，而一個具體行政行為只有經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦蚝蟛拍馨l(fā)生效力，這既是出于控制行政權(quán)力、防止行政濫權(quán)的考慮，也關(guān)系到保護(hù)行政相對人權(quán)利的周到。我國憲法第10條第3款規(guī)定土地征用必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行，即是出于此目的。由于我國有關(guān)征用的規(guī)定都比較原則和概括，總體上還缺乏一個比較系統(tǒng)的征用程序，但從征用對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害來看，一個系統(tǒng)、有效、公正的征用程序又是非常需要的。

1、征用申請

依德國《建設(shè)法》第105條的規(guī)定，申請征用并不以公法人為限，私法人甚或私人，只要是為了實(shí)現(xiàn)該法第85條所規(guī)定的征用目的的，均可為之。申請征用原則上需依書面為之，但例外情況下，也可以言詞為之。申請征用須向擬征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為之，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是受理機(jī)關(guān)，并非征用機(jī)關(guān)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)于受理后一個月內(nèi)將該申請案轉(zhuǎn)送于征用機(jī)關(guān)，如該鄉(xiāng)鎮(zhèn)不為轉(zhuǎn)送時，申請人可徑向征用機(jī)關(guān)提出申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于申請案，并無審查權(quán)，縱使該申請案并無理由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無權(quán)駁回。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是在將申請案轉(zhuǎn)送于征用機(jī)關(guān)時，可以附具其意見，因其對擬征用的土地狀況知之較熟，故可供征用機(jī)關(guān)作裁決時參考。日本關(guān)于征用申請的規(guī)定與德國有所不同。依日本《土地收用法》之規(guī)定，是將征用申請稱為事業(yè)認(rèn)定。該法第18條規(guī)定，起業(yè)人（申請人）在為事業(yè)認(rèn)定之申請時，需依事業(yè)種類、事業(yè)施行區(qū)域以及起業(yè)人之不同，分別向建設(shè)大臣或都道府縣知事為之。事業(yè)認(rèn)定人（建設(shè)大臣或都道府縣知事）有權(quán)判斷該事業(yè)有無征用之公益性以及是否有助于土地的合理使用。事業(yè)認(rèn)定人為事業(yè)認(rèn)定處分時，得聽取土地管理機(jī)關(guān)以及專家的意見，必要時，要舉行聽證會，聽取一般民眾的意見。申請事業(yè)認(rèn)定時應(yīng)以書面為之，事業(yè)認(rèn)定人認(rèn)為事業(yè)認(rèn)定之申請無理由時，得駁回，認(rèn)為有理由時，則應(yīng)將有關(guān)文件一面送登公報，一面送交起業(yè)所在地之市町村長由其公告供公眾閱覽兩周。事業(yè)認(rèn)定生效后，起業(yè)人尚須于法定期間內(nèi)另行申請征用裁決，否則事業(yè)認(rèn)定將失去效力。誠如前述，我國有關(guān)征用的法律中對征用程序規(guī)定甚少，以較為詳細(xì)的土地征用為例，《土地管理法實(shí)施條例》第23條規(guī)定，建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施。

2、征用審理

征用審理是征用機(jī)關(guān)對征用申請進(jìn)行審查，作出征用裁決的過程。在德國，征用裁決一般由被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級行政機(jī)關(guān)作出，而日本由于采行事業(yè)認(rèn)定與征用裁決分開審理的作法，征用裁決由收用委員會作出。15由于征用審理是一準(zhǔn)司法過程，其程序性保障對作出合理公正的征用裁決相當(dāng)重要，所以德、日法上對其均有非常詳細(xì)的規(guī)定。德國《建設(shè)法》規(guī)定，征用機(jī)關(guān)在收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)送的征用申請案后，應(yīng)迅速指定言詞審理期日，傳喚征用申請人、土地所有權(quán)人、他項(xiàng)權(quán)利人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等關(guān)系人到場，如不到場，可徑為裁決。征用機(jī)關(guān)在作出征用裁決前，應(yīng)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)，應(yīng)給與征用關(guān)系人由陳述意見的機(jī)會，藉使所有贊成或反對征用的論據(jù)，在征用審理前為征用機(jī)關(guān)知悉。同時，在審理過程中，應(yīng)由地方政府指派一名榮譽(yù)陪審員參與，并通知地政事務(wù)機(jī)關(guān)作必要的登記。日本的征用裁決由于與事業(yè)認(rèn)定分開進(jìn)行，故起業(yè)人在獲得事業(yè)認(rèn)定后，應(yīng)于一年內(nèi)另行以書面形式向收用委員會申請征用裁決，收用委員會在收到裁決申請后，除應(yīng)迅速將該申請書連同有關(guān)文件送交市町村長公告供公眾閱覽兩周以外，并應(yīng)將該申請書連同有關(guān)文件通知征用關(guān)系人，征用關(guān)系人與閱覽期間可提起異議，閱覽期滿后，收用委員會才開始審理。我國立法上，除規(guī)定征用方案由有關(guān)人民政府批準(zhǔn)外，對于征用審理的具體程序則付之闕如，僅于國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》中對征地調(diào)查作了若干規(guī)定，16而對征用審理過程中的一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)-征用關(guān)系人的程序參與，我國立法上采用的是征用公告的辦法，根據(jù)《征用土地公告辦法》第4條，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。顯然，征用公告是在征用方案已經(jīng)獲得批準(zhǔn)后作出的，根本無法起到讓征用關(guān)系人參與征用審理、聽取征用關(guān)系人意見的作用。17國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》第6條規(guī)定，各地應(yīng)依照法律規(guī)定，公開征地工作程序，提高征地補(bǔ)償安置工作的透明度。市、縣土地行政主管部門應(yīng)張貼公告或通過新聞媒體搞好依法批準(zhǔn)的征用土地方案、征地補(bǔ)償安置方案公告工作；在做好宣傳解釋工作同時，要注意聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置途徑有爭議的，按照法律規(guī)定做好協(xié)調(diào)和裁決工作。在爭議解決前，不應(yīng)影響征用土地方案的實(shí)施。

3、征用裁決

征用裁決是征用機(jī)關(guān)作出的是否準(zhǔn)許征用的決定，依德國《建設(shè)法》的規(guī)定，征用裁決應(yīng)以書面記載征用申請人、關(guān)系人、征用目的、使用期限、征用標(biāo)的、征用補(bǔ)償、救濟(jì)途徑等法定事項(xiàng)，而后送達(dá)征用關(guān)系人。征用機(jī)關(guān)在作出上述決定時，或核準(zhǔn)征用申請，或全部或一部駁回，端視言詞審理的結(jié)果而定。同時，征用機(jī)關(guān)在作征用裁決時，對征用標(biāo)的上原來存在的權(quán)利的去留要一并決定之。日本的《土地收用法》規(guī)定，收用委員會于審理終結(jié)后，裁決結(jié)果或?yàn)轳g回裁決，或?yàn)檎饔貌脹Q。又征用裁決分為權(quán)利取得裁決和明渡裁決兩種。權(quán)利取得裁決是指起業(yè)人在法律上取得土地所有權(quán)，但并沒有實(shí)際占有，如要實(shí)際占有，起業(yè)人尚須申請明渡裁決。這兩種裁決必須齊全才算是征用的完成。如果自事業(yè)認(rèn)定后四年內(nèi)未申請明渡裁決者，不但事業(yè)認(rèn)定失去效力，即使已為權(quán)利取得裁決者，亦視為撤銷。同時，征用裁決不論是權(quán)利取得裁決還是明渡裁決均須以書面為之，并須記載一定事項(xiàng)，如補(bǔ)償。如果起業(yè)人在法定期限內(nèi)不履行征用裁決所定之補(bǔ)償時，征用裁決將失去效力。18根據(jù)我國《征用土地公告辦法》的規(guī)定，征用決定將以征用土地方案批準(zhǔn)文件的形式下達(dá)實(shí)施土地征用的市縣人民政府，該批準(zhǔn)文件包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途。征用自征用土地方案批準(zhǔn)文件送達(dá)征用執(zhí)行機(jī)關(guān)起生效，并不以公告為限。19

4、收回權(quán)

所謂收回權(quán)是指征用機(jī)關(guān)或被征用人在有助于公共福祉的征用事業(yè)已不再被實(shí)施，或征用標(biāo)的物已不再供征用事業(yè)使用時，可收回或請求收回被征用標(biāo)的物的權(quán)利。由于征用是公權(quán)力對財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法侵害，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人只有在征用已經(jīng)具備合法條件的情況下，才有忍受其侵害的義務(wù)。惟如該合法之征用侵害事后經(jīng)證明已不再存在時，則受法律保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)恢復(fù)其功能，同時也可起到督促征用受益人及時利用征用標(biāo)的、實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。20德國《建設(shè)法》第102條規(guī)定，征用受益人或其繼承人于征用裁決所定之使用期限內(nèi)，對于征用土地未為合于征用目的的使用或已放棄征用目的的，即可行使收回權(quán)。日本《土地收用法》規(guī)定的收回權(quán)行使的條件是，自事業(yè)認(rèn)定公告之日起二十年內(nèi)由于事業(yè)廢止、變更或其他事由致使被征用土地之全部或一部不用，或自事業(yè)認(rèn)定公告日起，經(jīng)過十年被征用土地未供事業(yè)使用的。我國與收回權(quán)較為接近的規(guī)定是《土地管理法》第37條，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。但該收回權(quán)僅針對被征用土地為耕地時行使。除此之外，根據(jù)該法第58條、第65條規(guī)定，被征用土地如有下列情形之一的：（1）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（2）公路、鐵路、機(jī)場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的；（3）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（4）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。由此可見，我國的收回權(quán)的含義與德國、日本的不同，在德、日，收回權(quán)類似于一種私權(quán)，因此，被征用人在行使收回權(quán)時尚要支付相當(dāng)于征用補(bǔ)償額的買受價格。而在我國，收回權(quán)是國家的一種公權(quán)力，由國家無償收回后交給原被征用人使用，被征用人無須支付任何費(fèi)用。

二、補(bǔ)償機(jī)制之比較

無補(bǔ)償即無征用，現(xiàn)代法治在征用的公益性與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)之間，越來越傾向于后者。因此，對征用本身不僅有程序的限制，征用必須依法進(jìn)行，而且只有在該法律同時規(guī)定了征用的補(bǔ)償額度及種類時方可為之?，F(xiàn)代法治已完全禁止一個無補(bǔ)償?shù)恼饔么嬖凇?1這不僅是由德國的“唇齒條款”所發(fā)展出的規(guī)則，在英美國家，補(bǔ)償?shù)闹匾砸苍絹碓酵宫F(xiàn)，補(bǔ)償雖不是一項(xiàng)憲法權(quán)利，但是長期以來作為慣例在英美法中存在，那就是立法者若要行使主權(quán)進(jìn)行征用，它就必須提供補(bǔ)償?！稓W洲人權(quán)公約》在規(guī)定保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)時，雖然沒有把補(bǔ)償義務(wù)包括進(jìn)去，但1985年歐洲人權(quán)法院在英國鋼鐵案中卻判決，英國政府在國有化過程中沒有給與充分的補(bǔ)償，因而違反了《歐洲人權(quán)公約》。22可見，補(bǔ)償已成為征用的合法性要件之一。

（一）補(bǔ)償原則

縱觀各國憲法，23補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不過以下三種形式：第一，完全補(bǔ)償。完全補(bǔ)償說認(rèn)為，私人財(cái)產(chǎn)供公共使用時，應(yīng)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)人因此所受財(cái)產(chǎn)上損失之全額，以征用為例，除全額補(bǔ)償被征用財(cái)產(chǎn)之交易價格外，尚應(yīng)加上遷移費(fèi)或營業(yè)損失等因征用致通常所生之損失，而補(bǔ)償其客觀價值之全額，補(bǔ)償額低于此者，因不符合正當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊?，被征用人可請求合其要件之補(bǔ)償增額。完全補(bǔ)償說為十九世紀(jì)的德國所使用。第二，適當(dāng)補(bǔ)償（相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償）。與完全補(bǔ)償說的立場不同，適當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為，鑒于征用財(cái)產(chǎn)權(quán)之公共目的，正當(dāng)補(bǔ)償只需為妥當(dāng)或合理補(bǔ)償即可，未必補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)之實(shí)際價格之全額。亦即，補(bǔ)償額算定基礎(chǔ)茍非恣意，按諸社會國家的原理可認(rèn)為基于合理的根據(jù)者，補(bǔ)償額有時縱低于完全補(bǔ)償額，亦不違憲。24適當(dāng)補(bǔ)償為德國魏瑪憲法所首創(chuàng)，但其在德國的真正使用卻是從納粹上臺開始，之所以要采取適當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦碚摚蛟谟谖含攽椃ㄋ⒌乃揭姹疚幌蚬姹疚坏霓D(zhuǎn)變，導(dǎo)致了補(bǔ)償時不再以被征用人的立場為出發(fā)點(diǎn)，而是以所有因征用而獲益的大眾來考慮，征用既然是為了公共利益的需要，那么也就意味著被征用人必須承擔(dān)適度的犧牲，因此，如果仍奉行自由資本主義時期的完全補(bǔ)償?shù)睦碚?，公益至上將無以體現(xiàn)。日本的實(shí)務(wù)界多采用之。第三，公平補(bǔ)償（公正補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償）。25適當(dāng)補(bǔ)償出于社會本位的價值考量，對完全補(bǔ)償進(jìn)行了否定，但是，絕對的適當(dāng)補(bǔ)償往往造成有違社會公正的結(jié)果。因此，1949年德國基本法第14條第3款將征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為：以公平地衡量公共及參與人之利益后，決定之。公平補(bǔ)償說實(shí)際上是對完全補(bǔ)償說和適當(dāng)補(bǔ)償說的調(diào)和，即并非絕對地執(zhí)行完全補(bǔ)償，或者絕對地執(zhí)行適當(dāng)補(bǔ)償，而系憲法授權(quán)立法者，可以斟酌、審視立法時之各種不同的、所欲規(guī)范事件及時間因素之特性來決定是否應(yīng)給與被征用人全額或者低于全額的補(bǔ)償。但是，究竟如何達(dá)至公平，學(xué)界頗多爭議。從現(xiàn)在的理論發(fā)展來看，強(qiáng)調(diào)保護(hù)人權(quán)、強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義的理念有使公平補(bǔ)償傾向于完全補(bǔ)償?shù)内厔荨?/p>

