第一篇：學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

【校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制】

學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，對(duì)外代表學(xué)校，主持學(xué)校全面工作，按照本章程自主管理學(xué)校。

副校長(zhǎng)對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，協(xié)助校長(zhǎng)分管學(xué)校教育教學(xué)、德育、后勤等具體工作。

中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)校基層組織發(fā)揮政治核心作用，教職工通過教職工(代表)大會(huì)或其他形式參與學(xué)校的民主管理。

【校長(zhǎng)職權(quán)】

校長(zhǎng)依法履行下列主要職責(zé):

(一)貫徹執(zhí)行國(guó)家教育方針、教育政策法規(guī)和上級(jí)教育行政部門的決定、指示；

(二)組織制定學(xué)校章程、發(fā)展規(guī)劃和學(xué)年學(xué)期工作計(jì)劃，建立健全學(xué)校規(guī)章制度，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施、檢查和評(píng)價(jià)；

(三)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校各職能部門及常設(shè)機(jī)構(gòu)，完善崗位設(shè)置，提議副校長(zhǎng)人選，聘任中層干部和教職工，維護(hù)學(xué)校秩序；

(四)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)管理，主持校務(wù)會(huì)議審議重大事項(xiàng)并作出決策；

(五)負(fù)責(zé)學(xué)校教育教學(xué)工作，大力推進(jìn)素質(zhì)教育；

(六)負(fù)責(zé)師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)教職工專業(yè)發(fā)展，維護(hù)教師合法權(quán)益；

(七)負(fù)責(zé)規(guī)定范圍內(nèi)學(xué)校財(cái)務(wù)、基建及重要設(shè)施設(shè)備購(gòu)置的審批，不斷改善辦學(xué)條件；

(八)負(fù)責(zé)學(xué)校安全工作；

(九)自覺接受黨組織監(jiān)督，充分發(fā)揮民主，發(fā)揮教職工積極性；

(十)組織協(xié)調(diào)學(xué)校與政府、社區(qū)、家庭等方面關(guān)系，創(chuàng)造良好育人環(huán)境?！军h團(tuán)組織】

學(xué)校依靠中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、少先隊(duì)、民主黨派等組織的作用。學(xué)校為黨群組織和社團(tuán)配備相應(yīng)工作人員，提供必要的活動(dòng)條件和經(jīng)費(fèi)。

學(xué)校成立中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織，組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校思想政治工作和精神文明建設(shè)，保證、監(jiān)督教育方針的全面貫徹執(zhí)行。

學(xué)校成立中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)組織、少先隊(duì)組織以及其他組織，開展適合青少年學(xué)生特點(diǎn)的活動(dòng)，在推進(jìn)素質(zhì)教育中發(fā)揮積極作用?！窘搪毠?代表)大會(huì)、工會(huì)的成立和作用】 學(xué)校成立以教師為主體的教職工(代表)大會(huì)，保障教職工參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。

學(xué)校建立工會(huì)組織，工會(huì)作為教職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教職工代表大會(huì)日常工作，保障民主管理、民主監(jiān)督的落實(shí)，維護(hù)教職工的合法權(quán)益?！窘搪毠?代表)大會(huì)職責(zé)】

教職工(代表)大會(huì)教職工(代表)大會(huì)主要職責(zé)如下:

(一)聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報(bào)告，提出修改意見和建議；

(二)聽取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問題解決方案的報(bào)告，提出意見和建議；

(三)聽取學(xué)校年度工作、財(cái)務(wù)工作、工會(huì)工作報(bào)告以及其他專項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見和建議；

(四)討論通過學(xué)校提出的與廣大教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法；

(五)審議學(xué)校上一屆(次)教職工(代表)大會(huì)提案的辦理情況報(bào)告；

(六)按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部；

(七)通過多種方式對(duì)學(xué)校工作提出意見和建議，監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)，提出整改意見和建議；

(八)討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的以及學(xué)校與學(xué)校工會(huì)商定的其他事項(xiàng)。

