第一篇：論司法體制改革與司法解釋體制重構(gòu)發(fā)展與協(xié)調(diào)（寫寫幫整理）

公

司訴 訟

理由 是什么？

論司法體制改革與司法解釋體制重構(gòu)

論司法體制改革與司法解釋體制重構(gòu)

--關(guān)于我國(guó)司法解釋規(guī)范化的思考 劉 崢

近年來，關(guān)于法解釋的著述頗多，但主要是從學(xué)理角度探討法解釋的歷史延革、學(xué)說源流、價(jià)值取向和方法模式等問題。而對(duì)于我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的司法體制改革而言，從制度層面上來規(guī)范司法解釋，以構(gòu)建司法解釋體制更具實(shí)務(wù)價(jià)值。

司法體制改革之要義乃司法獨(dú)立，司法解釋權(quán)的設(shè)立正是司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的重要表現(xiàn)；司法改革終極目標(biāo)是司法公正，司法解釋權(quán)的正當(dāng)行使實(shí)為司法公正之保障。因此，從一定程度而言，司法體制改革乃重構(gòu)我國(guó)司法解釋體制之契機(jī)，司法解釋體制如何構(gòu)建亦為司法體制改革縱深程度的標(biāo)尺。本文擬通過對(duì)我國(guó)司法解釋現(xiàn)狀的分析，以司法改革為依托，探求規(guī)范司法解釋的最佳途徑。

一、學(xué)理背景：司法體制、司法解釋體制、司法解釋的基本界定

司法體制是指國(guó)家司法權(quán)配置的范圍以及行使司法權(quán)的國(guó)家司法機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分及其相互關(guān)系。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)的司法體制是由行使審判權(quán)的人民法院和行使檢察權(quán)的人民檢察院，分別行使國(guó)家司法權(quán)的司法組織制度。

司法解釋體制是指司法解釋權(quán)的授予范圍及作為司法解釋主體的解釋權(quán)限及各解釋主體間的相互關(guān)系。根據(jù)1981年6月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(下簡(jiǎn)稱1981年決議)規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令問題，由最高人民法院解釋；凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋?！睋?jù)此，我國(guó)司法解釋體制是以最高人民法院和最高人民檢察院作為法定解釋主體，以審判權(quán)和檢察權(quán)為限分割司法解釋權(quán)，解釋內(nèi)容為審判/檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令問題的二元一級(jí)司法解釋體制。

顯然，在有效法律文本上建立的司法解釋體制與我國(guó)現(xiàn)存司法體制具有一致性或者說重合性。由此可見，司法體制實(shí)為司法解釋體制的基礎(chǔ)，對(duì)后者的主體、內(nèi)容、權(quán)限具有決定意義。司法體制是司法權(quán)配置的結(jié)果狀態(tài)，而司法解釋權(quán)乃司法權(quán)之附屬，司法解釋體制是在司法權(quán)一級(jí)配置之后進(jìn)行的再次配置或稱二級(jí)配置。二級(jí)配置只能夠在一級(jí)配置的范圍之內(nèi)進(jìn)行，如二者重合不能，即會(huì)形成制度對(duì)司法實(shí)踐的阻卻和制約。而司法解釋權(quán)利具體行使，理應(yīng)在司法解釋體制內(nèi)運(yùn)行。因此，司法解釋的界定應(yīng)該是指“我國(guó)最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，在實(shí)施法律過程中，對(duì)如何具體運(yùn)用法律問題作出的具有普遍司法效力的解釋”1。但實(shí)踐及學(xué)理界對(duì)此概念已有較大突破。實(shí)踐中，非正當(dāng)主體如地方法院、地方檢察院、非司法機(jī)關(guān)等行使司法解釋權(quán)已呈正當(dāng)化趨勢(shì)；正當(dāng)主體間權(quán)限交叉導(dǎo)致解釋沖突也屢見不鮮。

在學(xué)理上，對(duì)司法解釋的定義至今歧見紛呈。溯及本源，我們可以得到以下命題：從司法體制對(duì)司法解釋體制的約束性、司法解釋體制對(duì)司法解釋活動(dòng)的規(guī)范性而言，司法解釋逾規(guī)現(xiàn)狀是對(duì)法定體制的侵害，會(huì)導(dǎo)致其合法性缺失及司法權(quán)虛置。但是，如果司法權(quán)的一級(jí)配置存在不合理狀態(tài)，或稱“體制不順”，其二級(jí)配置的合理性即值得懷疑。在異化體制下進(jìn)行的司法解釋規(guī)范化自然會(huì)有諸多沖突難以解決。就此意義而言，司法體制對(duì)司法解釋體制呈單向制約規(guī)范作用，而司法體制改革與司法解釋體制重構(gòu)則會(huì)呈現(xiàn)互動(dòng)發(fā)展的客觀情態(tài)。司法解釋體制的建立是司法解釋規(guī)范化的重要標(biāo)志(司法解釋規(guī)范化是對(duì)司法解釋主體、權(quán)限、程序等進(jìn)行規(guī)制，而這些內(nèi)容即為司法解釋體制的重要組成部分)，但不合理的司法解釋體制會(huì)成為司法解釋規(guī)范化的內(nèi)生性障礙。在尋求我國(guó)司法解釋規(guī)范化歷程中，司法解釋體制的重構(gòu)是必由之路。

二、當(dāng)代中國(guó)司法解釋的現(xiàn)實(shí)困境及法理詮釋

自1979年以來，我國(guó)進(jìn)入立法的蓬勃發(fā)展時(shí)期，司法解釋也相應(yīng)日趨活躍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅1978年至1993年15年間最高法院作出的司法解釋就相當(dāng)于過去30年所作的司法解釋總和的近兩倍2。與之相輝映的是有關(guān)司法解釋的立法活動(dòng)和學(xué)理研究也相應(yīng)啟動(dòng)。自建國(guó)至七十年代末期的長(zhǎng)期實(shí)踐中，司法解釋現(xiàn)象雖然廣泛存在，但其內(nèi)容主要屬政策法律化的范疇，在主體、程序、解釋權(quán)限上也一直處于無(wú)序狀態(tài)。隨著1981年決議的出臺(tái)，對(duì)1955年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于解釋法律問題的決議》(下稱1955年決議)進(jìn)行修正，使司法解釋的主體、權(quán)限得到初步明確。至1996年12月9日最高檢察院發(fā)布實(shí)施《最高檢察院司法解釋工作暫行規(guī)定》(下稱1996年《暫行規(guī)定》)；1997年6月23日最高法院發(fā)布并于1997年7月1日施行的《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》(下稱1997年《若干規(guī)定》)，分別對(duì)檢察解釋和審判解釋的程序進(jìn)行規(guī)范。以1981年決議為基礎(chǔ)，結(jié)合最高司法機(jī)關(guān)的上述規(guī)定，司法解釋主體得以擴(kuò)展，解釋權(quán)限被加以區(qū)分，解釋程序也趨于規(guī)范，當(dāng)代中國(guó)司法解釋體制初步建立，司法解釋活動(dòng)呈現(xiàn)從無(wú)序到有序的演進(jìn)態(tài)勢(shì)。但不可諱言，在有效法律文本構(gòu)建下的司法解釋體制不僅未使司法解釋的有序狀態(tài)日趨合理，其異化甚至對(duì)文本的背離的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中卻日益明顯。學(xué)理研究對(duì)此予以關(guān)注，但主要是針對(duì)如何在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上使司法解釋規(guī)范化，忽略了在現(xiàn)行體制下司法解釋能否規(guī)范化。由此，中國(guó)當(dāng)代司法解釋呈現(xiàn)理論研討與立法實(shí)踐、司法實(shí)踐與法律文本相悖的局面，司法解釋規(guī)范化陷入困境。

(一)主體正當(dāng)性危機(jī)

1981年決議明確最高法院和最高檢察院為我國(guó)司法解釋法定主體，司法解釋主體二元格局由此確定。非司法機(jī)關(guān)不具司法解釋權(quán)，處于下級(jí)序列的司法機(jī)關(guān)即地方法院和地方檢察院也非正當(dāng)主體。司法解釋權(quán)的壟斷性與專屬性為公眾接受，但實(shí)踐中，行使司法解釋權(quán)的主體不適格現(xiàn)象比比皆是。非正當(dāng)主體正當(dāng)化與正當(dāng)主體非正當(dāng)化現(xiàn)象引發(fā)主體正當(dāng)性危機(jī)。具體表現(xiàn)如下：

1法定主體的非正當(dāng)性內(nèi)核。主要是針對(duì)最高檢察院的司法解釋一元主體地位而言。自1981年決議出臺(tái)，最高檢察院始享有司法解釋權(quán)并單獨(dú)或參與制作印發(fā)了大量司法解釋文件。對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)乃司法權(quán)的認(rèn)同和接受檢察機(jī)關(guān)為司法機(jī)關(guān)成為我國(guó)司法體制的重要內(nèi)容。但隨著最高檢察院和最高法院在司法解釋權(quán)能行使上的交叉甚至對(duì)抗導(dǎo)致司法程序延宕、法律適用不一等弊端，法學(xué)界開始重新思考最高檢察院的地位正當(dāng)性問題并形成諸多觀點(diǎn)。否定說認(rèn)為，從法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，將司法解釋權(quán)統(tǒng)一于最高審判機(jī)關(guān)乃世界通行做法；而最高檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，自已解釋法律又自己進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)致監(jiān)督流于形式；“兩高”同時(shí)行使司法解釋權(quán)以及檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的介入都會(huì)導(dǎo)致政出多門3?？隙ㄕf也有兩種代表性傾向，其一認(rèn)為以法律監(jiān)督權(quán)來否定司法解釋權(quán)不合邏輯，因?yàn)槎呔哒_實(shí)施法律之共同目的，不具根本對(duì)抗性；審判解釋和檢察解釋相互沖突以及檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的介入問題可通過“兩高”聯(lián)合進(jìn)行司法解釋來解決。最高檢察院的司法解釋主體地位不僅合法，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化。4另有學(xué)者雖肯定最高檢察院的正當(dāng)解釋主體地位，但主張其解釋權(quán)限應(yīng)被限定在刑事司法解釋或部分刑事程序法解釋權(quán)，即對(duì)現(xiàn)行法定權(quán)限內(nèi)容加以限制，以順乎檢察權(quán)自身職能的內(nèi)在要求。5

由司法解釋主體二元制引發(fā)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論中，否定說顯然傾向于在司法權(quán)重新配置狀態(tài)下取消最高檢察院的一元主體資格，而肯定說主張?jiān)诂F(xiàn)有司法體制內(nèi)以程序整合消彌沖突。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為行使偵查權(quán)和公訴權(quán)的職能部門，如被授予司法解釋權(quán)，其所作司法解釋應(yīng)具普遍約束力，包括適用于審判機(jī)關(guān)裁判具體案件。而司法實(shí)踐中，審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察解釋置之不理現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，司法解釋主體二元制導(dǎo)致的這一現(xiàn)象根本背離了法制社會(huì)對(duì)司法統(tǒng)一的要求。其次，我國(guó)的司法體制及與之相適應(yīng)的法律解釋體制的形成，主要源自一種經(jīng)驗(yàn)性事實(shí)而非預(yù)先設(shè)計(jì)的結(jié)果。如不顧這一事實(shí)而僅從法理邏輯上討論最高檢察院主體正當(dāng)性，其主張可能會(huì)與事實(shí)根本違背，成為“歷史中的聰明人和實(shí)際中的傻瓜”。將司法解釋權(quán)統(tǒng)一歸于最高法院行使應(yīng)是理性的終極目標(biāo)，而漸進(jìn)完善過程中，筆者贊成通過解釋權(quán)逐步限制和程序規(guī)制來達(dá)到目的。對(duì)此，下文將在規(guī)范化途徑中作深入論述。

