第一篇：建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路

徑選擇(1)摘要：最低生活保障制度在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革的過程中應(yīng)運(yùn)而生，它既是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)展與補(bǔ)充，也成為我國當(dāng)前以及今后較長時(shí)期內(nèi)進(jìn)行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉(xiāng)之間的制度差異日益凸顯，嚴(yán)重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農(nóng)村低保制度為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度；準(zhǔn)確定位救助理念、強(qiáng)化管理制度；實(shí)行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業(yè)化的管理崗位和人才隊(duì)伍，績效與監(jiān)管并重。

關(guān)鍵詞：低保制度；社會(huì)救助；城鄉(xiāng)一體化

最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保┳鳛槲覈鐣?huì)救助制度的核心項(xiàng)目和社會(huì)保障制度的“最后一道防線”，是政策制定者和專家學(xué)者較為關(guān)注的熱點(diǎn)問題。概括國內(nèi)學(xué)者的研究，主要聚焦在三個(gè)方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農(nóng)村低保納入國家統(tǒng)籌視野（王思斌，XX；[1]洪大用，XX；[2]楊宜勇等，XX[3]）；二是探索適合地方及城鄉(xiāng)特點(diǎn)的低保對(duì)象識(shí)別方法，目的在于為該制度的全面推進(jìn)提供必要的技術(shù)儲(chǔ)備（張時(shí)飛，XX；[4]關(guān)信平，XX[5]）；三是從對(duì)貧困進(jìn)行評(píng)估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，XX；[6]王祖祥等，XX[7]）。從學(xué)者的研究成果看，主要集中在低保制度建設(shè)的必要性、可行性及政策效果上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的區(qū)域如何進(jìn)行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對(duì)城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施現(xiàn)狀的比較分析，探討如何實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異性原則基礎(chǔ)之上的低保制度城鄉(xiāng)一體化。

一、我國城鄉(xiāng)低保的政策推移

（一）傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的替代產(chǎn)物

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國城市企事業(yè)單位職工享有普遍的“就業(yè)保障”，農(nóng)村由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)農(nóng)民的生老病死，社會(huì)大多數(shù)成員都能通過就業(yè)或勞動(dòng)獲得相應(yīng)的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數(shù)的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的主要對(duì)象。然而，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，以下崗失業(yè)人員為主體的城市新貧困群體大量涌現(xiàn)，企事業(yè)單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會(huì)救助的任務(wù)明顯加重；在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)增大，“五?！敝贫纫惨蛉狈Y金保障面臨嚴(yán)重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統(tǒng)的救濟(jì)制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創(chuàng)，并拉開了中國城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕，其后，在民政部的推動(dòng)下，各地紛紛開始試點(diǎn)探索。[8]這一地方性試驗(yàn)與探索階段一直持續(xù)到1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預(yù)算對(duì)城市低保進(jìn)行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布和中央財(cái)政對(duì)絕大多數(shù)省份低保補(bǔ)助的下?lián)?，?biāo)志著低保制度的建設(shè)結(jié)束了地方試點(diǎn)與探索階段，開始進(jìn)入以中央為主導(dǎo)的嶄新時(shí)期。具體而言，這一時(shí)期的低保制度又可以劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段是指從1999年到XX年，中央主導(dǎo)下以城市為核心的制度建設(shè)階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對(duì)象和資金投入都大幅度增加，較短時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，并通過“分類施?！钡却胧┲鸩揭?guī)范、完善與提高。同期的農(nóng)村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然XX年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰(zhàn)，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從XX年至今，中央主導(dǎo)下邁向城鄉(xiāng)一體的制度建設(shè)階段。隨著XX年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布，全國性農(nóng)村低保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉(xiāng)一體的方向不斷邁進(jìn)。[9]這不僅對(duì)我國社會(huì)保障制度的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，而且標(biāo)志著國家開始重視全體公民的生存權(quán)，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公正也意義重大。由表1可以看出當(dāng)前我國城鄉(xiāng)低保制度的普及情況。

可以看出，由初期救濟(jì)政策的替代措施發(fā)展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，使狹隘的、不穩(wěn)定的道義性救助發(fā)展成為廣覆蓋的、穩(wěn)定的制度性救助，有其明顯的進(jìn)步實(shí)效。但是，隨著我國城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，現(xiàn)行制度在若干環(huán)節(jié)顯得力不從心，尤其是城鄉(xiāng)低保的制度失衡問題突出，要想實(shí)現(xiàn)該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要盡快解決相應(yīng)問題，并促成制度的城鄉(xiāng)一體化。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治及經(jīng)濟(jì)制度的失衡導(dǎo)致了低保制度的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)。這種非均衡的社會(huì)救助模式不但難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而進(jìn)一步加劇了二元社會(huì)的惡性循環(huán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利。其主要表現(xiàn)為：

（一）救助理念與政策執(zhí)行問題

1.救助理念欠妥當(dāng)。長期以來，我國社會(huì)保障資金投入重城市輕農(nóng)村。城市低保受以城市工業(yè)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，得到了更多的關(guān)注和較多的資源分配，而農(nóng)村低保受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關(guān)系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領(lǐng)導(dǎo)在多出政績觀念的影響下，認(rèn)為農(nóng)村低保沒有城市低保緊迫，農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)承受力比城市居民強(qiáng)，工作重心應(yīng)投注在城市而非農(nóng)村，因而對(duì)農(nóng)村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實(shí)顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對(duì)象需要經(jīng)過嚴(yán)格的申請、調(diào)查、評(píng)議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執(zhí)行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢一方，對(duì)申請者的真實(shí)收入難以把握。因此，一個(gè)可能的結(jié)果是，該保的和不該保的都進(jìn)入了保障體系，或者都沒有進(jìn)入保障體系。另外，由于農(nóng)民收入大部分表現(xiàn)為非貨幣的形式（如農(nóng)產(chǎn)品銷售收入），農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工取得的收入也比較隱蔽、不太穩(wěn)定，在低保對(duì)象的確定過程中，難免會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，很難實(shí)現(xiàn)收入審查的完整性和準(zhǔn)確性。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)與資金配套問題

1.城鄉(xiāng)救助水平有差異。受歷史與現(xiàn)實(shí)諸多因素影響，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在適當(dāng)差距是正常的，但是，目前即便把農(nóng)村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內(nèi)，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距依然不小。例如，XX年城市低保開支是農(nóng)村的倍，低保標(biāo)準(zhǔn)約是農(nóng)村的倍，人均補(bǔ)差約是農(nóng)村的倍，農(nóng)村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實(shí)物救助和日常生活服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間也有顯著差異，這主要因?yàn)槌鞘信涮自O(shè)施相對(duì)完善，低保管理部門的審查和執(zhí)行工作相對(duì)容易，發(fā)放和實(shí)施工作省時(shí)省力，而農(nóng)村地區(qū)受到客觀環(huán)境和各方面條件的制約，低保水平在實(shí)際工作層面上又降低了一個(gè)層次。

2.財(cái)政援助厚城薄農(nóng)。XX年，全國城市低保人數(shù)是2348萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金461億元，其中中央財(cái)政投入323億元；農(nóng)村低保人數(shù)是4759萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金345億元，其中中央財(cái)政投入216億元（參見表2），城市財(cái)政資源明顯好于農(nóng)村。農(nóng)村低保資金的籌集實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際配套過程中，受農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍吃緊，無力承擔(dān)較大的配套資金，而越是貧困地區(qū)，財(cái)政配套就越難以落實(shí)，資金不足嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的順利推進(jìn)。

（三）規(guī)范救助與專業(yè)管理問題

1.法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，城鄉(xiāng)低保管理除了以國務(wù)院出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件作為指導(dǎo)外，地方的政策執(zhí)行主要依據(jù)市、區(qū)出臺(tái)的文件、通知、規(guī)定等，這些實(shí)施細(xì)則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發(fā)，而不是從有利于向貧困者提供應(yīng)有的基本生活保障出發(fā)，從而無形之中對(duì)部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業(yè)管理失范。（1）專業(yè)化管理欠缺?；鶎拥捅９ぷ鞫嘤擅裾块T臨時(shí)聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業(yè)訓(xùn)練，缺乏對(duì)制度的深入了解，加上電子信息管理?xiàng)l件不完備,上級(jí)主管部門掌握的是統(tǒng)計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)，而缺乏低保對(duì)象的第一手材料，當(dāng)有救助需求的人員不符合條件時(shí)，利益訴求與政策把關(guān)的矛盾凸現(xiàn)，工作難以進(jìn)行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區(qū)的低保檔案重于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，輕于準(zhǔn)確記錄和及時(shí)分類保存管理，日常審核或者調(diào)查時(shí)資料短缺，不僅影響了低保工作的質(zhì)量，也不能真正實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。（3）農(nóng)村基層低保工作缺乏獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。村一級(jí)沒有單設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業(yè)性也沒有高效率，制約了低保制度的實(shí)施效果。（4）考核、檢討機(jī)制不健全。低保工作者業(yè)績考核尚未實(shí)現(xiàn)工作效率與績效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進(jìn)不出、只升不降的狀態(tài)。