對于補(bǔ)償?shù)脑瓌t，我國普通法律中已有一些零星的規(guī)定，具體來講有四種模式：（1）規(guī)定“給與一定的補(bǔ)償”，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦法》第17條。（2）規(guī)定“給與相應(yīng)補(bǔ)償”，如《農(nóng)村土地承包法》第16條、《戒嚴(yán)法》第17條、《海域使用管理法》第30條、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第30條。（3）規(guī)定“給與適當(dāng)補(bǔ)償”，如《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第12條、《國防法》第48條、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善文物工作的通知》第2條。（4）規(guī)定“給與合理補(bǔ)償”，如《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第13條、《治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法》第22條、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》第3條、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》第32條、《城鎮(zhèn)私有房屋管理?xiàng)l例》第4條、《防沙治沙法》第35條、《電力供應(yīng)與使用條例》第16條、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第11條、《礦產(chǎn)資源法》第36條?！耙欢ā薄ⅰ跋鄳?yīng)”、“合理”、“適當(dāng)”雖為不確定法律概念，但在漢語上均為不完全之義，再從我國法律規(guī)定的補(bǔ)償數(shù)額來看，可以認(rèn)為，我國現(xiàn)行法律中采用的是適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

（二）補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍是補(bǔ)償原則的具體體現(xiàn)，德、日兩國的補(bǔ)償原則不同，故其有關(guān)補(bǔ)償范圍的規(guī)定亦不相同。由于德國基本法采公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公平補(bǔ)償要求一種介于征用標(biāo)的物的市場交易價格與全額補(bǔ)償之間的中間路線，因此公平補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果，有可能給與完全補(bǔ)償，亦有可能給與適當(dāng)補(bǔ)償。故德國《建設(shè)法》即本此原則，于第93條第2項(xiàng)明定對實(shí)體損失和其他財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)給與補(bǔ)償。其中實(shí)體損失系指被征用土地以及其他征用之標(biāo)的之價值而言，因此，是對征用標(biāo)的的市價補(bǔ)償，亦稱為實(shí)質(zhì)補(bǔ)償。而所謂其他財(cái)產(chǎn)損失是指超過實(shí)體損失范圍之外，而存在于不同個案的一種特別損失，包括營業(yè)損失、殘余地價值減少、遷移費(fèi)、律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用（如鑒定費(fèi)、支付各級機(jī)關(guān)的規(guī)費(fèi)）等項(xiàng)目。此外為避免因?qū)嵤┒际薪ㄔO(shè)措施對人民之生活狀況造成的經(jīng)濟(jì)損失，從公平和社會國家的角度出發(fā)，該國之《建設(shè)法》特別規(guī)定了急難補(bǔ)償。而依日本《土地收用法》的規(guī)定，國家不僅補(bǔ)償公民因征用所產(chǎn)生的損失，對于因征用同一土地所有權(quán)人所有土地之一部，致使殘余地價格減少或征用土地之結(jié)果致使被征用人支付地上附屬物的遷移費(fèi)時，亦應(yīng)予以補(bǔ)償。除此之外，因征用土地之結(jié)果致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人發(fā)生其他通常損失時，也應(yīng)給與補(bǔ)償。其他通常損失是指在通常情形下都可能發(fā)生的客觀的經(jīng)濟(jì)損失，一般而言，舉凡農(nóng)業(yè)、營業(yè)或漁業(yè)等廢止、停止及經(jīng)營規(guī)模縮小均屬之。另外在實(shí)務(wù)上亦承認(rèn)對動產(chǎn)搬運(yùn)費(fèi)、暫時居住、青苗、養(yǎng)殖物、特產(chǎn)物等的補(bǔ)償。可見，德、日兩國的補(bǔ)償范圍甚為廣泛，不能不說是其重視財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的流露。26根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，拆遷人除了根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格給與補(bǔ)償外，對于拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償。拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)。在過渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)支付臨時安置補(bǔ)助費(fèi)；被拆遷人或者房屋承租人使用拆遷人提供的周轉(zhuǎn)房的，拆遷人不支付臨時安置補(bǔ)助費(fèi)。因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。由此可見，我國的補(bǔ)償范圍與德、日兩國相比，甚為狹窄，惟補(bǔ)償范圍旨在調(diào)整財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與征用間的失調(diào)關(guān)系，使被征用人借助征用補(bǔ)償之給付，可以再取得與征收標(biāo)的物相類似之物，以恢復(fù)其征用前的財(cái)產(chǎn)狀況，因此征用補(bǔ)償?shù)姆秶?，在利益衡量的補(bǔ)償原則下，于不妨礙國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，應(yīng)盡量從寬規(guī)定，藉使達(dá)到征用補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

（三）補(bǔ)償方法

傳統(tǒng)的補(bǔ)償方法以金錢補(bǔ)償為主，但是，現(xiàn)代社會基于生存保障和生活重建的理念，強(qiáng)調(diào)金錢補(bǔ)償之外的手段，藉以緩和征用侵害之嚴(yán)酷效果。德國《建設(shè)法》規(guī)定了代償?shù)匮a(bǔ)償和其他權(quán)利補(bǔ)償，蓋以金錢補(bǔ)償就供農(nóng)業(yè)或園藝業(yè)之土地，有時無法對征用受害者的特別犧牲為完全調(diào)整，因在經(jīng)濟(jì)景氣期或貨幣貶值期欲重新取得土地殊有困難。思及一方面被征用人喪失為其生存基礎(chǔ)之土地，另一方面征用受益人自己取得適合事業(yè)之土地并保有之時，金錢補(bǔ)償確屬殘忍。27同時，日本《土地收用法》鑒于金錢補(bǔ)償有時不能達(dá)到征用補(bǔ)償?shù)哪康?，為?jì)其窮，乃復(fù)明定于必要時，亦得為現(xiàn)物補(bǔ)償，現(xiàn)物補(bǔ)償除代償?shù)匮a(bǔ)償外，尚包括耕地造成補(bǔ)償、代行工事補(bǔ)償、代行遷移補(bǔ)償及宅地造成補(bǔ)償?shù)取?/p>

我國法律上以金錢補(bǔ)償為主，但也有一些法律、法規(guī)規(guī)定了其他的補(bǔ)償方法，如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！堕L江三峽工程建設(shè)移民條例》第12條規(guī)定，因三峽工程建設(shè)和移民遷建，土地被全部征用并安置在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)或者自謀職業(yè)的農(nóng)村移民，經(jīng)本人同意，由有關(guān)縣、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。第47條規(guī)定，農(nóng)村移民建房占用耕地，免征耕地占用稅。由于征用補(bǔ)償?shù)姆椒P(guān)系到征用補(bǔ)償目的的可否達(dá)成，尤其是受生活重建理念的影響，從前的支付貨幣了事的心態(tài)，已非現(xiàn)代法治國家的行為。誠如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第4條第2項(xiàng)規(guī)定，水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置應(yīng)當(dāng)逐步使移民生活達(dá)到或者超過原有水平，因此，如采金錢補(bǔ)償?shù)姆椒?，將不能達(dá)成征用補(bǔ)償?shù)哪康臅r，就要通過其他的補(bǔ)償手段，而不能無視被征用人生活水平的下降。當(dāng)然，由于金錢補(bǔ)償易于被征用人靈活使用，所以采其他補(bǔ)償手段時，需經(jīng)被征用人同意，方能為之。

三、救濟(jì)機(jī)制之比較

無救濟(jì)即無權(quán)利，由于征用對公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害甚大，且其本身所具有的公益性和強(qiáng)制性，往往使民眾除了忍受之外無法有效地抗辯，因此只有提供事后的法律救濟(jì)途徑，方能使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)得到確實(shí)保障。

違法的征用行為通常表現(xiàn)為五種類型：（1）征用目的違法；（2）越權(quán)征用；（3）征用濫權(quán)；（4）征用程序違法；（5）不予補(bǔ)償、不及時補(bǔ)償或不公平補(bǔ)償。違法征用必將對被征用人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生侵害，根據(jù)《國家賠償法》第4條第3項(xiàng)的規(guī)定，違反國家規(guī)定征收財(cái)物的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。此處雖然使用的是征收，而非征用，但是從立法的精神來看，征用也應(yīng)包含在其中。28在日本，對于都道府縣知事所作的事業(yè)認(rèn)定不服，由于可以再向建設(shè)大臣申請認(rèn)定之故，沒有聲明異議的必要。對于建設(shè)大臣所作的事業(yè)認(rèn)定不服，則可以向其聲明異議。不服收用委員會的裁決者，除損失補(bǔ)償之外，可向建設(shè)大臣請求審查。對于收用委員會關(guān)于損失補(bǔ)償?shù)牟脹Q，可以提起行政訴訟。在德國，對征用提供的救濟(jì)方法分為兩種層次上的，一種是基本法提供的救濟(jì)方法，對于規(guī)定征用的法律其征用補(bǔ)償與標(biāo)準(zhǔn)是否合憲的問題，依基本法第100條第1項(xiàng)的規(guī)定，可由德國聯(lián)邦憲法法院加以審查。同時，依基本法第14條第3項(xiàng)的規(guī)定，對于補(bǔ)償金額有爭執(zhí)者，得向普通法院提起訴訟。另一種是普通法提供的救濟(jì)方法，如《建設(shè)法》規(guī)定，被征用人如對補(bǔ)償金額之外的征用措施不服，可訴請行政法院撤銷之。法國的情況與德國類似，對于征用是否合法以及請求撤銷不合法的征用行為的訴訟，屬于越權(quán)之訴，由行政法院管轄。普通法院在受理其他訴訟中，涉及到征用合法性的解釋時，應(yīng)當(dāng)作為審判前提問題，等待行政法院的判決。但關(guān)于違法征用引發(fā)的損害賠償和確定補(bǔ)償金的問題，則由普通法院管轄。29在我國，對于征用的救濟(jì)問題，也存在兩種層次上的途徑，一種是一般法律的規(guī)定，如《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物的，公民、法人或者其他組織可向征用機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議?！缎姓V訟法》第11條第8項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，公民、法人或其他組織可向人民法院提起訴訟?！缎谭ā返?10條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。《國家賠償法》的規(guī)定也屬于此種情況。另一種是專門法律的規(guī)定，如《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。第78條規(guī)定，無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無效，對非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。第79條規(guī)定，侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