2非正當(dāng)主體的“合法”存在。這主要是：

1非司法機(jī)關(guān)實(shí)際行使司法解釋權(quán)。如在1980年至1990年10年間，最高法院共制發(fā)152個(gè)刑事司法解釋，其中有62個(gè)是與沒有司法權(quán)的單位聯(lián)合制發(fā)的。6由眾多不具備法定司法解釋主體資格的機(jī)關(guān)7參與制定司法解釋，使司法解釋內(nèi)容上帶有嚴(yán)重部門利益傾向，解釋形式也缺乏嚴(yán)肅性，甚至出現(xiàn)違法司法解釋。如1998年11月15日國(guó)務(wù)院某部就《價(jià)格管理?xiàng)l例》有關(guān)行政訴訟溯及力的問題規(guī)定，“人民法院對(duì)《價(jià)格管理?xiàng)l例》頒布前有關(guān)案件當(dāng)事人的起訴，依法不予受理。”此內(nèi)容直接觸及法院的受案范圍，并對(duì)司法程序進(jìn)行限制解釋。

2下級(jí)司法機(jī)關(guān)即地方法院和地方檢察院在司法實(shí)踐中實(shí)際擁有一定的司法解釋權(quán)。在1981年決議等法律文件中皆明確規(guī)定，處于下級(jí)序列的司法機(jī)關(guān)非司法解釋正當(dāng)主體；1987年3月31日最高法院作出的《關(guān)于地方各級(jí)人民法院不應(yīng)制定司法解釋性文件的批復(fù)》(下簡(jiǎn)稱1987年批復(fù))，亦再次強(qiáng)調(diào)“具有司法解釋性的文件，地方各級(jí)人民法院均不應(yīng)制定?！钡痉▽?shí)踐中，下級(jí)司法機(jī)關(guān)實(shí)際行使司法解釋權(quán)的現(xiàn)象使我國(guó)司法解釋體制由法定一級(jí)制表現(xiàn)為多級(jí)制的實(shí)態(tài)。對(duì)此現(xiàn)狀，反對(duì)者認(rèn)為司法解釋只能歸于最高司法機(jī)關(guān)，這是司法權(quán)獨(dú)立與統(tǒng)一的要求8；認(rèn)可者則認(rèn)為法律解釋的意義在于適用法律。將法律解釋從法律適用中剝離出來是不可能的，因此應(yīng)給予其合法生存空間9。認(rèn)可者中還有從司法解釋與法律具體適用的相互依存關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為司法解釋即為法官適用法律之解釋，因此，法官也應(yīng)成為合法的法律適用解釋主體10。

筆者認(rèn)為，反對(duì)者的主張失于單薄。以審判解釋為例，在實(shí)踐中，地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的適用解釋或稱地方司法解釋不僅大量存在且具準(zhǔn)法律性質(zhì)。如1998年最高法院、最高檢察院及公安部聯(lián)合制定《關(guān)于盜竊罪數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題的規(guī)定》：“各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳(局)，可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并考慮社會(huì)治安狀況，在上述數(shù)額幅度內(nèi)，共同研究確定本地區(qū)執(zhí)行的盜竊罪的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，并分別報(bào)最高法院、最高檢察院、公安部備案?！绷硗?，地方法院作為法律的具體適用者，如禁止其解釋法律即會(huì)造成報(bào)請(qǐng)上級(jí)或有權(quán)機(jī)關(guān)解釋頻繁發(fā)生，導(dǎo)致一、二審合一，上訴審流于形式，既不合司法程序公正精神，也會(huì)造成訴訟資源的極大浪費(fèi)。由此，這種一級(jí)體制導(dǎo)致的司法審判領(lǐng)域的法律解釋權(quán)壟斷與法律適用主體多級(jí)性并不協(xié)調(diào)，違反法律適用客觀規(guī)律的內(nèi)在要求。

(二)解釋權(quán)限界定不當(dāng)

這主要指二元主體間的權(quán)利分割。1981年決議將司法解釋分割為審判解釋與檢察解釋的規(guī)定意在厘清二元主體間的解釋權(quán)限，但這一做法在實(shí)踐中卻屢受沖擊，其具體表現(xiàn)為：

1審判解釋與檢察解釋內(nèi)容上的沖突。如最高法院1995年8月10日《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》規(guī)定人民法院在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。這顯然是對(duì)《民事訴訟法》第185條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)抗訴的范圍進(jìn)行限制，與檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)形成競(jìng)合。

2審判解釋和檢察解釋的效力沖突。1981年決議規(guī)定：“最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定。”此表述說明，審判解釋與檢察解釋具有雙向約束力，但司法實(shí)踐中審判解釋與檢察解釋的效力只及于本系統(tǒng)之內(nèi)。當(dāng)兩機(jī)關(guān)對(duì)同一法律問題存在分歧時(shí)，便會(huì)各自頒發(fā)解釋，從而引發(fā)司法無(wú)序。如最高檢察院于1990年、1992年分別制定《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第64條的暫行規(guī)定》和《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》，對(duì)行政、民事抗訴審級(jí)問題進(jìn)行解釋，明確“應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)人民法院提起抗訴。”最高法院對(duì)這一問題未作相應(yīng)解釋，而實(shí)踐中大多數(shù)法院拒不接受同級(jí)檢察院提出的民事、行政訴訟抗訴案件或以各種形式交由原審法院再審，限制了最高檢察院該項(xiàng)解釋效力的發(fā)揮。

另外，因司法解釋權(quán)限界定不當(dāng)還造成對(duì)司法權(quán)的不當(dāng)介入問題，這主要指行政法規(guī)與地方法規(guī)的解釋權(quán)。其中，關(guān)于地方法規(guī)的解釋權(quán)，1981年決議規(guī)定，“凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋?！奔此痉C(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)地方法規(guī)行使解釋權(quán)。同時(shí)，根據(jù)1986年10月28日最高法院《關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》規(guī)定，同憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸的地方法規(guī)在人民法院依法審理本行政區(qū)域內(nèi)案件時(shí)可以法律文書中予以引用?？蛇m用卻不可解釋，顯然不合邏輯。在肯定地方法院具有一定司法解釋權(quán)時(shí)，將對(duì)地方性法規(guī)的解釋增列為司法解釋權(quán)內(nèi)容，符合法律解釋與法律適用的依存關(guān)系。1981年決議未對(duì)行政法規(guī)解釋作出規(guī)定，在實(shí)踐中通行做法是由行政主管部門承擔(dān)。1993年3月3日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》確定行政法規(guī)“本身需進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的問題”由國(guó)務(wù)院作出解釋，而具體應(yīng)用仍由行政主管部門負(fù)責(zé)解釋。行政法規(guī)也是人民法院法律文書制作中可引用的規(guī)范性文件，所以這一剝離法律適用與法律解釋的規(guī)定與上述有關(guān)地方性法規(guī)解釋的規(guī)定一樣，既不合法理，又會(huì)因部門利益不同而造成地方行政法律割據(jù)和司法功能殘缺。

(三)司法解釋效力不明確

司法解釋效力不明確主要包括司法解釋的生效、失效時(shí)間及其援引力等內(nèi)容。對(duì)于司法解釋生效時(shí)間，1997年若干規(guī)定第11條明確司法解釋以在《人民法院報(bào)》上公開發(fā)布日期為生效日期，改變了過去生效標(biāo)準(zhǔn)不一的情形；對(duì)于司法解釋失效時(shí)間，該規(guī)定沿襲自動(dòng)失效原則，即“在頒布了新的法律，或在原法律修改、廢止，或者制定了新的司法解釋后，不再具有法律效力?！贝艘?guī)定過于籠統(tǒng)，仍應(yīng)輔之以及時(shí)清理、編纂及聲明，使適用已失效的司法解釋或放棄適用實(shí)際效力仍存的司法解釋的實(shí)效混亂局面得以根除。

至于司法解釋的援引力，即可否在裁判文書中引用問題，實(shí)踐中看法不一，最高法院也先后作了不同規(guī)定。1986年10月28日最高法院在《關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》中規(guī)定“最高人民法院提出的貫徹執(zhí)行各種法律的意見以及批復(fù)等，應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行，但也不宜直接引用?！币虼酥敝聊壳埃诓门形臅兄苯庸_引用司法解釋的甚少。對(duì)此，有觀點(diǎn)主張司法解釋僅是如何適用法律的解釋，本身不是法律，自不應(yīng)同法律并列為裁判的根據(jù)。如果在裁判中直接引用司法解釋，可能會(huì)造成以解釋代替法律的后果。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于客觀上有些司法解釋乃法律漏洞之補(bǔ)充，依之定案的文書如不引用該解釋，則使裁判失去了依據(jù)。而且既然司法解釋是公開的，允許文書引用可使當(dāng)事人全面了解裁判理由，從而利于法制宣傳、減少無(wú)謂上訴與申訴，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。至1989年9月14日，最高法院、最高檢察院《關(guān)于執(zhí)行〈通告〉的若干問題的答復(fù)》第4條規(guī)定：凡依《通告》從寬處理的案件，在司法文書中可以寫明：“鑒于被告能在最高法院、最高檢察院《通告》規(guī)定的期限內(nèi)投案自首或坦白交待罪行，根據(jù)刑法和刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)被告人做出從寬處理的決定。”

1993年5月6日最高法院印發(fā)的《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要》指出“最高法院關(guān)于具體適用法律的司法解釋，各級(jí)人民法院必須遵照?qǐng)?zhí)行，并可以法律文書中引用?！?997年最高法院《若干規(guī)定》第14條規(guī)定“司法解釋與有關(guān)法律規(guī)定一并作為人民法院判決或者裁定的依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在司法文書中援相；援引司法解釋作為判決或者裁定的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)先引用適用的法律條款，再引用適用的司法解釋條款?！本C觀上述規(guī)定，司法解釋能否被裁判文書援引的問題仍未真正解決。雖然相對(duì)于1986年的最高法院批復(fù)而言，后來的法律文本放松了限制，但是以下問題仍無(wú)答案：

第一，1997年《若干規(guī)定》與1993年《會(huì)談紀(jì)要》相比，所指司法解釋范疇是否同一?如是，則所許可引用的只能為最高法院作出的司法解釋，檢察解釋的援引缺失；第二，1997年《若干規(guī)定》限制司法解釋的引用條件，則補(bǔ)充法律漏洞的司法解釋(即無(wú)“有關(guān)法律條款”時(shí))，其能否引用又如何引用?上述一系列法律文本并未使司法解釋援引力真正明晰。