三、建立城鄉(xiāng)一體化低保制度的路徑選擇

城鄉(xiāng)“分割”的低保發(fā)展模式，在實(shí)踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國國情和政府財(cái)力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實(shí)過程中的管理漏洞等原因，如何切實(shí)有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對(duì)此，筆者嘗試探討建立城鄉(xiāng)一體化低保制度。具體而言，應(yīng)從以下三個(gè)方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉(zhuǎn)變救助理念。更正“農(nóng)村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農(nóng)民對(duì)貧困有更強(qiáng)承受力”的錯(cuò)誤觀念，要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展較快，（作者：未知本文來源于爬蟲自動(dòng)抓取，如有侵犯權(quán)益請聯(lián)系service@立即刪除）

第二篇：建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

摘要：最低生活保障制度在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革的過程中應(yīng)運(yùn)而生，它既是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)展與補(bǔ)充，也成為我國當(dāng)前以及今后較長時(shí)期內(nèi)進(jìn)行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉(xiāng)之間的制度差異日益凸顯，嚴(yán)重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農(nóng)村低保制度為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度；準(zhǔn)確定位救助理念、強(qiáng)化管理制度；實(shí)行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業(yè)化的管理崗位和人才隊(duì)伍，績效與監(jiān)管并重。

關(guān)鍵詞：低保制度；社會(huì)救助；城鄉(xiāng)一體化

最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保┳鳛槲覈鐣?huì)救助制度的核心項(xiàng)目和社會(huì)保障制度的“最后一道防線”，是政策制定者和專家學(xué)者較為關(guān)注的熱點(diǎn)問題。概括國內(nèi)學(xué)者的研究，主要聚焦在三個(gè)方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農(nóng)村低保納入國家統(tǒng)籌視野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]楊宜勇等，2006[3]）；二是探索適合地方及城鄉(xiāng)特點(diǎn)的低保對(duì)象識(shí)別方法，目的在于為該制度的全面推進(jìn)提供必要的技術(shù)儲(chǔ)備（張時(shí)飛，2007；[4]關(guān)信平，2006[5]）；三是從對(duì)貧困進(jìn)行評(píng)估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。從學(xué)者的研究成果看，主要集中在低保制度建設(shè)的必要性、可行性及政策效果上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的區(qū)域如何進(jìn)行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對(duì)城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施現(xiàn)狀的比較分析，探討如何實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異性原則基礎(chǔ)之上的低保制度城鄉(xiāng)一體化。

一、我國城鄉(xiāng)低保的政策推移

（一）傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的替代產(chǎn)物

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國城市企事業(yè)單位職工享有普遍的“就業(yè)保障”，農(nóng)村由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)農(nóng)民的生老病死，社會(huì)大多數(shù)成員都能通過就業(yè)或勞動(dòng)獲得相應(yīng)的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數(shù)的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的主要對(duì)象。然而，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，以下崗失業(yè)人員為主體的城市新貧困群體大量涌現(xiàn)，企事業(yè)單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會(huì)救助的任務(wù)明顯加重；在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)增大，“五保”制度也因缺乏資金保障面臨嚴(yán)重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統(tǒng)的救濟(jì)制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創(chuàng)，并拉開了中國城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕，其后，在民政部的推動(dòng)下，各地紛紛開始試點(diǎn)探索。[8] 這一地方性試驗(yàn)與探索階段一直持續(xù)到1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預(yù)算對(duì)城市低保進(jìn)行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布和中央財(cái)政對(duì)絕大多數(shù)省份低保補(bǔ)助的下?lián)?，?biāo)志著低保制度的建設(shè)結(jié)束了地方試點(diǎn)與探索階段，開始進(jìn)入以中央為主導(dǎo)的嶄新時(shí)期。具體而言，這一時(shí)期的低保制度又可以劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段是指從1999年到2006年，中央主導(dǎo)下以城市為核心的制度建設(shè)階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對(duì)象和資金投入都大幅度增加，較短時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，并通過“分類施?！钡却胧┲鸩揭?guī)范、完善與提高。同期的農(nóng)村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然2004年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰(zhàn)，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從2007年至今，中央主導(dǎo)下邁向城鄉(xiāng)一體的制度建設(shè)階段。隨著2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布，全國性農(nóng)村低

保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉(xiāng)一體的方向不斷邁進(jìn)。[9]這不僅對(duì)我國社會(huì)保障制度的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，而且標(biāo)志著國家開始重視全體公民的生存權(quán)，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公正也意義重大。由表1可以看出當(dāng)前我國城鄉(xiāng)低保制度的普及情況?？梢钥闯?，由初期救濟(jì)政策的替代措施發(fā)展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，使狹隘的、不穩(wěn)定的道義性救助發(fā)展成為廣覆蓋的、穩(wěn)定的制度性救助，有其明顯的進(jìn)步實(shí)效。但是，隨著我國城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，現(xiàn)行制度在若干環(huán)節(jié)顯得力不從心，尤其是城鄉(xiāng)低保的制度失衡問題突出，要想實(shí)現(xiàn)該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要盡快解決相應(yīng)問題，并促成制度的城鄉(xiāng)一體化。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治及經(jīng)濟(jì)制度的失衡導(dǎo)致了低保制度的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)。這種非均衡的社會(huì)救助模式不但難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而進(jìn)一步加劇了二元社會(huì)的惡性循環(huán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利。其主要表現(xiàn)為：

（一）救助理念與政策執(zhí)行問題

1.救助理念欠妥當(dāng)。長期以來，我國社會(huì)保障資金投入重城市輕農(nóng)村。城市低保受以城市工業(yè)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，得到了更多的關(guān)注和較多的資源分配，而農(nóng)村低保受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關(guān)系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領(lǐng)導(dǎo)在多出政績觀念的影響下，認(rèn)為農(nóng)村低保沒有城市低保緊迫，農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)承受力比城市居民強(qiáng)，工作重心應(yīng)投注在城市而非農(nóng)村，因而對(duì)農(nóng)村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實(shí)顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對(duì)象需要經(jīng)過嚴(yán)格的申請、調(diào)查、評(píng)議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執(zhí)行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢一方，對(duì)申請者的真實(shí)收入難以把握。因此，一個(gè)可能的結(jié)果是，該保的和不該保的都進(jìn)入了保障體系，或者都沒有進(jìn)入保障體系。另外，由于農(nóng)民收入大部分表現(xiàn)為非貨幣的形式（如農(nóng)產(chǎn)品銷售收入），農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工取得的收入也比較隱蔽、不太穩(wěn)定，在低保對(duì)象的確定過程中，難免會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，很難實(shí)現(xiàn)收入審查的完整性和準(zhǔn)確性。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)與資金配套問題

1.城鄉(xiāng)救助水平有差異。受歷史與現(xiàn)實(shí)諸多因素影響，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在適當(dāng)差距是正常的，但是，目前即便把農(nóng)村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內(nèi)，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距依然不小。例如，2009年城市低保開支是農(nóng)村的1.2倍，低保標(biāo)準(zhǔn)約是農(nóng)村的2.3倍，人均補(bǔ)差約是農(nóng)村的2.6倍，農(nóng)村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實(shí)物救助和日常生活服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間也有顯著差異，這主要因?yàn)槌鞘信涮自O(shè)施相對(duì)完善，低保管理部門的審查和執(zhí)行工作相對(duì)容易，發(fā)放和實(shí)施工作省時(shí)省力，而農(nóng)村地區(qū)受到客觀環(huán)境和各方面條件的制約，低保水平在實(shí)際工作層面上又降低了一個(gè)層次。

2.財(cái)政援助厚城薄農(nóng)。2009年，全國城市低保人數(shù)是2348 萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金461億元，其中中央財(cái)政投入323億元；農(nóng)村低保人數(shù)是4759萬，全年各級(jí)財(cái)政共投入低保資金345億元，其中中央財(cái)政投入216 億元（參見表2），城市財(cái)政資源明顯好于農(nóng)村。農(nóng)村低保資金的籌集實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際配套過程中，受農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍吃緊，無力承擔(dān)較大的配套資金，而越是貧困地區(qū)，財(cái)政配套就越難以落實(shí)，資金不足嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的順利推進(jìn)。

