第一篇：我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌難點和政策研究

我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌難點和政策研究 摘要：隨著最低生活保障制度的深入，工業(yè)化在對傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“二元”社會保障制度形成嚴重挑戰(zhàn)的同時，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)創(chuàng)造了條件，制度的公平問題已經(jīng)成為社會各界最迫切的訴求。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的并軌研究對于豐富社會保障理論、化解社會矛盾、實現(xiàn)黨的社會保障制度建設(shè)的宏偉藍圖有重要意義。

本文對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的并軌的含義、必要性和基本原則進行闡述，由于對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展遠遠滯后于城市，這使得最低生活保障制度的公平性顯著下降，同時也形成了城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展的障礙。針對這些問題聯(lián)合現(xiàn)實提供解答方案，在國家大力推進城鄉(xiāng)發(fā)展以及工業(yè)化的加快帶來城鄉(xiāng)大融合的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障成為必然。城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展要根據(jù)其所依存的各種條件逐步推進。我國經(jīng)濟總量的持續(xù)增大、經(jīng)濟發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變，財政支出結(jié)構(gòu)的加速優(yōu)化，構(gòu)建和諧社會的政治目標特別是“以人為本”執(zhí)政觀念的確立，城市和農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展與完善以及非政府組織的發(fā)展，為城鄉(xiāng)最低生活保障制度的并軌提供了經(jīng)濟、政治和社會條件。鑒于目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，對最低生活保障的需求也有一定的差距，還不可能用統(tǒng)一的標準在全國范圍內(nèi)位城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障。在最低生活保障并軌初期，可先實行“制度統(tǒng)一”、“標準有別”?？刹扇∫韵麓胧┩七M城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保立法、統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保動態(tài)調(diào)整機制、構(gòu)建城鄉(xiāng)低保合理的責(zé)任分擔機制、構(gòu)建城鄉(xiāng)低保制度的內(nèi)部銜接機制、推進城鄉(xiāng)低保制度與其他保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。關(guān)鍵詞：最低生活保障并軌一體化政策一．最低生活保障是維護最起碼的生活水平的消費需求設(shè)立一個最低生活保障標準，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障標準而發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到政府按照明文發(fā)布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助。

城鄉(xiāng)并軌是一個過程，而非一種靜止的狀態(tài)。它不是指一開始就統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障標準，不是規(guī)定城市和農(nóng)村之間、農(nóng)村內(nèi)部、城市內(nèi)部實行統(tǒng)一的最低生活保障標準，不是規(guī)定城市和農(nóng)村之間、農(nóng)村內(nèi)部、城市內(nèi)部實行同一的最低生活保障線，而是摒棄“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)政策的思想和做法，注意制度的銜接和協(xié)調(diào)，努力實現(xiàn)最低生活保障制度的享受條件、標準待遇、管理水平。此種選擇可看作是中短期內(nèi)無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障水平統(tǒng)一下的次優(yōu)選擇。隨著城鎮(zhèn)化得加快以及農(nóng)村經(jīng)濟等方面的發(fā)展，在實現(xiàn)選擇的基礎(chǔ)上，進一步整合完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，提高統(tǒng)籌水平，向城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度邁進。研究思路：城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展問題、城鄉(xiāng)低保并軌條件，然后對策建議，最后

1.中國城市最低生活保障制度現(xiàn)狀：

我國已經(jīng)逐步形成城鎮(zhèn)最低生活保障“安全網(wǎng)”。1997年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》有力的推進了這項制度的建設(shè)。目前，全國已經(jīng)有500多個城市和600多個縣政府所在城鎮(zhèn)建立了最低生活保障制度，有十幾個省、自治區(qū)、直轄市在所轄城市和城區(qū)全部建立了這項制度，一些省市還建立起城鄉(xiāng)一體化的居民最低生活保障制度。

2.中國城市最低生活保障制度存在的問題

隨著最低生活保障制度的進一步推進，逐步發(fā)現(xiàn)了許多新的問題。第一，收入調(diào)查難。隨著就業(yè)形勢的多樣化和家庭收入的多元化，隱形就業(yè)和隱形收入問題成為最低生活保障審

批工作的主要難題。所以在調(diào)查收入的真實性在一定程度上大打折扣。第二，進保容易退保難?！斑M去容易，出去難”成為困擾最低生活保障制度的一個老大難問題。一旦享受最低生活保障，可以享受政府所給予的差額救助金，在子女上學(xué)、生病就醫(yī)、廉租房或補貼、取暖費等方面得到最優(yōu)惠，因此，要是想讓其主動退保是不可能的事情。有的隱瞞就業(yè)收入，有的干脆不就業(yè)，坐享最低生活保障。一般只能采取強行退保。第三，最低生活保障對象就業(yè)難。造成這個問題的主要原因，一是就業(yè)的門檻高，而是就業(yè)觀念落后，三是缺乏勞動技能，四是缺少對最低生活保障對象再就業(yè)的優(yōu)惠政策。

3.完善中國城市最低生活保障制度的建議

1.救助標準

城市最低生活保障標準的制定有三種方式：一是通過較為科學(xué)的調(diào)查研究再結(jié)合本地財政實力來確定；二是結(jié)合本地的財政實力，參照與本地發(fā)展程度相似的城市保障標準確定；三是依據(jù)本地的財政實力來確定，保障水平偏低。

2.制度框架

現(xiàn)行制度主要提供收入支持，對于醫(yī)療、教育或住房方面的需求，則是通過與市場化方式相背離的減免方式提供。借鑒國外的經(jīng)驗，可將現(xiàn)行制度的需求滿足分成基本需求、擴展需要層次和附加提供層次。

基本需要層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當于現(xiàn)在最低的生活保障金，但不包括醫(yī)療、教育和住房的支出。擴展需要層次主要包括房租、教育費用(（義務(wù)教育階段）和醫(yī)療費用（慢性病患者的門診費用）等。附加提供層次主要滿足救助對象這些方面的需求：非義務(wù)教育階段的費用、教育部門收取的其他費用、大病醫(yī)療費用等

3.城鄉(xiāng)一體

隨著城市化、工業(yè)化的加快，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度已經(jīng)成為必然。

4.積極的就業(yè)、再就業(yè)相結(jié)合國際上貧困群體救助的新趨勢是工作福利，其核心是不參加工作就不能得到福利。

二．中國農(nóng)村最低生活保障制度

1.農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)面臨的問題

1.最低生活保障資金來源不足

最低生活保障制度實施的物質(zhì)基礎(chǔ)是資金，農(nóng)村居民生活保障制度建設(shè)最大障礙也是資金問題。農(nóng)村最低生活保障資金由縣和鄉(xiāng)兩級財政共同負擔。但是許多中西部欠發(fā)達地區(qū)財政困難，短時間內(nèi)無法改變，無力為農(nóng)村最低生活保障提供足夠的資金支持。