(四)抽象解釋與具體解釋失諧

所謂抽象解釋，指作出解釋不是在適用法律過程中也非針對(duì)具體案件，而就普遍應(yīng)用法律問題作出系統(tǒng)的具有規(guī)范性的司法解釋。具體解釋與之相對(duì)，指司法機(jī)關(guān)在審理案件過程中針對(duì)具體案件如何適用法律問題所作的解釋。后者顯然更接近司法解釋的目的：將抽象法律適用于多變化社會(huì)關(guān)系的導(dǎo)入作用。

在英美法系國(guó)家，法官雖有很大自由裁量權(quán)，但不得脫離具體案件抽象地解釋法律或抽象地去制定類似于法律形式的規(guī)范。在大陸法系國(guó)家，抽象解釋被更為嚴(yán)格地限制。抽象解釋呈現(xiàn)的法律創(chuàng)制傾向使人們懷疑抽象解釋是解釋還是立法，是否對(duì)立法權(quán)有所超越。綜觀我國(guó)司法解釋活動(dòng)，大量存在以貫徹或?qū)嵤┠骋环傻囊庖?規(guī)定/辦法為由，脫離原法律文本進(jìn)行的解釋，其內(nèi)容與被解釋的對(duì)象間存在實(shí)質(zhì)差異。究其成因，源自歷史慣性與制度缺陷的相互作用。我國(guó)司法解釋的發(fā)展源于1979年以后這一時(shí)期劇變的社會(huì)關(guān)系與速成立法所導(dǎo)致的法律即時(shí)性與立法粗糙。社會(huì)關(guān)系的急速變動(dòng)與日趨復(fù)雜，使法律的發(fā)展面臨諸多具對(duì)抗性的要求。如一個(gè)現(xiàn)代法律體系的建立依賴于大量地制定法律和規(guī)則；而社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)又要求現(xiàn)行的法律保有足夠的彈性，以適應(yīng)社會(huì)變化的需求。

同時(shí)，立法過程中域外經(jīng)驗(yàn)與本土經(jīng)驗(yàn)的沖撞也會(huì)產(chǎn)生法律與現(xiàn)實(shí)的不和諧。凡此種種情態(tài)，客觀上為創(chuàng)造性的司法活動(dòng)保留了一個(gè)相當(dāng)大的空間，而司法解釋作為矯正、彌補(bǔ)成文法立法局限性的有效形式，在立法技術(shù)粗糙所致立法不完善、法條過于原則而可操作性差時(shí)，可通過細(xì)化抽象法律條文以適于操作，亦可通過創(chuàng)制性的解釋對(duì)立法疏漏補(bǔ)白，從而在法律的發(fā)展和完善過程中起到立法先導(dǎo)作用。在此背景下，我國(guó)最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋不僅是闡釋法條，同時(shí)還帶有創(chuàng)制法律的色彩。歷史慣性之外，抽象解釋未順應(yīng)現(xiàn)代法治理念的要求退居次位還有著制度上的原因，主要是：

1司法解釋條件過于抽象。司法解釋條件是指司法解釋主體在何種情形下才能作出司法解釋，此亦為司法解釋權(quán)正當(dāng)行使條件。1981年決議只籠統(tǒng)規(guī)定司法解釋是針對(duì)“具體應(yīng)用法律、法令的問題”，最高法院1997年《若干規(guī)定》第2條規(guī)定“人民法院在審判工作中具體應(yīng)用法律的問題，由最高人民法院作出司法解釋”，其表達(dá)相對(duì)于1987年決議無(wú)任何細(xì)化。

2一級(jí)解釋體制下的解釋權(quán)高度壟斷導(dǎo)致法律解釋與法律適用的分離，使司法解釋在一般情況下不可能存在于具體案件的審判過程并針對(duì)具體的案件事實(shí)進(jìn)行，從而使司法解釋更多地表現(xiàn)為帶有立法意味的抽象解釋。

此外，法定法律解釋規(guī)則的缺位，使司法解釋的制定處于無(wú)章可循的狀態(tài)，隨意性極大。司法解釋內(nèi)容表述上，存在說理不透徹、論證不充分、推理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那樾巍＜裙谝浴敖忉尅敝?，闡釋性的說明以細(xì)化抽象條文乃其當(dāng)然風(fēng)格。而實(shí)際上，因“解釋”的表述抽象而導(dǎo)致理解困難，從而出現(xiàn)下級(jí)法院對(duì)司法解釋如何理解和適用進(jìn)行請(qǐng)示的尷尬局面。

綜上，我國(guó)當(dāng)前司法解釋的現(xiàn)實(shí)困境根源于司法解釋體制失衡。除上述制度上的原因外，現(xiàn)實(shí)困境的成因中還存在技術(shù)原因和司法理念滯后的情形。在技術(shù)層面上，首先，長(zhǎng)期存在的觀念認(rèn)為司法解釋是一種重要司法權(quán)力，而忽略司法解釋作為一種法律適用手段，其技術(shù)存在或者說不同法律解釋方法的綜合運(yùn)用同樣重要，以致法解釋方法單一。隨著法解釋理論研究的深入，解釋方法的恰當(dāng)運(yùn)用既提高文本可操作性，又有利于司法解釋規(guī)范化系統(tǒng)化，擴(kuò)充司法解釋的生存空間。其次，立法文件疏于界定抽象解釋與具體解釋的效力層次以及各不同司法解釋的效力等級(jí)，也是解釋效力混亂的原因。在司法理念方面，出于部門利益或地方利益而為的具體解釋所致解釋權(quán)濫用使用體解釋效力受損，也使司法解釋權(quán)壟斷為解釋主體倚重；司法獨(dú)立觀念淡漠使司法解釋受制于行政規(guī)章、地方立法的情形大量存在。以制度失衡為主，輔之以技術(shù)單一與觀念滯后是我國(guó)司法解釋現(xiàn)實(shí)困境的原因，也是制約司法解釋規(guī)范化的主要障礙。

三、司法解釋規(guī)范化及其途徑

前文述及，司法解釋現(xiàn)狀中諸多弊端內(nèi)生于現(xiàn)行司法解釋體制，故體制的改革成為司法解釋規(guī)范化的第一要義。因?yàn)?，“就中?guó)的法律解釋體制包括司法解釋制度來說，無(wú)視其在總體構(gòu)架上存在的問題，僅僅局限于對(duì)現(xiàn)行做法進(jìn)行清理并使之規(guī)范化，意義畢竟有限。而且規(guī)范化在很大程度上也意味著將現(xiàn)狀包括不合理的現(xiàn)狀固化?！雹炈蕴接懰痉ń忉屢?guī)范化具體途徑之前，觀念上的準(zhǔn)備實(shí)為必要。司法解釋規(guī)范化是伴隨司法改革與完善法制建設(shè)而生的命題，但現(xiàn)實(shí)中包括許多法官在內(nèi)的人們對(duì)于司法改革的理解都處于一個(gè)膚淺層面，甚至是錯(cuò)誤的思路。實(shí)踐中有關(guān)法律解釋整合性概念與規(guī)則的缺乏，學(xué)理研究的尚不充分都將制約司法解釋的規(guī)范化、體系化、制度化。更新司法觀念、明確司法解釋工作指導(dǎo)思想和司法解釋工作的原則，是觀念更新的重要內(nèi)容，也是具體規(guī)范化設(shè)想得以接納的基礎(chǔ)。

第二篇：和諧社會(huì)與法治精神——兼論重構(gòu)我國(guó)司法體制

和諧社會(huì)與法治精神

——兼論重構(gòu)我國(guó)司法體制

20余年的經(jīng)濟(jì)體制改革使我國(guó)的面貌發(fā)生了巨大的變化，也帶來了一系列新問題和新矛盾，以致轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。十六大和十六屆三中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，即建設(shè)民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。對(duì)此，從法學(xué)研究、法律發(fā)展及司法實(shí)踐而言，有必要進(jìn)一步思考：和諧社會(huì)的價(jià)值定位與法治精神的價(jià)值追求之間有何內(nèi)在聯(lián)系？我國(guó)的司法實(shí)踐與這些價(jià)值目標(biāo)的要求究竟相差多遠(yuǎn)？

一、和諧社會(huì)與法治精神

（一）和諧社會(huì)與法治精神的關(guān)系

最早提出“和諧”一詞的是公元前6世紀(jì)古希臘哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯，他認(rèn)為“整個(gè)天是一個(gè)和諧”；而“和諧社會(huì)” 這一用語(yǔ)則是由19世紀(jì)空想社會(huì)主義者傅立葉首次提出的，他主張?jiān)谖磥淼暮椭C社會(huì)中，通過由富人捐資組織的“試驗(yàn)性”股份公司制協(xié)作社，把對(duì)抗性的資本主義社會(huì)改造成和諧社會(huì)。

而最早給法治界定內(nèi)容的是古希臘的亞里士多德，他“把一個(gè)以法律為基礎(chǔ)的國(guó)家假設(shè)為達(dá)到‘善生活’的唯一可行的手段”，并認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律”。當(dāng)我們將法治不僅作為一種信仰、意識(shí)、觀念，而且成為一種思想方式、行為方式，甚至是生存方式和生活方式時(shí)，法治的“軟件系統(tǒng)”——信任和尊崇就建立起來了，這也是法治精神的內(nèi)涵。

可見，和諧社會(huì)一直是人類所希望的理想社會(huì)，但我們必須認(rèn)識(shí)到“和諧社會(huì)”不是絕對(duì)平均主義實(shí)現(xiàn)的社會(huì)，不是法律虛無(wú)主義橫行的社會(huì)，不是人格尊嚴(yán)和基本自由的個(gè)體消失的社會(huì)，它與法治精神有密切的關(guān)系：法治精神是和諧社會(huì)的基石、內(nèi)在要求、努力方向和目標(biāo)，是和諧社會(huì)特征的有力保障，并服務(wù)于和諧社會(huì)的主要方面?！皹?gòu)建和諧社會(huì)就是構(gòu)建法治社會(huì)”——這種一體化的聯(lián)系根源于他們具有共同的價(jià)值追求。

（二）和諧社會(huì)與法治精神的價(jià)值追求

1、公正

社會(huì)和諧的根本、法治精神的精髓都在于社會(huì)的公平正義，即公正。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義是構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治國(guó)家最基本的原則。柏拉圖在《共和國(guó)》一書中指出，正義存在于社會(huì)有機(jī)體各個(gè)部分間的和諧關(guān)系之中。畢達(dá)哥拉斯也認(rèn)為，不公正，就破壞了秩序，破壞了和諧，這就是最大的惡。盡管正義有一張普洛透斯似的臉，但歷代法學(xué)家仍保持著探索的狂熱；盡管法學(xué)家對(duì)正義有不同的表述和標(biāo)準(zhǔn)，但他們總是將正義觀念與作為規(guī)范大廈組成部分的規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)的公正性與合理性聯(lián)系起來。就筆者而言，本人贊同約翰·羅爾斯的正義標(biāo)準(zhǔn)：（1）每個(gè)人對(duì)與其他人所享有的類似自由相一致的最廣泛的基本自由都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；（2）社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等將被安排得使人們能夠合理地期望它們對(duì)每個(gè)人都有利，并使它們所依系的地位與職務(wù)向所有的人都開放。所以，公正是和諧社會(huì)、法治精神追求的價(jià)值目標(biāo)，是構(gòu)建和諧社會(huì)和弘揚(yáng)法治精神過程中進(jìn)行制度安排和創(chuàng)新的重要依據(jù)，是任何文明社會(huì)的核心價(jià)值取向。