（三）規(guī)范救助與專業(yè)管理問題

1.法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，城鄉(xiāng)低保管理除了以國務(wù)院出臺(tái)的綱領(lǐng)性文件作為指導(dǎo)外，地方的政策執(zhí)行主要依據(jù)市、區(qū)出臺(tái)的文件、通知、規(guī)定等，這些實(shí)施細(xì)則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發(fā)，而不是從有利于向貧困者提供應(yīng)有的基本生活保障出發(fā)，從而無形之中對(duì)部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業(yè)管理失范。（1）專業(yè)化管理欠缺?；鶎拥捅９ぷ鞫嘤擅裾块T臨時(shí)聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業(yè)訓(xùn)練，缺乏對(duì)制度的深入了解，加上電子信息管理?xiàng)l件不完備,上級(jí)主管部門掌握的是統(tǒng)計(jì)報(bào)表的數(shù)據(jù)，而缺乏低保對(duì)象的第一手材料，當(dāng)有救助需求的人員不符合條件時(shí)，利益訴求與政策把關(guān)的矛盾凸現(xiàn)，工作難以進(jìn)行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區(qū)的低保檔案重于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查，輕于準(zhǔn)確記錄和及時(shí)分類保存管理，日常審核或者調(diào)查時(shí)資料短缺，不僅影響了低保工作的質(zhì)量，也不能真正實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。（3）農(nóng)村基層低保工作缺乏獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。村一級(jí)沒有單設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業(yè)性也沒有高效率，制約了低保制度的實(shí)施效果。（4）考核、檢討機(jī)制不健全。低保工作者業(yè)績考核尚未實(shí)現(xiàn)工作效率與績效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進(jìn)不出、只升不降的狀態(tài)。

三、建立城鄉(xiāng)一體化低保制度的路徑選擇

城鄉(xiāng)“分割”的低保發(fā)展模式，在實(shí)踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國國情和政府財(cái)力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實(shí)過程中的管理漏洞等原因，如何切實(shí)有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對(duì)此，筆者嘗試探討建立城鄉(xiāng)一體化低保制度。具體而言，應(yīng)從以下三個(gè)方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉(zhuǎn)變救助理念。更正“農(nóng)村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農(nóng)民對(duì)貧困有更強(qiáng)承受力”的錯(cuò)誤觀念，要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)。當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展較快

城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)民貧困問題已經(jīng)變得相當(dāng)緊迫，相關(guān)政府部門決不能繼續(xù)重城市輕農(nóng)村，也不能還停留在低保標(biāo)準(zhǔn)只需維持基本生活的觀念上，而應(yīng)著力保障城鄉(xiāng)低保對(duì)象都能夠有尊嚴(yán)地生活，使低保制度在城鄉(xiāng)之間彰顯平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法進(jìn)度。國家應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，明確中央和地方政府在低保管理過程中的具體責(zé)任、低保標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式、低保對(duì)象的認(rèn)定程序、低保經(jīng)費(fèi)來源與救助方式等,明確提高低保制度的統(tǒng)籌層次,明確中央政府補(bǔ)貼各省農(nóng)村低保的比例及依據(jù)。同時(shí),還要盡快通過立法解決低保邊緣群體的救助問題, 增強(qiáng)制度發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）階梯式救助和差異性資金籌集

1.合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)。政府同相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐_立低保資格的認(rèn)定原則，設(shè)置與物價(jià)指數(shù)掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以使低保標(biāo)準(zhǔn)的劃定更加合理。我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在地域間的不平衡，各地低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該因地制宜，先在全國統(tǒng)一建立階梯式救助標(biāo)準(zhǔn)，再按地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況分類劃分并確定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)低保政策調(diào)整機(jī)制和自然增長機(jī)制時(shí)，也應(yīng)該考慮走城鄉(xiāng)一體化道路，并逐步縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際差距。

2.多元籌集低保資金。首先，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大省級(jí)以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。中央財(cái)政不僅要傾斜于貧困地區(qū)，還要及早安排農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)貼，省級(jí)財(cái)政提供專項(xiàng)資金，市、縣提供資金配套,形成多級(jí)財(cái)政資金保障。其次，具體落實(shí)資金籌措渠道多元化的政策，通過社會(huì)捐贈(zèng)、舉辦慈善事業(yè)、發(fā)行福利彩票等方式籌措資金,通過證券市場運(yùn)作機(jī)制使資金保值增值。再次，盡早實(shí)現(xiàn)資金籌措由征費(fèi)方式向征稅方式的轉(zhuǎn)變，為建立低?；鹱龊觅Y金儲(chǔ)備。最后，中央、省、市級(jí)專項(xiàng)資金以及市（縣、區(qū)）的配套資金應(yīng)采取預(yù)期撥付、年終結(jié)算的制度，以便最大限度地保證低保金發(fā)放的足額、按時(shí)、到位。

（三）績效監(jiān)管并重與專業(yè)化管理

1.專業(yè)化的管理崗位和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。低保工作不妨從高校的社會(huì)保障、社會(huì)工作專業(yè)吸收專業(yè)人才，充實(shí)到低保工作管理崗位。同時(shí)，對(duì)在崗的工作人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其

救助管理的理念，使這些工作人員能夠向低收入群體提供高水平的服務(wù)，真正擁有為貧困者服務(wù)的愛心和耐心。此外，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立專門負(fù)責(zé)低保工作的管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的低保工作人員，以便定期走訪和隨時(shí)向村民提供服務(wù)，改變過去由村干部兼管低保工作的低效狀態(tài)。

2.績效與監(jiān)管并重。一方面，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和靈活掌控的資格審查、就業(yè)登記和勞動(dòng)合同監(jiān)管制度，將貧困人口的綜合信息作為申請低保時(shí)的審核依據(jù)，為低保人員建立誠信檔案，規(guī)避騙保行為，切實(shí)做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)出盡出”；另一方面，落實(shí)責(zé)任追究制度，使低保工作者的考核與個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤，將民政部門內(nèi)部的行政監(jiān)督和外部的群眾監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督結(jié)合起來，保證低保工作更加透明的同時(shí)，也使公平與效率原則得到彰顯。

四、結(jié)語

我國現(xiàn)行低保制度在城鄉(xiāng)之間的分割分治，不僅不利于資源的整合，更不利于制度本身公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，低保制度的城鄉(xiāng)一體化已是形勢所需。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在尊重我國城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，使制度保有適應(yīng)城鄉(xiāng)民情的靈活性，由對(duì)城鄉(xiāng)受助者設(shè)置適當(dāng)差別的待遇標(biāo)準(zhǔn)逐步過渡到給予所有城鄉(xiāng)貧困人口平等受助的權(quán)利。而在一體化制度走向定型的過程中，完善農(nóng)村低保制度理應(yīng)成為重中之重：首先，要合理轉(zhuǎn)變“重城市輕農(nóng)村”的救助理念，并盡快出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助法規(guī)；其次，要因地制宜制定低保標(biāo)準(zhǔn)和通過多元化渠道籌集資金，并建立城鄉(xiāng)一體的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼和自然增長機(jī)制；再次，要加強(qiáng)專業(yè)管理崗位與專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村低保工作的崗位空缺與人員空白；最后，還需要進(jìn)一步在城鄉(xiāng)低保對(duì)象的識(shí)別以及細(xì)分、救助金的管理與發(fā)放、工作人員的培訓(xùn)與監(jiān)管、人員綜合信息的共享等方面做出統(tǒng)一規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，理順低保制度與其他專項(xiàng)救助制度的關(guān)系，讓低保制度在城市逐漸發(fā)揮出一定的就業(yè)激勵(lì)作用，在農(nóng)村則與扶貧開發(fā)等其他反貧困政策更有效地銜接，最終，通過低保制度的城鄉(xiāng)一體化帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化。

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第三篇：城鄉(xiāng)最低生活保障制度

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉(xiāng)低保一體化”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實(shí)現(xiàn)底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進(jìn)低保制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。新的形勢下，城鄉(xiāng)低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會(huì)政策的支持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶助和制度運(yùn)行的實(shí)踐基礎(chǔ)，應(yīng)該在立法統(tǒng)一制度、搭建社區(qū)管理平臺(tái)、籌建社會(huì)化保障基金的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)有別，分步實(shí)施。關(guān)鍵詞：最低生活保障制度；城鄉(xiāng)一體化；底線公平；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規(guī)或規(guī)章中對(duì)城鄉(xiāng)居民的最低生活保障做出統(tǒng)籌規(guī)定，國家對(duì)城鄉(xiāng)居民的最低生活承擔(dān)同樣的國家義務(wù)，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉(xiāng)二元差別，不僅將處于城市與農(nóng)村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權(quán)益的保障，也有利于促進(jìn)最低生活保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

1城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的必要性。

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發(fā)展趨勢，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和戶籍制度改革的背景下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化具有現(xiàn)實(shí)必要性。