四、完善我國行政征用制度的若干建議

（一）征用機(jī)制方面

1、征用目的征用制度能夠成為現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)重要的合法權(quán)力，其法哲學(xué)基礎(chǔ)主要在于兩個方面：一是所有權(quán)的社會義務(wù)性。所有權(quán)的社會義務(wù)性是現(xiàn)代法治國家憲法和民法制度的基本理念之一，是法律社會化運(yùn)動的重要成果，是對所有權(quán)絕對的揚(yáng)棄。所有權(quán)的絕對性和無限制性主張私人使用者對其所有物可以自由的使用、收益和處分，這一原則雖然對自由資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起過推動作用，但是它過分強(qiáng)調(diào)個人利益而忽視了社會整體利益，加劇了個人利益與社會公共利益之間的沖突，阻礙了生產(chǎn)的社會化和大規(guī)模發(fā)展，甚至導(dǎo)致了個人隨意濫用其所有權(quán)而損害他人利益和社會利益的現(xiàn)象。因此，19世紀(jì)以來個人主義的所有權(quán)觀念日漸式微。1919年德國《魏瑪憲法》第153條第4項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)包含義務(wù)，于其行使，必須顧及公共利益?！?947年日本修改民法典時，在第1條第1款明確規(guī)定：“私權(quán)必須遵守公共福祉。”現(xiàn)代法學(xué)認(rèn)為，所有權(quán)的行使必須服從公共利益的要求，個人的權(quán)利和自由，只有在符合公共利益的情況下，才能受到憲法和法律的保障。二是征用的公益目的性。征用的公益目的性征用之制度發(fā)端于土地征用，而土地征用制度則是現(xiàn)代各國憲法和財(cái)產(chǎn)法的主要內(nèi)容之一。土地征用權(quán)的核心在于不需要土地所有人同意而強(qiáng)行取得其土地所有權(quán)，因此土地征用權(quán)的行使同土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的憲法和法律保護(hù)制度遂發(fā)生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對于土地征用是否合憲，以及是否構(gòu)成公權(quán)力的濫用，也一度成為眾說紛紜、爭論不休的重要話題。值得提及的是，正是土地征用權(quán)的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使土地征用權(quán)的合憲性在這場爭論中得以成立，同時也使它成為評判一項(xiàng)具體的土地征用權(quán)是否合法行使的主要標(biāo)準(zhǔn)，并最終發(fā)展成為防止土地征用權(quán)濫用的一項(xiàng)重要措施。其實(shí)，所有權(quán)的社會義務(wù)性和征用的公益目的性只是同一問題的兩個方面而已，所有權(quán)的社會義務(wù)性系對私權(quán)利的限制，而征用的公益目的性意在規(guī)范公權(quán)力的行使，二者共同構(gòu)成征用制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。

由于公共利益是很抽象的概念，為了防止解釋不當(dāng)，導(dǎo)致征收權(quán)濫用或不當(dāng)?shù)叵拗普魇招袨椋?0各國對公共利益都作了具體規(guī)定，其立法體例為兩種：其一為概括式規(guī)定，如《德國民法典》；其二為列舉兼概括式，例如《日本土地征用法》、《韓國土地征用法》等。31無論各國法律規(guī)定方式如何，都將公共利益從不同的角度進(jìn)行解釋。第一，從財(cái)產(chǎn)利用目的上解釋。公共利益解釋為除了公共使用外，還包括具有公共利益用途。所謂公共使用包括代表公共利益主體的直接使用行為，如國防設(shè)施、政府建筑物；具有公共利益用則指征用行為的后果是增進(jìn)全體社會成員的福利，如教育、科研、公益事業(yè)。然而，由于公眾受益人本身的范圍具有不確定性，公共利益是否指須全體成員而非部分成員或特定業(yè)界的成員受益，各國立法和實(shí)務(wù)則有確定范圍上的寬嚴(yán)之別。第二，依利用的效果，公益用途又可解釋為經(jīng)營性與非經(jīng)營性兩種情況。因經(jīng)營性用途而征用土地僅僅是指國營企業(yè)，在代表公共利益的主體直接使用的情況下，征用土地多被消費(fèi)性和非經(jīng)營性使用（如政府建筑物），因公共用途而為社會成員受益時被征用土地多被經(jīng)營性使用，且經(jīng)營所得用于回報社會或大眾（如按國家高速公路事業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定，高速公路運(yùn)營收益主要用于補(bǔ)償投資、填補(bǔ)成本和維護(hù)設(shè)施）。32我國現(xiàn)有的法律普遍將征用的目的規(guī)定為公共利益的需要，但究竟什么時候需要，筆者認(rèn)為，這里要依據(jù)比例原則來衡量，即（1）妥當(dāng)性原則。就以侵犯人民基本權(quán)利的法律或公權(quán)力措施而言，若是立法者所規(guī)定的限制手段根本無法達(dá)到立法的目的，即屬該手段的不妥當(dāng)。（2）最小侵害原則。系指在前妥當(dāng)性原則已獲肯定之后，在所有能夠達(dá)成立法目的的方式中，必須選擇對人民的基本權(quán)利最少侵害的方法。（3）均衡原則，是謂一個措施雖然是達(dá)成目的所必要的，但是，不可給與人民過度之負(fù)擔(dān)。所謂過度的負(fù)擔(dān)是指法律或公權(quán)力措施所追求的目的和所使用的方法，在造成人民權(quán)利損失方面，是不成比例的。33傳統(tǒng)的對公益性的研究側(cè)重于社會科學(xué)所用的解釋學(xué)方法，只能勾畫出公共利益的大致范圍，但在可操作性上仍然欠缺。近年來，隨著法經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，一些美國學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析征用的公益性，值得我們在以后的立法和實(shí)踐中借鑒：

（1）公共貨物說。公共貨物說認(rèn)為，合法征用的目的必須是為了公共貨物的取得，所謂公共貨物，具有兩個特點(diǎn)：①對公共貨物的消費(fèi)是非競爭性的，即許多人可以同時消費(fèi)這項(xiàng)貨物，如焰火、國防、空中電視信號和空中廣播信號等均是。②追求私人利益最大化的供應(yīng)者難以提供公共貨物而同時又排除不付款的消費(fèi)者。雖然像焰火、國防這樣的公共貨物可能受到消費(fèi)者很高的評價，但在私人提供的情況下，卻沒有足夠的消費(fèi)者為之作出支付，消費(fèi)者比較樂意“搭便車”，即享有這些貨物而不付款。這樣，潛在的供貨人就會轉(zhuǎn)向別出謀取較高的利潤。于是，不受干預(yù)的市場無法提供社會所需數(shù)量的公共貨物，需要政府介入以糾正市場的失靈。政府的方法既可以是自己生產(chǎn)這些貨物或?qū)@些貨物的生產(chǎn)提供補(bǔ)助，也可以是行使征用權(quán)從私人處取得公共貨物，如果選擇后者，政府就應(yīng)當(dāng)使征用活動能夠產(chǎn)生社會利益上的一個較大的凈值，否則，政府作出這種征用活動將因?yàn)椴皇翘幚磔^大的交易成本而失去正當(dāng)性。如何用提供公共貨物的交易成本來說明合法征用與不合法征用之間的區(qū)別，可以考查兩種情形：①提供私人貨物時遭遇較大的交易成本。比如開辦一個追求利潤最大化的娛樂公園，無論私人為了開辦這樣一個公園將遭遇多么大的交易成本，都能獲得他所需要的大量土地，因此不存在提供公共貨物的問題，不能僅僅為了降低私人生產(chǎn)的成本，賦予私人以征用權(quán)，或者讓征用權(quán)的行使為此服務(wù)。②提供公共貨物遭遇小的交易成本，比如有較多潛在的交易者，也就是說，提供土地的可能性較多，那么這就趨近或等同于一個普通的（競爭性的）的市場，交易成本比較低，在這種情況下，雖然滿足了公共用途，但這個公共用途不足以說明采取征用措施是必要的。

（2）其它學(xué)說。學(xué)者Berger認(rèn)為，征用的目的應(yīng)考慮以下三個因素：①支持提高經(jīng)濟(jì)效率，對資源進(jìn)行最佳利用的征用；②考慮征用后價值上的凈增量；③征用的公共利益是否是明顯地比被征用者的利益重大。34學(xué)者M(jìn)eidinger認(rèn)為，對征用目的的約束條件是：①征用對于實(shí)現(xiàn)某公共目的是必要的；②征用者必須使征用的成本最小而收益最大。34學(xué)者Wilder和Stigter認(rèn)為，約束條件是：①項(xiàng)目具有極為重要的公共必要性，不征用就不能實(shí)現(xiàn)；②政府必須行使對項(xiàng)目的控制權(quán)，確保對公眾負(fù)責(zé)；③不應(yīng)對（私人）公司的利益有偏愛。35學(xué)者M(jìn)ansnerus認(rèn)為，①把評價征用的政府目標(biāo)或立法目的的權(quán)力交給法院，由法院以自己的公共用途標(biāo)準(zhǔn)來判斷；②由法院評價作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段-征用。作出判斷要考慮的要素包括：社區(qū)（會）在提議的新用途上的利益、在當(dāng)前用途上的利益、當(dāng)局在決定征用和保持控制中的角色、被征用人的利益。36從學(xué)者們的設(shè)計(jì)可以歸納出以下原則：（1）一項(xiàng)用途要成為公共用途，從而行使征用權(quán)，這個用途就必須是對于必要的公共利益不可缺少的；（2）決定用途的程序是合理的，受政府控制；（3）新的用途受到政府監(jiān)控；（4）不能以更好的方案替代對被征用者的剝奪，不存在更適宜被征用的其他主體。

2、征用侵害

合法的征用勢必對公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害，這種征用侵害主要表現(xiàn)為：（1）征用的時間過長，導(dǎo)致公民的財(cái)產(chǎn)長期不能恢復(fù)正常的使用狀態(tài)，從而造成公民正常使用時的收入喪失和不能正常使用的其他損失。（2）征用的數(shù)量過大，公民不能正常使用的財(cái)產(chǎn)越多，公民正常使用時的收入喪失越大，其它損失也越大。（3）給與補(bǔ)償?shù)臅r間過長。補(bǔ)償是彌補(bǔ)公民因征用而造成的財(cái)產(chǎn)損失，如果該損失不能得到及時填補(bǔ)，勢必使公民沒有可供使用的財(cái)產(chǎn)的狀態(tài)越長，造成公民生存上的困難。（4）補(bǔ)償數(shù)額太少。即使是完全補(bǔ)償，有時候也很難做到對公民損失的完全彌補(bǔ)。37因?yàn)閺母鲊毡榈膶?shí)踐來看，補(bǔ)償范圍不包括主觀價值的損失，有時也不包括未來期待利益的補(bǔ)償，而只能是針對公民所遭受的客觀的可計(jì)算的損失，因此，如果補(bǔ)償數(shù)額太少，公民的財(cái)產(chǎn)不利益狀態(tài)就根本無法得到填補(bǔ)。因此，筆者建議，在今后的立法中，加大對征用時間和補(bǔ)償時間的控制，規(guī)定嚴(yán)格的時效制度，對于超過征用期限和補(bǔ)償期限的，借鑒《行政訴訟法》第65條第3款第2項(xiàng)規(guī)定的加收日罰款的制度，督促征用主體及時解除征用和支付補(bǔ)償金。

3、征用主體

征用主體是指決定采取征用措施的機(jī)關(guān)，與實(shí)施征用的主體不同。設(shè)定實(shí)施征用的主體的主要是考慮方便征用措施的實(shí)施，因此一般由距離被征用標(biāo)的物最近的政府機(jī)關(guān)來采取，而設(shè)定征用主體，則主要考慮到征用措施對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的危害性，必須由具有一定權(quán)威、一定級別的機(jī)關(guān)來決定，以保證其審慎性和合法性，因此，我國《傳染病防治法》中規(guī)定的征用主體是當(dāng)?shù)卣纳弦患壍胤秸?，而?shí)施征用的主體才是當(dāng)?shù)卣?。但是，?003年“SARS”事件的實(shí)踐來看，征用主體并沒有嚴(yán)格遵守《傳染病防治法》的規(guī)定，表現(xiàn)出多元化的局面，不僅包括政府，還包括公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，甚至有些教育機(jī)關(guān)、醫(yī)院也可以決定征用?？梢哉f，這種背離《傳染病防治法》的做法在某種程度上有其特定的原因的，“SARS”事件作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，屬于行政法上的緊急狀態(tài)，而《傳染病防治法》第25條規(guī)定的僅是正常狀態(tài)下的征用主體，不難想象，在緊急狀態(tài)下，如果由當(dāng)?shù)卣畧笳埳弦患壍胤秸畞頉Q定征用措施的采取，在時間上顯然不可能的，必須授予事故現(xiàn)場的應(yīng)急處理機(jī)關(guān)或人員一定的征用權(quán)，但是這種授權(quán)必須有法律依據(jù)，必須規(guī)范化。我們的建議是，借鑒《戒嚴(yán)法》第17條的規(guī)定，在《傳染病防治法》第25條中規(guī)定非常緊急情況下的征用主體，授予《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的應(yīng)急處理指揮部和應(yīng)急處理指揮人員在非常緊急情況下的征用權(quán)，同時這種征用必須有書面化的單據(jù)，以方便事后的責(zé)任認(rèn)定。

