關(guān)于人大開展協(xié)商民主機(jī)制的探索

豐臺區(qū)人大法制辦公室

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻總結(jié)我國社會主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗和規(guī)律，作出健全社會主義協(xié)商民主、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的重大決策部署。近年來，社會主義協(xié)商民主全面展開，為改革發(fā)展提供了強大的智慧和力量支持。

在行使憲法和法律賦予職權(quán)的同時積極開展人大協(xié)商，對于堅持和完善人民代表大會制度、推進(jìn)社會主義法治體系建設(shè)具有重要意義。如何將協(xié)商民主制度化地融入人大工作運行機(jī)制和行使職權(quán)的相關(guān)方面，更好地發(fā)揮協(xié)商民主在人大工作中的作用，需要我們在工作實踐中不斷研究和探索。

一、社會主義協(xié)商民主建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)

2015年2月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，闡述了加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序。同年11月，中共北京市委印發(fā)了《中共北京市委關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》（以下稱《實施意見》），對新形勢下發(fā)展人大協(xié)商民主作出了具體部署。

《實施意見》提出，推進(jìn)北京市協(xié)商民主建設(shè)的總體要求是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，緊緊圍繞中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)總體部署，牢牢把握中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的基本原則，從北京實際出發(fā)，著力構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，大力推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，為建設(shè)國際一流的和諧宜居之都凝聚智慧和力量。

二、人大開展協(xié)商民主的主體范圍

區(qū)縣級人大協(xié)商民主是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在人民代表大會制度政治框架內(nèi)開展的民主政治實踐的重要形式，是多領(lǐng)域多層面的協(xié)商制度機(jī)制，在協(xié)商過程中參與者的法律地位是平等的。協(xié)商民主的參與者即協(xié)商主體，具有廣泛性、多層性與代表性。

1.人大常委會。人大協(xié)商民主是在平等主體之間進(jìn)行的，人大常委會即是基層開展協(xié)商民主實踐活動的主導(dǎo)者，同時也是平等參與的主體之一。

2.人大代表。人大代表是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人大工作的主體，也是參與協(xié)商民主的主體。人大及其常委會各項職能，只有人大代表的積極參與才能得以實現(xiàn)。

3.黨政機(jī)關(guān)。人大工作中協(xié)商民主的范圍主要是在公共權(quán)力領(lǐng)域中進(jìn)行的，與黨政機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)商是常委會工作的一項重要內(nèi)容。黨政機(jī)關(guān)是人大協(xié)商民主的主體之一，這里包含兩個層次，一是人大常委會與區(qū)委和“一府一委兩院”的協(xié)商民主，二是常委會專門辦公室與對口部門的協(xié)商民主。

4.人大街工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。區(qū)縣人大很多重點工作都需要人大街工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實施與配合，人大街工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是與人大代表、人民群眾接觸最為廣泛的組織，起著上傳下達(dá)的重要作用，是人大協(xié)商民主的主體之一。

5.社團(tuán)組織和社會機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下社會利益關(guān)系呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，不僅有傳統(tǒng)意義上的群團(tuán)組織如婦聯(lián)、工會、共青團(tuán)等，還有代表不同群體利益和訴求的各類民間社團(tuán)組織，如民間商會、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社等，這些社團(tuán)組織是人大協(xié)商民主的團(tuán)體主體。另一團(tuán)體主體是各類社會機(jī)構(gòu)，如大專院校、科研院所、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、文化藝術(shù)團(tuán)體等，這些社會機(jī)構(gòu)的參與，可在協(xié)商議題的專業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮智囊作用，有助于拓展協(xié)商民主的廣度和深度。

6.公民。公民是人大協(xié)商民主的個體主體。隨著社會的發(fā)展，公民利益訴求、維權(quán)意識、參與政治的需求日益增長。實現(xiàn)公民有序的政治參與，是協(xié)商民主真正成為人民群眾實現(xiàn)廣泛民主的重要形式。

三、人大開展協(xié)商民主的領(lǐng)域探索

根據(jù)十八大報告、十八屆三中、四中、五中全會及中央、市委文件中關(guān)于社會主義協(xié)商民主的論述，人大協(xié)商，要圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點問題和涉及群眾切身利益的問題來開展。

1.立法工作中的協(xié)商民主。立法協(xié)商是人大工作中運用協(xié)商民主最為重要的內(nèi)容，《實施意見》也對此提出了具體要求，包括完善立法項目征集和確立機(jī)制；健全法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制；健全立法論證、聽證、評估機(jī)制和拓寬公民有序參與立法途徑四個方面。對于區(qū)縣級人大來說，雖然沒有立法權(quán)，但上一級人大的立法活動會通過下一級人大向社會公開，對于區(qū)域性特點強的法規(guī)文件，還會授權(quán)區(qū)縣人大制定。法規(guī)起草、意見建議征集等環(huán)節(jié)都應(yīng)拓寬公眾參與途徑、加大公眾參與力度，充分發(fā)揮出立法協(xié)商在平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系方面的重要作用。

2.監(jiān)督工作中的協(xié)商民主。常委會監(jiān)督工作主要體現(xiàn)在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局和涉及群眾切身利益的監(jiān)督事項，要讓公眾參與到人大監(jiān)督中來，特別是建立健全監(jiān)督公開制度，落實監(jiān)督法關(guān)于“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開”的規(guī)定，將監(jiān)督事項納入?yún)f(xié)商民主的范圍，完善公眾參與的常態(tài)化機(jī)制，確保人大監(jiān)督工作始終置于人民群眾的監(jiān)督之下，有效提升人大監(jiān)督工作的實效。