2.農(nóng)村最低生活保對象界定困難

由于界定時從主觀客觀都存在困難和不公：一是收入難以完全以貨幣化計量；二是收入存在不穩(wěn)定性；三是在審核最低生活保障對象時，將應(yīng)該由子女承擔的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府；四是“關(guān)系、人情?！爆F(xiàn)象存在，公眾對于最低生活保障評定中的優(yōu)親厚友、認定不公、違規(guī)操作和權(quán)錢交易等現(xiàn)象很有意見。

3.農(nóng)村最低生活保障標準較低

4.農(nóng)村最低生活保障制度缺乏相關(guān)配套政策

2.完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策

1.提高農(nóng)村最低生活保障水平

2.提高農(nóng)村居民最低生活保障標準

3.完善最低生活保障對象的甄別機構(gòu)

4.搞好與農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的有效銜接

5.建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的含義：1.經(jīng)濟社會需要統(tǒng)籌發(fā)展2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的內(nèi)涵。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的必要性：1.完善我國社會保障體系的需要2.推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得要求

3.解決“三農(nóng)問題”的一個重要突破口4。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本內(nèi)容

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的基本原則：1.從基本國情出發(fā)2.發(fā)揮政府主體作用3.統(tǒng)籌而不統(tǒng)一

4.與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)5.多方共同參與6.繼承與創(chuàng)新相一致。

我國最低生活保障制度的發(fā)展特點：

1.政府主導(dǎo)：從1993年開始，在城鄉(xiāng)最低生活保障制度的探索階段，地方政府起了主導(dǎo)作用，各地根據(jù)自身實際，充分發(fā)揮各自的積極主動，并積累了豐富的經(jīng)驗。

2.循序漸進：我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展經(jīng)過了一個由點到面，由不完善到逐步完善的歷程。并經(jīng)歷了由地方政府首創(chuàng)，民政部肯定并擴大試點，再到中央推行的循序漸進發(fā)展過程。

3.城鄉(xiāng)二元：鑒于城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)，我國的最低生活保障制度也經(jīng)歷了城市與農(nóng)村分別探索、推廣的階段，并最終向一體化方向邁進。但是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展出現(xiàn)了明顯的不平衡的特征。首先，農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展緩慢。其次，城市與農(nóng)村最低生活保障制度在資金投入、保障標準以及補差水平方面存在較大的差距。

三．我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展中存在的主要問題

最低生活保障制度是在我國社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的背景下，為解決城市和農(nóng)村貧困問題而確立的社會救助制度。經(jīng)過政府的努力，城鄉(xiāng)低保制度成效顯著，在保障我國貧困人群的基本生活和維護城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是由于歷史背景不同，城鄉(xiāng)最低生活保障制度從誕生之日起就被劃分為城市和農(nóng)村兩個獨立的系統(tǒng)。在城鄉(xiāng)最低生活發(fā)展的過程中，二元化格局不斷得以強化，農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展遠遠滯后與城市，這使得最低生活保障制度的公平性大打折扣，同時也為城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展設(shè)置了障礙。農(nóng)村最低生活保障制度滯后與城市主要體現(xiàn)在一下幾個發(fā)面的差異

1.法律制度的差異：為解決轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的貧困問題，緩解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，由于在《城市居民最低生活保障條例》和《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》不論是形式或是范圍來說，農(nóng)村的低保制度約束低于城市，單靠行政手段手段推行大大增加農(nóng)村最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展，也與我國“依法治國，建設(shè)社會主義國家”的治國方略相去甚遠。

2.保障標準及給付水平的差異

保障標準制度的差異。最低生活保障制度標準不同，城市是《城市居民最低生活保障條例》制定的，而農(nóng)村是在《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》由于城市低保的標準和農(nóng)村的標準在制定時對低保對象基本生活的保障范圍不同以及參照標準不同，就會形成差異。

3.資金投入及籌資方式的差異

城市低保制度的構(gòu)建，是地方政府應(yīng)對社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的自發(fā)行為。因此，城市低保的資金投入完全依賴地方財政，這一時期低保籌資模式就主要形成了具有代表性的，由于中央財政對城市低保的補助比對農(nóng)村的早了8年，在資金投入數(shù)量上更是遠遠超過農(nóng)村。

4.管理體制的差異

農(nóng)村低保管理體制框架不完善。《城市最低生活保障條例》明確規(guī)定了城市低保從中央到地方的管理制度框架。城市低保的全國性管理工作由國務(wù)院民政部門負責(zé)，而農(nóng)村低保是由縣、鄉(xiāng)、村三級，而城市低保除此之外還有縣級以上的，國務(wù)院民政部門。農(nóng)村低保管理體制不健全，在很大的程度上弱化了該項制度在基層的執(zhí)行力。

四． 針對上述問題，提出相應(yīng)的建議

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度立法

“立法先行”雖然是西方國家的原則，例如英國的《濟貧法》、美國的《社會保障法》還是日本的《生活保護法》，均是以立法保障公民的權(quán)利，有了法律的強制性約束，在一定程度上也避免了政府及相關(guān)工作的隨意性，大大的提升了低保的效果。同時公民也會用法律武器維護自己的合法權(quán)益。

2.統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障標準動態(tài)調(diào)整機制

而《關(guān)于提高城鄉(xiāng)補助水平的通知》可知，農(nóng)村和城市的低保水平還不能銜接上，由此可見，我國城鄉(xiāng)最低生活保障標準的動態(tài)調(diào)整未形成規(guī)范化、制度化的調(diào)整機制。對于城鄉(xiāng)最低生活保障的建立，應(yīng)從以下幾個方面考慮。一是調(diào)整不分先后，做到同步。二是在調(diào)整幅度上，要按統(tǒng)一的增長比例進行調(diào)節(jié)：三是在制度設(shè)計上，要考慮如何將城鄉(xiāng)低保標準進一步縮小。

3.整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度管理體制和運行機制

最低生活保障制度建設(shè)中，管理機制很關(guān)鍵。我國城鄉(xiāng)最低社會保障制度在二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的影響下，形成了城鄉(xiāng)二元制體系，同時形成了城鄉(xiāng)有別、各具管理特色的管理與運行機制。所以破除二元經(jīng)濟是必須的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保管理機構(gòu)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保工作程序和統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保績效評價體系，最后完成低保信息化建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。

4.構(gòu)建城鄉(xiāng)最低生活保障制度合理的責(zé)任分擔機制

借助《社會救助法》或者《最低生活保障法》的規(guī)定，首先應(yīng)從法律上確立中央在城鄉(xiāng)低保中主要供款責(zé)任，同時也應(yīng)合理劃分中央、省、縣在低保制度中的責(zé)任。

5.構(gòu)建城鄉(xiāng)最低生活保障制度的內(nèi)部銜接機制

我國在建國之初形成的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與二元社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了與全體國民有直接關(guān)系的城鄉(xiāng)最低生活保障制度從建立之初就選擇了不同的發(fā)展道路。所以我們先可以再城鄉(xiāng)低保對象確定機制的銜接；然后是城鄉(xiāng)低保標準的銜接，最后是城鄉(xiāng)低保關(guān)系的銜接。

