關(guān)于提高公共活動場館管理水平的調(diào)查與思考

公共活動場館是指由政府投資或籌資興建，由政府相關(guān)主管部門主導(dǎo)運(yùn)行、不以營利為目的、面向社會公眾提供公共服務(wù)的活動場所，包括圖書館、紀(jì)念館、博物館、文化館、展示館以及各類體育場（館）等。根據(jù)其提供的公共服務(wù)性質(zhì)，分為公益性活動場館和公益經(jīng)營性活動場館。公共活動場館是政府公共服務(wù)體系的重要組成部分，是滿足社會公眾開展各項活動需求、培育人文精神、提升市民素質(zhì)的重要載體。加強(qiáng)公共活動場館管理，對于提高政府基本公共服務(wù)水平，共創(chuàng)更高水平新小康、共創(chuàng)文明和諧新**、共創(chuàng)領(lǐng)先蘇中新輝煌具有重要意義。

一、全市公共活動場館建設(shè)管理現(xiàn)狀

近年來，我市將滿足廣大群眾日益增長的公共服務(wù)需求作為加快發(fā)展社會事業(yè)的出發(fā)點(diǎn)，按照“結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行有效”的思路，不斷加大投入，加快公共活動場館建設(shè)步伐，基本形成了市、鎮(zhèn)、村三級覆蓋、方便快捷、比較完善的公共活動場館網(wǎng)絡(luò)，為群眾就近參加活動提供了有力保障。全市現(xiàn)有國家一級文化館1座、國家一級圖書館1座、紀(jì)念館5座，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身中心、圖書館（室）、文化站，每個行政村建有村級體育健身工程和農(nóng)家書屋，257個村建成村文化室，95所學(xué)校全部建有體育場（館）和圖書室。市新體育中心正在施工，新圖書館建設(shè)已啟動，“三館”（城市規(guī)劃展覽館、博物館、名人館）工程已開工，黃橋戰(zhàn)役紀(jì)念地也已開工建設(shè)，楊根思烈士陵園擴(kuò)建及國防園建設(shè)規(guī)劃已完成。在完善公共活動場館網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門切實(shí)抓好場館管理，努力滿足群眾參加各類活動的需求。一是管護(hù)責(zé)任基本落實(shí)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門不斷加強(qiáng)公共活動場館日常管理，制定使用、養(yǎng)護(hù)、開放等制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)使用指導(dǎo)。市體育部門對全市公共體育設(shè)施進(jìn)行了全面檢修和更新。二是保障機(jī)制基本建立。公共活動場館建設(shè)、維護(hù)、開放工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及主管部門年度目標(biāo)管理考核，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制初步建立，管理人員基本配備到位。三是對外開放基本正常。市圖書館、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站、圖書館（室）、體育健身中心正常對外開放。各紀(jì)念館免費(fèi)向社會開放，2010年，新四軍黃橋戰(zhàn)役紀(jì)念館接待游客76萬人次，中共江浙區(qū)**獨(dú)立支部紀(jì)念館接待游客13萬人次。

與人民群眾日益多樣化的需求相比，我市公共活動場館建設(shè)管理仍存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)為四個“不適應(yīng)”：

1.有限的投入與承擔(dān)的公共服務(wù)職能不相適應(yīng)。雖然近年來公共活動場館投入不斷加大，但增長幅度偏低，特別是投在管理上的資金非常有限，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不夠完善。2009-2010年，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款增長都在20%以上，今年衛(wèi)生系統(tǒng)投入6000多萬元實(shí)施基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物制度，而公共活動場館投入并未明顯增長，市圖書館2010年的省市補(bǔ)助還在減少。同時，多元化、多渠道投入機(jī)制尚未建立，造成公共活動場館普遍存在經(jīng)費(fèi)緊張的狀況，運(yùn)行較為困難。

2.封閉簡單的設(shè)施與群眾多樣化的娛樂取向不相適應(yīng)。隨著廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，群眾文化娛樂消費(fèi)觀念發(fā)生著深刻的變化，選擇娛樂的方式更加多元化。公共活動場館過于簡單的服務(wù)手段，陳舊的服務(wù)形式，傳統(tǒng)的服務(wù)內(nèi)容，對群眾缺乏吸引力。一些場館雖然堅持天天開門，卻常常無人上門。全市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）影劇院，目前只有黃橋大戲院在運(yùn)行，其他的都已關(guān)門停業(yè)。另外，由于受傳統(tǒng)管理理念和思想的影響，部分場館管理運(yùn)行較為保守，特別是機(jī)關(guān)單位、學(xué)校體育場（館）、圖書館（室）一般情況下不對外開放，普遍存在場館閑置的現(xiàn)象。