教職工(代表)大會(huì)的意見和建議，以會(huì)議決議的方式列出?！窘搪毠?代表)大會(huì)組織規(guī)則】

教職工(代表)大會(huì)每三年(或五年)一屆，每學(xué)年至少召開一次會(huì)議。教職工(代表)大會(huì)須有2/3以上教職工(代表)出席，教職工(代表)大會(huì)的選舉和表決，須經(jīng)教職工(代表)大會(huì)教職工(代表)總數(shù)半數(shù)以上通過方為有效?！拘?wù)委員會(huì)制度】

一、校務(wù)委員會(huì)是學(xué)校行政工作的審議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的規(guī)劃、學(xué)校工作計(jì)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、重大的獎(jiǎng)懲方案、規(guī)章制度的建立和廢除等。

二、校務(wù)委員會(huì)主任由校長(zhǎng)擔(dān)任，負(fù)責(zé)主持校務(wù)委員會(huì)會(huì)議，校長(zhǎng)因公外出，可委托他人代理。

三、校務(wù)委員會(huì)由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、年級(jí)組長(zhǎng)、教研組長(zhǎng)和教師代表組成。其委員必須有較好的政策水平、負(fù)責(zé)精神、全局觀念和謀略能力。

四、校長(zhǎng)辦公會(huì)決定的重大問題，提交校務(wù)委員會(huì)審議，如無異議，即形成決定。如校務(wù)委員會(huì)對(duì)校長(zhǎng)辦公會(huì)的決定發(fā)生意見分歧，由校長(zhǎng)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)復(fù)議?；蛘呤苄ｉL(zhǎng)的委托，對(duì)學(xué)校某一方面的工作進(jìn)行調(diào)查研究，為校長(zhǎng)作出決策提供理論與實(shí)際方面的論據(jù)，提出方案供校長(zhǎng)權(quán)衡抉擇。

五、校務(wù)委員會(huì)有審議權(quán)，但必須服從校長(zhǎng)辦公會(huì)的最后決議。在未正式?jīng)Q議之前，任何人不得向外泄漏會(huì)議內(nèi)容。

六、根據(jù)工作需要，校務(wù)委員會(huì)主任可邀請(qǐng)非委員教職工參加校務(wù)會(huì)議，非委員教職工享有議事的權(quán)利。

七、校務(wù)委員會(huì)不定期舉行會(huì)議。在一般情況下，校務(wù)委員會(huì)每學(xué)期舉行1-2次，在特殊情況下，校長(zhǎng)可臨時(shí)召集全體會(huì)議。

八、校務(wù)委員會(huì)委員有三分之二以上到會(huì)，即可進(jìn)行審議。

九、委員不能參加會(huì)議時(shí)，事先向校務(wù)委員會(huì)主任請(qǐng)假。

【家長(zhǎng)學(xué)校工作制度】

為全面提高家長(zhǎng)學(xué)校的辦學(xué)水平，推動(dòng)家庭教育和學(xué)校教育的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)的全面提高，特制訂家長(zhǎng)學(xué)校工作制度：

1、認(rèn)真領(lǐng)會(huì)各級(jí)文件精神，圍繞家長(zhǎng)學(xué)校的有關(guān)要求，結(jié)合本班的工作實(shí)際，制訂計(jì)劃并嚴(yán)格按計(jì)劃加以實(shí)施。

2、堅(jiān)持搞好家長(zhǎng)學(xué)校培訓(xùn)工作，并定期抽查培訓(xùn)的效果。

3、每學(xué)期開好家長(zhǎng)座談會(huì)，廣泛聽取家長(zhǎng)的意見，提出好的建議，同時(shí)讓家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校教育教學(xué)工作進(jìn)行打分，進(jìn)一步改善學(xué)校教育教學(xué)工作。

【家長(zhǎng)學(xué)校職責(zé)】

1、貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》，落實(shí)科學(xué)的教育發(fā)展觀。

2、在家庭教育指導(dǎo)過程中，倡導(dǎo)以人為本，終身學(xué)習(xí)、發(fā)展自我的理念。

3、加強(qiáng)科學(xué)管理，提高家庭教育水平，促進(jìn)家校聯(lián)系。

4、廣開社會(huì)育人渠道，積極構(gòu)建家庭、學(xué)校、社會(huì)一體化的教育體系。

5、幫助學(xué)生家長(zhǎng)樹立正確的家庭教育思想和觀念。

6、幫助學(xué)生家長(zhǎng)了解孩子生理、心理特征，掌握科學(xué)的教育方法和技能。

7、指導(dǎo)學(xué)生家長(zhǎng)為孩子的成長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)良好的家庭環(huán)境，促進(jìn)家庭文明建設(shè)和青少年的健康成長(zhǎng)。