6.推動城鄉(xiāng)最低生活保障制度與其他保障制度的協(xié)調(diào)發(fā)展

推進最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，除了做好最低生活保障制度本身的銜接外，還要注重低保制度與其他救助制度之間的協(xié)調(diào)。例如與災(zāi)民緊急救助、社會互助、扶貧開發(fā)制度、專項救助還有社會保險、社會福利的區(qū)別。這樣才能讓他們協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二篇：城鄉(xiāng)最低生活保障制度

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化路徑探索

摘要：“城鄉(xiāng)低保一體化”是落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然趨勢；是消除制度性貧困，實現(xiàn)底線公平的必然要求；是突破改革瓶頸，促進低保制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。新的形勢下，城鄉(xiāng)低保一體化具備了黨中央保障和改善民生社會政策的支持、經(jīng)濟發(fā)展的扶助和制度運行的實踐基礎(chǔ)，應(yīng)該在立法統(tǒng)一制度、搭建社區(qū)管理平臺、籌建社會化保障基金的基礎(chǔ)上，標準有別，分步實施。關(guān)鍵詞：最低生活保障制度；城鄉(xiāng)一體化；底線公平；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是指在同一部法律、法規(guī)或規(guī)章中對城鄉(xiāng)居民的最低生活保障做出統(tǒng)籌規(guī)定，國家對城鄉(xiāng)居民的最低生活承擔同樣的國家義務(wù)，向不能滿足自身或家庭基本生活需求的城鄉(xiāng)居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城鄉(xiāng)二元差別，不僅將處于城市與農(nóng)村之間的貧困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的路徑，既有利于貧困群體基本生存權(quán)益的保障，也有利于促進最低生活保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

1城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的必要性。

城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是最低生活保障制度的發(fā)展趨勢，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。在經(jīng)濟社會統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和戶籍制度改革的背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化具有現(xiàn)實必要性。

1.1落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然趨勢。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀必須堅持的“五個統(tǒng)籌”之一。新的形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中國經(jīng)濟與社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的首要問題，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求和重大任務(wù)，也是加快城鄉(xiāng)一體化進程的重要手段[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展包括經(jīng)濟、社會、規(guī)劃建設(shè)等多個方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化；二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工一體化；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)功能一體化；四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會保障一體化；五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個文明建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會進步一體化[3]。城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)，實現(xiàn)社會保障一體化的基礎(chǔ)，也是保障城鄉(xiāng)貧困群體基本生存權(quán)益，解決社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧的重要手段。

1.2消除制度性貧困，實現(xiàn)底線公平的必然要求。

底線公平是社會保障的基本理念，最低生活保障制度是實現(xiàn)底線公平的重要制度安排。市場經(jīng)濟條件下，每個人的稟賦和競爭機會事實上是不平等的。因此，在國民收入的初次分配中，不能保證競爭機會的公平，依靠市場機制也就很難達到結(jié)果的公平。近年來，中國的貧困差距持續(xù)拉大，基尼系數(shù)已經(jīng)超過國際警戒線0.4，接近0.5。貧困差距加大的同時，貧困群體的基本生存權(quán)益受到威脅，急需制度的保障。而社會救助制度是與市場經(jīng)濟配套的最后一道防線，是實現(xiàn)社會公平的基本制度安排。最低生活保障制度作為中國社會救助制度的基礎(chǔ)和核心，是保障貧困群體基本生活，維護其生存權(quán)益的重要手段。但是農(nóng)村居民不論是在市場競爭機制中還是在社會救助制度安排中都處于不利的地位，與城市居民在生存環(huán)境方面還存在很大的差距，形成制度性貧困。城鄉(xiāng)低保一體化可以在很大程度上彌補市場分配所不能兼顧的公平性問題，保證全體國民在制度的保障下實現(xiàn)基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶頸，促進低保制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

最低生活保障制度從1993年上海首創(chuàng)“城市居民最低生活保障線制度”到2007年農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍的建立，再到各地城鄉(xiāng)低保制度“擴面提標”工作的進行，低保制度獲得了巨大的發(fā)展。作為一項普遍有效的社會政策，城鄉(xiāng)低保制度在保障貧困群體最低生活，穩(wěn)定、持久、有效地解決貧困問題方面發(fā)揮了重大作用。但是經(jīng)過多年發(fā)展的低保制度仍然將城市和農(nóng)村分為兩個獨立的部分實施，城市居民、農(nóng)村居民分屬兩個不同的制度，嚴格按照戶籍管理區(qū)別對待。這種城鄉(xiāng)分割的低保制度在保障對象、保障標準、保障程序、保障資金等方面存在較大的差異，不僅加劇了城鄉(xiāng)差別，而且將處于城市與農(nóng)村之間的進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民排斥在外，造成城鄉(xiāng)居民生存權(quán)益保障的不公平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和戶籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革發(fā)展受到挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)低保一體化是彌補城鄉(xiāng)低保差距，促進低保制度可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

2城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的可行性。

城鄉(xiāng)低保一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決貧困群體的基本生存需要，消除制度性貧困的重要機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的銜接已經(jīng)具備政治、經(jīng)濟和制度基礎(chǔ)。

2.1社會政策的支持。

最低生活保障制度是中國社會保障體系中專門針對貧困群體的一項最重要的制度安排，也是社會救助制度的核心項目[4]。實踐已經(jīng)證明低保制度在解決貧困群體的生存危機、遏制貧困規(guī)模的持續(xù)擴大、維護社會團結(jié)和穩(wěn)定等方面發(fā)揮了相當重要的作用，是一項深得民心的社會政策。在新的形勢下，黨中央提出堅持科學(xué)發(fā)展，就應(yīng)該更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。而著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系[5]。城鄉(xiāng)低保一體化的發(fā)展既適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，也具備了社會政策的依據(jù)，具有廣闊的發(fā)展前景。

2.2經(jīng)濟發(fā)展的扶助。

中國經(jīng)濟經(jīng)歷了改革開放三十多年的快速發(fā)展，已經(jīng)積累了全面建設(shè)小康社會的牢固基礎(chǔ)。特別是2009年在世界金融危機的嚴重沖擊下，中國經(jīng)濟從容應(yīng)對沖擊，在世界范圍內(nèi)率先實現(xiàn)經(jīng)濟回升向好，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到33.5萬億元，比上年增長8.7%；財政收入6.85萬億元，增長11.7%，為中國經(jīng)濟社

會的全面發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)[6]。在經(jīng)濟發(fā)展的支持下，社會保障的投入不斷增加，在2009年2906億元的基礎(chǔ)上2010年中央財政安排3185億元，用于社會保障建設(shè)，各級政府也在進一步增加社會保障投入。而城鄉(xiāng)居民在收入普遍增加的條件下，物質(zhì)文化生活不斷改善，有利于社會力量參與社會救助。城鄉(xiāng)低保一體化不僅意味著保障范圍的擴大和保障水平的提高，還意味保障資金的大幅增加。在課題組的調(diào)查研究中，基層管理人員反映的首要問題是資金問題，經(jīng)濟的快速發(fā)展則為實現(xiàn)低保制度的城鄉(xiāng)一體化提供了良好的經(jīng)濟條件。