4、征用時間方面

征用時間是指征用合法有效的期間，根據(jù)征用的性質(zhì)不同，相應(yīng)地也存在不同的征用時間，對于土地征用等永久性轉(zhuǎn)移所有權(quán)的征用來講，征用時間并不是固定的，如果政府在取得被征用標(biāo)的物的占有后，如果不及時地將其用于公益目的或者不合理地用于其它非公益目的，征用的正當(dāng)性也就喪失了，公民自然有權(quán)恢復(fù)其合法財(cái)產(chǎn)的正常狀態(tài)。這就是收回權(quán)制度。此時的征用時間就以公民行使收回權(quán)為限。反之，如果政府在行使收回權(quán)之前按照公益目的合理地使用了被征用標(biāo)的物，那么此時的征用時間就是永久性的。對于暫時性的使用權(quán)轉(zhuǎn)移的征用來講，征用時間就是政府在征用通知書中規(guī)定的使用時間，一般來講，該時間以征用目的的實(shí)現(xiàn)為限。如果在征用目的實(shí)現(xiàn)后，仍然征用，即屬于超期征用，要承擔(dān)對公民的賠償責(zé)任。但是一般來講，由于對征用目的實(shí)現(xiàn)期日的不可預(yù)期性，征用通知書規(guī)定的征用時間與征用目的的達(dá)成日期存在一定的差距。如果在征用時間前達(dá)成征用目的，政府就應(yīng)當(dāng)及時解除征用，歸還被征用標(biāo)的物；而如果征用時間來臨時，征用目的仍然沒有達(dá)成，這就需要延期征用。任何無限期的征用或者對群眾而言無法合理預(yù)期的征用都是不允許的，而《傳染病防治法》及其《實(shí)施辦法》在這方面的規(guī)定還很缺乏，但《北京市人民政府關(guān)于臨時征用房屋用于控制和預(yù)防非典型肺炎的通知》第5條，臨時征用期限到期仍需繼續(xù)使用的，區(qū)、縣人民政府可以決定延期征用，并于期滿前15日送達(dá)臨時征用延期通知書。臨時征用期限到期或者提前解除臨時征用的，由區(qū)、縣人民政府制發(fā)解除臨時征用通知書，是一個很好的立法模式。

（二）補(bǔ)償機(jī)制方面

1、補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性

公共利益和公正補(bǔ)償都是對征用權(quán)的憲法限制，甚至有學(xué)者認(rèn)為，憲法上規(guī)定征用補(bǔ)償條款的目的主要不是為了規(guī)定征用權(quán)，而是為了保證被征用人的財(cái)產(chǎn)利益得到補(bǔ)償。38但是由于補(bǔ)償涉及到政府的財(cái)政支出，雖然國庫利益并不構(gòu)成征用的目的，但是在補(bǔ)償時考慮國庫利益卻是為憲法所承認(rèn)甚至是不得不承認(rèn)的因素。39因此，政府何時作出補(bǔ)償、補(bǔ)償多少不僅是一個法律問題，也是一個政策問題，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來評判，傳統(tǒng)的學(xué)說多局限于規(guī)范和價值的研究，更多地關(guān)注對一些基本價值如人權(quán)的保護(hù)，但是長期的實(shí)踐表明，征用補(bǔ)償所遭遇到的最大困難并非政府愿不愿意補(bǔ)償，而是政府支付補(bǔ)償資金時的財(cái)政壓力。美國學(xué)者M(jìn)ichelman從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度所開展的研究值得我們借鑒。

Michelman認(rèn)為，要判斷一個政府行為是不是征用行為，應(yīng)當(dāng)考慮三個因素：效率的取得、負(fù)面刺激的成本和安置成本。所謂效率的取得，是指政府的措施所帶來的利益超出損失的那一部分。測度這些利益和損失的方法不是抽象的價值判斷，而是潛在的獲利者和潛在的受損失者分別將要取得和喪失的現(xiàn)金額之和。只有在這些現(xiàn)金額可以得到時，潛在的獲利者才會愿意為了實(shí)施政府行為而作出支付，而潛在的受損者也才會以此為條件同意這種行為。對經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言，公正補(bǔ)償?shù)哪康氖潜ＷC政府的效率，因?yàn)槿绻麤]有公正補(bǔ)償，政府就不會珍惜它從私人部門所取得的資源。但是，如果堅(jiān)持讓政府為其所取得的一切資源向受損失者支付補(bǔ)償，這樣做的成本太高，可能使得政府所欲做成的項(xiàng)目失去效率，交易成本可以阻卻補(bǔ)償。不過，如果不支付補(bǔ)償，又會招致其他的成本，Michelman將之稱為負(fù)面刺激的成本。包括下面兩項(xiàng)之和：（1）抵銷受損失者及其同情者意識到?jīng)]有提供補(bǔ)償而感受的不功利所必需的現(xiàn)金數(shù)額；（2）未獲補(bǔ)償者、他們的同情者以及他認(rèn)為受到相同威脅的觀察者受到負(fù)面刺激，引起未來產(chǎn)品減少（反映在動機(jī)削弱、社會不穩(wěn)定），這個減少的量的當(dāng)下資本化價值。負(fù)面刺激成本會使政府感受到不予補(bǔ)償帶來的巨大壓力，因此是促進(jìn)政府補(bǔ)償?shù)囊蛩亍ichelman提出的第三個因素是安置成本，這個成本是指為了避免負(fù)面刺激成本而達(dá)成的補(bǔ)償安排所需的時間、努力和資源的現(xiàn)金價值。安置成本包括為支付補(bǔ)償而增稅的巨大損失、安置的行政成本和道德危險，40安置成本可以阻卻補(bǔ)償。Michelman將這三個因素綜合起來，進(jìn)行了功利主義的計(jì)算。如果一項(xiàng)政府措施的現(xiàn)金收益（Dollar Benefits，簡稱B）超過成本（Costs，簡稱C），但收益凈值（即B－C）比負(fù)面刺激的成本（Demoralization Costs，簡稱D）和安置成本（Settlement Costs，簡稱S）都小，那么這個政府措施就是不應(yīng)該實(shí)施的。Michelman沒有指出對于內(nèi)在不效率的項(xiàng)目，即收益凈值小于零，政府應(yīng)如何決策。但是，不效率的項(xiàng)目會引起負(fù)面刺激成本進(jìn)而推動補(bǔ)償，這樣實(shí)際上會使得受到預(yù)算限制的政府不去從事這個項(xiàng)目。如果凈收益是正值，并且比負(fù)面刺激成本和安置成本的任何一個都大，那么政府在實(shí)施項(xiàng)目時就會忍受兩者成本中較小的一種，如果安置成本低于負(fù)面刺激成本（即D>S），政府就會支付補(bǔ)償，避免不支付所引起的負(fù)面刺激成本，反之，如果安置成本高于負(fù)面刺激的成本（即D

Michelman的理論被稱為多因素功利主義，在政府是否應(yīng)該采取征用行為以及如何判斷一個行為是否屬于征用行為上，該理論與傳統(tǒng)的功利主義沒有什么區(qū)別，都是要使成本小于收益，只不過傳統(tǒng)的功利主義僅計(jì)算成本C，而多因素功利主義則將成本擴(kuò)展到C＋D＋S.該理論的真正優(yōu)勢在于：（1）分析政府是否支付補(bǔ)償上，Michelman認(rèn)為，該問題取決于B>C+D+S的前提下，D與S之間的大小。（2）Michelman提出的負(fù)面刺激成本也是傳統(tǒng)的理論所忽略的，Michalman認(rèn)為，負(fù)面刺激成本D與普通的成本C是不同的，它是因不補(bǔ)償而導(dǎo)致的一種特別的成本，它來自于不補(bǔ)償本身，41如果支付了補(bǔ)償，就不存在這個成本，但是其他的成本仍然存在。之所以提出負(fù)面刺激的成本，Michelman認(rèn)為這是由多數(shù)主義的危險所決定的，現(xiàn)代的征用制度都是由民主制下的多數(shù)主義所決定的，因而少數(shù)被征用的人根本無法通過自身的努力改變，但是，這并不等于少數(shù)人只能無力的承受，他們必然通過其它的途徑來宣泄這種沮喪的感覺。負(fù)面刺激成本不僅僅指直接遭受不便的那些人所承受的損失引起的，也包括有同感的人所受負(fù)面刺激所引起的。這些人在觀察中感受到失望和不安，此外，這個成本還包括受損失者、同情者和其它認(rèn)為會受到相同對待的觀察者受負(fù)面刺激所導(dǎo)致的未來產(chǎn)出減少的價值。負(fù)面刺激成本這個概念，是著眼于長期效應(yīng)來分析的，不僅僅是對隨機(jī)風(fēng)險的反應(yīng)，這種成本既來源于創(chuàng)造財(cái)富的動機(jī)受削弱，也來源于社會動蕩。社會動蕩的成本既可以包括為防止反社會行為所作的公共的和私人的花費(fèi)，也可以包括對整個政治程序的不滿。42可見，政府不予補(bǔ)償雖然可以減少政府的財(cái)政支出，但是其所帶來的負(fù)面刺激成本也是很大的，并且這種負(fù)面刺激成本的潛在的作用期很長，這些都是政府在作出是否給與補(bǔ)償以及給與多少補(bǔ)償?shù)臎Q策時需要考慮的因素。

2、補(bǔ)償原則

我國法律普遍采納了第二種補(bǔ)償原則，另外憲法第22條修正案僅規(guī)定“依據(jù)法律進(jìn)行補(bǔ)償”，但“依法”是依什么法，仍然語焉不詳，假設(shè)這一條款意味著補(bǔ)償必須有具體的法律依據(jù)，那么是不是說如果沒有具體的法律依據(jù)，即使是立法者怠于立法，受害人也無法得到應(yīng)有的補(bǔ)償。關(guān)于如果具體法律沒有可供操作的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定時，公民是否可以直接依據(jù)憲法上的征用補(bǔ)償條款來請求補(bǔ)償?shù)膯栴}，在日本法學(xué)界有比較廣泛的討論，認(rèn)為憲法上的征用補(bǔ)償條款對普通法律中關(guān)于補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定的作用有三：（1）大綱方針說（立法方針說），該觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法上的征用補(bǔ)償條款只不過是為制定法律提供了大綱方針而已，若無法律的規(guī)定，就不產(chǎn)生具體的補(bǔ)償請求權(quán)，即受害者不能依照憲法上的規(guī)定來提起損失補(bǔ)償?shù)恼埱?。?）當(dāng)然無效說，該說認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)償解釋為征用的前提條件，因而，欠缺補(bǔ)償時，征用本身就當(dāng)然無效。另外與此學(xué)說近似的是違憲無效說，認(rèn)為對于私有財(cái)產(chǎn)的征用沒有作補(bǔ)償規(guī)定的法律，將因違反憲法中的征用補(bǔ)償條款而無效。（3）補(bǔ)償請求權(quán)發(fā)生說（直接請求說），該說認(rèn)為，應(yīng)該將補(bǔ)償請求的發(fā)生解釋為征用帶來的結(jié)果，因此，沒有補(bǔ)償，征用行為本身依然有效，同時應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)事人直接依據(jù)憲法中的征用補(bǔ)償條款請求補(bǔ)償。日本學(xué)界較贊成第二種學(xué)說，但是，日本最高法院卻采納了補(bǔ)償請求權(quán)發(fā)生說，認(rèn)為如果一味地將對基于社會福利的財(cái)產(chǎn)征用解釋為無效，有點(diǎn)過分，所以，為了調(diào)和個人權(quán)利和社會利益，采直接請求說較適宜，該理論也為許多下級法院所紛紛效法。43在我國缺乏法院對憲法的解釋權(quán)之前，對此只能依靠普通法律上的補(bǔ)償原則來填補(bǔ)了。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償原則意在調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益之間因征用而失衡的關(guān)系，完全補(bǔ)償原則，由于補(bǔ)償范圍極為廣泛，致使國家在為征用時，所應(yīng)給與之征用補(bǔ)償費(fèi)用極為龐大，有礙征用計(jì)劃的實(shí)施。但一味將補(bǔ)償原則界定在適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆秶?，固然有助于公益之維護(hù)，但是否會對因征用已遭受損失的財(cái)產(chǎn)權(quán)人造成二次損失，是否符合公平和充分保障人權(quán)之理念，不無疑義。因此完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償均非最優(yōu)的補(bǔ)償原則，只有采公平補(bǔ)償、公正補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在衡量公益與私益后作出選擇，才不失為真正兩全其美的良策。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償原則緊密相連，完全補(bǔ)償原則實(shí)行市價標(biāo)準(zhǔn)，即按照與被征用標(biāo)的物同類或者鄰近事物在市場上的交易價格進(jìn)行補(bǔ)償，該交易價格既包含了成本，也包含了一定的預(yù)期利潤。適當(dāng)補(bǔ)償原則則要求只補(bǔ)償被征用標(biāo)的物的收益價值，而非較高的、含有期待及投機(jī)性質(zhì)的市場價值。公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t要求立法者在被征用人的私益與征用的公益之間作出衡量后制定具體補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)既可以是市價，也可以是收益價值，甚或并不以兩者為限。但是，究竟立法者作何判定才算是公平，學(xué)者秀勒認(rèn)為，公平補(bǔ)償應(yīng)斟酌：（1）對于即將征用的標(biāo)的所為的投機(jī)性的加工，致使被征用標(biāo)的物的價值升高，可以予以阻止者；（2）被征用物對于目前財(cái)產(chǎn)權(quán)人有特殊的經(jīng)濟(jì)利益者；（3）被征用物對被征用人的經(jīng)濟(jì)地位發(fā)生影響者；（4）征用時的一切經(jīng)濟(jì)及社會狀態(tài)。但（1）征用時，若征用之目的含有政治、社會、文化因素時；（2）被征用人的一般社會地位；（3）被征用人的個人特征；（4）對于被征用人財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的使用及利用情形；（4）政府及征用受益人的支付能力等，得不在考慮范圍。44學(xué)者柯諾認(rèn)為，是否為公平衡量應(yīng)依征用的目的而不同，一種是公用性質(zhì)的征用，將征用視為政府或地方自治團(tuán)體取得土地的手段，由于這種征用類似于強(qiáng)制收買，所謂公益的需求，主要在使需地機(jī)構(gòu)獲得土地，而不是使需地機(jī)構(gòu)以較低的代價獲得土地，因此，為了不使當(dāng)事人產(chǎn)生特別犧牲起見，應(yīng)給與市價的補(bǔ)償，以使被征用人可以依此價再重新獲得土地。另一種是社會目的性的征用，也就是征用的目的在于改善社會的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)社會貧富之間的差距，例如對大地主的一種社會目的的剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)檫@種征用并非以圖利國庫，而是以社會階層之重組為目的，故不需予以市價，只須給與其收益價值的補(bǔ)償即可。45近年來，在西方國家又出現(xiàn)一種新的補(bǔ)償理論。這一理論認(rèn)為，如果作為征收對象的財(cái)產(chǎn)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么，對其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對其財(cái)產(chǎn)的市場價格予以評估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來的生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。例如，因公共建設(shè)的需要，一般市民的土地或房屋被征收，在此情形下，僅僅給付市價補(bǔ)償，有可能不足以恢復(fù)與原來同等的生活狀況，為此必須實(shí)行上述生活補(bǔ)償。這就是所謂“生活權(quán)補(bǔ)償”的觀點(diǎn)。