8、讓學(xué)生家長(zhǎng)通過家長(zhǎng)學(xué)校這一主渠道更加全面地了解學(xué)校、支持學(xué)校工作。

【學(xué)生代表大會(huì)】

性質(zhì)：學(xué)生代表大會(huì)是學(xué)生自己的群眾性組織，是學(xué)校聯(lián)系學(xué)生的橋梁和紐帶，是廣大師生監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)生會(huì)各項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)，也是學(xué)生自管，自立，自主的機(jī)構(gòu)，表達(dá)的是大多數(shù)同學(xué)真實(shí)情感，反映的是同學(xué)們的意愿，維護(hù)的是大多數(shù)同學(xué)的權(quán)益，有利于同學(xué)們德，智，體，美，勞各方面全面發(fā)展。

代表組成：初一，初二，初三各班班長(zhǎng),學(xué)習(xí)委員及宣傳委員。職權(quán)：

1，監(jiān)督學(xué)生自主管理委員會(huì)各部門開展工作，指出學(xué)生會(huì)工作中不足并且提出整改建議。

2，根據(jù)學(xué)生自主管理委員會(huì)主席團(tuán)的提名，審議學(xué)生會(huì)主席，學(xué)生會(huì)副主席，各部部長(zhǎng)及副部長(zhǎng)的人選。

3，有權(quán)改變或者撤銷學(xué)生自主管理委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。4，每個(gè)學(xué)期聽取學(xué)生自主管理委員會(huì)各部門的工作匯報(bào)。

5，廣泛了解并全校師生對(duì)學(xué)生自主管理委員會(huì)的意見，第一時(shí)間向?qū)W生會(huì)反映。

【機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)】

學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由學(xué)校辦事機(jī)構(gòu)和學(xué)部機(jī)構(gòu)兩大部分組成。學(xué)校各辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)學(xué)校相關(guān)的協(xié)調(diào)和辦事職能；學(xué)部機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地承擔(dān)各學(xué)段的教育教學(xué)管理職能。學(xué)校設(shè)三個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和兩個(gè)學(xué)部:辦公室、綜教處、后勤處和初中部；分別承擔(dān)相應(yīng)的管理職能。各職能部門各司其職、團(tuán)結(jié)合作，提升管理效能，確保各項(xiàng)工作任務(wù)圓滿完成。

(一)辦公室綜合協(xié)調(diào)學(xué)校重要黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)，掌握情況及工作動(dòng)態(tài)；負(fù)責(zé)學(xué)校人事及財(cái)務(wù)管理工作；負(fù)責(zé)學(xué)校文秘檔案、宣傳、接待等工作；完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(二)綜合教育處:指導(dǎo)督促各學(xué)部貫徹教育方針，調(diào)研制訂促進(jìn)學(xué)校教育教學(xué)發(fā)展的有關(guān)政策、措施；綜合學(xué)部意見，提出教材、教學(xué)計(jì)劃及課程調(diào)整方案，審核學(xué)部教學(xué)工作量；組織協(xié)調(diào)學(xué)校重大教育教學(xué)活動(dòng)及招生工作，組織協(xié)調(diào)教師繼續(xù)教育及培訓(xùn)；負(fù)責(zé)管理學(xué)校教科研工作，管理中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍；完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(三)后勤處:負(fù)責(zé)學(xué)校的后勤保障和服務(wù)工作，制訂后勤管理規(guī)章制度，負(fù)責(zé)學(xué)校大宗物品采購(gòu)及校產(chǎn)保管、維護(hù)工作；負(fù)責(zé)校園綠化、安全保衛(wèi)、愛國(guó)衛(wèi)生，完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(四)初中部:根據(jù)學(xué)校計(jì)劃要求，負(fù)責(zé)初中部的教育教學(xué)和學(xué)生生活管理工作；負(fù)責(zé)初中教育管理、教育科研、教學(xué)研究和師資隊(duì)伍建設(shè)，執(zhí)行初中教學(xué)計(jì)劃，探索優(yōu)質(zhì)初中教育的有效模式；加強(qiáng)教學(xué)常規(guī)、學(xué)習(xí)常規(guī)、生活常規(guī)管理；抓好初中預(yù)備教育及中、小學(xué)銜接的研究工作。下設(shè)教務(wù)處、政教處、教科室等?！緦W(xué)校重大決策制度】 學(xué)校建立健全重大事項(xiàng)決策制度。學(xué)校重大事項(xiàng)應(yīng)在黨政主要負(fù)責(zé)人醞釀提議、充分調(diào)研與征求意見的基礎(chǔ)上，由校長(zhǎng)召集并主持校務(wù)會(huì)議審議，經(jīng)集體討論，由校長(zhǎng)作出決定并組織實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織發(fā)揮監(jiān)督保障作用。