3.管理隊伍素質(zhì)的參差不齊與公共活動場館功能的發(fā)揮不相適應(yīng)。大部分公共活動場館缺少專業(yè)管理人員，全市鎮(zhèn)村體育場（室）、村文化室、農(nóng)家書屋管理人員均為兼職，在崗人員也大多缺乏公共活動場館管理專業(yè)知識和技能。部分場館管理人員老化，不能適應(yīng)工作需要。受多種因素制約，高素質(zhì)專業(yè)管理人員難以引進(jìn)，經(jīng)營管理人才更是稀缺。少數(shù)場館工作人員在編不在崗，影響場館的正常開放。中共江浙區(qū)**獨(dú)立支部紀(jì)念館在編4人，其中2人被借用。

4.管理體制、運(yùn)行機(jī)制改革的滯后與公共活動場館創(chuàng)新發(fā)展的要求不相適應(yīng)。受求穩(wěn)怕亂思想的影響，公共活動場館管理體制、機(jī)制改革不到位，人事制度改革力度不大，分配方式單一，獎懲考核機(jī)制尚未建立，部分場館甚至存在功能削弱、管理混亂的現(xiàn)象。公益經(jīng)營性活動場館所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)沒有分離,管辦合一，缺乏獨(dú)立經(jīng)營自主權(quán)。新四軍黃橋戰(zhàn)役紀(jì)念館、中共江浙區(qū)**獨(dú)立支部紀(jì)念館、楊根思烈士陵園、**市革命烈士紀(jì)念館、中安輪烈士紀(jì)念館分別隸屬文廣、民政、住建等部門管理，不利于使用國家文物保護(hù)法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范管理。

二、加強(qiáng)公共活動場館管理的基本原則及實(shí)施步驟

公共活動場館提供公共服務(wù)具有三個特點(diǎn)：服務(wù)產(chǎn)品具有廣泛的社會性、服務(wù)對象的普遍需求性、增進(jìn)社會利益的公益性。在與部分機(jī)關(guān)干部、公共活動場館管理人員、社區(qū)群眾座談中，大家對加強(qiáng)公共活動場館管理，提高公共服務(wù)能力提出了一些很好的意見建議，概括起來主要有以下四點(diǎn)：

一是堅持社會效益優(yōu)先的功能定位。公共活動場館作為向社會公眾平等地提供廣泛、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重要載體，應(yīng)始終堅持公益性的定位，堅持社會效益優(yōu)先，保障群眾參加各類活動的基本權(quán)利。公益經(jīng)營性活動場館盡管按照市場化模式運(yùn)作，但仍需通過公益性（社會效益）來吸引消費(fèi)者，以社會效益促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益，并通過經(jīng)濟(jì)效益提升社會效益的層次，實(shí)現(xiàn)兩個效益的互動和良性循環(huán)。

二是體現(xiàn)公共財政體制改革要求。公共活動場館在政府投入和資金保障上，應(yīng)充分體現(xiàn)公共財政改革方向，在確保場館職能有效履行和公共服務(wù)有效供給的前提下，改革財政投入方式，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，提高財政資金使用效益。

三是符合機(jī)構(gòu)精簡改革方向。公共活動場館的管理體制改革要以精簡機(jī)構(gòu)、壓縮編制為方向，原則上不因場館管理運(yùn)行單獨(dú)成立常設(shè)機(jī)構(gòu)，增加事業(yè)編制，新建的公共活動場館人員從原來的單位調(diào)入，同時嚴(yán)格控制編外聘用人員。

四是符合穩(wěn)步推進(jìn)改革的原則。各公共活動場館具體情況差異較大，為確保體制、機(jī)制改革取得成效，各項改革要穩(wěn)中求進(jìn)，視場館具體情況，成熟一項推進(jìn)一項，及時總結(jié)經(jīng)驗，完善操作辦法，逐步推進(jìn)實(shí)施。

加強(qiáng)公共活動場館管理，特別是公益經(jīng)營性活動場館管理，我們建議可按以下四個步驟穩(wěn)步推進(jìn)：

1.脫鉤。按照事業(yè)單位改革的總體要求，遵循政事分開、管辦分離的原則，改變政府部門對場館統(tǒng)包統(tǒng)攬的做法，對公益經(jīng)營性活動場館實(shí)行脫鉤，克服行政型管理模式帶來的弊端。