3.重大事項決定中的協(xié)商民主。主要體現(xiàn)在重大事項決定過程中，讓公眾了解重大事項的內(nèi)容，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為人大決策權(quán)的行使提供廣泛的民意基礎(chǔ)，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化?！侗本┦胸S臺區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項的規(guī)定》第三條規(guī)定就規(guī)定：“區(qū)人大常委會討論、決定重大事項，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持民主集中制，圍繞國家、北京市和本區(qū)工作大局，依法行使職權(quán)，維護(hù)人民群眾的根本利益。區(qū)人大常委會討論、決定重大事項的情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告，并向社會公開，接受監(jiān)督?！?/p>

第十四條第一款規(guī)定：“區(qū)人大常委會討論、決定重大事項，應(yīng)當(dāng)加強調(diào)查研究，廣泛聽取人大代表、有關(guān)機(jī)關(guān)、人民群眾和社會各方面的意見；必要時可以舉行論證會、聽證會，或者通過媒體向社會公開征求意見。”

4.人大代表履職工作中的協(xié)商民主。一是人大代表列席人大常委會會議，每年年初應(yīng)根據(jù)常委會工作安排和代表意愿，制定全年列席計劃，除代表主動要求列席外，還應(yīng)根據(jù)常委會議題邀請或安排相關(guān)代表列席。二是代表議案建議辦理工作，提出議案建議是人大代表履行職責(zé)的重要方式，應(yīng)依法按程序開展議案建議辦理工作，將辦理過程和協(xié)商溝通過程結(jié)合起來，加強與代表的溝通協(xié)商，提高交辦層級，加強督辦和公開，促進(jìn)辦理工作取得實效。三是人大代表與人民群眾的聯(lián)系工作。包括人大換屆選舉各階段，及當(dāng)選后人大代表與選區(qū)、選民的聯(lián)系和溝通，向選民述職，經(jīng)常性地深入選區(qū)，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求?！秾嵤┮庖姟芬螅⑹腥舜蟠砺?lián)系原選舉單位和人民群眾制度，搭建三級人大代表之間以及人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系平臺，促進(jìn)各級人大代表與人民群眾的直接聯(lián)系。

5.其他方面。如人事任免工作中的協(xié)商民主，在堅持黨管干部原則與依法行使人事任免權(quán)相統(tǒng)一的前提下，完善對擬提請人大常委會任命人員的事前協(xié)商和任前公示制度；還比如規(guī)范性文件備案審查中的協(xié)商民主，在規(guī)范性文件備案審查過程中，與行政相對人和法律顧問等相關(guān)專業(yè)人士開展充分協(xié)商，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，由普遍實行的形式審查深化到對其合法性、合理性、可行性等具體內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)審查。

四、人大開展協(xié)商民主的形式探索

人大工作中開展協(xié)商民主，要根據(jù)參與協(xié)商的不同主體和具體的協(xié)商內(nèi)容，應(yīng)用不同的協(xié)商民主形式，平等協(xié)商，促進(jìn)對話與互動。

1.專題協(xié)商。專題協(xié)商以會議為主要形式，一事一議，目標(biāo)明確、議題鮮明，集探討、交流、協(xié)商、議政于一體。

2.征求意見。這是人大工作中運用最多的協(xié)商民主形式。法律法規(guī)征求意見、重大事項聽取意見、咨詢法律顧問、干部任前公示等都是征求意見的形式。

2.聽證會。聽證一般是在立法工作和重大事項工作中采用。聽證的程序性強、工作量相對較大。需要舉行聽證的，主要是涉及群眾切身利益或有較大意見分歧的重大事項。

4.網(wǎng)絡(luò)互動。隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)、公眾號等已成為信息傳播的新興媒介，可通過開通人大門戶網(wǎng)站、公眾號與網(wǎng)民互動，網(wǎng)絡(luò)具有傳遞快捷、覆蓋面廣、互動性強的特點，未來將是拓展協(xié)商廣度的重要載體。

5.其他形式。如民意測驗、民主懇談會等，隨著民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，還將進(jìn)一步完善多種協(xié)商形式。

五、人大開展協(xié)商民主工作應(yīng)注意的問題

1.積極推進(jìn)協(xié)商民主的制度建設(shè)。根據(jù)常委會履行職權(quán)的范圍和工作特點，針對不同領(lǐng)域的協(xié)商，通過可行的制度設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)完備、運行有效的制度體系，使協(xié)商民主的運行真正做到有法可依、有章可循，為廣泛深入開展協(xié)商民主，打造載體，搭建平臺。在制度建設(shè)上要著重解決好協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式、成果運用等方面的問題。

2.努力拓寬協(xié)商民主的廣度深度。廣泛深入地開展人大協(xié)商民主，就要在實踐中不斷完善和創(chuàng)新實現(xiàn)路徑，深化協(xié)商民主的成果，促進(jìn)協(xié)商成果的落實和轉(zhuǎn)化，使協(xié)商成果切實融入到人大的工作中，在滿足人民群眾的新期待上發(fā)揮作用，推動人大工作的民主化和專業(yè)化，提高社會公眾對人大的信任度和向心力。

2018年6月