凡屬教職工(代表)大會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)提交教職工(代表)大會(huì)審議。

第二篇：學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及改進(jìn)策略

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及改進(jìn)策略

【摘要】完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)當(dāng)下學(xué)校理事會(huì)議制度缺失、家委會(huì)權(quán)力不清、家長(zhǎng)學(xué)?；顒?dòng)形式單一等現(xiàn)狀，學(xué)校應(yīng)在提高合作治理價(jià)值認(rèn)識(shí)的同時(shí)，通過制度建設(shè)和自我監(jiān)管，充分發(fā)揮學(xué)校理事會(huì)的基本功能，規(guī)范家委會(huì)日常工作，全面挖掘和利用家長(zhǎng)以及社會(huì)教育資源等有效途徑，推進(jìn)內(nèi)部治理現(xiàn)代化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)狀；對(duì)策

【中圖分類號(hào)】G622 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

建立開放和諧、民主主動(dòng)的管理體制，是體現(xiàn)學(xué)?，F(xiàn)代化意蘊(yùn)的“新質(zhì)”，因?yàn)樵诂F(xiàn)代教育意義下，學(xué)校教育不再是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，學(xué)校的辦學(xué)方向、育人目標(biāo)、重大決策乃至課程的改變與實(shí)施等必然與社會(huì)環(huán)境、家長(zhǎng)期盼有著極為廣泛的聯(lián)系。完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已寫進(jìn)了黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)，學(xué)校理應(yīng)通過機(jī)制或組織的變革，把教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)人士吸納進(jìn)管理陣營(yíng)，平等參與學(xué)校管理，形成協(xié)調(diào)制衡的學(xué)校管理新機(jī)制，才能營(yíng)造有利于教育發(fā)展的良好環(huán)境，增進(jìn)學(xué)校管理的活力。縱觀當(dāng)下不少學(xué)校的管理結(jié)構(gòu)和管理過程，由于受傳統(tǒng)學(xué)校管理思維模式的影響，管理結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，管理過程的社會(huì)開放度存在著明顯不足，其主要表現(xiàn)為：

一、學(xué)校管理結(jié)構(gòu)和管理過程存在的問題

（一）學(xué)校理事會(huì)議事制度缺失

“十二五”期間，很多學(xué)校推行理事會(huì)制度，學(xué)校成立了由學(xué)校、街道、社區(qū)、家長(zhǎng)及區(qū)教育行政部門代表組成的學(xué)校理事會(huì)。但由于對(duì)其基本功能認(rèn)識(shí)較模糊，沒有形成理事會(huì)定期議事的新常態(tài)，一年兩次的議事制度逐漸淡化，導(dǎo)致雖有管理組織但無實(shí)踐行為的傾向。

（二）家委會(huì)的權(quán)利邊界不清晰

早在20世紀(jì)80年代起各中小學(xué)成立了家長(zhǎng)委員會(huì)，但由于對(duì)家委會(huì)的權(quán)利邊界不清晰，沒有形成“一切為了孩子的健康成長(zhǎng)”的共同目標(biāo)，多年來往往以開辦家長(zhǎng)學(xué)校、召開家長(zhǎng)會(huì)取代家委會(huì)的日常工作，因而家委會(huì)的民主監(jiān)督和管理職能難以落到實(shí)處。久而久之，導(dǎo)致家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校素質(zhì)教育缺少理解和支持。甚至出現(xiàn)不少家長(zhǎng)窺看、猜想和指責(zé)學(xué)校教育的現(xiàn)象。