2.3低保制度運行機制的基礎(chǔ)。

最低生活保障制度十多年的實踐經(jīng)驗為城鄉(xiāng)低保一體化提供了制度基礎(chǔ)。城市居民低保制度經(jīng)過發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，2010年10月保障戶數(shù)為1136.5萬戶，保障人數(shù)為2303萬人；農(nóng)村低保制度穩(wěn)步邁進應(yīng)保盡保，2010年10月保障戶數(shù)為2459.5萬戶，保障人數(shù)為5106.1萬人[7]，保障水平不斷提高。城鄉(xiāng)低保制度在發(fā)展過程中，專門的管理機構(gòu)已經(jīng)設(shè)置，管理人員基本到位，在市縣級民政部門，城鄉(xiāng)低保的管理機構(gòu)和管理人員也已經(jīng)實現(xiàn)統(tǒng)一。低保管理人員在保障標準的確定、家庭經(jīng)濟狀況的調(diào)查、低保人員信息數(shù)據(jù)的管理以及保障資金的發(fā)放等方面已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗。隨著制度的順利運行，城鄉(xiāng)低保制度逐漸向法制化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。制度運行的實踐經(jīng)驗，為城鄉(xiāng)低保一體化提供了基礎(chǔ)，但仍需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的有效銜接，甚至在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度下的統(tǒng)一。

3城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的路徑。

城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度應(yīng)該在統(tǒng)一制度，保障城鄉(xiāng)居民公平權(quán)益的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)制度管理一體化、資金使用一體化、申領(lǐng)程序一體化、待遇發(fā)放一體化。

3.1立法統(tǒng)一制度設(shè)計。

城鄉(xiāng)低保一體化應(yīng)該在統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，立法統(tǒng)一制度的設(shè)計。目前城市低保的實施依據(jù)是1999年國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》，而農(nóng)村低保依據(jù)的是2007年《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這兩個文件已經(jīng)滯后于制度的發(fā)展，其中《城市居民最低生活保障條例》的修改已經(jīng)列入國務(wù)院立法計劃。因此，應(yīng)該適應(yīng)新的發(fā)展形勢和機遇修改現(xiàn)有法律規(guī)范，或者出臺新的《最低生活保障法》《社會救助法》等，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保制度的設(shè)計，建立一體化的最低生活保障制度。在立法的基礎(chǔ)上對低保制度的實施原則、保障對象、保障標準確定、申領(lǐng)程序、管理機構(gòu)、法律責(zé)任等進行統(tǒng)一的規(guī)定，打破城鄉(xiāng)界限，將家庭收入低于最低生活保障標準的所有社會成員納入低保制度。

3.2搭建社區(qū)管理平臺。

最低生活保障制度在立法確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的基礎(chǔ)上，具體實施過程中應(yīng)該建立統(tǒng)一機構(gòu)進行管理，實現(xiàn)管理的統(tǒng)一化、規(guī)范化。城鄉(xiāng)低保制度的管理在市縣級民政部門基本實現(xiàn)了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一人員，差距主要體現(xiàn)在基層，因此低保制度需要搭建社區(qū)管理平臺。社區(qū)是社會的基本單元，加強社會管理的重心在社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護穩(wěn)定的根基在社區(qū)[8]，社區(qū)在低保對象的資格審查、數(shù)據(jù)信息管理方面有著獨特的優(yōu)勢。在社區(qū)一級設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心作為統(tǒng)一辦理城鄉(xiāng)低保申請的機構(gòu)，以公務(wù)員或事業(yè)編制的形式配備專職工作人員，接受和辦理貧困群體的低保申請，對其資格進行初審并協(xié)助做好家庭經(jīng)濟狀況的調(diào)查核實工作。同時通過對社區(qū)低保對象信息數(shù)據(jù)庫的管理，加強對低保對象家庭財產(chǎn)、家庭收入和支出、人口狀況、致貧原因的監(jiān)察，做到嚴格入口暢通出口，實現(xiàn)動態(tài)管理……3.3籌建社會化保障基金。

資金是社會救助制度有效運行的核心，如果資金不到位，社會救助就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。城鄉(xiāng)低保一體化的有效實現(xiàn)需要設(shè)立財政支持為主、社會籌資為輔的最低生活保障資金，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，?？顚Ｓ谩；鹬饕獊碜匀矫妫斦Y金、福利彩票收入、社會慈善捐贈資金。實施低保是各級人民政府的重要職責(zé)，民政部門應(yīng)該及時向當?shù)卣畢R報有關(guān)工作，協(xié)調(diào)財政部門在預(yù)算中合理安排救助資金，并不斷加大資金投入。福利彩票公益金是社會公益事業(yè)發(fā)展資金的重要來源，隨著福利彩票籌措資金能力的增強，應(yīng)該切出一部分用于補貼低保對象救助。此外，社會慈善捐款通過慈善勸募的方式吸納來自企事業(yè)單位和社會成員的捐贈，也是募集低保資金的一種途徑。將政府財政投入、福利彩票公益金和社會慈善捐款形成的城鄉(xiāng)低保資金實行專戶管理、?？顚Ｓ?，逐步達到省級統(tǒng)籌，通過社會化方式解決城鄉(xiāng)貧困群體的生活。

3.4標準有別，分步實施。

中國的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)低保制度一步到位的達到統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準，對于經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)來說，財政能力難以承受，需要在制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，分步實施。城鄉(xiāng)低保的一體化并不是城鄉(xiāng)低保制度的完全同一化，體現(xiàn)在救助標準方面，不宜實行一刀切的完全統(tǒng)一標準，而應(yīng)該在救助標準確定依據(jù)和方法統(tǒng)一的條件下，漸進式統(tǒng)一救助標準。否則，一刀切的標準會急劇增加財政負擔，影響低保和經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展[9]。城鄉(xiāng)低保標準的設(shè)定，應(yīng)該首先統(tǒng)一救助標準確定的依據(jù)和方法，縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)鼐用窕旧钏匦璧囊?、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（氣）費用確定。救助標準確定方法統(tǒng)一基礎(chǔ)上，各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力實行城鄉(xiāng)有差別的救助標準，并分別逐步調(diào)整提高，最終達到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

參考文獻。

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第三篇：評析我國最低生活保障制度1

閱讀課件“生活救助”中的案例，評析我國最低生活保障制度。

一、最低生活保障制度的基本特征

根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設(shè)立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助。因此在中國，這項制度也被稱為“最低生活保障制度”這項制度具有以下3個特點：