1.1落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然趨勢。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀必須堅(jiān)持的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一。新的形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求和重大任務(wù)，也是加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要手段[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工一體化；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)功能一體化；四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障一體化；五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個(gè)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)進(jìn)步一體化[3]。城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化的基礎(chǔ)，也是保障城鄉(xiāng)貧困群體基本生存權(quán)益，解決社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實(shí)現(xiàn)底線公平的必然要求。

底線公平是社會(huì)保障的基本理念，最低生活保障制度是實(shí)現(xiàn)底線公平的重要制度安排。市場經(jīng)濟(jì)條件下，每個(gè)人的稟賦和競爭機(jī)會(huì)事實(shí)上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機(jī)會(huì)的公平，依靠市場機(jī)制也就很難達(dá)到結(jié)果的公平。近年來，中國的貧困差距持續(xù)拉大，基尼系數(shù)已經(jīng)超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時(shí)，貧困群體的基本生存權(quán)益受到威脅，急需制度的保障。而社會(huì)救助制度是與市場經(jīng)濟(jì)配套的最后一道防線，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)和核心，是保障貧困群體基本生活，維護(hù)其生存權(quán)益的重要手段。但是農(nóng)村居民不論是在市場競爭機(jī)制中還是在社會(huì)救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環(huán)境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉(xiāng)低保一體化可以在很大程度上彌補(bǔ)市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實(shí)現(xiàn)基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進(jìn)低保制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創(chuàng)“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉(xiāng)低保制度“擴(kuò)面提標(biāo)”工作的進(jìn)行，低保制度獲得了巨大的發(fā)展。作為一項(xiàng)普遍有效的社會(huì)政策，城鄉(xiāng)低保制度在保障貧困群體最低生活，穩(wěn)定、持久、有效地解決貧困問題方面發(fā)揮了重大作用。但是經(jīng)過多年發(fā)展的低保制度仍然將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)獨(dú)立的部分實(shí)施，城市居民、農(nóng)村居民分屬兩個(gè)不同的制度，嚴(yán)格按照戶籍管理區(qū)別對(duì)待。這種城鄉(xiāng)分割的低保制度在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉(xiāng)差別，而且將處于城市與農(nóng)村之間的進(jìn)城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民排斥在外，造成城鄉(xiāng)居民生存權(quán)益保障的不公平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發(fā)展受到挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)低保一體化是彌補(bǔ)城鄉(xiāng)低保差距，促進(jìn)低保制度可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

2城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的可行性。

城鄉(xiāng)低保一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的銜接已經(jīng)具備政治、經(jīng)濟(jì)和制度基礎(chǔ)。

2.1社會(huì)政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會(huì)保障體系中專門針對(duì)貧困群體的一項(xiàng)最重要的制度安排，也是社會(huì)救助制度的核心項(xiàng)目[4]。實(shí)踐已經(jīng)證明低保制度在解決貧困群體的生存危機(jī)、遏制貧困規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大、維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定等方面發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，是一項(xiàng)深得民心的社會(huì)政策。在新的形勢下，黨中央提出堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，就應(yīng)該更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系[5]。城鄉(xiāng)低保一體化的發(fā)展既適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，也具備了社會(huì)政策的依據(jù)，具有廣闊的發(fā)展前景。

2.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶助。

中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了改革開放三十多年的快速發(fā)展，已經(jīng)積累了全面建設(shè)小康社會(huì)的牢固基礎(chǔ)。特別是2009年在世界金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊下，中國經(jīng)濟(jì)從容應(yīng)對(duì)沖擊，在世界范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)回升向好，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財(cái)政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經(jīng)濟(jì)社

會(huì)的全面發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)[6]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持下，社會(huì)保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎(chǔ)上2010年中央財(cái)政安排3185億元，用于社會(huì)保障建設(shè)，各級(jí)政府也在進(jìn)一步增加社會(huì)保障投入。而城鄉(xiāng)居民在收入普遍增加的條件下，物質(zhì)文化生活不斷改善，有利于社會(huì)力量參與社會(huì)救助。城鄉(xiāng)低保一體化不僅意味著保障范圍的擴(kuò)大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調(diào)查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展則為實(shí)現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件。

2.3低保制度運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)。

最低生活保障制度十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為城鄉(xiāng)低保一體化提供了制度基礎(chǔ)。城市居民低保制度經(jīng)過發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，2010年10月保障戶數(shù)為1136.5萬戶，保障人數(shù)為2303萬人；農(nóng)村低保制度穩(wěn)步邁進(jìn)應(yīng)保盡保，2010年10月保障戶數(shù)為2459.5萬戶，保障人數(shù)為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉(xiāng)低保制度在發(fā)展過程中，專門的管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)置，管理人員基本到位，在市縣級(jí)民政部門，城鄉(xiāng)低保的管理機(jī)構(gòu)和管理人員也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。低保管理人員在保障標(biāo)準(zhǔn)的確定、家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查、低保人員信息數(shù)據(jù)的管理以及保障資金的發(fā)放等方面已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。隨著制度的順利運(yùn)行，城鄉(xiāng)低保制度逐漸向法制化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。制度運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為城鄉(xiāng)低保一體化提供了基礎(chǔ)，但仍需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的有效銜接，甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度下的統(tǒng)一。

3城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的路徑。

城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度應(yīng)該在統(tǒng)一制度，保障城鄉(xiāng)居民公平權(quán)益的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)制度管理一體化、資金使用一體化、申領(lǐng)程序一體化、待遇發(fā)放一體化。

3.1立法統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)。

城鄉(xiāng)低保一體化應(yīng)該在統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，立法統(tǒng)一制度的設(shè)計(jì)。目前城市低保的實(shí)施依據(jù)是1999年國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》，而農(nóng)村低保依據(jù)的是2007年《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這兩個(gè)文件已經(jīng)滯后于制度的發(fā)展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經(jīng)列入國務(wù)院立法計(jì)劃。因此，應(yīng)該適應(yīng)新的發(fā)展形勢和機(jī)遇修改現(xiàn)有法律規(guī)范，或者出臺(tái)新的《最低生活保障法》《社會(huì)救助法》等，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保制度的設(shè)計(jì)，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎(chǔ)上對(duì)低保制度的實(shí)施原則、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)確定、申領(lǐng)程序、管理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，打破城鄉(xiāng)界限，將家庭收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的所有社會(huì)成員納入低保制度。

3.2搭建社區(qū)管理平臺(tái)。

最低生活保障制度在立法確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的基礎(chǔ)上，具體實(shí)施過程中應(yīng)該建立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)管理的統(tǒng)一化、規(guī)范化。城鄉(xiāng)低保制度的管理在市縣級(jí)民政部門基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一人員，差距主要體現(xiàn)在基層，因此低保制度需要搭建社區(qū)管理平臺(tái)。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，加強(qiáng)社會(huì)管理的重心在社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護(hù)穩(wěn)定的根基在社區(qū)[8]，社區(qū)在低保對(duì)象的資格審查、數(shù)據(jù)信息管理方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢。在社區(qū)一級(jí)設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心作為統(tǒng)一辦理城鄉(xiāng)低保申請的機(jī)構(gòu)，以公務(wù)員或事業(yè)編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對(duì)其資格進(jìn)行初審并協(xié)助做好家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查核實(shí)工作。同時(shí)通過對(duì)社區(qū)低保對(duì)象信息數(shù)據(jù)庫的管理，加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象家庭財(cái)產(chǎn)、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監(jiān)察，做到嚴(yán)格入口暢通出口，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理……3.3籌建社會(huì)化保障基金。

資金是社會(huì)救助制度有效運(yùn)行的核心，如果資金不到位，社會(huì)救助就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。城鄉(xiāng)低保一體化的有效實(shí)現(xiàn)需要設(shè)立財(cái)政支持為主、社會(huì)籌資為輔的最低生活保障資金，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，?？顚Ｓ??；鹬饕獊碜匀矫?，財(cái)政資金、福利彩票收入、社會(huì)慈善捐贈(zèng)資金。實(shí)施低保是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)，民政部門應(yīng)該及時(shí)向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)有關(guān)工作，協(xié)調(diào)財(cái)政部門在預(yù)算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強(qiáng)，應(yīng)該切出一部分用于補(bǔ)貼低保對(duì)象救助。此外，社會(huì)慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業(yè)單位和社會(huì)成員的捐贈(zèng)，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財(cái)政投入、福利彩票公益金和社會(huì)慈善捐款形成的城鄉(xiāng)低保資金實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，逐步達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，通過社會(huì)化方式解決城鄉(xiāng)貧困群體的生活。