（三）家長(zhǎng)學(xué)校課程實(shí)施缺少雙向互動(dòng)

雖然學(xué)校每學(xué)期舉辦家長(zhǎng)學(xué)校，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)以及授課教師均能認(rèn)真?zhèn)湔n，家長(zhǎng)學(xué)校授課主題明確，講課生動(dòng)，切合學(xué)校和班級(jí)實(shí)際，但往往是單向宣傳和講授學(xué)校、教師的意圖多，匯報(bào)工作多，提出希望和要求多，談?wù)搶W(xué)生學(xué)業(yè)水平多，因此家長(zhǎng)就成了被動(dòng)的聽眾，缺少合作的空間和內(nèi)容，家長(zhǎng)的協(xié)同、參與、支持和監(jiān)督以及家長(zhǎng)的自我教育日漸淡出人們的視線。

學(xué)校理事會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)的規(guī)范化建設(shè)是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的突破口，只有充分發(fā)揮其民主監(jiān)督和管理功能，學(xué)校工作才能在“陽光下運(yùn)行”，在合作治理中體現(xiàn)民主的學(xué)校生活本質(zhì)，凝聚育人合力。

二、改進(jìn)策略

（一）提高合作治理的價(jià)值認(rèn)識(shí)

當(dāng)今教育已經(jīng)進(jìn)入學(xué)校教育、家庭教育、社會(huì)教育以及自我教育有機(jī)結(jié)合的“大教育”時(shí)代，自上而下的傳統(tǒng)管理模式正在發(fā)生變化，應(yīng)以科學(xué)的合作治理機(jī)制引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展，雖然目前實(shí)施的管理體制是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但作為校長(zhǎng)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到學(xué)校的治理主體除校長(zhǎng)、校務(wù)委員會(huì)以及教代會(huì)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)外，還包括學(xué)校理事會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)。有了這樣的認(rèn)識(shí)，校長(zhǎng)還應(yīng)該通過制度建設(shè)、建立工作機(jī)制，尊重他們的權(quán)利，充分發(fā)揮他們的作用，傾聽他們的合理訴求，只有這樣，才能推動(dòng)“依法辦校、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”為基本框架的現(xiàn)代學(xué)校合作治理體系的良性運(yùn)行。

（二）完善合作治理的制度建設(shè)

1.充分發(fā)揮學(xué)校理事會(huì)的基本功能。

學(xué)校要把理事會(huì)的基本功能和工作制度納入《學(xué)校章程》，通過學(xué)習(xí)引導(dǎo)，使學(xué)校全體行政成員明確其基本功能為評(píng)議、監(jiān)督，咨詢、建議，宣傳、協(xié)調(diào)等多個(gè)方面，并完善一年兩次理事會(huì)議事制度。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃、重大改革方案等應(yīng)以制度化的方式充分征詢民意和匯聚民智，以利在充分了解公眾需求和意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)決策。在此同時(shí)，學(xué)校還應(yīng)耐心傾聽理事會(huì)成員對(duì)學(xué)校工作的意見和建議，通過采納分析、改進(jìn)工作，及時(shí)化解可能發(fā)生的矛盾，解決可能發(fā)生的爭(zhēng)端，消除摩擦，營(yíng)造有利于學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的教育生態(tài)。