2.分類。對公共活動場館實(shí)行分類管理，公益性活動場館應(yīng)由財政予以保障，全面向社會開放；公益經(jīng)營性活動場館可保留事業(yè)單位性質(zhì)，但要逐步推向市場。

3.放權(quán)。改變傳統(tǒng)的行政管理模式中，主管部門權(quán)力高度集中，管理與治事脫節(jié)的狀況，下放掌握在主管部門手中的人事、分配、經(jīng)營等權(quán)力，賦予場館作為一級法人應(yīng)該擁有的權(quán)利。

4.搞活。改變公共活動場館管理手段單一，缺乏生機(jī)與活力的狀況，將競爭激勵機(jī)制引入公共活動場館各項工作之中。公益經(jīng)營性活動場館要堅持以市場為導(dǎo)向，在保障公共活動場館公益性功能的前提下，廣開門路，不斷開拓新的經(jīng)營項目，充分挖掘場館經(jīng)營潛力，滿足群眾多樣性、多層次的需求。

以上四個步驟中，“脫鉤”是前提，“分類”是基礎(chǔ)，“放權(quán)”是關(guān)鍵，“搞活”是目的。四個步驟相互關(guān)聯(lián)，不可或缺，也不可分離。

三、提高我市公共活動場館管理水平的具體對策

公共活動場館管理直接影響人民群眾基本公共服務(wù)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度，影響社會發(fā)展成果的共享程度，必須予以高度重視。提高我市公共活動場館管理水平，建議從以下五個方面著手：

1.激發(fā)改革活力，完善體制機(jī)制。市圖書館、博物館、紀(jì)念館等公益性活動場館，改革任務(wù)主要是建立健全競爭激勵機(jī)制和崗位目標(biāo)責(zé)任制。著力推進(jìn)內(nèi)部勞動人事、收入分配制度改革，全面推行全員聘用、崗位管理和績效工資制度，進(jìn)一步激發(fā)內(nèi)在活力。將楊根思烈士陵園、**市革命烈士紀(jì)念館、中安輪烈士紀(jì)念館歸口文廣部門統(tǒng)一管理，實(shí)行同一文物保護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)和資源共享。公益經(jīng)營性活動場館管理模式實(shí)際上是政府部門通過附屬的事業(yè)單位,享有事業(yè)編制的行政班子對場館進(jìn)行經(jīng)營的一種管理模式。對文化館、在建的新體育中心等有市場潛力的公益經(jīng)營性活動場館，要在確保場館性質(zhì)、功能不變，確保一定數(shù)量公益活動的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，借鑒無錫市公共體育場館政府建設(shè)、中心監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營的BCO運(yùn)營模式和廣東省佛山市體育館商業(yè)運(yùn)營模式，實(shí)行委托經(jīng)營、承包經(jīng)營或租賃經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)真正的自主經(jīng)營。新體育中心等新建的公益經(jīng)營性活動場館應(yīng)避免“建立一個場館、成立一個機(jī)構(gòu)、養(yǎng)一批人員、撥一筆經(jīng)費(fèi)”的現(xiàn)象?！叭^”等新建的公益性活動場館確需增加管理和維護(hù)技術(shù)人員的，應(yīng)面向社會公開招聘或走進(jìn)高校對口招聘。已建成場館并入新建場館的，已建成場館原有編制內(nèi)人員保留其原身份和待遇，根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)配、競爭上崗。原有人員不足以承擔(dān)合并后新場館的全部管理運(yùn)行任務(wù)的，不足部分的工作量應(yīng)通過相關(guān)服務(wù)項目外包或向市場購買勞務(wù)的方式解決，實(shí)行管養(yǎng)分離。

2.改變投入方式，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。一是加大投入力度。逐步提高政府用于公共活動場館的資金在社會事業(yè)財政支出中的比例，保障工作人員及必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，用于設(shè)施維護(hù)、人員培訓(xùn)、開展群眾性文體活動等。進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）投入責(zé)任，確保有專項資金用于公共活動場館管理，落實(shí)農(nóng)村公共活動場館人員報酬。根據(jù)實(shí)際情況，及時研究解決因延長公共活動場館開放時間、增加開放內(nèi)容和接待人數(shù)而需增加運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等問題。同時，逐步減少公益經(jīng)營性活動場館財政支出，降低這一領(lǐng)域政府投入的運(yùn)營成本。二是改變財政投入方式。采用政府購買服務(wù)、補(bǔ)貼等方式予以公共活動場館經(jīng)費(fèi)支持。根據(jù)不同情況，合理確定補(bǔ)助項目和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，采取經(jīng)常性或?qū)ｍ椀确绞剑瑥倪\(yùn)行經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助，以支持公共活動場館正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是推進(jìn)投入機(jī)制多元化。引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等社會力量為公共活動場館提供捐贈、贊助，逐步形成政府主導(dǎo)，社會、個人參與的多元化投入格局，以彌補(bǔ)財政對公共活動場館管理投入的不足。對國防園等公益經(jīng)營性活動場館，可采取BOT方式，吸引社會力量投資建設(shè)，并由他們對場館進(jìn)行管理運(yùn)作。