3.4標(biāo)準(zhǔn)有別，分步實(shí)施。

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)低保制度一步到位的達(dá)到統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，財(cái)政能力難以承受，需要在制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，分步實(shí)施。城鄉(xiāng)低保的一體化并不是城鄉(xiāng)低保制度的完全同一化，體現(xiàn)在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，不宜實(shí)行一刀切的完全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該在救助標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)和方法統(tǒng)一的條件下，漸進(jìn)式統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)。否則，一刀切的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)急劇增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響低保和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展[9]。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)該首先統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)和方法，縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏匦璧囊?、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（氣）費(fèi)用確定。救助標(biāo)準(zhǔn)確定方法統(tǒng)一基礎(chǔ)上，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力實(shí)行城鄉(xiāng)有差別的救助標(biāo)準(zhǔn)，并分別逐步調(diào)整提高，最終達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)。

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第四篇：建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度芻議

建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度芻議

第十屆全國人大第四次會(huì)議上，溫家寶總理在報(bào)告中提出：加快推進(jìn)社會(huì)主義保障體系建設(shè)。有條件的地方要探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。各地都要加快城鄉(xiāng)特殊困難群眾的社會(huì)救助體系建設(shè)。省委省政府站在執(zhí)政為民的高度，從今年起，正式啟動(dòng)全省農(nóng)村居民最低生活保障工作，也就是農(nóng)村低保。這是貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是構(gòu)造和諧社會(huì)的重要舉措，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的重要組織部分，是廣大農(nóng)村貧困群眾的切身利益所需。這項(xiàng)剛剛起步的重要工作，如何順利地走上規(guī)范化、科學(xué)化軌道，本人談?wù)劀\見。

一、關(guān)于農(nóng)村低保機(jī)制問題

農(nóng)村低保工作是一項(xiàng)涉及面廣，政策性強(qiáng)，工作線條多的系統(tǒng)工程。它主要包括：社會(huì)協(xié)調(diào)、組織領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)象條件、對(duì)象管理、救助標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、資金管理與發(fā)放、檔案管理等諸多方面問題，如何實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，形成完善的制度，我認(rèn)為應(yīng)體現(xiàn)“五化”：

1、政策管理科學(xué)化。在保障標(biāo)準(zhǔn)上，以國家公布的當(dāng)年絕對(duì)貧困線為底線，由縣級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定；在對(duì)象條件上，省政府辦公廳印發(fā)的“農(nóng)村低保暫行辦法”征求意見稿中規(guī)定了可以申請享受的條件和不能享受的七種情 形。而我們在工作實(shí)踐中，基層黨委、政府和有關(guān)部門普遍反映還應(yīng)該將兩種人員列入不能享受范圍：①現(xiàn)行計(jì)劃生育問題戶，凡在申請農(nóng)村低保的對(duì)象，又正是應(yīng)該接受計(jì)劃生育管理而拒絕接受管理的。②申請低保家庭中服刑的人員不應(yīng)納入享受范圍；在救助類別上，應(yīng)堅(jiān)持分類救助，重點(diǎn)保障，不搞低標(biāo)準(zhǔn)廣覆蓋，不搞平均分配，將符合條件的家庭共同生活成員全員納入；在對(duì)象管理上，每年至少要對(duì)享受對(duì)象進(jìn)行一次核查，根據(jù)對(duì)象家庭情況予以動(dòng)態(tài)管理。

2、組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。農(nóng)村低保是各級(jí)黨委政府和基層組織的大事，需要各級(jí)組織重視，尤其是城鄉(xiāng)低保一體化了，縣鄉(xiāng)村三級(jí)是開展農(nóng)村低保工作的一個(gè)完整鏈條，應(yīng)相互銜接，配套對(duì)應(yīng)。縣成立審批組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立城鄉(xiāng)低保評(píng)審委員會(huì)，其組成人員不少于9人，評(píng)審委員會(huì)主任應(yīng)由常務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立低保管理辦公室，并確定專干1—2人。村成立評(píng)議小組，有人大政協(xié)代表、群眾代表參加，人數(shù)不少于13人，評(píng)議小組組長由村主任擔(dān)任。

3、工作程序規(guī)范化。農(nóng)村低保工作一般程序?yàn)椋罕救松暾垺逶u(píng)議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣民政審批。考慮到工作程序的完整性和政策明確性，還應(yīng)在縣民政審批環(huán)節(jié)后加上“財(cái)政核撥—銀行代發(fā)—整理歸檔”。結(jié)合工作實(shí)際，我們在執(zhí)行工作程序中應(yīng)嚴(yán)格把好“三關(guān)”：一是把好“準(zhǔn)入關(guān)”，也就是入戶調(diào)查關(guān)。堅(jiān)持誰入戶誰調(diào)查、誰簽字誰負(fù)責(zé)；堅(jiān)持 100%的入戶調(diào)查，尤其是家庭收入情況要準(zhǔn)確，通過看、聽、問、訪、算、評(píng)等手段將對(duì)象條件搞準(zhǔn)，做好調(diào)查記錄。二是把好評(píng)議關(guān)。這是最關(guān)鍵的一個(gè)程序，身邊的人和事本地人最清楚，搞好評(píng)議就能保證對(duì)象準(zhǔn)確，定性合理，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，將申請對(duì)象提交村評(píng)議小組進(jìn)行評(píng)議，做到逐人評(píng)議，并做好評(píng)議記錄，評(píng)議通過了的對(duì)象才發(fā)給“農(nóng)村低保申請審批表”填寫，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核前，應(yīng)對(duì)100%的村和30%的戶進(jìn)行抽查，將抽查情況和村評(píng)議記錄一并交評(píng)審會(huì)審查，評(píng)審結(jié)果報(bào)縣民政局審批。三是把好公示關(guān)。堅(jiān)持三審三公示制度，村評(píng)議結(jié)果要進(jìn)行一榜公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核結(jié)果要進(jìn)行二榜公示，縣審批結(jié)果要進(jìn)行三榜公示。通過公示接受社會(huì)監(jiān)督，才能確保公平、公正性。這里有待探討的問題是，省里規(guī)定，審批結(jié)果要分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里進(jìn)行公示。工作實(shí)踐中證明，三榜公示只需到村里公示，村里公示最直接、最有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示往往是流于一種形式，接受社會(huì)監(jiān)督的效果不佳。

4、檔案資料標(biāo)準(zhǔn)化。農(nóng)村低保檔案縣級(jí)要有：政策性文書檔案、家庭檔案、工作檔案、電子檔案等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有：政策性文書檔案、評(píng)審記錄、對(duì)象名冊、抽查記錄等；村級(jí)要有：工作資料、對(duì)象名冊、評(píng)議記錄等。檔案資料做到“五清”、“四對(duì)”。即：家庭住址清、家庭成員清、家庭收入清、致貧原因清、救助類別清；人與戶對(duì)、戶與冊對(duì)、冊與 證對(duì)、證與錢對(duì)。

5、資金發(fā)放社會(huì)化。過去由于制度問題，社會(huì)救助資金發(fā)放曾經(jīng)存在不規(guī)范現(xiàn)象。近年來，通過推行救助社會(huì)化發(fā)放，帶來了良好的效果。一是確保了時(shí)效性。我縣農(nóng)村低保實(shí)行按季發(fā)放，低保對(duì)象可按時(shí)領(lǐng)??；二是確保了資金安全性。農(nóng)村低保金由縣財(cái)政局直撥縣代發(fā)銀行，低保對(duì)象憑低保證和“一折通”直接領(lǐng)取，廣大低保對(duì)象感到滿意。

二、關(guān)于現(xiàn)行農(nóng)村低保工作中的問題和建議

我縣農(nóng)村低保工作是由過去的農(nóng)村特困救助過渡而來的，雖然說實(shí)現(xiàn)了有序、平穩(wěn)的過渡。但是，這項(xiàng)工作隨著不斷的深入開展，也面臨著不少的困難和問題。

1、由于資金規(guī)模限制，農(nóng)村低保存在突出的供求矛盾。我縣是省級(jí)貧困縣，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)風(fēng)景區(qū)，185個(gè)村，106258戶，442193人，其中農(nóng)業(yè)戶80823戶，347500人，貧困農(nóng)戶19367戶，貧困人口81461人，其中絕對(duì)貧困線以下的人口21140人，現(xiàn)已享受農(nóng)村低保的4647戶，12510人，僅以絕對(duì)貧困人口而論，還有8630人該保未保，也就是說絕對(duì)貧困人口中保障面只達(dá)到59.1%。我們認(rèn)為，農(nóng)村低保暫不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，但絕對(duì)貧困線以下的困難群眾面臨的是生存問題，上級(jí)應(yīng)該實(shí)行政策傾斜，做到應(yīng)保盡保。