2、秩序

秩序與和諧有著緊密的關(guān)聯(lián)——秩序往往意味著起碼的和諧，而法律構(gòu)建的初始動(dòng)因起源于人們對(duì)秩序（安全）的強(qiáng)烈欲求。佛洛伊德指出，人類神經(jīng)系統(tǒng)在節(jié)省能量與減少精神緊張方面的需求，解釋了人對(duì)于有序生活方式的先見取向。馬斯洛也指出，我們社會(huì)中的大多數(shù)成年者一般都傾向于安全、有序的、可預(yù)見的、合法的和組織的世界，這種世界是他所能依賴的，而且在他所傾向的這種世界里，出乎意料的、難以控制的、混亂的以及其他諸如此類的危險(xiǎn)事情都不會(huì)發(fā)生。西方中世紀(jì)神學(xué)主義奧古斯丁承認(rèn)：“無(wú)論天國(guó)還是地上之國(guó)，也無(wú)論社會(huì)還是個(gè)人，一個(gè)共同的目標(biāo)是追求和平與秩序，以便獲得社會(huì)和個(gè)人的心靈安寧，法律正是維護(hù)和平與秩序的必要工具”。因此，秩序是社會(huì)和諧的基本要求，是法律產(chǎn)生的直接價(jià)值追求，就如同英國(guó)憲法學(xué)家韋德所認(rèn)為的“法治理論的出發(fā)點(diǎn)就是秩序優(yōu)于無(wú)政府主義”。

3、自由

無(wú)論從社會(huì)的變革歷史，還是從科技發(fā)展的進(jìn)程，無(wú)不能看到人類追求解放和自由的需要。我們要建立的和諧社會(huì)必然包含著自由的價(jià)值目標(biāo)，否則社會(huì)不可能有序，也就不會(huì)有和諧局面的產(chǎn)生，因?yàn)椤耙笞杂傻挠耸侨祟惛畹俟痰囊环N欲望”。同時(shí)，整個(gè)法律和正義的哲學(xué)是以自由觀念為核心而建立起來的。約翰·洛克宣稱，“法律的目的并不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由”。所以，一個(gè)追求和諧與法治的社會(huì)必然要充分彰顯公民的自由權(quán)利，限制政府的強(qiáng)權(quán)干預(yù)，保證人的能力不為壓制性的桎梏束縛，從而建立一種有益于盡量多的人的高度文明。

4、效率

和諧社會(huì)和法治精神對(duì)效率的需求根本上出于經(jīng)濟(jì)的考慮。按照社會(huì)學(xué)的思維路徑，人們對(duì)某種價(jià)值追求的偏向總會(huì)打上時(shí)代的烙印，在“發(fā)展”成為時(shí)代主題的今天，效率決定社會(huì)內(nèi)部的穩(wěn)定，社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展以及人與自然的長(zhǎng)久和平共處，有限政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過提高效率減少外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，獲得資源的最優(yōu)配置和利用。法治從來都存在著對(duì)效率的向往：法治將社會(huì)主體之間重復(fù)博弈的行為固定，給人以穩(wěn)定的預(yù)期，理性的經(jīng)濟(jì)人基于這種預(yù)期進(jìn)行選擇，就當(dāng)然地節(jié)約社會(huì)成本、提高效率；法治要求及時(shí)的正義，尤其體現(xiàn)在司法上要及時(shí)保障公民的人身自由，盡快確定財(cái)產(chǎn)歸屬并盡快使其進(jìn)入流通領(lǐng)域。

總之，和諧社會(huì)與法治精神的基本價(jià)值內(nèi)涵相同：直接宣揚(yáng)公平正義，確立核心價(jià)值定位；要求誠(chéng)信友愛、安定有序，人與自然和諧相處，確立對(duì)秩序的基本價(jià)值追求；強(qiáng)調(diào)民主法治，滿足與生俱來的對(duì)自由的向往；要求充滿活力，更大程度上則是對(duì)效率的追求，以保證和諧社會(huì)與法治精神所需要的物質(zhì)條件。

（三）和諧社會(huì)與法治精神的價(jià)值平衡需求

社會(huì)科學(xué)從來都沒有停止思考“善社會(huì)”的問題，所以，絕大部分社會(huì)學(xué)家和法理學(xué)者關(guān)注社會(huì)控制所應(yīng)追求的最高價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)然的社會(huì)和實(shí)然的社會(huì)辯論從來未停止過。正義、公平、自由、效率、秩序（安全）、公共利益甚至服從自然或上帝的意志——所有這些和其他一些價(jià)值被不同時(shí)代的不同思想家宣稱為社會(huì)的最高價(jià)值。

實(shí)際上，在我們一直追求“善社會(huì)”的過程就是肯定公正所具有的基礎(chǔ)性價(jià)值。然而，我們必須認(rèn)識(shí)到：每個(gè)時(shí)代都面臨著有一些社會(huì)控制的重大問題，而這些問題則需要最有才智的人運(yùn)用智慧加以解決；思想家們?cè)噲D激勵(lì)他們同時(shí)代的人去關(guān)注他們各自時(shí)代所存在的某些尖銳且迫切需要解決的問題。在社會(huì)制度不平等極為凸顯并引發(fā)威脅社會(huì)基礎(chǔ)的強(qiáng)烈不滿的時(shí)代，有洞見的思想家所提出的價(jià)值目標(biāo)會(huì)著重強(qiáng)調(diào)較多的平等；在遭到混亂和無(wú)政府主義危及的社會(huì)制度，必會(huì)期望秩序（安全）；在一個(gè)政治上專制主義的時(shí)代，人們則可能傾向于在政治控制所確定的限制范圍內(nèi)或在無(wú)視這種限制的情形下強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值中反專制主義因素——自由。

因此，在和諧社會(huì)與法治精神的基本價(jià)值平衡過程中，我們需要確立公平正義作為貫穿始終的價(jià)值目標(biāo)；而對(duì)于秩序、自由、效率的價(jià)值平衡問題無(wú)法給予一個(gè)“一刀切”的等次排列，如前所述，必須針對(duì)具體時(shí)代、具體職能部門及具體事件來確定他們的次序。那么，司法部門作為社會(huì)和諧的重要保證、法治精神的關(guān)鍵體現(xiàn)，公正處于當(dāng)然的核心地位，依法有效保障公民自由的第二位價(jià)值追求當(dāng)然對(duì)效率提出了要求。而當(dāng)我們的司法體制能夠依法公正高效地保障公民自由時(shí)，秩序就水到渠成了。

二、我國(guó)司法體制的弊端

我國(guó)司法體制是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定設(shè)置的，其司法體系由人民法院和人民檢察院系統(tǒng)構(gòu)成。在此所探討涉及的司法及司法體制，主要指我國(guó)專司審判的審判機(jī)關(guān)——人民法院和以法院為中心的司法體制。

1、司法權(quán)設(shè)置的地方化

我國(guó)憲法規(guī)定，地方人民法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)。這樣一種憲政安排，決定了地方司法系統(tǒng)隸屬于地方的客觀屬性。雖然我國(guó)憲法又同時(shí)規(guī)定司法權(quán)的國(guó)家專有性和專屬性，但地方司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物大權(quán)、生存和發(fā)展都掌握在地方手中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上存在機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)等依附關(guān)系。利益張力的存在使審判權(quán)非?？赡艹蔀榈胤秸┺牡膶?duì)象，設(shè)在地方的國(guó)家審判機(jī)關(guān)成為地方的審判機(jī)關(guān)。在每個(gè)地方都有其特殊利益的情況下，占主導(dǎo)性的行政機(jī)關(guān)必然要求行政、立法、司法等權(quán)力機(jī)構(gòu)為維護(hù)地方利益而竭盡全力，這就為司法上的地方保護(hù)主義和司法活動(dòng)的功利化提供溫床。

司法權(quán)作為一種運(yùn)用法律這一機(jī)制來配置資源的專屬權(quán)力，其地方化設(shè)置會(huì)阻礙資源在全社會(huì)的自由流通、影響資源的最優(yōu)配置和利用，不利于統(tǒng)一有序市場(chǎng)的形成；會(huì)干預(yù)平常主體交易的自由，甚至為政府侵害公民的基本自由權(quán)利提供司法保護(hù)；會(huì)影響法制的統(tǒng)一實(shí)施，破壞司法權(quán)存在的最高價(jià)值——公正。而司法主動(dòng)的功利化是對(duì)司法中立的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因?yàn)椤凹偃缢痉ㄕ卟扇≈鲃?dòng)的行為，試圖積極的發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)中出現(xiàn)的或潛在的糾紛，必將自己卷入當(dāng)事人之間利益沖突之中，難以保持公正的面目”。

2、法院管理的行政化

法律文化作為全世界共有的文明成果，具有一些共同的特點(diǎn)和規(guī)律，從國(guó)際通行的做法來看，為確保司法公正和司法獨(dú)立，不同法系的國(guó)家在架構(gòu)以審判權(quán)為中心的司法體制時(shí)，共同遵循將司法權(quán)的行使與司法行政事物相分離的原則，從體制上保證司法權(quán)在行使過程中處于一種超脫、公允和中立的地位，有效避免行政權(quán)或其他權(quán)力對(duì)司法權(quán)的干擾。但我國(guó)的法院管理實(shí)際上是一種行政化管理模式。

第一、從法院與其他行政機(jī)關(guān)關(guān)系上看，法院的人、財(cái)、物是由行政機(jī)關(guān)按照行政模式進(jìn)行管理的。法院的管理人員和法官是依照統(tǒng)一的《公務(wù)員法》進(jìn)行錄用、確定工資福利待遇和職級(jí)；法院的資金由地方行政機(jī)關(guān)撥付；法院的物資裝備必須由地方政府支持。這種與行政人員采取相同的管理模式無(wú)異于鼓勵(lì)司法者采取主動(dòng)的行為——或介入糾紛之中，或與政府保持密切的關(guān)系，以追求“政績(jī)”、獲得晉升，確保“飯碗”甚至得到更豐厚的利益回報(bào)——不中立的法院和法官如何公正？

第二、從法院內(nèi)部管理體制上看，法官職務(wù)的行政化、非程序的內(nèi)部請(qǐng)示和批復(fù)制度、審判委員會(huì)對(duì)案件的決議職能、案件指標(biāo)管理制度都嚴(yán)重違背審判權(quán)的“親歷性”規(guī)律。這種缺乏親歷性的審判必然會(huì)提高錯(cuò)判率，造成案件不斷地請(qǐng)示、發(fā)回重審，嚴(yán)重影響“高效司法”的實(shí)現(xiàn)，浪費(fèi)本就緊張的司法資源，限制財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)速度。而對(duì)于涉及到人身自由、生命權(quán)利的刑事案件，錯(cuò)判對(duì)司法公正的打擊無(wú)疑是摧毀性的。即使他們最終被昭雪，但“遲來的正義即非正義”。