2.充分發(fā)揮家委會(huì)的主體性。

家委會(huì)是學(xué)校傳統(tǒng)家校教育合作的主要形式，近幾年由于家委會(huì)工作被家長(zhǎng)學(xué)校代替，導(dǎo)致家委會(huì)形同虛設(shè)的主要原因是家委會(huì)的主體性缺失和作用不明顯。因此，作為校長(zhǎng)必須認(rèn)真實(shí)施教育部《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家委會(huì)的指導(dǎo)意見》，明確家委會(huì)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，讓全校教師明確家委會(huì)的權(quán)利邊界。學(xué)校要充分發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)作用，每學(xué)期召開家委會(huì)會(huì)議，并組織專題培訓(xùn)，引導(dǎo)其工作職能由監(jiān)督學(xué)校工作逐步擴(kuò)大至關(guān)心整個(gè)教育教學(xué)工作，讓他們對(duì)學(xué)校工作、階段工作乃至課程設(shè)置、教師聘用、學(xué)生作息時(shí)間、課外活動(dòng)、特色教育等方面都有一定的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，并逐步增強(qiáng)家委會(huì)工作的主體性和獨(dú)立性。

學(xué)校還應(yīng)改變家長(zhǎng)學(xué)校授課內(nèi)容和方式，采用研討、對(duì)話、咨詢等多種平等互動(dòng)的形式，引導(dǎo)家長(zhǎng)關(guān)注孩子的成長(zhǎng)需求，不僅重視學(xué)習(xí)成績(jī)，更要重視道德品質(zhì)和身心健康，形成共同的價(jià)值指向。

3.充分發(fā)掘和利用家長(zhǎng)以及社會(huì)教育資源。

社區(qū)、家長(zhǎng)中蘊(yùn)藏著極為豐富的教育資源，學(xué)校應(yīng)協(xié)調(diào)和整合這些優(yōu)質(zhì)人力資源、文化資源，把有理念、有想法、有特長(zhǎng)的家長(zhǎng)和社區(qū)干部聚合在一起，組成志愿者團(tuán)隊(duì)，參與學(xué)校課程開發(fā)和課程教學(xué)，以彌補(bǔ)在職教師專業(yè)特長(zhǎng)單一，不能完全適應(yīng)“菜單式”課程教學(xué)和課程評(píng)價(jià)的缺憾。

如我校德育社團(tuán)課程“紅領(lǐng)巾黨?！钡男１窘滩摹饵h的光輝照領(lǐng)巾》《點(diǎn)亮星星火炬》中，思想道德篇、時(shí)代精英篇、科技生活篇等課程內(nèi)容富有濃厚的地域特色，學(xué)校把社會(huì)公德水平良好、有一定特長(zhǎng)的家長(zhǎng)，以及社區(qū)的“中國(guó)好人”、英雄模范、優(yōu)秀黨員等組成志愿者，讓他們走進(jìn)校園、走近師生、走上講臺(tái)，使課程教學(xué)和學(xué)生的道德體驗(yàn)活動(dòng)更親切、更直觀、更生動(dòng)，優(yōu)化了社校合作、家校合作的教育過程，增強(qiáng)了教育的成果。

（編輯：龍賢東）

第三篇：財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新

? 財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新——浙江省“三系制衡

互動(dòng)”預(yù)算管理模式分析

時(shí)間： 2012-11-21來源：中共中央黨校學(xué)報(bào)作者：賈康 劉微 張立承

? [摘要] 財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)既關(guān)聯(lián)預(yù)算流程中的協(xié)調(diào)配合，也關(guān)聯(lián)財(cái)政內(nèi)部職能的分工合作，是我國(guó)財(cái)政管理優(yōu)化與改進(jìn)的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式改革，致力于財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，在一個(gè)相對(duì)清晰穩(wěn)定的三系框架下，優(yōu)化預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大流程的分工與功能，強(qiáng)調(diào)“制衡”與“互動(dòng)”效應(yīng)的結(jié)合，以較小的改革成本實(shí)行預(yù)算管理流程的系統(tǒng)化重塑，取得了提高財(cái)政管理效率、促進(jìn)預(yù)算改革深化等正面效應(yīng)。浙江省預(yù)算管理模式改革實(shí)踐對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政部門； 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；“三系制衡互動(dòng)”； 改革