1．獲取最低生活保障或社會救助是公民的一項基本權(quán)利。在現(xiàn)代社會中，尤其是在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型的變革時期，從總體看，造成貧困的原因中社會因素大于個人因素。所以，對于國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的社會責(zé)任。在當今世界上，社會救助制度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度。這種責(zé)任或義務(wù)通常用最低生活保障立法的方式加以確認，并且透明度極高地公諸于眾；對于每一個公民來說，社會救助是他們應(yīng)享的受法律保護的基本權(quán)利，這同樣可以在我國憲法中找到依據(jù)，憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！卑咐械纳鐓^(qū)為特困戶老張一家辦理低保，為沒有經(jīng)濟來源的孤兒丁丁圓了大學(xué)夢……這些都體現(xiàn)了最低生活保障是公民的一項基本權(quán)利。體現(xiàn)了其公平性，無論年老還是年幼，無論殘疾與否只要符合低保對象的都可以享受國家低保政策。

2．社會救助或最低生活保障制度的目標是克服現(xiàn)實的貧困，它在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時發(fā)生作用。因此，一般會有一套稱為“家庭經(jīng)濟情況調(diào)查”的法定工作程序來審核申請救助的公民的收入狀況，這包括：個人申請、機構(gòu)受理、立案調(diào)查、社區(qū)證明、政府批準。能否得到社會救助的關(guān)鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定了的最低生活保障線，有的國家或地區(qū)還要調(diào)查申請者的家庭財產(chǎn)和工薪之外的其他經(jīng)濟來源。家庭經(jīng)濟情況調(diào)查是公民的權(quán)利和國家與社會的義務(wù)這一對法律關(guān)系是否應(yīng)該發(fā)生的必要前提。這種“選擇性”原則是社會救助最為突出的特點，它能保證有限的社會救助經(jīng)費切實地用到最需要的人的身上。從國際、國內(nèi)的經(jīng)驗看，在經(jīng)濟、社會發(fā)生較大變動的時期尤為如此。因此，在社會保障理論界，社會救助也常常被稱為“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查的保障制度（Means-tested Programs）”。從具體操作的角度看，制定科學(xué)合理的最低生活標準是社會救助制度得以正常運轉(zhuǎn)的前提條件。案例中下崗的江某夫婦在生活困難無助的時候享受了社區(qū)為他們提供的低保，重燃生活的信心，找到了工作，家庭經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)。這體現(xiàn)了最低生活保障制度的目標------客服現(xiàn)實的困難。

3．社會救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?，目的是在公平與效率之間尋求適度。它既體現(xiàn)了人道主義精神，它不問致貧原因，只看受助者是否真是貧困；也沒有別的什么資格限定。它是社會保障制度中的最后一道安全網(wǎng)，極力使每一個公民不至于在生活困難時處于無助的困境。同時，它的責(zé)任僅僅是使受助者的生活相當于或略高于最低生活需求，以避免產(chǎn)生依賴心理乃至不勞而獲的思想。只要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動即告一段落。同時，我們應(yīng)該注意，社會救助制度“能上不能下”的“剛性”比較突出，所以，制定最低生活保障線要把握適度。

二、最低生活保障制度的優(yōu)缺點

案例中“若沒有低保，家庭早散了”、“低保圓了大學(xué)夢”等無一不體現(xiàn)著最低生活保障制度的優(yōu)點。用通俗的話來說那就是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。從宏觀的角度分析：低保制度的這個優(yōu)點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查”的特點。這項制度設(shè)計了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關(guān)部門才能動用納稅人的錢來對其施救。

同時，在受助者領(lǐng)取救助金的整個過程中，政府有關(guān)部門會對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。

從微觀的角度，我們還要了解低保對象從這項制度中究竟得到了什么樣的實惠？一直以來，學(xué)術(shù)界和新聞界討論城市低保問題常常將目光聚焦到低保標準上，而一個更為重要的指標卻被忽略，這就是“月人均補差”。其實，低保對象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標準表現(xiàn)出來的現(xiàn)金金額，而是以低保標準減去家庭人均收入后得到的“差額”，再乘以家庭成員的人數(shù)。所以，這個“差額”或“補差”是至關(guān)重要的。

近年來，各地都在為增加低保對象的補差，亦即實際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個城鎮(zhèn)低保對象月平均補差為58元，到2009年則已經(jīng)增加到165元。2007年以后，農(nóng)村低保對象的月平均補差也達到了70元上下。

平心而論，低保對象從政府那里得到的救助金其實是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會的作用呢？制度經(jīng)濟學(xué)認為，一個“好”的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。低保對象中，70%以上是失業(yè)人員。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變，其中影響最大的就是“不穩(wěn)定”。低保制度使他們重新有了一筆月月可領(lǐng)取的“穩(wěn)定收入”，雖然很少，但是買下一個月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社會心理方面比在物質(zhì)方面更大。

然而，從某種意義上說，所有社會政策都是“雙刃劍”，優(yōu)點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。最低生活保障制度也不例外。

最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點一樣，也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個方面：

1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧

在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關(guān)后；2003年再度上升，達到2247萬；2007年突破2300萬?？梢灶A(yù)計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2200—2300萬人之間。

2．低保制度需要大量的人工成本

因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。

從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中“橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少30—50萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導(dǎo)致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰“優(yōu)親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。

3．低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊

低保制度的最初的設(shè)計應(yīng)該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統(tǒng)的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業(yè)者——他們是有勞動能力但沒有就業(yè)機會的人——也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復(fù)雜起來。因為低保制度“養(yǎng)活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責(zé)。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進退維谷，無所適從。

從中國的實踐看，在2300萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養(yǎng)懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業(yè)人員不管事實上有沒有收入都按當?shù)刈畹凸べY計算其收入）來設(shè)置“門檻”，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的“應(yīng)保未保”的現(xiàn)象。而與此同時，又有從人道的理念出發(fā)，對嚴格的家庭經(jīng)濟調(diào)查和追蹤調(diào)查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。

總而言之，因為實際上每一項社會政策都會有其正面的和負面的影響，所以其作用最終總是會受到一定的局限。我們不能指望以一項社會政策解決所有的問題，就像實際工作者經(jīng)常說的那樣：某某政策是一個筐，什么東西都可以往里裝。一旦出現(xiàn)這種情況，我們就需要警惕和反省了。

三．最低生活保障制度的發(fā)展展望

毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內(nèi)專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經(jīng)濟調(diào)查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會形成福利依賴，就會“養(yǎng)懶漢”；同時，如果執(zhí)行過頭，也會形成社會排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實施這項制度是為了穩(wěn)定社會的初衷。

正因為如此，應(yīng)對策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計、資產(chǎn)建設(shè)和勞動力流動。

“社區(qū)組織”是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來，盡量爭取為他們提供一些臨時性、季節(jié)性的工作機會。在沒有工作的時候，則進行學(xué)習(xí)、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做，可以避免他們因長期失業(yè)而導(dǎo)致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會中來，達到“增權(quán)”的目的。