內(nèi)外一致的行政化管理使法院不能獨(dú)立行使司法權(quán)，使法官不能根據(jù)自己的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)對(duì)案件形成內(nèi)心確信斷案，這就增加了干預(yù)司法的機(jī)會(huì)，而這種干預(yù)必然導(dǎo)致各種利益的較量——增加社會(huì)成本，降低辦案效率，阻礙公正的實(shí)現(xiàn)。

3、法官職業(yè)的大眾化

我國(guó)法官隊(duì)伍的成分非常復(fù)雜，不僅有專家學(xué)者型的精英法官，還有姚曉紅式的“三盲法官”。若干年前的法官選拔制度，無(wú)論什么人，只要有一定關(guān)系都可以輕而易舉地調(diào)進(jìn)法院，并名正言順地當(dāng)法官。這種先天不足并沒有通過后天的培訓(xùn)機(jī)制得到很大改觀，司法權(quán)的地方化和行政化又將法官的精力和注意力引向功利化的東西上。無(wú)法想象，一個(gè)根本不懂法律這架精密儀器的人，怎么會(huì)知道法治精神是何物，怎么會(huì)生產(chǎn)出大眾迫切需求的公正、秩序、自由和效率？

這些司法體制弊端的存在與和諧社會(huì)要求的內(nèi)容格格不入，與法治精神及和諧社會(huì)共同追求的價(jià)值目標(biāo)南轅北轍。因此，重構(gòu)我國(guó)司法體制勢(shì)在必行。

三、重構(gòu)我國(guó)司法體制

面對(duì)背離法治精神的不和諧現(xiàn)象和行為，重構(gòu)我國(guó)司法體制是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要選擇；同時(shí)，我們?cè)跇?gòu)建司法體制的過程中，必須貫徹法治精神，符合其與和諧社會(huì)的價(jià)值追求。本文僅就司法體制中主要的具體制度構(gòu)建提出一些個(gè)人的看法。

（一）司法獨(dú)立，改變法院行政化管理模式。

司法獨(dú)立包括兩個(gè)層面的涵義：一是法院獨(dú)立審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；二是法官獨(dú)立審判，不受其他法官的干涉。法官獨(dú)立居于核心和根本地位，對(duì)審判獨(dú)立或司法獨(dú)立起著決定性和支撐性的作用。

1、通過立法確立兩級(jí)產(chǎn)生體制，即全國(guó)人大產(chǎn)生最高法院和高級(jí)法院及其法官，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政保障；省級(jí)人大產(chǎn)生中級(jí)和基層法院及其法官，經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政保障，同時(shí)規(guī)定中級(jí)以下法院經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)中央可采取轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策，避免各省法院和法官經(jīng)費(fèi)和待遇不均。

2、將其他機(jī)關(guān)、組織監(jiān)督司法的程序明確化、法定化。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是司法必須堅(jiān)持的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)有一個(gè)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的問題。實(shí)際上我們的法官堅(jiān)持體現(xiàn)黨的意志、人民利益的法律，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程。其次，雖然司法體制改革后，省級(jí)以下的人大將不產(chǎn)生法院和法官，但地方人大仍有監(jiān)督的權(quán)力。該監(jiān)督權(quán)不是個(gè)案監(jiān)督，而是人大在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)必須有充分的證據(jù)請(qǐng)求產(chǎn)生該法官的人大通過訴訟程序行使彈劾權(quán)。

3、取消案件的審批簽發(fā)制度，確立主審法官或合議庭負(fù)責(zé)制。院長(zhǎng)不需要為自己不辦理的案件負(fù)責(zé)。當(dāng)責(zé)任具體明晰到個(gè)人時(shí)，迫使審理案件的法官不得不盡全力甚至利用他人的智慧謹(jǐn)慎細(xì)致地處理案件。

4、將審判委員會(huì)的決議職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉勺稍兟毮堋２粌H可以避免審判委員會(huì)間接判案，避免權(quán)責(zé)不明、無(wú)法找到真正責(zé)任人，而且可以調(diào)動(dòng)法官自覺提高自身素質(zhì)的積極性。

5、取消請(qǐng)示和批復(fù)制度，確保二審終審和上訴制度的存在意義。司法裁判依據(jù)的是法律的規(guī)定以及法官的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和良知，沒有理由認(rèn)為同樣是法官，下級(jí)法院的法官就不如上級(jí)法院的法官。

6、單立《法官保障法》，對(duì)法官的人身、工資福利待遇、權(quán)利救濟(jì)等方面作明確的規(guī)定。司法無(wú)權(quán)威的極端表現(xiàn)是法官被毆打、法庭被沖擊，此類現(xiàn)象務(wù)必杜絕。

（二）法官職業(yè)精英化

構(gòu)建精英化的法官職業(yè)是一個(gè)龐大繁雜的體系，除了制度設(shè)計(jì)避免精英法官庸俗化、功利化外，更重要的是司法主體的法律意識(shí)、現(xiàn)代社會(huì)的執(zhí)法與司法意識(shí)、操守和品質(zhì)等全面素質(zhì)的提升，這又涉及到充分的物質(zhì)、精神和人才準(zhǔn)備。

1、建立完備的法律教育體系和豐富的法律教學(xué)內(nèi)容?！敖淌诜芍R(shí)的院校，除了對(duì)學(xué)生進(jìn)行實(shí)體法規(guī)和法律程序方面的基礎(chǔ)訓(xùn)練以外，還必須教導(dǎo)他們像法律工作者一樣去思考問題和掌握法律論證與推理的復(fù)雜藝術(shù)?！蔽覀兊姆山逃仨毰囵B(yǎng)學(xué)生的法治精神，將法律作為自己堅(jiān)定的信仰，并堅(jiān)持擔(dān)任法治有益的傳播者。同時(shí)健全法官職業(yè)培訓(xùn)體系，完善法官繼續(xù)教育制度。例如，每名法官必須每年參加為期一個(gè)月的培訓(xùn)，并有嚴(yán)格的考核制度，培訓(xùn)的內(nèi)容不應(yīng)僅限于成文的法律制度、法學(xué)理論，還應(yīng)包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、論理學(xué)甚至現(xiàn)代的一些尖端技術(shù)的介紹。因?yàn)椤胺▽W(xué)并不是社會(huì)科學(xué)中一個(gè)自足的獨(dú)立領(lǐng)域”

2、提高法官的待遇。在法官獨(dú)立審判后，對(duì)承受壓力的能力、法官素質(zhì)、教育和再教育的要求必然會(huì)提升一定高度，這樣，從事法官職業(yè)意味著首先必須付出更多的勞動(dòng)和支出更多的費(fèi)用，依據(jù)成本和產(chǎn)出的關(guān)系，提高法官待遇是必然的選擇，也是吸引更多法律精英從事法官職業(yè)的必要物質(zhì)保障。至于法官待遇的水平可以根據(jù)國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r，高于一般公務(wù)員的5—6倍。

3、精簡(jiǎn)分流現(xiàn)有的法官，嚴(yán)格法官職業(yè)準(zhǔn)入，規(guī)范法官選任程序，統(tǒng)一法官選任標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)法官隊(duì)伍大眾化的現(xiàn)實(shí)，按照“學(xué)歷+經(jīng)驗(yàn)”的標(biāo)準(zhǔn)，將一部分不符合任職標(biāo)準(zhǔn)的法官分流出去，按照合理的規(guī)模配置法官。然后通過考核，安排從事法官助理工作、司法輔助人員或司法行政人員。在法官職業(yè)準(zhǔn)入方面，要進(jìn)一步提高門檻——在法律精英競(jìng)相進(jìn)入法官職業(yè)時(shí)——是必然的。

4、確定準(zhǔn)入和退出法官職業(yè)的年齡標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)。就像其他的法律不能為每個(gè)人量身定制，我們確定法官準(zhǔn)入和退出的年齡標(biāo)準(zhǔn)也只能根據(jù)一般情況。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)應(yīng)考慮到法官職業(yè)對(duì)經(jīng)驗(yàn)——“法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)”的特殊要求。因此法官職業(yè)的準(zhǔn)入年齡應(yīng)為28-30歲，退出年齡一般應(yīng)在70歲。

綜上，筆者就重構(gòu)司法體制的具體制度提出以上看法，僅僅是司法體制大廈中某個(gè)房間甚至窗戶的建構(gòu)，而要將我國(guó)的司法體制重構(gòu)成一座弘揚(yáng)法治精神、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)公正、秩序、自由、效率的理想城堡，不僅需要法律人不懈的努力，還需要具有改革的勇氣和決心，克服制度的溯及力量與惰性力量，為那些可能成為變革的無(wú)辜犧牲者帶來最低程度的損害。

第三篇：論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)

論我國(guó)審計(jì)體制的改革與重構(gòu)

—— 3edu教育網(wǎng) >> 免費(fèi)論文 >> 管理論文 >> 會(huì)計(jì)論文 >> 審計(jì)論文 更新：2008-5-2

一、我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀和評(píng)析

(一)我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀

l．領(lǐng)導(dǎo)體制

審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是指審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個(gè)顯著的特征：一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

2．機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)有兩種，即中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)，即審計(jì)署。審計(jì)署是國(guó)務(wù)院的組成部門，是我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定、命令，以獨(dú)立的行政主體從事活動(dòng)，直接審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)；另一方面，審計(jì)署作為我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。地方審計(jì)機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。

3．審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)

審計(jì)法第十條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)派出審計(jì)特派員。審計(jì)特派員根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作?！卑凑赵摋l規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類，即審計(jì)機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前，審計(jì)署在地方18個(gè)城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，稱審計(jì)署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu)，是審計(jì)機(jī)關(guān)派駐本級(jí)政府其他部門的審計(jì)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在審計(jì)署在國(guó)務(wù)院25個(gè)部門設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)也根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立了駐部門派出機(jī)構(gòu)。

審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)派出的工作機(jī)構(gòu)，其審計(jì)職權(quán)依靠派出的審計(jì)機(jī)關(guān)授予。因此，它不是一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，而是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只能在審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開展活動(dòng)，作出具體行政行為。

4．審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和人員配置

為保證審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，我國(guó)遵循國(guó)際慣例對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計(jì)人員的任職條件等，都作了嚴(yán)格規(guī)定。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的任免程序是：由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免；審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院任免。全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序是：正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免。另外，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。

在任期內(nèi)撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，必須符合下列條件之一：一是審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因犯罪被追究刑事責(zé)任；二是因嚴(yán)重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續(xù)擔(dān)任審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的；四是有不符合國(guó)家規(guī)定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作，要求審計(jì)人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備與其所從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。具體來說，審計(jì)機(jī)關(guān)配備的審計(jì)人員既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，掌握審計(jì)及相關(guān)專業(yè)知識(shí)，有一定的審計(jì)或者其他相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達(dá)能力，又要遵守依法審計(jì)、客觀公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實(shí)行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