2、資金籌集問題。省里規(guī)定：農(nóng)村低保資金實(shí)行5：1由縣級(jí)財(cái)政配套，按算，今年省撥資金是354萬元，縣財(cái)政 應(yīng)配套70.8萬元。單獨(dú)談這一項(xiàng)配套，可以說不成問題。然而，我們算了一筆賬，僅中央和省里要求的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)地方財(cái)政要配套的總額為2926萬元，XX年我縣財(cái)政一般預(yù)算收入為6305萬元，各項(xiàng)配套資金占46.4%，作為一個(gè)貧困縣財(cái)政實(shí)屬力所難及。

我們認(rèn)為，農(nóng)村低保地方配套資金不宜全省一個(gè)比例，應(yīng)視實(shí)際情況，區(qū)別確定配套比例。此外，為確保農(nóng)村低保配套資金的落實(shí)，省里應(yīng)改地方配套安排為省級(jí)統(tǒng)籌。同時(shí)，對(duì)貧困縣實(shí)行資金傾斜，予以保障。

3、關(guān)于家庭隱形收入問題。居民家庭隱形收入問題成了城鄉(xiāng)低保工作最大的困惑。目前，國家尚沒有一個(gè)有效的辦法準(zhǔn)確測算家庭隱形收入，需要在實(shí)踐中不斷摸索、研究。這里，本人提出一些思考供參考：一是實(shí)行函證法。就是對(duì)外出務(wù)工者，要求其提供用人單位工資證明，并加蓋公章。限定時(shí)間未向村里提供函件的，視同放棄低保待遇；二是判定法。凡享受低保家庭中有一人以上外出務(wù)工且務(wù)工時(shí)間一年以上的，暫停發(fā)放低保金。低保戶向村提供可靠的工資依據(jù)和收入情況后，再據(jù)實(shí)調(diào)整；三是評(píng)估法。通過了解左鄰右舍和其他知情人，對(duì)其家庭日常實(shí)際生活水平進(jìn)行評(píng)估；四是計(jì)算法。根據(jù)其從事的種養(yǎng)業(yè)面積、產(chǎn)量，結(jié)合現(xiàn)行市場價(jià)格進(jìn)行計(jì)算。

4、實(shí)行農(nóng)村低保保障社會(huì)化和社會(huì)化保障的有機(jī)結(jié)合。解決社會(huì)保障政府唱“獨(dú)角戲”的問題，政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，部門聯(lián)動(dòng)，通過實(shí)行低價(jià)用電、低價(jià)就醫(yī)、低價(jià)就讀、經(jīng)營稅費(fèi)減免等措施，既讓政府減輕壓力，又讓群眾得到更多的實(shí)惠。

第五篇：建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度

建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度

隨著城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的日益完善，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系日顯重要也迫在眉睫。在農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度，能夠切實(shí)保障農(nóng)村貧困人口的最低生活水平，是解決年老、患病、殘障、受災(zāi)、失去依靠以及喪失勞動(dòng)力等弱勢群體基本生活問題并幫助他們逐步擺脫貧困的重大舉措。如何把這一農(nóng)村社會(huì)保障體系中的“最后一道安全網(wǎng)”建好筑牢，本文立足通山縣實(shí)施農(nóng)村低保制度的工作實(shí)踐，分析制度在具體操作和執(zhí)行過程中的有關(guān)問題，探討解決問題和完善制度的措施與對(duì)策。

一、建立農(nóng)村低保制度的基本情況和主要作法

通山縣屬省級(jí)貧困縣，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)風(fēng)景管理區(qū)，共有185個(gè)村，8萬農(nóng)戶，34萬農(nóng)業(yè)人口。為完善現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)救助政策，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，通山縣于XX年上半年全面建立起農(nóng)村最低生活保障制度。該制度由原來的農(nóng)村特困戶救助過渡而來，全縣原有農(nóng)村特困戶救助對(duì)象6746戶、12440人，人均月平補(bǔ)助9.24元。建立農(nóng)村低保制度后，享受農(nóng)村低保的共有4647戶、12510人，救助人數(shù)占農(nóng)業(yè)人口的3.6%，人均月平補(bǔ)助30元。其中：一類對(duì)象572戶、952人，人均月平補(bǔ)助64.99元；二類對(duì)象1113戶、2289人，人均月平補(bǔ)助40.99元；三類對(duì)象2962戶、9269人，人均月平補(bǔ)助23.69元。農(nóng)村特困救助向農(nóng)村低保制度過渡后，救助戶數(shù)減少了2099戶，人平救助標(biāo)準(zhǔn)提高了20.76元。在實(shí)際工作中，通山縣通過切實(shí)抓好“四個(gè)三”來確保農(nóng)村低保制度的全面建立。

建立健全“三級(jí)組織”?？h委縣政府成立了城鄉(xiāng)低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了低保工作中心，同時(shí)選派了45名干部組成12個(gè)工作組分赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行包保和指導(dǎo)工作開展；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了城鄉(xiāng)低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組和城鄉(xiāng)低保評(píng)審委員會(huì)，設(shè)立了低保辦公室，配備了專職低保工作人員，同時(shí)向各村組派了工作專班；村級(jí)成立了低保評(píng)議小組，組成成員原則上不少于9人，由村主任任組長，成員由老黨員、老干部、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表組成，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村低保評(píng)議和日常工作。實(shí)踐證明，領(lǐng)導(dǎo)重視，專班扎實(shí)，是確保農(nóng)村低保制度順利實(shí)施的前提。

認(rèn)真把好“三道關(guān)口”。一是把好政策執(zhí)行關(guān)。按照上級(jí)文件精神，通山縣出臺(tái)了《通山縣農(nóng)村低保工作實(shí)施方案》，凡持有本縣農(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員人均純收入低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民家庭，均可申請享受農(nóng)村低保待遇。當(dāng)前，重點(diǎn)保障以下三類對(duì)象：對(duì)未享受五保待遇、無勞動(dòng)能力的鰥寡孤獨(dú)人群作為一類對(duì)象給予重點(diǎn)保障，人均月平補(bǔ)助不低于50元；對(duì)殘障、無勞動(dòng)能力且生活特別困難的人群定為二類對(duì)象，人均月平補(bǔ)助不低于30 元；對(duì)因?yàn)?zāi)因病等導(dǎo)致生活特別困難的人群作為三類對(duì)象，人均月平補(bǔ)助不低于15元，糾正了過去特困戶救助平均分配的現(xiàn)象。同時(shí)明確規(guī)定因賭博、吸毒、嫖娼造成家庭生活困難等七種人群不能享受農(nóng)村低保待遇。二是把好入戶調(diào)查關(guān)。按照“誰入戶調(diào)查、誰簽字負(fù)責(zé)”的原則，工作組采取問、聽、看、訪、算、議等辦法，逐戶摸清申請對(duì)象的實(shí)際情況，入戶率達(dá)到100%，做到“五清”：家庭住址清、家庭成員清、家庭收入清、致貧原因清、救助類別清；三是把好評(píng)議審查關(guān)。實(shí)行三級(jí)評(píng)議審批制度，先由村評(píng)議小組組織召開群眾代表會(huì)議對(duì)申請對(duì)象逐個(gè)評(píng)議，評(píng)議通過后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保評(píng)審委員會(huì)逐村逐戶進(jìn)行評(píng)審，不符合條件的堅(jiān)決核減，資料不齊、程序沒到位的一律補(bǔ)課?？h低保中心接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈報(bào)的材料后，按不低于20%的比例進(jìn)行抽查，召開會(huì)議集中審批。

堅(jiān)持做好“三榜公示”。村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)評(píng)議審核結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督。對(duì)公示期間有異議的及時(shí)組織調(diào)查核實(shí)，核實(shí)確認(rèn)結(jié)果再次公示。

全面實(shí)行“三個(gè)統(tǒng)一”。一是統(tǒng)一審批程序。農(nóng)村低保待遇按照個(gè)人申請、村級(jí)評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)審批、張榜公示的程序辦理，確保一個(gè)程序不落、一項(xiàng)內(nèi)容不缺；二是統(tǒng)一工作步驟。按照動(dòng)員培訓(xùn)、入戶調(diào)查、評(píng)議審核、張榜公示、批復(fù)發(fā)證、資金發(fā)放的實(shí)施步驟，統(tǒng)一時(shí)間，明確每 個(gè)階段的工作內(nèi)容和工作要求，確?！捌叩轿弧薄Ｈ墙y(tǒng)一檔案管理?？h、鄉(xiāng)、村三級(jí)檔案資料做到格式統(tǒng)一，內(nèi)容完整，整理規(guī)范，存放有序，專人管理?？h級(jí)建立了電子檔案，實(shí)行了微機(jī)管理。