我國由于長期奉行適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，如《北京市人民政府關(guān)于臨時征用房屋用于控制和預(yù)防非典型肺炎的通知》第7條即規(guī)定，臨時征用工作結(jié)束后，區(qū)縣人民政府對被征用單位應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理因防治非典型肺炎引發(fā)的矛盾和糾紛的通知》第6條規(guī)定，征用財(cái)物被損壞后無法修復(fù)或者修復(fù)后不能達(dá)到原有狀態(tài)的，或者因其他原因不能歸還的，或者被征用人因財(cái)物被臨時征用而造成實(shí)際損失的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然過低。實(shí)際上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個利益衡量的過程。從社會學(xué)的角度來看，個人利益、團(tuán)體利益、國家利益和公共利益構(gòu)成了一個社會利益的結(jié)構(gòu)整體，無論偏袒哪一方，都會導(dǎo)致社會利益體系的失衡，從而破壞社會公平，影響社會健康發(fā)展。社會主義法歷來強(qiáng)調(diào)私人利益對國家利益的依賴和服從，當(dāng)個人權(quán)利的行使同國家利益發(fā)生矛盾時，必須貫徹“國家利益優(yōu)于私人利益的原則”。我國傳統(tǒng)觀念認(rèn)為私人利益應(yīng)當(dāng)為國家利益和集體利益所犧牲，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種簡單的思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征用補(bǔ)償?shù)睦婧饬浚紫葢?yīng)整體考慮社會利益各個方面的因素，而不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益（表現(xiàn)為征收成本），征收行為才符合社會道德和正義的一般要求，為廣大公民所自覺接受。其次，應(yīng)衡量征收者（國家）與被征收人之間具體的利益關(guān)系，一方面，補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國家國力（包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等承受力）所能承受的范圍之內(nèi)，從世界各國立法來看，一般以市場價格作為主要參照依據(jù)；另一方面，不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺，即補(bǔ)償下限是被征收人的生活狀況不低于征收之前的生活水平，并隨社會發(fā)展有提高的趨勢。46

4、補(bǔ)償時間

比較我國與國外補(bǔ)償機(jī)制的不同，最主要的區(qū)別就在于補(bǔ)償時間。德國、日本法上補(bǔ)償方案與征用申請一并提起，只有兩者均獲通過，征用裁決才算完成。而根據(jù)我國法律的規(guī)定，最典型的就是《土地管理法實(shí)施條例》第25條，補(bǔ)償方案的確定卻是發(fā)生在征用方案已經(jīng)獲得征用主體的批準(zhǔn)以后。這不僅無法形成補(bǔ)償對征用權(quán)的制約，與當(dāng)代“無補(bǔ)償即無征用”的趨勢大相徑庭，更容易在實(shí)踐中導(dǎo)致政府長期拖欠補(bǔ)償款和補(bǔ)償爭議遲遲得不到解決的局面。與此相適應(yīng)，德國和日本法上對補(bǔ)償時間的規(guī)定非常嚴(yán)格，日本學(xué)者認(rèn)為，起業(yè)人之所以履行補(bǔ)償，并非是對于被征用人負(fù)有履行義務(wù)之故，其主要目的是在藉補(bǔ)償之履行，而使征用發(fā)生效力。因此，起業(yè)人不履行補(bǔ)償義務(wù)時，不發(fā)生違法行為之損害賠償問題。47而德國法上則有支付不及時補(bǔ)償?shù)睦⒌囊?guī)定，惟因征用措施之緊迫性、交易價值調(diào)查之困難性等原因，補(bǔ)償往往不能于征用侵害之同時及時提供被征用人使用，故為保障被征用人之權(quán)益，對補(bǔ)償不能及時提供使用一節(jié)，明定應(yīng)為補(bǔ)償之計(jì)息。48當(dāng)然，規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)予征用前事先支付對保障被征用人及時獲得財(cái)產(chǎn)之填補(bǔ)、重建生活有好處，但是，在一些緊急的情況下，征用措施的緊迫性不可能要求在此前就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償爭議進(jìn)行漫長的調(diào)查和協(xié)商，這就需要在補(bǔ)償時間上規(guī)定不同于正常情況下的簡易程序，如借鑒德國的提前占有指示制度，由征用受益人提供一定的補(bǔ)償金擔(dān)保，事后再通過完全支付贖回，或者參照法國的規(guī)定，由征用主體先作出一個臨時補(bǔ)償決定，等征用完成后在作出正式的補(bǔ)償決定，多退少補(bǔ)。這既照顧到了公共利益的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上防止了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失的擴(kuò)大，不失為一種兩全其美的做法。

（三）救濟(jì)機(jī)制方面

國外的征用和補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑雖然有管轄法院的不同，但是在救濟(jì)方式的選擇上是一致的，一般均包括復(fù)議和訴訟兩種。而我國則對征用和補(bǔ)償采取了不同的救濟(jì)方式，以土地征用為例，49關(guān)于征用的救濟(jì)方式有行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償訴訟三種形式，而補(bǔ)償?shù)木葷?jì)只能采取行政調(diào)解和行政裁決。50顯然，有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓幾h尚未列入法律救濟(jì)的途徑。即使在有關(guān)征用的救濟(jì)途徑中，也存在適用難易上的差異。由于《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)明確將行政機(jī)關(guān)違法征收財(cái)物的行為納入復(fù)議范圍，51而公民如要提起訴訟，由于《行政訴訟法》第11條的受案范圍中沒有明確列舉征用的情形，因此，尚需通過解釋該條第7項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的”才能適用。

筆者建議，應(yīng)實(shí)現(xiàn)征用救濟(jì)與補(bǔ)償救濟(jì)的一體化，即將補(bǔ)償救濟(jì)納入征用救濟(jì)中來，也通過復(fù)議和訴訟的方式予以解決，并在立法中予以肯定。一般說來，征用補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序應(yīng)包括行政程序和司法程序兩部分，行政程序是司法程序的前置程序。

1、在行政程序階段，根據(jù)征用補(bǔ)償?shù)木唧w情況又分成協(xié)商前置程序和事后救濟(jì)程序。協(xié)商前置程序中，首先由行政主體與相對人就補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商，補(bǔ)償申請由相對人主動申請或行政主體發(fā)出通知。其次要聽取被補(bǔ)償人的意見，向被補(bǔ)償人說明理由，答復(fù)被補(bǔ)償人提出的問題，必要時可以舉行聽證會。最后由雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議并記錄在案。事后救濟(jì)程序中，由相對人主動申請或行政主體發(fā)出通知。通知中應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償?shù)氖掠伞⒁罁?jù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等，還應(yīng)當(dāng)列明被補(bǔ)償人具有陳述意見的權(quán)利和該權(quán)利行使的時限。

2、在雙方當(dāng)事人就征用補(bǔ)償無法達(dá)成一致意見時或者相對人對行政主體發(fā)出的通知中的有關(guān)事項(xiàng)不服時，由進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)的上級部門調(diào)解。

3、對調(diào)解不服或沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的還可以向該上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議。征用補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)：法律應(yīng)規(guī)定對征用補(bǔ)償復(fù)議不服的公民、法人或者其他組織可以向人民法院起訴，應(yīng)當(dāng)保證司法成為最后的救濟(jì)手段。即對于征用補(bǔ)償爭議，在窮盡了所有的行政救濟(jì)程序之后，可以通過司法訴訟程序得到解決。

521王鍇（1978—），男，陜西漢中人，中國人民大學(xué)法學(xué)院2004級博士研究生。

2夏征農(nóng)主編《辭?！罚s印本）第962頁，上海辭書出版社1999年版。

3劉東生：《行政征用制度初探》，載《行政法學(xué)研究》2000年第2期。

4葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第55－56頁，臺灣1989年版。

5這種損失不僅僅是客觀上的，還包括主觀上的。艾倫。保爾曾對此有一個生動的描述：想象一下，您是一位熟練的鐘表修理師。您在俄亥俄州的辛辛那提商業(yè)區(qū)的中下階級居住的、種族上異質(zhì)混雜的社區(qū)有一家小店。您決不富裕，但您的小買賣給您許多滿足。顧客和您有長期的結(jié)交，有的還能回憶您的父親，甚至您的祖父為他們修表的日子，他們就在這同一家店里講俏皮話……可嘆的是，您的店面正好座落在擬議中進(jìn)行再開發(fā)的處所。幾個月后，您收到征用通知，您的財(cái)產(chǎn)將被征用。您將得到“公平的市場價格”和遷移費(fèi)用，但對失去商譽(yù)，失去顧客來源，以及離開您心愛的買賣的不可計(jì)算的損失則沒有補(bǔ)償。這就是國家征用權(quán)。See property Rights and Eminent Domain，p7，New Brunswick Transaction Books 1987.6葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第70頁，臺灣1989年版。

7鄭玉波編《法諺》

（二）第25頁，臺灣三民書局1984年版。

8陳新民著《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第495頁，山東人民出版社2001年版。

9見美國憲法第5修正案，日本憲法第29條第3款。

10這種表述有德國基本法第14條第3款，我國憲法第10條第3款，美國憲法也通過聯(lián)邦最高法院的1954年的Berman v.parker案、1984年的Hawaii Housing Authority v.Midkiff案和1984年的Ruckelhaus v.Monsanto Co.案的判決將第5修正案中的公用擴(kuò)張解釋為公益。

11陳新民著《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第480頁，山東人民出版社2001年版。我國由于沒有憲法法院和行政法院，對應(yīng)的分別是行使憲法監(jiān)督權(quán)的全國人大及其常委會和行使行政訴訟審判權(quán)的各級人民法院。

12美國法上同樣存在擴(kuò)張的征用的概念，這主要發(fā)生在征用與屬于警察權(quán)的財(cái)產(chǎn)管制行為的區(qū)別。財(cái)產(chǎn)管制不需要補(bǔ)償，但如果一些管制對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制得過于嚴(yán)格，其效果等同于征用，從而需要補(bǔ)償，這稱之為管制性征用或者效果征用。

13該分類參考了臺灣學(xué)者李建良的觀點(diǎn)，見翁岳生編《行政法》（下）第1754－1762頁，中國法制出版社2002年版。

14葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第578頁，臺灣1989年版。

15收用委員會是一獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，設(shè)置于都道府縣內(nèi)，由委員七人組成，委員有一定的任期及任用資格，且各委員之身份受到保障，可獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何干涉，可謂一準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。

16《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》第2條規(guī)定，在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償?shù)怯洉r，應(yīng)深入村組，實(shí)地調(diào)查。土地權(quán)屬應(yīng)以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書為依據(jù)；土地地類、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測定界成果為準(zhǔn)，附著物狀況詳實(shí)。征地調(diào)查應(yīng)在擬定征用土地方案前完成，并結(jié)合征地補(bǔ)償?shù)怯涍M(jìn)行復(fù)核。

17根據(jù)《征用土地公告辦法》第6條第1款的規(guī)定，這一征用公告的真實(shí)意義在于通知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。

18該規(guī)定使得日本法上的征用成為一種附條件的行政行為。在德國，征用效力自征用申請人于征用裁決后，另行申請征用機(jī)關(guān)頒布執(zhí)行命令時始發(fā)生之。在征用裁決作出以后，至執(zhí)行命令發(fā)布之前，如果征用受益人未能在法定期限內(nèi)履行征用裁決課予其的支付義務(wù)的，征用關(guān)系人可申請征用機(jī)關(guān)廢棄其裁決。這與我國征用自批準(zhǔn)文件送達(dá)征用實(shí)施機(jī)關(guān)時生效不同。