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本情況和面臨的主要挑戰(zhàn) “治理”概念意近“管理”，更側(cè)重于動(dòng)態(tài)的“整治調(diào)理”，多用于描述現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范。在資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，治理結(jié)構(gòu)的完善是為了更好地解決委托—代理關(guān)系。公共財(cái)政這一概念也隱含了相類似的內(nèi)容，即以全體公民為委托方，以財(cái)政部門為代理方，也同樣要求很好地解決委托—代理關(guān)系。借鑒公司治理結(jié)構(gòu)的概念，此處我們將財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)理解為，為了維護(hù)和追求全體公民的利益，保證有限的財(cái)政資金公平、高效地“取之于民，用之于民”，以預(yù)算管理制度規(guī)定的財(cái)政部門內(nèi)部權(quán)力分配的分工協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制。其具體內(nèi)容包括財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算的全部業(yè)務(wù)流程——預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，以及財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

（一）當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)概況 我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)起初成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件，伴隨著歷次財(cái)政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，逐步發(fā)展演變成目前狀態(tài)，仍然留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡。其具體內(nèi)容可概括如下：

1.財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編審業(yè)務(wù)流程。預(yù)算管理以預(yù)算編審實(shí)施為核心，可認(rèn)為包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三大塊。我國(guó)預(yù)算管理在總體框架上現(xiàn)部分延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法，實(shí)行歸口管理，預(yù)算編制由預(yù)算部門和歸口管理的業(yè)務(wù)部門共同完成，以一方為主導(dǎo)。在預(yù)算編制主導(dǎo)部門方面，中央和地方有所差別，中央級(jí)以預(yù)算司為主，而地方以業(yè)務(wù)處為主。在編制技術(shù)上，隨著部門預(yù)算和復(fù)式預(yù)算的改革推廣，我國(guó)在預(yù)算編制基礎(chǔ)、范圍、方法和程序等方面都取得了進(jìn)步，使預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性得到提高。預(yù)算編制之后，經(jīng)人大審批，形成有法律效力的執(zhí)行文件，由相關(guān)各業(yè)務(wù)部門和國(guó)庫管理部門在內(nèi)執(zhí)行（近年技術(shù)上以金財(cái)工程為支撐，實(shí)行國(guó)庫集中收付）。此外，行政事業(yè)單位預(yù)算外資金收支實(shí)行兩條線管理并將并入預(yù)算內(nèi)，政府采購(gòu)制度也在不斷完善，政府預(yù)算的完整性和規(guī)范性得到提高。為了監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行過程，財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)督檢查部門。目前從總體上看，財(cái)政管理的三大塊中，只有預(yù)算監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立，而預(yù)算的編制和執(zhí)行則按照資金使用的職能被分解到不同的部門。

2.財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府大體相同，以浙江省改革之前的機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，包括：預(yù)算處、7個(gè)歸口管理的業(yè)務(wù)處、稅政處、行政事業(yè)資產(chǎn)處、國(guó)庫處、國(guó)庫支付局、核算中心、綜合處、票據(jù)中心、監(jiān)督檢查局、績(jī)效評(píng)價(jià)處、項(xiàng)目預(yù)算審核中心、會(huì)計(jì)管理處、采監(jiān)處、信息中心。各機(jī)構(gòu)的職能在預(yù)算編制與執(zhí)行上并不相對(duì)獨(dú)立，以地方預(yù)算編制為例，7個(gè)歸口管理的業(yè)務(wù)處不僅負(fù)責(zé)歸其管理的預(yù)算單位的預(yù)算編制，而且還負(fù)責(zé)其預(yù)算執(zhí)行，以及部分的預(yù)算監(jiān)督。

（二）當(dāng)前預(yù)算管理中存在的主要問題

財(cái)政部門內(nèi)部治理的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配在“取之于民、用之于民”導(dǎo)向下的績(jī)效最大化，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段之一?；诖?，我們有必要分析當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題，進(jìn)而從問題入手，有針對(duì)性地完善手段，以達(dá)到目標(biāo)。

1.預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠?qū)崱Ｄ壳拔覈?guó)的預(yù)算編制程序采取“兩上兩下”，起點(diǎn)是預(yù)算單位，初始推動(dòng)力是為了更好滿足預(yù)算單位的資金需求。預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自資金使用單位。出于部門和單位利益的考慮，預(yù)算資金使用主體往往采取多種方式夸大資金需求量。由于財(cái)政部門人員和手段有限，在信息不對(duì)稱條件下往往無法具體核實(shí)，最終影響預(yù)算編制的質(zhì)量，影響預(yù)算最終的合理性。