二、實(shí)施農(nóng)村低保制度的主要問題及原因分析

通山縣農(nóng)村低保制度全面建立并已經(jīng)開始運(yùn)行，目前低保資金開始實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。但在制度的建立和實(shí)施過程中，也還存在一些問題和困難，主要表現(xiàn)為“六難”：

1、應(yīng)保人群難覆蓋。通山縣農(nóng)村低保制度剛起步，目前的保障對(duì)象是根據(jù)原來農(nóng)村特困戶的人口和資金規(guī)模確定的，整體來講保障范圍窄，保障標(biāo)準(zhǔn)低，還很有一部分應(yīng)保對(duì)象沒能享受低保待遇。根據(jù)扶貧和統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)，通山縣處于絕對(duì)貧困線以下的農(nóng)村人口為21140人，比農(nóng)村低保制度保障的人口還要多8630人，也就是說目前通山縣農(nóng)村低保制度保障的人群仍然處在絕對(duì)貧困線以下。同時(shí)，根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和物價(jià)水平，693元的人均純收入明顯不能保證人們的最低生活水平。最近，通山縣有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行了調(diào)查，初步統(tǒng)計(jì)人均純收入在760元以下的人口有23184人。假如通山確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為760元，那么，目前通山低保的覆蓋面還只達(dá)到54%。

2、家庭收入難核實(shí)。最低生活保障制度實(shí)行的是差額救助方式，準(zhǔn)確核定家庭實(shí)際收入是合理確定低保對(duì)象保障 水平的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。雖然省里規(guī)定對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入按照統(tǒng)計(jì)部門有關(guān)農(nóng)民人均純收入統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)辦法來計(jì)算，但在實(shí)際操作中很難把握和操作，基本上是以農(nóng)戶自報(bào)為主。由于目前對(duì)農(nóng)村居民收入監(jiān)控體系沒有建立或是還不完善，農(nóng)村家庭收入特別是對(duì)農(nóng)民務(wù)工收入和其他隱性收入根本無法核實(shí)清楚，如果農(nóng)戶不如實(shí)反映，勢必影響核定工作的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，造成在確定低保對(duì)象時(shí)隨意性較大。

3、動(dòng)態(tài)管理難實(shí)現(xiàn)。低保工作是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理工作，決不是低保對(duì)象一旦享受就能終身受益，而是要根據(jù)保障對(duì)象家庭收入的變化而調(diào)整，實(shí)行保障對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降。但現(xiàn)實(shí)中動(dòng)態(tài)管理難度大，造成低保對(duì)象出的少、進(jìn)的多。主要原因有：一是家庭收入核實(shí)難，不能為動(dòng)態(tài)管理提供準(zhǔn)確依據(jù)；二是家庭成員變動(dòng)多，如遷出、死亡，還有的人戶分離，將老人分開立戶單獨(dú)申請等，如果對(duì)這些情況掌握不清楚，就無法對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行及時(shí)調(diào)整；三是政策宣傳力度不夠，有的農(nóng)民存在只進(jìn)不出的錯(cuò)誤思想，有的工作人員出于對(duì)一些臨時(shí)困難家庭的同情，在審核保障對(duì)象方面較為寬松。

4、配套資金難落實(shí)。資金足額落實(shí)到位，是實(shí)施農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵。目前，農(nóng)村低保資金實(shí)行財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，要求地方財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)的配套資金，省級(jí)和地方的負(fù)擔(dān)比例統(tǒng)一為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這種分級(jí)負(fù)擔(dān)辦法難免會(huì)導(dǎo)致低保資 金落實(shí)不力問題的出現(xiàn)，特別是對(duì)貧困地區(qū)壓力就更大。越是經(jīng)濟(jì)落后的地方，財(cái)政越是緊張，貧困人口往往越多，低保資金配套的任務(wù)就越重，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力就越大，結(jié)果就是常常不能落實(shí)，甚至導(dǎo)致“虛列預(yù)算、列而不支”或是“虛報(bào)數(shù)字、套取資金”等現(xiàn)象發(fā)生。通山是一個(gè)集老、庫、山、窮于一體的省級(jí)貧困縣，歷年來是吃補(bǔ)貼的。XX年財(cái)政一般預(yù)算收入為6950萬元，而按規(guī)定應(yīng)落實(shí)的各種專項(xiàng)配套資金總額達(dá) 2926萬元，要足額落實(shí)配套資金明顯捉襟見肘。

5、服務(wù)體系難健全。一是基層管理人員偏少。目前，通山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政管理人員大都只一個(gè)人，村級(jí)沒有專職干部。由于農(nóng)村居民居住地相對(duì)分散，加之戶籍制度放開、人口流動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)村兩級(jí)調(diào)查核實(shí)的工作量增大，農(nóng)村低保工作的管理難度加大；二是工作條件有待改善。鄉(xiāng)村兩級(jí)工作陣地?zé)o、辦公條件差、工作手段弱、工作經(jīng)費(fèi)少、人員待遇低等問題普遍存在；三是服務(wù)水平有待提高。農(nóng)村低保資金以貨幣形式實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，通過農(nóng)村信用社將資金直接打入低保對(duì)象個(gè)人賬戶。但通山是一山區(qū)，許多低保對(duì)象居住在偏遠(yuǎn)山頭，離鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社有幾十公里的路途，領(lǐng)取一次低保金，往返不僅要耽誤一天的時(shí)間，還得花費(fèi)幾十元的車費(fèi)。

6、政策待遇難公允。一是體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別上，目前，通山縣城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2.5倍，實(shí)際保障水 平是農(nóng)村的3.3倍；二是體現(xiàn)在低保對(duì)象與非低保對(duì)象之間，個(gè)別地方想?yún)⒄粘鞘械捅９芾磙k法，提出低保對(duì)象要按期參加公益勞動(dòng)等管理措施或其他相關(guān)要求。這明顯有一種歧視傾向；三是體現(xiàn)在農(nóng)村低保對(duì)象之間，由于農(nóng)村家庭收入難以核算清楚，難免造成低保對(duì)象的補(bǔ)助水平不公平；同時(shí)，如果有地和失地低保對(duì)象同一標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)失去公允，擁有土地的農(nóng)民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后也就失去了一項(xiàng)重要的生活來源。

三、完善農(nóng)村低保制度的相關(guān)對(duì)策與政策建議

上述問題概括起來是兩個(gè)方面：一個(gè)是保障對(duì)象的確認(rèn)與管理問題；一個(gè)是低保資金的籌集與管理問題。這兩方面的問題是農(nóng)村低保制度實(shí)施的基礎(chǔ)，是確保制度長效運(yùn)行的關(guān)鍵，也是實(shí)際工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，我們必須把握重點(diǎn)，攻克難點(diǎn)，才能推動(dòng)低保工作全面實(shí)現(xiàn)“制度完善、機(jī)構(gòu)健全、管理科學(xué)、操作規(guī)范”的目標(biāo)。

1、合理確定最低保障線，不斷提高農(nóng)村低保對(duì)象的保障水平?！秶鴦?wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定：“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)鼐用袢昊旧钏匦璧某燥垺⒋┮?、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整?！币虼耍诖_定農(nóng) 村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)在充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政承受能力等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)真調(diào)查研究，準(zhǔn)確測算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出，制定出符合本地區(qū)實(shí)際的低保標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)，既要保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又能防止保障標(biāo)準(zhǔn)過高而形成的“養(yǎng)懶漢”傾向。個(gè)人認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高出絕對(duì)貧困線10%左右。根據(jù)通山的實(shí)際，要保證農(nóng)村居民的基本生活，每人每月至少不得低于60元。

在確定保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)考慮農(nóng)村土地問題。農(nóng)村土地一直承擔(dān)著廣大農(nóng)民的社會(huì)保障功能。也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，不少人在低保問題上提出“城市優(yōu)先于農(nóng)村論”，認(rèn)為同是作為弱勢群體的農(nóng)村貧困居民與城市三無人員、下崗人員相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料-土地，而后者就失去了任何經(jīng)濟(jì)來源。表面上看確實(shí)是這樣，但根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)民對(duì)所承包的土地只有經(jīng)營權(quán)而沒有所有權(quán)，農(nóng)民不能憑借出售土地的收入來為自己提供保障，加之農(nóng)業(yè)比較效益低，導(dǎo)致土地撂荒、低價(jià)出租甚至無租轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。土地對(duì)農(nóng)民的保障功能主要體現(xiàn)在就業(yè)保障，也就是說農(nóng)民自身勞動(dòng)力要與生產(chǎn)資料結(jié)合，一旦農(nóng)民由年老或其他原因喪失勞動(dòng)能力，這種保障功能將隨之消失。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，失地農(nóng)民越來越多。因此，既要考慮有地和無地農(nóng)民的區(qū)別，又要考慮失地農(nóng)民的問題，逐步縮 小城鄉(xiāng)差距，保證農(nóng)村低保水平逐步接近城市低保水平。