19根據(jù)《征用土地公告辦法》第14條第1款的規(guī)定，未依法進(jìn)行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人僅有權(quán)依法要求公告，或有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)，但并不能阻卻征用效力的發(fā)生。

20日本稱之為買受權(quán)或買戾權(quán)。

21關(guān)于無補(bǔ)償?shù)恼饔玫男Яθ绾?，日本法學(xué)界對此有三種學(xué)說：

1、大綱方針說（立法方針說），該觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法上的征用補(bǔ)償條款只不過是為制定法律提供了大綱方針而已，若無法律的規(guī)定，就不產(chǎn)生具體的補(bǔ)償請求權(quán)，即受害者不能依照憲法上的規(guī)定來提起損失補(bǔ)償?shù)恼埱螅?/p>

2、當(dāng)然無效說，該說認(rèn)為應(yīng)該將補(bǔ)償解釋為征用的前提條件，因而，欠缺補(bǔ)償時，征用本身就當(dāng)然無效。另外與此學(xué)說近似的是違憲無效說，認(rèn)為對于私有財(cái)產(chǎn)的征用沒有作補(bǔ)償規(guī)定的法律，將因違反憲法中的征用補(bǔ)償條款而無效。

3、補(bǔ)償請求權(quán)發(fā)生說（直接請求說），該說認(rèn)為，應(yīng)該將補(bǔ)償請求的發(fā)生解釋為征用帶來的結(jié)果，因此，沒有補(bǔ)償，征用行為本身依然有效，同時應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)事人直接依據(jù)憲法中的征用補(bǔ)償條款請求補(bǔ)償。日本學(xué)界較贊成第二種學(xué)說，但是，日本最高法院卻采納了補(bǔ)償請求權(quán)發(fā)生說，認(rèn)為如果一味地將對基于社會福利的財(cái)產(chǎn)征用解釋為無效，有點(diǎn)過分，所以，為了調(diào)和個人權(quán)利和社會利益，采直接請求說較適宜，該理論也為許多下級法院所紛紛效法。參見楊建順著《日本行政法通論》第596－598頁，中國法制出版社1998年版；葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第79－81頁，臺灣1989年版。

22路易斯。亨金、阿爾伯特。J.羅森塔爾編，鄭戈、趙曉力、強(qiáng)世功譯《憲政與權(quán)利》第158頁，三聯(lián)出版社1996年版。

23補(bǔ)償是保障受損害的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)一種手段，但同時由于補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)往往從國庫中支出，因而也涉及國家的財(cái)政利益，因此對于被征用人的損失到底補(bǔ)償多少，補(bǔ)償?shù)绞裁闯潭?，各國通常在憲法上加以?guī)定，以昭示國家在此一問題上的價值取向。

24黃宗樂：《土地征收補(bǔ)償法上若干問題之研討》，載《臺大法學(xué)論叢》第21卷第1期。

25公平補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償之間究竟是否有區(qū)別，德國學(xué)者普遍認(rèn)為公平補(bǔ)償是對適當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦^承，而非修正，有學(xué)者甚至認(rèn)為，公平補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償三者之間意義上一致。筆者認(rèn)為，適當(dāng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償之間的區(qū)別還是有的，誠如前述，完全補(bǔ)償側(cè)重于被征用人，適當(dāng)補(bǔ)償則側(cè)重于社會公共利益，而公平補(bǔ)償是在被征用人利益與社會公共利益之間進(jìn)行衡量后的作出的判斷。但公平補(bǔ)償并非一種獨(dú)立的手段，它必須是在衡量后作出采取完全補(bǔ)償抑或適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臎Q定。我國學(xué)者林來梵采用正當(dāng)補(bǔ)償?shù)母拍顏砗w適當(dāng)補(bǔ)償和完全補(bǔ)償，可見，亦有相同之考慮。

26仔細(xì)觀之，日本雖采用適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但在補(bǔ)償范圍上比采用完全補(bǔ)償原則的德國更廣，甚或兼及對第三人的補(bǔ)償在內(nèi)，惟如補(bǔ)償原則不僅包括補(bǔ)償數(shù)額的大小，也包括補(bǔ)償范圍的寬窄，而日本學(xué)界僅將其限制在補(bǔ)償數(shù)額上而已，這不能不說是財(cái)產(chǎn)權(quán)保障原則與國庫利益平衡的產(chǎn)物。

27黃宗樂：《土地征收補(bǔ)償法上若干問題之研討》，載《臺大法學(xué)論叢》第21卷第1期。

28征收與征用在行政法上存在非常明顯的區(qū)別，行政征收是指行政主體根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，以強(qiáng)制方式無償取得行政相對人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為。它主要包括行政征稅和行政收費(fèi)兩部分。行政征收類似于一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制行為，因此公民并不能要求國家的補(bǔ)償。但我國立法上對征收與征用似不作區(qū)分，經(jīng)?；煊?，一些法律、法規(guī)中雖然使用“征收”的字眼，但從其立法目的上分析，應(yīng)是征用的含義或者包含征用的含義在內(nèi)，如《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第2條第3款規(guī)定，國家對合營企業(yè)不實(shí)行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給與相應(yīng)的補(bǔ)償。《外資企業(yè)法》第5條規(guī)定，國家對外資企業(yè)不實(shí)行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對外資企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o與相應(yīng)的補(bǔ)償。《臺灣同胞投資保護(hù)法》第4條規(guī)定，國家對臺灣同胞投資者的投資不實(shí)行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對臺灣同胞投資者的投資可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！秾ν夂献鏖_采陸上石油資源條例》第5條規(guī)定，國家對參加合作開采陸上石油資源的外國企業(yè)的投資和收益不實(shí)行征收。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以對外國企業(yè)在合作開采中應(yīng)得石油的一部分或者全部，依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

29王名揚(yáng)著《法國行政法》第410頁，中國政法大學(xué)出版社1988年版。

30由于征用的強(qiáng)制性可以避免與當(dāng)事人長時間的商談甚至當(dāng)事人的阻撓，同時征用補(bǔ)償上的“適當(dāng)”和“相應(yīng)”意味著補(bǔ)償數(shù)額要低于正常的市場交易額，因此，現(xiàn)階段征用權(quán)行使中的腐敗問題已相當(dāng)嚴(yán)重，以土地征用為例，對集體土地的一切商業(yè)開發(fā)全部通過“征用”這一行政化的手段進(jìn)行，完全拋棄了市場機(jī)制。一些經(jīng)營性項(xiàng)目，或者是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，甚至個體企業(yè)用地、私人投資建設(shè)用地，一律動用國家征用權(quán)，如杭州市所屬的江寧區(qū)，1990年以來共征用土地400余宗，其中省市重點(diǎn)項(xiàng)目只占總項(xiàng)目的1／4.湖南省國土資源廳的數(shù)據(jù)表明目前全省批準(zhǔn)的用地量，40％用于公共設(shè)施，20％是黨政機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位用地，10％為其他，另有30％為經(jīng)營性土地。參見吳利生：《論農(nóng)村土地征用制度的缺陷及其改革》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報》2002年第4期；沈衛(wèi)中：《我國行政征用制度的缺陷與完善-兼談我國的土地征用制度》，載《蘭州學(xué)刊》2002年第3期。

31以梁慧星教授為首的物權(quán)法起草小組在其建議稿第四十八條對公共利益作出明確規(guī)定，指出“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”參見黃東東：《土地征用公益目的性理解》，載《中國土地》2003年第1期。

32黃東東：《征用初探》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第5期。

33陳新民著《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第369－370頁，山東人民出版社2001年版。

34Lawrence Berger，1978，The public Use Requirment In Eminent Domain，Oregon Law Review 57：203－246.35Errol E.Meidinger，1981，The public Use Of Eminent Domain：History And police，Environment Law 11：36－56.37Margaret G.Wilder And Joyce E.Stigter，1989，Rethinking The Role Of Judicial Scrutiny In Eminent Domain，ApA Journal，Winter，60.38Luara Mansnerus，1983，public Use，private Use，And Judicial Review In Eminent Domain，New York University Law Review 58：409－456.39美國學(xué)者尤倫認(rèn)為，要重視補(bǔ)償中的主觀價值。他將財(cái)產(chǎn)權(quán)人分為兩種，一種是對其財(cái)產(chǎn)有依附感的，一種是沒有的，對于后者，在征用時如果給與公平的市場價格、合理的遷移費(fèi)用，私人就得到了完全補(bǔ)償。這種私人財(cái)產(chǎn)權(quán)人不會因?yàn)檎饔玫娘L(fēng)險而改變財(cái)產(chǎn)的用途，他們所失去的，是從交易中獲取更大利益的機(jī)會，這種損失并不造成效率上的后果，它只是把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了政府征用行為的受益人那里。但是，對于那些賦予財(cái)產(chǎn)以主觀價值的人而言，情況有所不同。如果在對這些人的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征用時只考慮公正補(bǔ)償?shù)膯栴}，就會導(dǎo)致征用行為增加，對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償不足，他們意識到損失的風(fēng)險，就會設(shè)法以保險的方式使自己免于損失，可以市場沒有提供對這種損失的保險，因而只能忍受這種損失或者采取自我保險的辦法。一種自我保險的辦法是注入資金開展游說活動，以求決策者不采取征用措施，但是游說活動給財(cái)產(chǎn)權(quán)人和政府兩方面都帶來額外的負(fù)擔(dān)，是不效率的；另一種方式是避免作出投資，包括避免進(jìn)行與情感有關(guān)的投資，這又會造成經(jīng)濟(jì)的低迷，因此，尤倫主張，對于主觀價值，要么進(jìn)行超額的補(bǔ)償，要么不征用。參見羅伯特?？继?、托馬斯。尤倫著，張軍等譯《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》第260－278頁，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版。

40李累著《美國憲法上的財(cái)產(chǎn)征用制度》第14頁，中國人民大學(xué)1999屆博士學(xué)位論文。

41陳新民著《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第475頁，山東人民出版社2001年版。

42道德危險是指在預(yù)知將支付補(bǔ)償?shù)那闆r下，投資者不負(fù)合理注意的義務(wù)，甚至以投機(jī)手段使補(bǔ)償額增大的情形。

43引起負(fù)面刺激成本的原因包括：（1）安置成本低卻不予補(bǔ)償；（2）受損失者覺察到他們的負(fù)擔(dān)在較大程度上不符合比例；（3）項(xiàng)目本身的效率獲得是可疑的，它看上去像是掩飾無原則的財(cái)富再分配活動；（4）損失不可能通過以某種方式、按照與項(xiàng)目相關(guān)的互惠關(guān)系來彌補(bǔ)；（5）當(dāng)前受損失者對于他們在未來獲益于相似項(xiàng)目的可能性缺乏信心；（6）受損失者缺乏政治影響力，不能取得妥協(xié)，減輕他們在未來的負(fù)擔(dān)。

44Frank I.Michelman，1967，property，Utility，And Fairness：Comments On The Ethic Foundations Of “Just Compensation”Law，Harvard Law Review 80：1165－1258.45參見楊建順著《日本行政法通論》第596－598頁，中國法制出版社1998年版。

46葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第477頁，臺灣1989年版。

47陳新民著《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下）第500－501頁，山東人民出版社2001年版。

48這種類似生活權(quán)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)在我國的《土地管理法》第47條第6款、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第4條第2項(xiàng)中有所反映。

49葉百修著《從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障觀點(diǎn)論公用征收制度》第318頁，臺灣1989年版。

50同上書第514－519頁。

51這是因?yàn)槠渌姆芍絮r有規(guī)定征用補(bǔ)償救濟(jì)途徑的。

52《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。

53筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第6條第7項(xiàng)和《國家賠償法》第4條第3項(xiàng)雖然都規(guī)定的是征收財(cái)物，但是根據(jù)立法精神，此處的征收應(yīng)作擴(kuò)大解釋，亦即包含征用的含義在內(nèi)。

54陳艷：《論我國征用補(bǔ)償制度的完善》，載《湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2002年第2期。

第四篇：廉政建設(shè)論文：中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

廉政建設(shè)論文：中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

【中文摘要】如何將腐敗盡可能地控制在最小范圍內(nèi),使其不至于危害國家的發(fā)展戰(zhàn)略,同時通過廉政建設(shè),使國家政治體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性互動,是一個復(fù)雜而深刻的問題。新加坡政府經(jīng)過數(shù)十年的探索和努力,建立了具有自身特色的高效廉政體系,它在廉政建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)是值得中國借鑒的。本文擬通過對中國與新加坡的廉政建設(shè)進(jìn)行比較研究,總結(jié)兩國的經(jīng)驗(yàn),從中找出差異和共同點(diǎn),并為中國廉政建設(shè)提供可行性的參考。本文分為引言、正文和結(jié)語三個部分。引言部分簡單介紹本選題的依據(jù)和意義,對國內(nèi)外研究中國和新加坡廉政建設(shè)的主要文獻(xiàn)進(jìn)行綜述,并說明本文的研究內(nèi)容和結(jié)構(gòu)安排。正文分為五章,分別對中國與新加坡的廉政預(yù)防機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、懲處機(jī)制和教育機(jī)制進(jìn)行具體的比較,評析它們的運(yùn)行效能,在評析對照中找出中國廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與不足。最后從中國的社會現(xiàn)實(shí)出發(fā),在合理借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從經(jīng)濟(jì)、制度、文化和公民社會四個維度,提出加強(qiáng)中國廉政建設(shè)的總體思路。本文認(rèn)為,中國的廉政建設(shè),必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,進(jìn)一步發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),同時堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)作用；健全廉政法制建設(shè),推進(jìn)政治體制改革與創(chuàng)新；培育社會廉政文化,構(gòu)建廉潔價值體系；大力發(fā)展公民社會,促進(jìn)社會自治自律。結(jié)語部分對全文進(jìn)行概括總結(jié),展望中國廉政建設(shè)的未來。