“可持續(xù)生計”是指要幫助低保人員打破固有的“就業(yè)”觀念——8小時工作、按時上下班、按月領(lǐng)工資……而去盡力適應(yīng)當前的社會現(xiàn)實。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種“生計”大多與自謀職業(yè)相關(guān)。同時，政府的政策應(yīng)該有利于幫助他們建立“可持續(xù)生計”，而不是在城市建設(shè)的旗號下，肆意破壞老百姓的生計。

“資產(chǎn)建設(shè)”是指鼓勵低保人員建立自己的金融資產(chǎn)——個人發(fā)展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財產(chǎn)方面必須永遠處于“山窮水盡”的窘境；另一方面，也是干脆承認他們的收入和財產(chǎn)實際上政府機構(gòu)也不可能查清楚這個事實，從而避免對抗和沖突。用指定的目標，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計、治病……來引導(dǎo)他們向指定的個人賬戶中存錢，同時在他們動用這筆存款時，政府給與一定的配比。

“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業(yè)機會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。實際上，在一些情況特殊的地方，不流動是沒有出路的。

以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩(wěn)定社會的目標；然后，在這個基礎(chǔ)上，又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續(xù)生計”，建立他們的“個人發(fā)展賬戶”，從而走出貧困的困境。

但是，遺憾的是，目前政府有關(guān)部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設(shè)計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經(jīng)超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關(guān)系緊張，這樣的發(fā)展態(tài)勢對社會穩(wěn)定不利。因此，我們應(yīng)該考慮低保政策是否又到了一個應(yīng)該“轉(zhuǎn)向”的“拐點”。

第四篇：我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度并軌研究

我國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度并軌研究

河北理工大學(xué)輕工學(xué)院 孟艷玲 河北省衛(wèi)生廳 于媛

發(fā)布時間:2010-07-16

《社會保險法》(草案)提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況可以將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標準合并實施。”這一立法導(dǎo)向引起很多爭論，不少人對這一舉措提出反對意見。本文在對現(xiàn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度運行現(xiàn)狀及實施效果進行分析的基礎(chǔ)上，探究并軌產(chǎn)生爭議的原因和制度改革的制約因素，并從制度層面提出推進城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度并軌的基本思路和對策建議。

一、現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障制度存在的問題

我國從上個世紀90年代開始逐步建立起以城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療(以下簡稱“新農(nóng)合”)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險為主體的覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障制度。全國各地在這個制度框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際探索了很多針對不同群體的具體政策，在解決城鄉(xiāng)居民“看病難、看病貴”問題上取得了顯著的成效。但隨著改革的不斷深入，諸多問題也凸顯出來。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合分割運行的體制就為政界、學(xué)界眾多人士所詬病。在實踐中，這種運行體制主要暴露出以下幾個問題：

(一)城鄉(xiāng)二元的制度體系違背了市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流

從現(xiàn)實意義來看，全面建立新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)了醫(yī)療保障制度覆蓋全體居民，是一種歷史性的跨越。但是，隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深入，建立全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“大市場”成為必然趨勢。不斷加速的人口和生產(chǎn)要素的流動，迫切要求打破包括醫(yī)療保障制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元制度。同時，由于不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民分布存在差異，如果某一群體人群過少，單獨為其設(shè)立一種保障制度的成本過高，有的地方就可能選擇放棄將這一群體納入到醫(yī)保范圍之中。

(二)管理分割，制度運行成本高昂

新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保同為社會醫(yī)療保險業(yè)務(wù)，基金征集管理規(guī)則一致，業(yè)務(wù)管理方法相同，且城鄉(xiāng)居民都要到相同或相近的醫(yī)療機構(gòu)接受服務(wù)。但由于人為原因，目前分屬不同的部門管理，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由人力資源與社會保障部門下設(shè)的醫(yī)保中心管理，新農(nóng)合由衛(wèi)生部門管理，經(jīng)辦機構(gòu)力量分散和重復(fù)管理的問題同時存在。此外，兩個部門分別設(shè)定不同的定點醫(yī)療機構(gòu)、藥品目錄，各自設(shè)定網(wǎng)絡(luò)信息平臺，業(yè)務(wù)經(jīng)辦資源分散，運作成本高昂。

(三)保障水平差距大，制度缺乏公平性

公平性是醫(yī)療保障制度最基本的特征?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的居民醫(yī)保制度是根據(jù)城鄉(xiāng)戶籍界限，因人設(shè)保。由于財政對兩種制度投入力度不同，二者在籌資上也存在一定的差異，造成醫(yī)療保障待遇存在不小的差距。雖然城鄉(xiāng)居民在對醫(yī)療服務(wù)的需求層次上存在一定差別，但是從人作為生命個體的角度來說，不應(yīng)該在醫(yī)療保障制度供給上存在差別。同時，這種不公平性還表現(xiàn)在跨區(qū)流動的農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員，由于制度分割造成的障礙而降低了投保的積極性，游離在保障體系之外；城鎮(zhèn)低收入居民渴望加入到政策更加優(yōu)惠的新農(nóng)合制度，富裕農(nóng)民也希望以城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的方式獲得更高水平的醫(yī)療服務(wù)。但在目前的運行體制下，這種愿望難以實現(xiàn)。

二、阻礙城鄉(xiāng)醫(yī)保制度并軌的原因

(一)財力的約束

新農(nóng)合在籌資上是以財政支持為主、個人繳費為輔，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保則是個人繳費為主、財政補貼為輔，二者在籌資方式上是相反的。如果兩個制度并軌，產(chǎn)生的直接問題就是，并軌后的制度是以個人繳費還是以財政補貼為主。如果以個人繳費為主，那么大多數(shù)農(nóng)民不具備繳費能力，新的制度又會將眾多農(nóng)民排除在保障范圍之外；如果以財政補貼為主，在滿足城鎮(zhèn)居民較高的保障水平的情況下，地方政府財政尤其是貧困地區(qū)財政將不堪重負。這也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)制度并軌得以順利推進的重要原因。此外，受財力約束，欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)專業(yè)人員少，硬件設(shè)施不完備，也是阻礙制度并軌的因素之一。

(二)部門利益的爭奪

城鄉(xiāng)分割管理模式在推進制度并軌一開始就面臨著復(fù)雜的利益糾葛和角色沖突。一方面，負責(zé)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的社保部門以歸屬權(quán)為理由反對接受新農(nóng)合。而負責(zé)新農(nóng)合的衛(wèi)生部門因居民人口嚴重老齡化、健康風(fēng)險大，將會加重醫(yī)保基金的負擔。同時，在目前的管理體制下，衛(wèi)生部門管理著新農(nóng)合基金，與醫(yī)療服務(wù)提供者簽訂合同，扮演著服務(wù)購買者的角色；又要規(guī)制和管理醫(yī)療服務(wù)供給者的行為，為醫(yī)療服務(wù)提供者提供財政預(yù)算補償，扮演供給者的角色。雙重身份的管理體制使衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)“供給誘導(dǎo)需求”的行為傾向得不到合作醫(yī)療管理方面的有效制約，不利于控制醫(yī)療費用，節(jié)約新農(nóng)合資