3.擴(kuò)大開放范圍，提升管理水平。一要著力提高規(guī)范化管理水平。建立健全公共活動場館及其設(shè)施使用和維修制度，定期進(jìn)行安全檢查和維修養(yǎng)護(hù)，建立維修養(yǎng)護(hù)檔案，保證場館及其設(shè)施正常、安全使用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公共活動場館日常維護(hù)和管理，相關(guān)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。完善場館日常管理制度，制定場館及設(shè)施使用注意事項、進(jìn)館須知、文明公約等，引導(dǎo)市民自覺遵守有關(guān)規(guī)定，愛護(hù)場館及設(shè)施。建立健全安全保衛(wèi)制度和預(yù)防處置突發(fā)事件方案，及時處置各類突發(fā)事件。創(chuàng)新服務(wù)形式，簡化服務(wù)流程，努力為不同群體提供靈活多樣、方便快捷的服務(wù)。二要著力提高對外開放水平。繼續(xù)做好和擴(kuò)大公共活動場館免費(fèi)開放工作，做到正常對外開放。機(jī)關(guān)單位、學(xué)校圖書館（室）、體育場（館）要利用節(jié)假日、上下班前后時間，創(chuàng)造條件向社會開放，為周邊居民參加活動提供便利，實(shí)現(xiàn)場館資源的社會共享。政府及有關(guān)部門對開放單位要以獎勵、補(bǔ)償?shù)刃问浇o予一定補(bǔ)助，鼓勵有條件的場館免費(fèi)向公眾開放，同時也可采取有償收取少量使用費(fèi)用的方式自我補(bǔ)償，用于場館、設(shè)施的保養(yǎng)、維護(hù)和管理人員的必要支出，推動開放工作可持續(xù)發(fā)展。三要著力提高活動策劃、組織水平。借助現(xiàn)有場館，通過行政推動、社會參與等方式，精心策劃舉辦形式多樣、健康文明的各類群眾性活動，吸引群眾參與，以活動的開展提高場館特別是農(nóng)村公共活動場館的利用率。

4.加強(qiáng)隊伍建設(shè)，整體優(yōu)化素質(zhì)。以標(biāo)志性公共活動場館、場館資源開發(fā)等為載體，有計劃地吸引、集聚一批優(yōu)秀管理和經(jīng)營人才。聘用有公共活動場館管理工作經(jīng)驗、熱心公共活動場館管理工作的退休教師、離退休老干部參與管理。著力發(fā)展黨員義工，招募志愿者，穩(wěn)定和發(fā)展專兼職結(jié)合的農(nóng)村管理隊伍，切實(shí)解決基層公共活動場館管理人員不足的問題。加大人員培訓(xùn)力度，采取請進(jìn)來與走出去、學(xué)歷進(jìn)修與短期培訓(xùn)相結(jié)合的方法，提高現(xiàn)有管理人員素質(zhì)。進(jìn)一步放寬用人制度，給予用人單位更多招聘和使用人員自主權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對公共活動場館人員逐步實(shí)行職業(yè)資格認(rèn)證制度。同時在職稱評定、評先評優(yōu)等方面給予照顧，激發(fā)他們熱愛本職工作。

5.開展創(chuàng)爭活動，嚴(yán)格監(jiān)督考核。根據(jù)公共活動場館的特點(diǎn)，分類制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立和完善量化考核評價機(jī)制，將服務(wù)社會、服務(wù)群眾情況作為管理工作的重要考核內(nèi)容，每年對各場館實(shí)施考評。將公共活動場館管理作為評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門發(fā)展社會事業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，加大年度目標(biāo)管理考核權(quán)重。建立健全公共活動場館資產(chǎn)及資金監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保國有資產(chǎn)保值增值，管理資金得到有效使用。積極開展優(yōu)秀公共活動場館、示范公共活動場館爭創(chuàng)活動，規(guī)范運(yùn)作和管理，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。進(jìn)一步加強(qiáng)公共活動場館管理工作的宣傳，努力營造全社會關(guān)心、支持、參與公共活動場館管理工作的良好氛圍。