5．經(jīng)費(fèi)來源

審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件。在我國(guó)立法中，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與政府財(cái)政部門存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此，審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。

(二)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的評(píng)析

在建立國(guó)家審計(jì)制度的初期，我國(guó)選擇了隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)問題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級(jí)人大更好地支持和監(jiān)督審計(jì)工作。按照我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級(jí)人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國(guó)審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)的整體。

審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來，特別是黨的十五大以來，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績(jī)。同時(shí)，審計(jì)事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是符合現(xiàn)階段國(guó)情的，能夠較．好地保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府越來越重視和支持審計(jì)工作，各級(jí)人大和有關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作也給予了有力支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時(shí)也應(yīng)看到，在實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)和水平還比較欠缺，對(duì)審計(jì)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。具體表現(xiàn)在：

1．審計(jì)工作的開展受政府領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識(shí)的影響

由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的I司題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去，特別是當(dāng)審計(jì)查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。

2．政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作還未完全到位

按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國(guó)目前大約還有1／3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計(jì)工作名義上由政府首長(zhǎng)直接分管，但實(shí)際上一把手很少過問審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計(jì)和財(cái)政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門履行。正常的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

3．在配備地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)相應(yīng)的素質(zhì)與能力要求得不到保證

地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是政府的職能部門，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等都系于本級(jí)人民政府，各級(jí)政府是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)不得做出偏向同級(jí)政府的選擇。在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，一些地方較少考慮審計(jì)工作的特殊性，經(jīng)常未經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，就將一些不懂審計(jì)業(yè)務(wù)的干部安置到審計(jì)機(jī)關(guān)任職，從而造成審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正?，F(xiàn)象。

4．審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證

這在一定程度上影響了審計(jì)工作的正常開展。無(wú)論是按照世界各國(guó)的通行做法，還是從我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展趨勢(shì)來看，今后審計(jì)工作的重點(diǎn)是監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)又由同級(jí)財(cái)政部門審批，兩者關(guān)系明顯不順，審計(jì)工作不可避免地會(huì)受到制約，客觀上勢(shì)必會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度。盡管我國(guó)《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)作了明確規(guī)定，要求列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證。但從實(shí)際情況來看，由于各級(jí)政府及其財(cái)政部門都把審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財(cái)力緊張，許多審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問題更加突出，影響了審計(jì)工作的正常開展。

5．中央審計(jì)力量嚴(yán)重不足

按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬(wàn)多個(gè)。從絕對(duì)量來看，還不到全國(guó)80萬(wàn)個(gè)被審計(jì)單位的40%，但這些單位的資金量約占全國(guó)的70％左右。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督。但由于目前中央審計(jì)力量不足，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計(jì)署成立以來還從未接受過審計(jì)。以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為例，一級(jí)預(yù)算單位有100多個(gè)，每年只能審計(jì)50％左右，二三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)面只有20％；縣以上國(guó)稅局有3000多個(gè)，每年審計(jì)不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān)，每年只能審計(jì)20％。1998年機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾越來越突出。

二、改革1完善我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的必然性和現(xiàn)實(shí)可能性

(一)我國(guó)審計(jì)體制改革的必然性

應(yīng)該看到，相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言，行政型審計(jì)體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國(guó)實(shí)行行政模式審計(jì)體制，國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度肯定會(huì)受到一定的影響，特別是政府某些行政活動(dòng)有悖于法律，或在行政活動(dòng)中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、行政級(jí)次利益、部門單位利益沖突時(shí)，尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線”，沒有獨(dú)立性，客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無(wú)從談起，審計(jì)重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行改革具有其必然性。

如何對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行改革，當(dāng)前主要有如下幾種觀點(diǎn)：

1．對(duì)現(xiàn)行審計(jì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也即“改良”觀

“改良”的具體設(shè)想主要是審計(jì)署仍隸屬于國(guó)務(wù)院，但在國(guó)務(wù)院內(nèi)升半格，使審計(jì)長(zhǎng)具有相當(dāng)于國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員的地位，同時(shí)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受政府任期的影響，在客觀上保證審計(jì)監(jiān)督組織的獨(dú)立性；審計(jì)長(zhǎng)由人大任命，其業(yè)務(wù)歸總理領(lǐng)導(dǎo)，從法律上規(guī)定審計(jì)長(zhǎng)既向國(guó)務(wù)院報(bào)告工作，又向人大報(bào)告工作，當(dāng)二者矛盾時(shí)，以人大為主。

這種觀點(diǎn)，看似提高了審計(jì)的地位，保證了審計(jì)組織的獨(dú)立性，但也會(huì)存在一定問題，因?yàn)橹灰獙徲?jì)機(jī)關(guān)是政府的組成機(jī)構(gòu)之一，則在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)就會(huì)不可避免地受到政府行政行為的影響。而且審計(jì)機(jī)關(guān)夾在政府與人大之間，就會(huì)象夾在媳婦與公婆之間的丈夫一樣，兩難做人，甚或?qū)е侣溆陔p方均不予以信任的尷尬境地。

2．獨(dú)立模式觀

這種觀點(diǎn)的設(shè)想主要是將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從政府中分離出來，獨(dú)立于政府同時(shí)也獨(dú)立于人大，依據(jù)法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

這是一種非常理想化的設(shè)想，似乎是最超然獨(dú)立的。然而縱觀審計(jì)的歷史和考察所謂審計(jì)獨(dú)立型模式的德國(guó)和日本的情況，絕對(duì)的獨(dú)立是不存在的。審計(jì)監(jiān)督主要是依法對(duì)政府的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是為立法機(jī)關(guān)服務(wù)。德國(guó)和日本的獨(dú)立型模式，從其實(shí)際發(fā)揮作用情況看，也還是為立法部門服務(wù)。同時(shí)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)加以分析，我們國(guó)家是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制是社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。審計(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，要為黨和國(guó)家的中心任務(wù)服務(wù)，服務(wù)于改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。特別是國(guó)家審計(jì)，是一國(guó)政權(quán)組織建設(shè)中的重要組成部分，國(guó)家法律往往賦之于極大的權(quán)威性，依照法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是應(yīng)該肯定的，但在具體實(shí)施中很難處于中立地位，它必定要在黨所規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一藍(lán)圖下，開展工作。往往不是服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，就是服務(wù)于國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)。

這種模式也不切合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)際與傳統(tǒng)文化習(xí)慣。

3．完善現(xiàn)行審計(jì)體制觀

這種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和法制建設(shè)尚未到位，審計(jì)體制改革的重點(diǎn)是完善行政型審計(jì)體制，特別要理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的縱向與橫向關(guān)系。認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)體制出現(xiàn)的有礙審計(jì)獨(dú)立性的問題，癥結(jié)不在于審計(jì)體制的隸屬關(guān)系，而是源于雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在矛盾性，因此要改革地方雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費(fèi)來源等行政關(guān)系。

這種觀點(diǎn)也是一種治標(biāo)不治本的方法。僅改變地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，看似好象解決了審計(jì)機(jī)關(guān)受政府行政行為影響的問題，其實(shí)仍未逃脫政府的影響與干預(yù)。行政模式審計(jì)體制的根本弱點(diǎn)，就是政府對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響。最高審計(jì)機(jī)關(guān)——審計(jì)署仍在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，最高層機(jī)關(guān)沒有擺脫政府行政行為對(duì)獨(dú)立性的影響，下屬的地方審計(jì)何談不受影響。所以也不可行。

4．立法模式觀

這種觀點(diǎn)認(rèn)為如果國(guó)家審計(jì)向立法型體制轉(zhuǎn)變，即隸屬于立法機(jī)關(guān)，從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中脫離出來，成為對(duì)國(guó)家宏觀控制的再控制，亦即從國(guó)家行政職能中脫離出來，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時(shí)，其作用必將得到最大的發(fā)揮。

這固然是目前國(guó)際上的一種通行作法，也是被公認(rèn)為最理想的模式。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，也不是沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。(如以下(二)中所談及的“可能性”)但是這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，尚需一段時(shí)期。因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家審計(jì)模式的確立，并不是人為強(qiáng)加于它，而是順應(yīng)國(guó)情、民情，符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，有水到渠成之感。真正立法模式的審計(jì)機(jī)構(gòu)需要國(guó)家具備強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu)，和人民在觀念上對(duì)立法機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識(shí)。認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變決不是一朝一夕的事，需要一個(gè)過程。況且，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)如果改為立法型還需憲法和有關(guān)法律的修訂，也需要一個(gè)時(shí)間和過程。

(二)“立法模式”審計(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)可能性

筆者認(rèn)為最為可取的還是應(yīng)將我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制適時(shí)地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，雖然需要一段時(shí)間、需要一個(gè)過程，但是是一種較為理想的模式，且有其可行性，主要包括以下幾方面：

1．人民代表大會(huì)制度為我國(guó)實(shí)行立法模式審計(jì)體制提出了要求，也提供了條件。

國(guó)家各權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)形成科學(xué)的分工機(jī)制。全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀上要求人民代表大會(huì)必須有效監(jiān)督國(guó)務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國(guó)務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會(huì)流于形式。從某種意義上講，這也是我國(guó)現(xiàn)行政治框架對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時(shí)也提供了先決條件。

2．社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了政治基礎(chǔ)。

黨的十五大報(bào)告提出，要有步驟、有秩序地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，把發(fā)展社會(huì)主義民主政治作為政治體制改革的總目標(biāo)，在論及今后政治體制改革任務(wù)時(shí)，將發(fā)展民主，加強(qiáng)法治，完善民主監(jiān)督制度作為五個(gè)重要任務(wù)中的三個(gè)?？梢灶A(yù)見，自從1982年修改憲法以來，特別是在十五大報(bào)告中明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)后，民主政治建設(shè)的進(jìn)程正在進(jìn)一步加快。發(fā)展民主必須完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)立法及法律監(jiān)督工作。從客觀上說，社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展必然要求立法部門擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制和手段，否則，人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)就不能充分落實(shí)。因此，將國(guó)家審計(jì)由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，既符合社會(huì)主義民主政治的發(fā)展方向，也是完善人民代表大會(huì)制度的重要途徑和手段。

3．社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用大小，從而也決定了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中的作用范圍和程度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作用范圍的擴(kuò)大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的直接管理上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源主要靠市場(chǎng)配置和調(diào)節(jié)，國(guó)家審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制已逐步確立，政企職能將徹底分開，為建立小政府大社會(huì)的管理模式奠定了基礎(chǔ)，也為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)初建立行政模式審計(jì)體制的經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會(huì)，自然不存在了。

4．我國(guó)國(guó)家審計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。

審計(jì)法第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。從操作角度看，政府向人民代表大會(huì)提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告，并在現(xiàn)場(chǎng)回答人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)質(zhì)詢。這種做法突出了國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國(guó)家審計(jì)在國(guó)家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