金。

(三)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟社會體制，造成包括醫(yī)療保障制度在內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間存在巨大差別。城鎮(zhèn)居民收入水平相對較高，醫(yī)療服務(wù)設(shè)施完善，健康意識強；而農(nóng)村居民收入水平相對低，醫(yī)療資源匱乏，人們的健康意識較弱。這就使得城鄉(xiāng)居民在對醫(yī)療的需求上存在一定差別，這可以從城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療費用的相關(guān)數(shù)據(jù)得知。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度需要充分考慮兩個不同人群的特點和需求，找到一個契合點。同時，城鄉(xiāng)差別大的地區(qū)往往是經(jīng)濟相對落后地區(qū)，在面臨醫(yī)?；鹬Ц讹L(fēng)險時，財政發(fā)揮作用范圍有限，可能會造成制度中途瓦解。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的居民醫(yī)療保障制度的基本對策

早在2007年，全國就已經(jīng)有很多地區(qū)開始了制度并軌的探索。2008年全國新農(nóng)合工作會議，確定實施新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險相銜接(又稱“兩制銜接”)，并在全國10個城市開始了試點。當前，很多試點以外的城市都在進行制度并軌的探索，也得到了城鄉(xiāng)居民的擁護。可以說，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度并軌是大勢所趨，政府應(yīng)下大力推進制度一體化建設(shè)，著力構(gòu)建具備統(tǒng)一性、開放性和公平性的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度體系。這個制度體系應(yīng)具備幾個特征：首先，覆蓋全民，做到人人有保障，每個人都能找到適合自己的制度；其次，制度設(shè)計從公平角度出發(fā)，不存在強勢或弱勢制度體系的區(qū)別；再次，具體表現(xiàn)為在醫(yī)療衛(wèi)生資源合理配置的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)制度體系模式、保障水平、制度運行機制的統(tǒng)一。

(一)試點先行。探索建立全國統(tǒng)一的制度框架

從各地實踐經(jīng)驗來看，在全國范圍內(nèi)同步推行城鄉(xiāng)醫(yī)保制度并軌不可行。應(yīng)在城鄉(xiāng)一體化程度比較高、人口流動大、財政實力強、衛(wèi)生服務(wù)體系完備的地方首先推行。中央應(yīng)在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在適宜的時機出臺全國統(tǒng)一的制度框架，作為全面推進并軌實踐的政策指導(dǎo)。要打破城鄉(xiāng)身份界限，設(shè)立多個層次的繳費標準。在制度并軌初期，可以將新農(nóng)合作為低檔標準，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保作為高層次的標準，這樣可以避免“窮幫富”的問題發(fā)生，也可以使城鎮(zhèn)低收入居民進入到繳費較少的層次，使富裕農(nóng)民享受到較高水平的醫(yī)療保障，從而滿足不同人群的醫(yī)療保障需要。在保險待遇上，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等原則，針對不同級別的醫(yī)療機構(gòu)設(shè)定不同層次的報銷比例。對城鄉(xiāng)低收入群體繼續(xù)實行醫(yī)療救助，考慮到運行體制同醫(yī)療保險存在較大差別，可仍然由民政部門管理。此外，要隨著醫(yī)療保障制度的完善不斷增加城鄉(xiāng)居民的保障范圍，逐步實現(xiàn)以保大病為主，保特病門診和重大疾病門診相結(jié)合的制度體系。財政部門繼續(xù)負責(zé)補助資金的籌集撥付，對城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民實行統(tǒng)一的補貼標準，并逐步加大財政對農(nóng)村居民的補貼力度，地稅部門負責(zé)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個人繳費的征收，并對基金進行監(jiān)督管理，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(二)理順體制，建立統(tǒng)一的保險管理機構(gòu)

制度并軌存在爭議最多的地方就是兩制合一后由哪個部門管理的問題。衛(wèi)生部門和社會保障部門在管理上有各自的優(yōu)勢，也有人提出成立專門的機構(gòu)進行管理，問題的關(guān)鍵在于由哪個部門管理更能推動城鄉(xiāng)醫(yī)保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，改革的成本更加低廉。中央應(yīng)在推進行政體制改革的同時，打破部門利益糾葛，明確部門職能及各自的協(xié)作關(guān)系。因為社保部門具有更加豐富的人力資源信息和成熟的網(wǎng)絡(luò)管理平臺，可以將新農(nóng)合整體納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障體系，其基金與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金合并，建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策，統(tǒng)—使用城鎮(zhèn)職工醫(yī)?！叭齻€目錄”，統(tǒng)一結(jié)算方法和業(yè)務(wù)管理工作，建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)。要整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保障管理資源，將新農(nóng)合管理部門的部分人員充實到社會保障經(jīng)辦機構(gòu)中，提高專業(yè)化管理水平。此外，在縣域經(jīng)濟范圍內(nèi)，可建立醫(yī)保經(jīng)辦分支機構(gòu)，以方便農(nóng)村居民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

(三)統(tǒng)籌推進，完善配套制度改革

制度并軌是一項系統(tǒng)工程，涉及到城鄉(xiāng)居民、保險經(jīng)辦部門、政府等多個利益主體，應(yīng)同步完善相關(guān)配套改革措施，使城鄉(xiāng)醫(yī)保制度并軌得以順利實現(xiàn)。第一，要以政府為主導(dǎo)，有目標、有重點地調(diào)整醫(yī)療資源布局，在城鄉(xiāng)、地域、公私醫(yī)院、大小醫(yī)院之間進行調(diào)整，加大基層，特別是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和投入。同時，通過自上而下地建立起層次分明的醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)體系，提高醫(yī)療服務(wù)資源利用效率。第二，提高醫(yī)療保障統(tǒng)籌層次，逐步由縣級統(tǒng)籌上升為市級甚至省級統(tǒng)籌，滿足人口流動過程中異地就醫(yī)的需求，增加統(tǒng)籌基金基數(shù)，擴大醫(yī)療保障基金的抗風(fēng)險能力。第三，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，確保制度并軌之后有法可依，促使城鄉(xiāng)醫(yī)保制度走上規(guī)范化發(fā)展的法制軌道。

《北方經(jīng)濟》2010年第9期

第五篇：關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度研究 - 副本 （范文）

東北財經(jīng)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育 課程考試論文（設(shè)計）考核

社會保障概論

作者XXX

考試批次201309學(xué)籍批次201203學(xué)習(xí)中心XXXXXX

層次高起專專業(yè)行政管理完成時間2013年8月28日

關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度研究

自二十世紀九十年代開始，我國開始了建立低保制度的實踐探索。中國的最低生活保障制度，不僅在中國社會救助體系中占據(jù)著最重要的地位，而且隨著向農(nóng)村地區(qū)的擴展，亦成為中國整個社會保障體系中的重要組成項目，是中國特色社會保障制度中的主體項目之一。低保制度的建立，初步保障了城鄉(xiāng)貧困群體的基本生活。最低生活保障制度已經(jīng)取得了很大的成績，但是，在肯定成績的同時，我們也應(yīng)該清醒的認識到，目前的最低生活保障制度仍然只是一棟?超級樓宇?的主體構(gòu)架，要使它實用、適用和有效，還須花更大的氣力。