【英文摘要】How to contain corruption to a minimum extent

as much as possible, to the manner as not to endanger the country’s development strategy, and through honest politics construction, to realize the positive interaction between the political system and economic development, are all complex and profound issues.After decades of exploration and efforts, the Singapore government has established a clean and efficient governance system of its own characteristics.China and Singapore have similar political and cultural background, China can learn from Singapore’s successful experience in the construction of clean and efficient government.Through a comparative study of clean and honest government construction between China and Singapore, this paper will sum up the

experience of the two country to find out the differences and similarities, and to explore the experience of Singapore clean government for China.There are three parts of preface、text and conclusion in this paper.In the preface, the basis and

significance of the topic were introduced briefly, China and Singapore on domestic and foreign research literature on the construction of the clean government in China and Singapore will be summarized、introduced and analyzed, and describe the content and structure arrangements of this study.The text is divided into five chapters.It conducts specific comparison

between two countries on following aspects, like the preventive mechanism, supervision mechanism, punishment mechanism and education system of the clean governance, in order to analyze their operating performance, to find out the experience and lack of clean government construction in China.Based on China’s social reality, the last chapter tries to sum Singapore’s experience up in a reasonable manner through the dimension of economic, institutional, cultural, and civil society, and propose to strengthen the general concept of clean government construction in China.This paper argues that China’s clean government construction must take economic development as the center, to further develop the socialist market economy, while maintaining command of the role of the scientific development concept;improve the integrity and legal system, promote political reform and innovation;cultivation of social and cultural integrity, build clean value system;to develop civil society and promote social self discipline.In the Conclusion part, the whole text will be summarized, and looking forward to the future of clean and honest government construction in China.【關(guān)鍵詞】廉政建設(shè) 預(yù)防機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制 懲處機(jī)制 教育機(jī)制

【英文關(guān)鍵詞】clean and honest government construction

preventive mechanismsupervision mechanismpunishment mechanismeducation mechanism

【目錄】中國與新加坡廉政建設(shè)比較研究

3-4ABSTRACT4-5摘要1.1 選題

1.3 第1章 引言9-15依據(jù)和意義9-10

研究內(nèi)容及結(jié)構(gòu)14-15

較15-261.2 研究現(xiàn)狀與文獻(xiàn)綜述10-14第2章 中-新廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制比2.1.1 2.1 新加坡廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制15-18

嚴(yán)格的公務(wù)員選拔和錄用制度15-16

廉政義務(wù)規(guī)范16-17

17-182.1.2 周密的公職人員2.1.3 實(shí)行政務(wù)公開,減少腐敗機(jī)會2.2.1 不2.2 中國廉政建設(shè)的預(yù)防機(jī)制18-23

斷完善的公務(wù)員廉政勤政保障機(jī)制19-20

廉政規(guī)范立法建設(shè)20-212.2.2 深入推進(jìn)的2.2.3 成立國家預(yù)防腐敗局,加強(qiáng)廉

2.2.4 對公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的逐步改

第政預(yù)防組織建設(shè)21-22革22-232.3 中-新廉政預(yù)防機(jī)制的比較分析23-26

3章 中-新廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制比較26-34

設(shè)的監(jiān)督機(jī)制26-29

26-273.1 新加坡廉政建3.1.1 獨(dú)立權(quán)威的反貪機(jī)構(gòu)27-293.2 中國廉3.1.2 嚴(yán)密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

29-31政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制

制29-30

30-313.2.1 反腐職能機(jī)構(gòu)的制度約束機(jī)3.2.2 多重監(jiān)督形式構(gòu)成的責(zé)任約束機(jī)制3.3 中-新廉政監(jiān)督機(jī)制的比較分析31-34第4章 中-新廉政建設(shè)的懲處機(jī)制比較34-42

設(shè)的懲處機(jī)制34-374.1 新加坡廉政建4.1.1 完備嚴(yán)密的廉政立法

34-364.1.2 及時嚴(yán)厲的腐敗行為查處36-374.2 中國廉政建設(shè)的懲處機(jī)制37-39

律法規(guī)37-38

38-394.2.1 不斷完善的反腐肅貪法4.2.2 在腐敗案件查處上的不懈努力第54.3 中-新廉政懲處機(jī)制的比較分析39-42

章 中-新廉政建設(shè)的教育機(jī)制比較42-49

設(shè)的教育機(jī)制42-45

42-43

43-44

44-455.1 新加坡廉政建5.1.1 最高領(lǐng)導(dǎo)人以身作則,率先垂范5.1.2 加強(qiáng)對公職人員”心治”教育,倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神5.1.3 倡導(dǎo)儒家價值觀,培養(yǎng)社會廉政文化5.2 中國廉政建設(shè)的教育機(jī)制45-47

45-465.2.1 重5.2.2 堅(jiān)持以

5.3 中視公仆意識教育和實(shí)踐,倡導(dǎo)為人民服務(wù)群眾路線為基礎(chǔ)的工作方法教育,密切干群關(guān)系46-47

-新廉政教育機(jī)制的比較分析47-49

經(jīng)驗(yàn),走中國特色的反腐倡廉道路49-65

心,用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)廉政建設(shè)50-54

指導(dǎo),在發(fā)展中推動廉政建設(shè)50-51第6章 合理借鑒新加坡6.1 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中6.1.1 以科學(xué)發(fā)展觀為6.1.2 大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,6.1.3 完善社會主義

6.2 健全廉政法制

6.2.1 健全反腐肅貪立為廉政建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)51-52市場經(jīng)濟(jì)體制,減少尋租和腐敗機(jī)會52-54建設(shè),推進(jìn)政治體制改革與創(chuàng)新54-58

法,違法必究懲處必嚴(yán)

權(quán)力制約機(jī)制55-57

職人員財(cái)產(chǎn)透明度

值體系58-6157-5854-556.2.2 科學(xué)配置公共權(quán)力,完善6.2.3 推行財(cái)產(chǎn)申報和公開制度,增強(qiáng)公6.3 培育社會廉政文化,構(gòu)建廉潔價6.3.1 吸收中國傳統(tǒng)文化精髓,將廉潔納入社會

主義核心價值體系

樹立廉潔從政觀念

價值體系的社會基礎(chǔ)

自治自律61-65

設(shè)61-6258-5959-6060-616.3.2 強(qiáng)化公職人員廉政教育,牢固6.3.3 注重公民廉潔教育,夯實(shí)廉潔6.4 大力發(fā)展公民社會,促進(jìn)社會6.4.1 鼓勵非政府組織發(fā)展,推進(jìn)公民社會建6.4.2 拓寬利益表達(dá)渠道,充分發(fā)揮公民社會的參與

結(jié)論與展望65-66致謝和監(jiān)督效用62-65

66-67

參考文獻(xiàn)67-69攻讀學(xué)位期間的研究成果

第五篇：中外婚約制度比較研究

內(nèi)容摘要：婚約問題是婚姻家庭立法中最難統(tǒng)一的問題。世界上許多國家都非常重視婚約立法，但婚約又通常為男女當(dāng)事人自愿履行的一種契約，并不具有強(qiáng)制性。因婚約解除引起的財(cái)物糾紛，一般屬于民法調(diào)整的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，但國外立法會區(qū)分不同情況下的贈與物而適用不同的處理原則。借鑒國外的婚約制度，并結(jié)合中國傳統(tǒng)習(xí)俗文化，我國應(yīng)當(dāng)有自己的婚約制度。

關(guān)鍵詞：婚約婚約解除贈與物

婚約（promiseofmarriage）是指男女雙方以結(jié)婚為目的而作出的事先約定，也叫婚姻的預(yù)約或叫訂婚。婚約的形成始于何時無可考證，它是在社會歷史發(fā)展過程中逐漸形成的。早期的婚約是具有很強(qiáng)的法律約束力的。公元前1700多年的《漢謨拉比王法典》中就有對婚約的規(guī)定，該法典第一百二十八條規(guī)定：“倘自由民取妻而未訂契約，則此婦非其妻?！蔽覈糯苍鴮⒒榧s問題規(guī)定在法律中，如《明律·戶律》規(guī)定：“??若許嫁女已報婚書，及有私約。而輒悔者，笞五十。雖無婚書，但曾受聘財(cái)者亦是。若再許他人，未成婚者杖七十，已成婚者杖八十。后定娶知情同罪，財(cái)禮入官。不知者不坐。追還財(cái)禮。女歸前夫。前夫不愿者，倍追還禮給還。其女仍從后夫。男家悔者罪亦如之，不追財(cái)禮?！雹購倪@里可以看出，婚約問題歷史悠久，根深蒂固，直至今天其影響仍然很大。最高人民法院在制定關(guān)于適用婚姻法的司法解釋

（二）之前，向社會公開征求意見時，群眾意見最多、最集中又是最難統(tǒng)一的就是解除婚姻或者婚約的彩禮是否返還的問題。因此，要妥善解決社會生活中的婚約糾紛，就必須從中外各國對婚約的法律規(guī)定上，并結(jié)合中國傳統(tǒng)習(xí)俗文化來尋找其最佳方案。

一、婚約的成立和解除

資本主義時期，資產(chǎn)階級為了維護(hù)本階級的利益，信奉“契約自由”的原則。契約當(dāng)事人有決定契約內(nèi)容的自由，即當(dāng)事人有權(quán)訂立任何種類的契約和契約的任何條款，包括用協(xié)議的方式改變法律的規(guī)定，排除某種法定義務(wù)，而法律不能隨意干預(yù)。②“契約自由”的原則被尊為資本主義民法三原則之一。在經(jīng)歷了文藝復(fù)興、資產(chǎn)階級文化啟蒙和大革命后，人與人之間的關(guān)系再也不以等級身份為基礎(chǔ)，而是以個人的意志為基礎(chǔ)，以契約來確定，這就是“從身份到契約”的運(yùn)動。因此，婚約也被納入了契約的范疇，并且制定了相應(yīng)的法律對婚約進(jìn)行保護(hù)。如《秘魯家庭法》第七十五條規(guī)定：婚約為“男女雙方接受的婚姻諾言?！倍绹⑷毡镜葒M管未設(shè)立婚約制，但也以當(dāng)事人雙方訂定為主要條件。③至于訂婚的形式，各國規(guī)定不盡相同，有的國家規(guī)定須書面證明，如意大利、墨西哥、瑞士等國；有的國家須證人證明，如瑞典國；有的還規(guī)定須在教堂中于證人面前舉行。但大多數(shù)國家對婚約的形式持不要式觀點(diǎn)，“口頭的要約和承諾、交換訂婚戒指、舉辦訂婚儀式或宴會、在報上刊登訂婚啟示等，均可成為婚約的成立形式?！雹?/p>

婚約既被許多國家的法律所重視，那么，若解除婚約法律上也必定有相應(yīng)的處理措施。一般地，解除婚約得有當(dāng)事人的合意或者一方當(dāng)事人的提出才能出現(xiàn)。解除婚約以后，雙方當(dāng)事人都不再受原婚約的約束，但必須對解除婚約所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)上的損失和精神上的損害予以賠償，并對婚約期間的贈與物予以返還。對精神損害賠償，有的國家有規(guī)定，有的國家就沒有規(guī)定。而規(guī)定有精神損害賠償?shù)?，一般是因清白的女方在婚約期間與婚約男方發(fā)生同居或性行為，當(dāng)男方無重大事由而解約，或女方因男方的過錯提出解約時而產(chǎn)生的。一般要賠償相當(dāng)?shù)慕痤~。如聯(lián)邦德國、瑞士、墨西哥、秘魯?shù)葒姆蓪Υ司幸?guī)定。對于訂婚時的紀(jì)念品或贈與品，在解除婚約時，多數(shù)有婚約規(guī)定的國家都認(rèn)為是不當(dāng)?shù)美?，?yīng)予以返還。

外國法律普遍認(rèn)為，婚約成立以后，在男女雙方當(dāng)事人之間就產(chǎn)生了一定的義務(wù)，但卻必須自愿履行，婚約不具有強(qiáng)制性。如《德國民法典》第一千二百九十七條規(guī)定：“不得基于婚約訴求結(jié)婚?！薄赌鞲缑穹ǖ洹返谝话偎氖l規(guī)定：“不能對婚約中不遵守約定的行為規(guī)定任何處罰措施。”