三、完善現(xiàn)行審計(jì)體制、加強(qiáng)審計(jì)工作的對(duì)策

審計(jì)工作中實(shí)際存在的問題，有的是因現(xiàn)行審計(jì)體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計(jì)體制并無(wú)直接關(guān)系，而是隨著審計(jì)工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來的，值得認(rèn)真研究和改進(jìn)。為了進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行審計(jì)體制，加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作，筆者認(rèn)為，無(wú)論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開始著手做好行政型審計(jì)模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院(即“一府三院制”)，向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來看，審計(jì)的獨(dú)立性沒有充分地得到保證。因此，從我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的要求、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國(guó)際慣例接軌的角度來看，我國(guó)的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問題的根源。在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)：審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定：任免國(guó)家審計(jì)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專司對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。這樣，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則；改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，只有組織獨(dú)立性得到保證，才能保證審計(jì)在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計(jì)模式下，筆者認(rèn)為以下幾項(xiàng)是值得注意和研究的：

(一)改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算

在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托，依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批，審計(jì)是監(jiān)督部門，而經(jīng)費(fèi)來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，審計(jì)工作不可避免地受到影響和制約。

經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2000年審計(jì)署及派出機(jī)構(gòu)首先實(shí)行了審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的辦法，這對(duì)于維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國(guó)際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無(wú)須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

(二)調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計(jì)體制下，我們應(yīng)實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署(即最高審計(jì)院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國(guó)形成一個(gè)有機(jī)的整體。

(三)在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能 駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。國(guó)外許多國(guó)家也都設(shè)立了駐地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)審計(jì)總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個(gè)地區(qū)分部，并在國(guó)外設(shè)有3個(gè)國(guó)際分部，這一方面是美國(guó)的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)家審計(jì)的重視。

當(dāng)前我國(guó)分稅制體制的實(shí)行，以及審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分，都使審計(jì)署面臨巨大的挑戰(zhàn)，即相對(duì)于審計(jì)資源來說，面臨數(shù)字龐大的被審計(jì)單位的挑戰(zhàn)。面對(duì)如此眾多的被審計(jì)單位，審計(jì)署機(jī)關(guān)審計(jì)人員相對(duì)較少，而且還擔(dān)負(fù)著一定的專業(yè)管理的職責(zé)，就不可能開展大量的審計(jì)工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們?cè)诮⒘⒎Ｊ綄徲?jì)體制時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面，列入審計(jì)署審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計(jì)，而審計(jì)院專業(yè)司將主要審計(jì)中央部委、重大投資項(xiàng)目和專?項(xiàng)資金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。

(四)制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計(jì)組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在人大閉會(huì)期間向其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計(jì)人員的任職條件等。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受國(guó)家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長(zhǎng)能夠獨(dú)立地開展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國(guó)人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。

為了進(jìn)一步提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，適應(yīng)審計(jì)工作所肩負(fù)的重要監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)由審計(jì)院和中組部聯(lián)合制定并發(fā)布審計(jì)人員崗位任職資格條件。根據(jù)審計(jì)人員的不同職位，分別對(duì)新錄用的審計(jì)人員，縣、地(市)和省級(jí)審計(jì)廳(局)長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科(處)長(zhǎng)等各種不同職位所必須具備的政治和業(yè)務(wù)資格條件，作出明確規(guī)定，并向社會(huì)公布崗位資格條件，通過每年定期考試和考核來確認(rèn)，逐步做到不符合資格條件的不能進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，更不能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

當(dāng)然，盡管筆者認(rèn)為立法型審計(jì)模式是稱為理想的模式，但從目前看，國(guó)家審計(jì)體制從行政型向立法型改革，需要對(duì)《審計(jì)法》、甚至《憲法》的某些條款進(jìn)行修訂，也牽涉到國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整，這都需要一個(gè)醞釀、規(guī)劃和實(shí)施的過程。且國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能的性質(zhì)不僅取決于審計(jì)體制單一因素，還有賴于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德、意識(shí)以及審計(jì)主體等諸多因素，就立法型審計(jì)體制本身與審計(jì)環(huán)境的相容，適應(yīng)和磨合無(wú)疑需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，這些因素都是我們?cè)谠O(shè)定立法型審計(jì)模式時(shí)應(yīng)該考慮到的。

第四篇：體制轉(zhuǎn)型與中國(guó)城市空間重構(gòu)

一般而言，全球化主要有５個(gè)方面的基本特征：①全球性資本流快速

增長(zhǎng)；②不同國(guó)家的文化產(chǎn)品隨處可見；③國(guó)家不再是唯一影響人們政治生 活和思想的實(shí)體；④所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化、信息的跨界連接；⑤通訊媒介產(chǎn)生 交流

全球化世界的競(jìng)爭(zhēng)是全方位的，城市作為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最主要的空間載體，因而也是受到全球化影響最激烈、最顯著的地域。許多學(xué)者認(rèn)為 全球化世界中國(guó)家與地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，其主體是城市尤其是核心城市之間的 競(jìng)爭(zhēng)。

從全球城市化的總體格局看，大城市在現(xiàn)代社會(huì)中居于支配地位。人口

向大城市迅速集中，標(biāo)志之一是１０萬(wàn)人以上城市的人口占世界城市人口的比

重不斷提高： １９５０年為５６．３４％，１９６０年為５９．１０％，１９７。許多集聚體已經(jīng)首尾相連，形成了若干個(gè)人口高達(dá)幾千萬(wàn)的城市

群，例如包括中國(guó)的長(zhǎng)江三角洲在內(nèi)，世界上已經(jīng)公認(rèn)形成了六大城市群。標(biāo)志之四是大城市在現(xiàn)代世界的地位和作用，不僅在于其巨大的人口數(shù)量，更在于所集，正如許多學(xué)者所認(rèn)為的那樣，評(píng)價(jià)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)應(yīng)該包括五

個(gè)方面，即社會(huì)平等、根除貧困、確保真正的人類自由、維護(hù)生態(tài)平衡、實(shí)現(xiàn)民 眾參與決策

Ｅ．拉茲洛曾提出發(fā)展中國(guó)家適合的發(fā)

展戰(zhàn)略中最基本的方面應(yīng)該是：合適的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高教育、控制人口。

一些發(fā)展中國(guó)家城市快速增長(zhǎng)還有一個(gè)重要的原因，就是由于全球資本與生產(chǎn)分工轉(zhuǎn)移導(dǎo)致外資企業(yè)對(duì)城市用地、空間需求的急 劇擴(kuò)大。由于發(fā)展中國(guó)家城市管理者對(duì)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的短期追求和外資唯

我獨(dú)尊的本性需求，許多在

第五篇：論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主

論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主

作 者

朱春燕

摘 要：

經(jīng)濟(jì)民主以經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等為主要內(nèi)容，要求市場(chǎng)參與者自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，壟斷不可避免地產(chǎn)生，為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，反壟斷對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善是非常必要的。反壟斷以經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)作為其主要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)民主需要反壟斷的規(guī)制，反壟斷的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主，反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主是對(duì)立統(tǒng)一的。關(guān)鍵詞： 壟斷 反壟斷 經(jīng)濟(jì)民主 對(duì)立統(tǒng)一

一、壟斷及反壟斷的主要內(nèi)容

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，壟斷是指少數(shù)大公司、企業(yè)或者若干企業(yè)的聯(lián)合獨(dú)占生產(chǎn)和市場(chǎng)。它們控制一個(gè)甚至幾個(gè)生產(chǎn)部門的生產(chǎn)和流通，在該部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得統(tǒng)治地位，操縱這些部門產(chǎn)品的銷售價(jià)格和某些生產(chǎn)資料的購(gòu)買價(jià)格，以保證獲取高額的壟斷利潤(rùn)。

在法律領(lǐng)域，壟斷是在市場(chǎng)運(yùn)行過程中，限制和排斥或控制自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的，具有違法性和社會(huì)危險(xiǎn)性特征的一種經(jīng)濟(jì)行為。具體而言：

（一）壟斷是一種排斥和控制競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)力量，這是壟斷最基本的性質(zhì)。

所謂排斥，是指在一定的交易領(lǐng)域內(nèi)，壟斷者使其他企業(yè)公司和經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以正常進(jìn)行，從而把他們從市場(chǎng)上驅(qū)逐出去的行為。所謂控制，是指壟斷者對(duì)其他企業(yè)公司和經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束，剝奪他

1們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的自由競(jìng)爭(zhēng)的行為。壟斷的排斥和控制力量，給競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)造成困難，所以壟斷必然削弱競(jìng)爭(zhēng)的火力和效率。從這一角度講，壟斷是自由競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)立物，是自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)民主的否定和破壞力量。

（二）壟斷代表的是一種根據(jù)某種共同利益而聯(lián)合起來的社會(huì)力量，是一種有組織的聯(lián)合力量。

壟斷者往往采取合謀性協(xié)議，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動(dòng)，形成聯(lián)合力量，對(duì)局外企業(yè)和中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以限制，以實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治。

（三）壟斷者謀取經(jīng)濟(jì)利益，是依靠對(duì)市場(chǎng)的操縱和獨(dú)占實(shí)現(xiàn)的。

壟斷者通過濫用市場(chǎng)有利地位和過度集中的經(jīng)濟(jì)力量，以獨(dú)占或操縱市場(chǎng)，形成濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位的壟斷形式，獲取高額利潤(rùn)。壟斷利潤(rùn)的存在加深了社會(huì)財(cái)富和收入分配的不平等，并且妨礙資源的合理配置，嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮和健康發(fā)展，削弱了市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

壟斷以市場(chǎng)的獨(dú)占地位為標(biāo)志，它的弊病顯而易見，它排除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，為了市場(chǎng)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，反壟斷勢(shì)在必行?！胺磯艛嗍菍?duì)市場(chǎng)上可能產(chǎn)生的壟斷進(jìn)行控制，以及對(duì)市場(chǎng)上現(xiàn)有的壟斷進(jìn)行監(jiān)督，防止它們?yōu)E用市場(chǎng)支配地位?！雹伲ㄍ醣洌骸督?jīng)濟(jì)法原理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第225頁(yè)）針對(duì)壟斷以上的三個(gè)特征和性質(zhì)，反壟斷的主要內(nèi)容是，第一是禁止卡特爾，即禁止企業(yè)通過訂立協(xié)議的方式而排除和限制其他競(jìng)爭(zhēng)者；第二是控制企業(yè)合并，即對(duì)企業(yè)的合并和聯(lián)合進(jìn)行一定的限制，以防止某些企業(yè)通過合并來限制排斥其他競(jìng)爭(zhēng)者；第三是禁止濫用市場(chǎng)支配力量，“企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中通過合法方式取得了市場(chǎng)支配地位的企業(yè)，原則上可以與其他企業(yè)相同的方式參與經(jīng)濟(jì)交往。即是說，它們有權(quán)要求交易自由，特別是合同自由。然而，如果它們?yōu)E用其市場(chǎng)支配地位，實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)的行為方式，那就是濫用了這種自由。私法自由的合法基礎(chǔ)是競(jìng)爭(zhēng)，如果競(jìng)爭(zhēng)被排除了，自由就失去了其合法性?！雹伲ㄍ醣洌骸督?jīng)濟(jì)法原理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第238頁(yè)）因此，禁止企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位當(dāng)然成為反壟斷的主要內(nèi)容之一，這被稱為反壟斷法的三大支柱之一。