一、農(nóng)村低保制度的重要意義

1.全覆蓋解決農(nóng)村特困群眾的溫飽問題

我國現(xiàn)有農(nóng)村家庭年人均收入在１０００元以下的貧困人口數(shù)百萬，乃至上千萬人。解決這些特困農(nóng)民的溫飽問題，保障他們基本生活，事關(guān)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

遵循保障標準與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支付能力相適應(yīng)的原則，全國農(nóng)村低保標準按地區(qū)的實際情況來實施。同時規(guī)定，各地可結(jié)合實際確定本地農(nóng)村低保標準，但不得低于國家定的標準。

將農(nóng)村五保對象全部納入農(nóng)村低保，目的在于解決農(nóng)村稅費改革后一些地方財政難以足額安排五保供養(yǎng)資金的問題。

2.為構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系夯實基礎(chǔ)

農(nóng)村低保的全面實施，為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在三個方面： 第一，強化了社會救助的“兜底”保障功能。農(nóng)村低保制度與傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟制度相比，救助對象更具普遍性，補助水平更具合理性，管理運作更具規(guī)范性，資金來源更具穩(wěn)定性，更有效地保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活。

第二，為農(nóng)村社會救助體系建設(shè)提供了有效平臺。目前，在探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助、司法救助等制度時，都與農(nóng)村低保制度緊密掛鉤，以低保對象為重點，從而確保了救助對象的準確性。低保補助雖然標準不高，但對于平時生活節(jié)儉的老人來說，無疑是雪中送炭。因此，農(nóng)村低保具有較強的農(nóng)村養(yǎng)老功能，為構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.對于消除貧困、全面建設(shè)小康社會作用突出。

多年來，黨和政府在消除貧困方面做了許多努力，貧困人口已從改革開放初期的2.5億減少到目前的2100萬，但脫貧致富仍然是新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會的艱巨任務(wù)。實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標，重點在農(nóng)村，因為沒有農(nóng)民的小康，就沒有全體人民的小康。建立農(nóng)村最低生活保障制度，有利于大力減少貧困人口，早日實現(xiàn)扶貧攻堅目標；有利于改善低收入農(nóng)民的生產(chǎn)生活自立條件，激發(fā)勤勞致富的積極性；有利于解決廣大農(nóng)民的后顧之憂，增強黨群、干群凝聚力，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)增添動力；有利于化解各種利益矛盾，促進農(nóng)村又好又快發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會進程。

4.對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距是一個有力推動。

科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是“統(tǒng)籌兼顧”，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是統(tǒng)籌兼顧尤其重要的方面。我們黨有重視農(nóng)村、關(guān)心農(nóng)民的優(yōu)良傳統(tǒng)，而在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的進程中，同時必須實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，這是一種歷史耦合及必然性展現(xiàn)，也是一個歷史重任。建立農(nóng)村最低生活保障制度，反映了黨和政府對歷史規(guī)律的自覺駕馭和充分利用。當然，要真正做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距，仍然是一個長期而艱巨的任務(wù)。據(jù)有關(guān)資料顯示，到目前我國城鄉(xiāng)人均收入差距仍然呈擴大趨勢。但無論如何，按照科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，黨和政府正在從各方面、各層次、運用各種手段來加強統(tǒng)籌、力控差距，此次重大舉措的出臺無疑是一個有力的推動。

二、加強農(nóng)村最低生活保障的幾點建議

1.加大農(nóng)村低保資金籌集力度

一方面應(yīng)該加大各級財政轉(zhuǎn)移支付力度。各級政府可根據(jù)經(jīng)濟狀況，積極籌措資金，調(diào)節(jié)各地比例標準，逐步加大對農(nóng)村的低保資金投入。另一方面資金籌集應(yīng)該多渠道，大力鼓勵社會捐助，借助社會力量，通過福利彩票等靈活多樣的方式，多渠道、多途徑籌集資金。同時應(yīng)加強管理，按照統(tǒng)一規(guī)范、公正合理、公開透明等原則進行規(guī)范管理。實施農(nóng)村最低生活保障制度，保障農(nóng)村生活困難百姓的生存，是政府必須履行的職能，及時足額的資金投入是保證這一制度得以有效實施的前提；必須高度重視農(nóng)村最低生活保障制度資金籌集機制的完善和創(chuàng)新。

2、科學(xué)制定農(nóng)村低保標準

農(nóng)村低保保障標準的制定，是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考慮地區(qū)間標準大體 一致，又要考慮地區(qū)間的發(fā)展水平差異性。

首先，我國各省經(jīng)濟發(fā)展情況不一，居民生活水平差異較大，很難制定適合全國的農(nóng)村低保標準。因此，制定農(nóng)村低保標準時，應(yīng)從各地區(qū)實際情況出發(fā)，綜合考慮農(nóng)民最基本的物質(zhì)生活需要、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政的承受能力、物價上漲等方面因素。其次，由于社會保障給付具有剛性，為了更好地推進農(nóng)村最低生活保障制度，在制度建立初期應(yīng)當以“低標準、廣覆蓋”為原則，標準可以略低，但應(yīng)維持在國家貧困線以上。最后，影響農(nóng)村低保標準的因素是不斷變化的，保障線標準應(yīng)隨著這些因素的變化而根據(jù)實際情況進行調(diào)整。各地應(yīng)當在全面考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個科學(xué)可行的最低生活保障線參照系數(shù)。

3.建章立制、規(guī)范管理

各地要依據(jù)實際情況，盡快制訂具體的實施方案或?qū)嵤┘殑t，逐步建立健全農(nóng)村低保申請、審核、評議、公示、審批制度，確保農(nóng)村低保每個工作環(huán)節(jié)的公開、公平、公正。要加快低保信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平。要加強農(nóng)村低保對象的動態(tài)管理，定期進行審核，對符合條件的要按照規(guī)定的程序及時納入保障范圍；對不符合條件的要及時取消其農(nóng)村低保待遇。要規(guī)范檔案管理，健全對象資料，做到有據(jù)可查。要嚴肅工作紀律，對違反政策為不符合條件的申請對象辦理農(nóng)村低保手續(xù)，或者不為符合條件的申請對象辦理的有關(guān)工作人員，依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

三、結(jié)論

我國農(nóng)村的最低生活保障制度，是國家和社會為保障收入難以維持其最基本生活的農(nóng)村貧困人口，建立的一種新型的社會救助制度。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國的農(nóng)村最低生活保障工作已取得了一定成果，但其畢竟是擺在我們面前的新課題，無論在制度建設(shè)還是在實踐環(huán)節(jié)都還存在諸多問題，亟待解決。