我國臺灣地區(qū)的法律亦認(rèn)為，婚約是一種身份法上的契約，與一般財(cái)產(chǎn)法上的契約有本質(zhì)的不同。其民法親屬編第九百七十五條規(guī)定：“婚約不得請求強(qiáng)迫履行?！钡榧s既然是當(dāng)事人雙方自愿自主訂立的，對雙方仍有一定的約束力，應(yīng)當(dāng)信守。如一方無法定原因而任意違反婚約，法律規(guī)定他方如因此而遭到損失，得請求違約的一方賠償其損失。這種損失，包括財(cái)產(chǎn)上的損失，也包括非財(cái)產(chǎn)上的損失，受害人均可請求賠償相當(dāng)?shù)慕痤~，但以受害人無過錯為限。

在我國大陸，訂立婚約不是結(jié)婚的必經(jīng)程序，但并不等于禁止當(dāng)事人訂立婚約。婚姻法不規(guī)定婚約，說明婚約在我國沒有法律上的拘束力。一方要求解除婚約，可徑行通知對方，無須征得對方的同意，更無須經(jīng)過調(diào)解或訴訟程序。不僅如此，就是對雙方已經(jīng)同居的，2003年12月4日《最高人民法院關(guān)于適用婚姻法的司法解釋

（二）》中也作了規(guī)定，即除當(dāng)事人請求解除的同居關(guān)系屬于“有配偶與他人同居”的情形以外，人民法院不予受理。因?yàn)闊o婚姻關(guān)系的男女雙方的婚約關(guān)系甚至同居關(guān)系，并不屬于法律保護(hù)的社會關(guān)系。我國立法取這樣的模式，旨在充分保障結(jié)婚自由原則，克服借婚約干涉婚姻現(xiàn)象的發(fā)生，且對早婚早戀現(xiàn)象也有積極的抑制作用。因此，如果當(dāng)事人要求人民法院強(qiáng)制解除其戀愛關(guān)系或同居關(guān)系，甚或要求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行婚約，人民法院均不應(yīng)受理。在此前提下，就更談不上請求財(cái)產(chǎn)損害賠償或精神損害賠償了。

二、解除婚約后的贈與財(cái)產(chǎn)處理

我國法律雖然不承認(rèn)婚約具有法律效力，但對因解除婚約包括戀愛關(guān)系終止所引起的財(cái)物糾紛，認(rèn)為屬于民法調(diào)整的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，可以由人民法院受理。但多年來我國并沒有哪部法典對解除婚約的財(cái)產(chǎn)糾紛處理有明確規(guī)定，司法實(shí)踐中，各地法院甚至同一地區(qū)不同的法院對此認(rèn)識也不能統(tǒng)一。2003年12月4日，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋

（二）》在第十條中規(guī)定，當(dāng)事人請求返還按照習(xí)俗給付的彩禮的，如果查明雙方未辦理結(jié)婚登記手續(xù)，或者雙方辦理了結(jié)婚登記手續(xù)但確未共同生活，亦或婚前給付并導(dǎo)致給付人生活困難的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。最高人民法院的這一司法解釋，使得我國對婚約問題的處理有法可依，因此，其具有較為重要的實(shí)踐意義。但是，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，該條適用的前提條件是當(dāng)事人之間已經(jīng)存在類似于婚姻的一種關(guān)系如同居關(guān)系，或已經(jīng)存在婚姻關(guān)系的情況，并非傳統(tǒng)意義上的解除婚約糾紛。就此而言，其適用的范圍是有限的，并不能包括婚約糾紛的全部情形，故有必要作進(jìn)一步的研究。

（一）訂立婚約的當(dāng)事人一方死亡的財(cái)產(chǎn)處理

在這種情況下，有的國家法律認(rèn)為如果對贈與物有異議的，不得請求返還，無異議的，得請求返還，如《聯(lián)邦德國民法典》第一千三百零一條就如此規(guī)定的；有的國家明確規(guī)定一律不得請求返還，如《瑞士民法典》第九十四條第三款的規(guī)定。但日本采取的是除有特別規(guī)定外，推定有返還請求權(quán)。歸納這三種觀點(diǎn)，可以看出這種情況下并沒有明確規(guī)定返還的，即使規(guī)定返還的，也是在無異議的情況下方可。根據(jù)我國民法理論及實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，一方面，從所有權(quán)理論上說對贈與的物品，受贈人無義務(wù)返還；另一方面，鑒于婚約這種特殊的民事行為在很大程度上受我國道德規(guī)范的調(diào)整。因此，無論贈與人還是受贈人死亡后，另一方請求返還財(cái)物，都會在某種意義上削弱人們之間的情感，甚至是不道德的行為。故筆者主張，訂立婚約的當(dāng)事人一方死亡的，其贈與之財(cái)產(chǎn)以互不返還為原則，以具有特殊意義的贈與物的返還為例外。

（二）婚約雙方當(dāng)事人以外的人的贈與物的處理

世界各國都有這樣的情況，男女雙方締結(jié)婚約以后，雙方的親戚、朋友都會為之慶賀，于是便出現(xiàn)了第三人贈與財(cái)物的問題。當(dāng)婚約解除以后，這部分財(cái)物如何處理，瑞士、聯(lián)邦德國法律認(rèn)為，婚約人之父母為期待未婚配偶結(jié)婚所為之贈與，應(yīng)準(zhǔn)用返還，而第三人為未婚配偶婚前所贈與之結(jié)婚禮物，不適用請求返還權(quán)，但可按一般不當(dāng)?shù)美?guī)定處理。美國判例允許第三人于婚姻不成立時請求返還所贈與的禮物。⑤在我國，第三人贈與財(cái)物的情況也較為普遍，社會上所謂的“彩禮”、“聘禮”、“見面禮”等術(shù)語多屬于第三人的贈與物。司法實(shí)踐中，這部分財(cái)物往往被行使請求返還權(quán)的一方當(dāng)事人計(jì)算在所返還的標(biāo)的數(shù)額之內(nèi)，其是否應(yīng)當(dāng)返還，值得研究。筆者認(rèn)為，訂立婚約的男女之間互贈財(cái)物與第三人贈與的財(cái)物性質(zhì)應(yīng)有不同，具體存在以下兩種情形：（1）締約雙方互贈財(cái)物的行為一般是出自內(nèi)心真實(shí)意思的表示，是為了增進(jìn)彼此之間的感情從而達(dá)到自己與對方結(jié)婚目的的自愿贈與，屬于民法上贈與行為，具有無償性和實(shí)踐性。⑥而第三人的贈與一般是迫于社會習(xí)慣的壓力所為，尤其是締約男女的父母更是如此，這當(dāng)然不排除有些父母的索要錢財(cái)行為或有些父母認(rèn)為金錢才具有婚姻成敗之定力所作出的行為。但不管怎么說，這都是因?yàn)榛榧s而引起的民事行為，因此，習(xí)慣勢力下的所謂贈與也好，索要來的也好，以金錢吸引對方的也好，原則上都應(yīng)當(dāng)返還。因?yàn)檫@可歸為非真實(shí)意思表示，乃無效行為，故應(yīng)當(dāng)返還財(cái)產(chǎn)。（2）從民事法律行為理論上說，第三人所謂贈與并非是無條件的，他是在婚約當(dāng)事人將來必須結(jié)婚的條件下才贈與的，應(yīng)屬于附條件的民事法律行為，一旦條件不成就，則原來民事行為就失卻了效力，即原贈與行為不能生效。因此，在這個意義上，第三人的所謂贈與物也應(yīng)當(dāng)返還。

（三）婚約當(dāng)事人互贈財(cái)物的處理

大多數(shù)具有婚約制的國家都將婚約雙方當(dāng)事人在婚約期間或婚約之前互贈之財(cái)物作為不當(dāng)?shù)美?，認(rèn)為贈與方可以請求返還。筆者認(rèn)為這是私有制的社會性質(zhì)所決定的。作為社會主義國家，實(shí)行的是真正的婚姻自由，即使戀愛不成，友誼仍在，這種友誼應(yīng)當(dāng)高于物質(zhì)。其實(shí)，這次最高人民法院對婚姻法所作的解釋

（二）中就貫穿了這一思想，認(rèn)為“在社會主義條件下，男女雙方結(jié)婚應(yīng)當(dāng)以愛情為基礎(chǔ)，不主張也不支持結(jié)婚以給付彩禮為條件?！雹咭虼嘶榧s期間男女互贈的財(cái)物，若確系為增進(jìn)感情的主動贈與，則不應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為按照習(xí)俗給付的彩禮，當(dāng)然也就可以不適用上述司法解釋婚

（二）第十條的規(guī)定，也就是說在這種情況下，婚約終止后，任何一方均無權(quán)要求返還贈與物。當(dāng)然，例外的情況就是所贈與的財(cái)物價值較大，能明顯判斷出是違背贈與人的真實(shí)意思的所謂贈與，則應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況全部或部分返還。因?yàn)檫@已經(jīng)完全屬于彩禮的性質(zhì)了，所以應(yīng)當(dāng)適用上述司法解釋

（二）的規(guī)定。這里，是否是違背贈與人真實(shí)意思以及財(cái)物價值多大為“較大”，則可根據(jù)婚約雙方當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)情況尤其是贈與人的經(jīng)濟(jì)狀況來分析判斷。如因贈與而影響生活水平的明顯下降甚至造成生活困難的，則可認(rèn)定為例外情況。至于借訂立婚約而進(jìn)行買賣婚姻的、以戀愛為名行詐騙之實(shí)的，一旦提起訴訟，則人民法院應(yīng)酌情分別收繳其財(cái)物，追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。

（四）關(guān)于贈與時間的確認(rèn)

從法律上確認(rèn)贈與的時間非常重要，其直接關(guān)系到財(cái)物所有權(quán)的取得時效。另外，如果將贈與時間看成婚約期間贈與一切財(cái)物的時間，或者看成是締約婚約時的贈與，亦或看成是連同締約前的贈與，則在處理上就有一個被返還的標(biāo)的物的數(shù)額確認(rèn)問題。對此，世界上許多國家規(guī)定不一。如瑞士法認(rèn)為以訂婚時的交換物為限，訂婚前的期待訂婚的贈與和訂婚后以結(jié)婚為目的的贈與均包括在內(nèi)；聯(lián)邦德國法律則認(rèn)為，訂婚時的贈與與婚約存續(xù)中的贈與應(yīng)包括在內(nèi)，而訂婚前的贈與不適用請求返還之規(guī)定；美國的判例則認(rèn)為，訂婚前和訂婚時的贈與禮物可以請求返還，而婚約后的贈與難以確認(rèn)。

根據(jù)我國的實(shí)際情況并對照法律，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)將婚約財(cái)物糾紛中之財(cái)物限定在婚約期間。因?yàn)椋环矫?，處理的是婚約引起的財(cái)物糾紛，本身就意味著是在婚約這一前提下產(chǎn)生的以財(cái)物為處理對象的糾紛；⑧另一方面，從嚴(yán)格意義上說，婚約前贈與的財(cái)物即使發(fā)生糾紛，也與婚約引起的財(cái)物糾紛不屬于同一客體，無論其價值多大都不適用婚約制度中的返還。而且這種情況在實(shí)踐中也很難認(rèn)定。再就是只有在婚約期間的贈與行為才可能是附條件的民事法律行為，可以適用返還。所以，贈與時間的確認(rèn)以從訂立婚約時起到一方提出或雙方解除婚約時止，這段時間內(nèi)贈與的財(cái)物才在婚約引起的財(cái)物爭議范圍內(nèi)。

注解：

①引自《婚姻立法資料選編》，法律出版社1983年版，第103頁。

②孫鵬：《合同法熱點(diǎn)問題研究》，群眾出版社2001年5月版，第13頁。

③李志敏：《比較家庭法》，北京大學(xué)出版社1988年版，第62頁。

④林嘉：《外國民商法》，中國人民大學(xué)出版社2000年6月版，第150頁。

⑤同上③，第65頁。

⑥我國合同法第一百八十六條對贈與合同的實(shí)踐性或諾成性，采取了兩分法的方法加以規(guī)定：

1、將一般贈與原則上規(guī)定為實(shí)踐性合同，贈與人在贈與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前可以無條件撤銷贈與，受贈人不得請求交付贈與財(cái)產(chǎn)。

2、將具有社會公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈與合同以及經(jīng)過公證的贈與合同規(guī)定為諾成性合同，即使是在贈與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前，贈與人也不得撤銷贈與，如果贈與人不交付財(cái)產(chǎn)，受贈人可以要求交付。見張新寶龔賽紅主編《買賣合同贈與合同》，法律出版社1999年版，第210頁。

⑦最高人民法院民事審判第一庭：《婚姻法司法解釋及相關(guān)法律規(guī)范》（修訂本），法律出版社2004年1月第2版，第40頁。

⑧最高人民法院在《民事案件案由規(guī)定（試行）》第三部分的“婚姻家庭糾紛案由”中，所確定的也是“婚約財(cái)產(chǎn)糾紛”。滕威胡傳伶