當(dāng)然，如果行政主體濫用和超越行政權(quán)利，限制、妨礙或排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，包括不適當(dāng)?shù)貐⑴c市場(chǎng)交易，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，也包括在行使規(guī)制市場(chǎng)職能時(shí)不適當(dāng)?shù)叵拗剖袌?chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)，相對(duì)上述的經(jīng)濟(jì)性壟斷，這種限制行為被稱為行政性壟斷。行政性壟斷必然侵害了市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，也必然破壞民主統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為

了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)民主，反壟斷的主要內(nèi)容也當(dāng)然應(yīng)該包括行政性壟斷。

二、經(jīng)濟(jì)民主是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的就是競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)。沒有競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)就沒有活力。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制崇尚“優(yōu)勝劣汰，適者生存”，即競(jìng)爭(zhēng)會(huì)淘汰失敗者，壯大優(yōu)勝者，從而導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)力趨于集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中。但是，“如果少數(shù)人手中的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著集中，它便具有威脅民主社會(huì)的危險(xiǎn)性?！雹冢╗美] 科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書館1994年版，第118頁(yè)）可實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)濟(jì)力的集中，這就需要運(yùn)用民主的方法、民主的原則來對(duì)企業(yè)的這種經(jīng)濟(jì)力集中加以制約?！叭缭诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)民主受到排斥，在其他領(lǐng)域內(nèi)民主會(huì)更易于受到限制或排斥?！雹郏☉?yīng)克復(fù)：《西方民主史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第593頁(yè)）于是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)民主提出了新的要求，要求民主由政治領(lǐng)域向非政治領(lǐng)域延伸。換言之，經(jīng)濟(jì)的民主化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，本質(zhì)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是民主經(jīng)濟(jì)?？墒?，何為經(jīng)濟(jì)民主？

“經(jīng)濟(jì)民主是民主從政治領(lǐng)域向非政治領(lǐng)域延伸，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求?！雹埽ㄆ岫嗫≈骶帲骸督?jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第579頁(yè)）在政治領(lǐng)域，“少數(shù)服從多數(shù)，并保護(hù)少數(shù)”是民主的基本內(nèi)涵。其中，“少數(shù)服從多數(shù)”建立在自由表達(dá)意見的基礎(chǔ)上，“保護(hù)少數(shù)”意味著平等對(duì)待，可以說，自由和平等是民主的兩大支柱。美國(guó)李普森教授也認(rèn)為，民主程度就是盡可能使其人民同時(shí)獲得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的積極方面，體現(xiàn)著民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消極方面，它說明自由并不是不受限制的，在享受自由的時(shí)候不得犧牲他人的平等。同樣，經(jīng)濟(jì)民主也以經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等為其主要內(nèi)容，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

經(jīng)濟(jì)自由是指競(jìng)爭(zhēng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受他人強(qiáng)制，但是在每個(gè)市場(chǎng)參與者都只顧及無(wú)限的追求自己利益時(shí)，優(yōu)勝劣汰，企業(yè)經(jīng)濟(jì)力將會(huì)過度地集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中，完全的自由便會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的混亂，因此經(jīng)濟(jì)平等的存在就順應(yīng)而出。在尊重自由競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行一定的限制，在追求個(gè)人利益的同時(shí)不得損害他人的平等利益，以此來限制企業(yè)經(jīng)濟(jì)力量的過度集中和維持有序的市場(chǎng)秩序。因此，經(jīng)濟(jì)民主是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主，它既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者自由競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)，又對(duì)經(jīng)濟(jì)力過度集中進(jìn)行一定程度上的限制，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，在這一點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)民主與反壟斷不謀而合。

三、反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主是對(duì)立統(tǒng)一的，兩者相輔相成（一）反壟斷是對(duì)經(jīng)濟(jì)民主的有限限制

經(jīng)濟(jì)民主是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，經(jīng)濟(jì)自由是經(jīng)濟(jì)民主的主要內(nèi)容之一。經(jīng)濟(jì)自由是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括投資、就業(yè)、消費(fèi)等不受他人強(qiáng)制。對(duì)于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)者而言，就是要求能夠最大限度追求利益的自由競(jìng)爭(zhēng)。自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本規(guī)律，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，優(yōu)勝劣汰規(guī)律的作用日漸顯露，經(jīng)濟(jì)力開始向少數(shù)大資本企業(yè)集中，經(jīng)過一定時(shí)期的積累，便形成了典型意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷。如此看來，壟斷似乎是經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的必然，是自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?！叭欢?，壟斷是競(jìng)爭(zhēng)天敵?！雹伲ǚN明釗主編：《競(jìng)爭(zhēng)法》，法律出版社2002年版，第309頁(yè)）壟斷所帶來的不僅僅是人們無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)失靈，而且更深層次而言，它破壞和制約人類社會(huì)的生存和發(fā)展的能力。屆時(shí)，如果放任壟斷，那么何來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)的民主？換言之，經(jīng)濟(jì)自由并不意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受限制，不受限制的經(jīng)濟(jì)自由勢(shì)必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)自由本身的破壞，更不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主。因此，為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)民主，利用反壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行一定的限制是很有必要的。

（二）經(jīng)濟(jì)民主的市場(chǎng)要求與反壟斷的主要內(nèi)容是統(tǒng)一的1．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之一是反對(duì)來自政府的不適當(dāng)強(qiáng)制，包括不適當(dāng)?shù)貐⑴c市場(chǎng)交易，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，也包括在行使規(guī)制市場(chǎng)職能時(shí)不適當(dāng)?shù)叵拗剖袌?chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)。行政權(quán)力是否支配和左右經(jīng)濟(jì)生活，它的行使是否受到必要的控制，經(jīng)濟(jì)個(gè)體是否存在著自由生存空間是衡量經(jīng)濟(jì)生活中是否存在經(jīng)濟(jì)民主的要素之一。行政權(quán)力支配經(jīng)濟(jì)生活表現(xiàn)在壟斷形式上就是行政性壟斷，這是反壟斷的重要核心之一。在行政權(quán)力支配一切的環(huán)境下，無(wú)經(jīng)濟(jì)民主而言。

2．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之二是同一行業(yè)或不同行業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)主體的多元性。某一個(gè)行業(yè)、某一種產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域是否有相當(dāng)數(shù)量的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者，即競(jìng)爭(zhēng)主體是否呈現(xiàn)多元化是衡量經(jīng)濟(jì)生活中是否存在經(jīng)濟(jì)民主的又一要素。經(jīng)濟(jì)民主的這種要求表現(xiàn)在反壟斷上就是對(duì)于企業(yè)聯(lián)合壟斷形式的限制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壟斷者往往采取協(xié)議的方式排斥、限制和妨礙競(jìng)爭(zhēng)，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動(dòng)，形成聯(lián)合力量，對(duì)其他參與者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以限制。禁止限制性協(xié)議、決議或者協(xié)同行為，即指經(jīng)營(yíng)者通過合同、決議或者協(xié)調(diào)一致的行為，共同實(shí)施的劃分市場(chǎng)、限制價(jià)格或產(chǎn)量等反競(jìng)爭(zhēng)的行為。保持市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)的多元化，就必須依靠反壟斷的力量?！皼]有這種競(jìng)爭(zhēng)的多元化，就會(huì)形成規(guī)模壟斷，破壞經(jīng)濟(jì)民主。”②（漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第580頁(yè)）

3．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之三是反對(duì)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)力的過度集中和對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用，尤其反對(duì)經(jīng)營(yíng)者利用自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行各種限制和強(qiáng)制?！叭绻藘?yōu)勝劣汰的自然競(jìng)爭(zhēng)法則之外，還存在著人為的市場(chǎng)拒斥與排擠，就表明經(jīng)濟(jì)生活中缺乏民主?！雹郏ㄆ岫嗫≈骶帲骸督?jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第580頁(yè)）處于劣勢(shì)地位的中小企業(yè)是否能夠與大企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，是否存在著市場(chǎng)進(jìn)退的自由是衡量經(jīng)濟(jì)民主的又一表現(xiàn)?！皦艛嘈问绞遣幻裰鞯模?yàn)樗鼈冊(cè)跊_擊著較小的競(jìng)爭(zhēng)者，沖擊著它們所服務(wù)的人民?！雹埽╗美] 羅斯福：《羅斯福選集》，關(guān)在漢編譯，商務(wù)印書館1982年版，第121頁(yè)）反對(duì)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)力的過度集中和對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用，這一要求在反壟斷中的表現(xiàn)就是對(duì)于某些大企業(yè)經(jīng)濟(jì)力過度集中的制約，防止大企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位損害中小企業(yè)的利益。

（三）反壟斷的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主

運(yùn)用反壟斷法來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主的設(shè)想，源于羅斯福1938年提交議會(huì)的反壟斷咨文。該咨文是鑒于以30年代危機(jī)時(shí)期美國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法的違憲判決為中心的當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)而提出的?！耙庠趯?duì)經(jīng)濟(jì)力過度集中置之不顧，正是對(duì)美國(guó)傳統(tǒng)民主的破壞，而走向了法西斯道路。因而，提出了為確保政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的民主，必須排除經(jīng)濟(jì)力的集中，活躍競(jìng)爭(zhēng)的主張?！雹荩╗日] 金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿達(dá)人譯，甘肅人民出版社1985年版，第177頁(yè)）這種經(jīng)濟(jì)民主的設(shè)想，在二戰(zhàn)以后，成了反壟斷法以國(guó)際規(guī)模廣泛出現(xiàn)的理論基礎(chǔ)，許多國(guó)家的反壟斷法中的條文清楚地表明以經(jīng)濟(jì)民主作為立法的指導(dǎo)思想之一。例如，第二次世界大戰(zhàn)后日本制定的《關(guān)于私人壟斷和確保公平交易的法律》第1條中即規(guī)定：“本法的目的是通過禁止私人壟斷、不正當(dāng)?shù)叵拗平灰缀筒还浇灰追椒ǎ乐故聵I(yè)支配力量過分集中??促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的民主和健全的發(fā)展?！?/p>

縱觀各國(guó)的反壟斷立法，立法者的意圖都是通過限制生產(chǎn)和資本的過度集中，使市場(chǎng)向多數(shù)企業(yè)開放，并使企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中免受各種不正當(dāng)?shù)南拗?，?shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正民主。

反壟斷的宗旨是反對(duì)壟斷，反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，保護(hù)參與經(jīng)濟(jì)交往的一般企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為自由，保護(hù)一般消費(fèi)者的合法利益，保護(hù)這兩方當(dāng)事人的自由和權(quán)利免遭享有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壟斷企業(yè)和寡占企業(yè)的侵害。反壟斷維護(hù)中小企業(yè)的利益，防止經(jīng)濟(jì)力量的過度集中，維護(hù)自由公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善是非常必要，其最終目的是實(shí)現(xiàn)真正的經(jīng)濟(jì)民主，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。