2、推行家庭記賬和勞務(wù)收入函證制度，準(zhǔn)確核算低保家庭實(shí)際收入。建立農(nóng)村低保家庭記賬制度，設(shè)置簡易的家庭記賬本，實(shí)行日記式和流水式記賬。記賬范圍和內(nèi)容應(yīng)包括家庭整個(gè)收入和支出情況，收入分為現(xiàn)金收入和實(shí)物收入兩類，支出分為生產(chǎn)經(jīng)營性支出和生活消費(fèi)性支出。這樣就能準(zhǔn)確地核算清楚低保家庭的實(shí)際收入水平和實(shí)際消費(fèi)情況。同時(shí)，通過明確工作人員責(zé)任或聘請記賬輔導(dǎo)員的辦法，加強(qiáng)對(duì)家庭記賬的檢查指導(dǎo)以及幫助無法記賬的農(nóng)戶代記賬。為準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)民外出務(wù)工收入，可以實(shí)行勞務(wù)收入函證辦法。對(duì)外出務(wù)工的低保對(duì)象，要求定期提供勞務(wù)報(bào)酬情況證明。有工作單位的，由單位出具證明，加蓋單位公章；無固定單位或服務(wù)于私人家庭等靈活就業(yè)對(duì)象，由本人所在社區(qū)出具證明，加蓋社區(qū)公章。到期沒有證明的，予以停發(fā)；逾期一個(gè)月的，予以取消；全家外出半年的，予以取消。

3、完善定期核查和社會(huì)監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。定期核查制度應(yīng)每半年進(jìn)行一次，要與家庭記賬和勞務(wù)收入函證制度結(jié)合起來，及時(shí)對(duì)低保對(duì)象的家庭收入情況進(jìn)行清算核查，根據(jù)核查結(jié)果對(duì)保障對(duì)象及保障水平予以調(diào)整。建立社會(huì)監(jiān)督制度是保證低保工作公開、公平、公正的最有力、最有效的措施。要切實(shí)堅(jiān)持和不斷完善公示制度，豐富公示形式，實(shí)行墻上公示和網(wǎng)上公示同步走；完善 公示內(nèi)容，由結(jié)果公示到全過程公示。建立低保工作監(jiān)督機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組聘請一些正直、無私的熱心群眾或居住在農(nóng)村的國家退休人員擔(dān)任低保工作監(jiān)督員，一方面為低保對(duì)象的審批和動(dòng)態(tài)管理提供服務(wù)，一方面對(duì)低保工作的全面開展實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，要建立舉報(bào)制度，公開舉報(bào)電話，設(shè)立舉報(bào)箱，對(duì)群眾舉報(bào)的問題要逐一登記，逐件查實(shí)，及時(shí)回復(fù)。對(duì)工作出色的監(jiān)督員和經(jīng)查實(shí)舉報(bào)情況屬實(shí)的舉報(bào)人可以實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以推動(dòng)工作開展，促進(jìn)制度建設(shè)。

4、探索建立穩(wěn)固的資金籌措機(jī)制，確保農(nóng)村貧困人口應(yīng)保盡保。要加速完善農(nóng)村低保制度，各級(jí)政府必須盡快建立健全穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制，以確保符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，確保低保資金按時(shí)發(fā)放到戶。一是要合理確定財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)比例。根據(jù)各地財(cái)政狀況，實(shí)行分類對(duì)待，對(duì)貧困地區(qū)和財(cái)政困難縣市要通過增加轉(zhuǎn)移支付或降低負(fù)擔(dān)比例等辦法給予適當(dāng)傾斜，形成“中央財(cái)政積極支持、省級(jí)財(cái)政增加投入、地方配套足額安排”的穩(wěn)固長效的資金保障機(jī)制；二是要強(qiáng)化地方落實(shí)配套資金的制約措施。低保資金是貧困人群的“保命錢”，應(yīng)視同干部工資、職工養(yǎng)老金一樣予以保障，全額預(yù)算安排。省級(jí)應(yīng)對(duì)地方配套資金的落實(shí)，采取強(qiáng)制措施，提出“剛性”要求。建議對(duì)低保資金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，專戶管理，封閉運(yùn)行。省里每年根據(jù)地方負(fù)擔(dān)比例，核定好各地應(yīng)負(fù)擔(dān)的配套資金，直接將資金在省級(jí) 轉(zhuǎn)移支付資金中劃轉(zhuǎn)到低保資金專戶。

提供社會(huì)保障是政府義不容辭的責(zé)任，享受社會(huì)保障是每個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利，這已經(jīng)成為大多數(shù)國家的共識(shí)和構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本立意。隨著我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的日益完善，需要政府承擔(dān)的資金越來越多，責(zé)任越來越大。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能是資金缺口越來越多，工作壓力越來越大，這就勢必影響各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施。為此，政府應(yīng)考慮出臺(tái)社會(huì)保障法，開征社會(huì)保障稅，建立社會(huì)保障專項(xiàng)基金，將社會(huì)保障工作推向法治軌道。

5、完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，提高貧困群體的保障層面和反貧困能力。目前，面向農(nóng)村貧困群體的社會(huì)救助很多，涉及到貧困家庭的基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、住房等各方面，發(fā)揮了重大作用并形成了行之有效的制度。但這些制度之間相互銜接不夠，資金比較分散，沒有實(shí)現(xiàn)有效整合，沒能發(fā)揮整體效應(yīng)。建議完善社會(huì)救助體系，改革社會(huì)救助工作機(jī)制，探索建立“制度銜接、管理統(tǒng)一、資金集中、程序規(guī)范、方法簡便、救助及時(shí)”的運(yùn)行模式。譬如：城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度應(yīng)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度銜接起來，實(shí)行無起付點(diǎn)、無封頂線、無病種限制和即時(shí)補(bǔ)償辦法。

建立低保制度的目的是為了最終消除貧困，而消除貧困的基本辦法就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，在不斷完善農(nóng)村低保制度 的同時(shí)，還必須制定相關(guān)扶持政策，加大開發(fā)性扶貧力度，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，推進(jìn)以工補(bǔ)農(nóng)、城市反哺農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施，并重點(diǎn)向農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困家庭傾斜，不斷提高農(nóng)村弱勢群體的反貧困能力。

6、努力提升工作水平，全面實(shí)現(xiàn)低保工作信息化和社會(huì)化。一是健全機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。隨著城市和農(nóng)村低保工作的全面開展，規(guī)范和健全低保工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該納入議事日程，建議縣鄉(xiāng)兩級(jí)統(tǒng)一設(shè)立城鄉(xiāng)低保工作中心，社區(qū)和村級(jí)設(shè)立低保工作服務(wù)部。同時(shí)，按照人口規(guī)模和工作量配備專職管理人員，加強(qiáng)人員的政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高他們的工作水平和整體素質(zhì)，為低保工作的正常開展提供強(qiáng)有力的組織保障。二是強(qiáng)化服務(wù)，推動(dòng)低保工作社會(huì)化。農(nóng)村低保工作涉及面廣，工作量大，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量來重視和支持。各相關(guān)職能部門和為低保對(duì)象提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新工作方式，提升服務(wù)水平，讓低保對(duì)象在就業(yè)、培訓(xùn)、看病、子女上學(xué)等各方面都能享受到優(yōu)待。譬如：給予低保對(duì)象生產(chǎn)經(jīng)營稅費(fèi)優(yōu)惠；免費(fèi)為低保對(duì)象提供職業(yè)技能培訓(xùn)和推薦就業(yè)；對(duì)低保對(duì)象就醫(yī)減免掛號(hào)費(fèi)和檢查費(fèi)；低保對(duì)象子女上學(xué)減免書本費(fèi)或補(bǔ)助生活費(fèi)；低保對(duì)象在用水用電和乘車出行等方面享有優(yōu)待；農(nóng)村信用、郵政部門延伸服務(wù)層面，擴(kuò)大服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)偏遠(yuǎn)地方的低保對(duì)象實(shí)行服務(wù)到家的辦法；等等。三是改善條件，提 升低保工作水平。將低保工作經(jīng)費(fèi)足額列入財(cái)政預(yù)算，不斷改善各級(jí)低保工作機(jī)構(gòu)的辦公條件和工作手段；切實(shí)加強(qiáng)低保工作的信息化建設(shè)，建立健全農(nóng)村低保對(duì)象數(shù)據(jù)資料庫，全面實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理。

農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施是一項(xiàng)重大、長遠(yuǎn)而又復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，建議采取立法或制定地方性法規(guī)的方式，規(guī)范低保工作行為，保障低保對(duì)象權(quán)益，從而不斷推進(jìn)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化和法制化建設(shè)。