2.預(yù)算編制的完整性不足。我國(guó)目前的財(cái)政預(yù)算，所覆蓋的還只是政府收支的一部分，一部分政府收支游離于財(cái)政預(yù)算之外，即仍存在所謂的預(yù)算外政府收支，預(yù)算編制的完整性不夠。

3.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。按照現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫管理制度，各預(yù)算單位請(qǐng)領(lǐng)財(cái)政預(yù)算資金，都應(yīng)嚴(yán)格按財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序辦理，并接受財(cái)政部門的實(shí)時(shí)監(jiān)控，如果出現(xiàn)年終沒有執(zhí)行完的項(xiàng)目資金，按照有關(guān)制度規(guī)定，將結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。但是在實(shí)際操作中，由于種種原因，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，年底預(yù)算資金積在最后幾十天要執(zhí)行完畢，12月的支出規(guī)模往往占全部支出的20%以上，刺激一些預(yù)算單位為了避免結(jié)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。4.預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性差。預(yù)算管理的粗放還表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行中彈性過大、嚴(yán)肅性不足，出現(xiàn)了種種違反預(yù)算要求的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在更改預(yù)算資金用途、擴(kuò)大范圍支出和超預(yù)算支出。

5.財(cái)政資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象。與“民生”資金緊張并存的是財(cái)政資金使用過程中仍存在浪費(fèi)現(xiàn)象。新聞報(bào)道中的“i-touch”事件、新修建的公路反復(fù)改建，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)騙取農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼資金等等都表明，由于各種原因存在的財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象，還未得到有效防治。

6.財(cái)政工作中人少事多的矛盾突出。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，財(cái)政人員編制相對(duì)于工作量偏少，工作人員需要加班加點(diǎn)才能完成工作；第二，受時(shí)間和精力的限制，財(cái)政工作人員專業(yè)化素質(zhì)提升較慢，人員出現(xiàn)“全而不?！爆F(xiàn)象。

（三）從財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看問題成因

1.財(cái)政部門內(nèi)部各部門間缺乏權(quán)力制衡。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，??要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]孟德斯鳩的思想與“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)有共通之處。在現(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)算管理者和預(yù)算資金使用者作為具有自身利益取向的主體，也同樣會(huì)追求自身利益的最大化，因此預(yù)算部門在工作中需要處理好自身利益與社會(huì)利益的雙重目標(biāo)。當(dāng)自身利益和社會(huì)利益發(fā)生沖突時(shí)，就需要由合適的機(jī)制與方法處理好這一“委托—代理”關(guān)系。基于此，古典預(yù)算原則強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三方面權(quán)力在財(cái)政部門內(nèi)部各職能部門之間進(jìn)行合理配置，達(dá)到相互制衡。從目前看，我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，還沒有建立起較清晰的相互制衡基本框架。如前所述，業(yè)務(wù)部門集預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，很難保證其在工作中完全以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，容易形成業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位的共謀，導(dǎo)致預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實(shí)、預(yù)算進(jìn)度拖延、預(yù)算約束軟化等等問題出現(xiàn)。

2.預(yù)算管理各環(huán)節(jié)良性互動(dòng)不足。在制度設(shè)計(jì)上，預(yù)算管理的三大領(lǐng)域不僅應(yīng)該相互制衡，也應(yīng)該能夠建立良性互動(dòng)關(guān)系，通過對(duì)關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)上和系統(tǒng)總體效應(yīng)上及時(shí)的信息溝通，與各自動(dòng)作相互協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化，提高預(yù)算管理效率。目前，我國(guó)預(yù)算管理在制度設(shè)計(jì)上沒有將預(yù)算編制、執(zhí)行獨(dú)立起來，因此也就談不上各自的專業(yè)化與良性互動(dòng)，缺乏相互制衡方式的“糾錯(cuò)壓力”，不利于各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題得到有效解決，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率不高。

3.預(yù)算業(yè)務(wù)與管理體系存在脫節(jié)現(xiàn)象。財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理論解釋，是以形成職能清晰、權(quán)責(zé)明確的制衡體系為理想狀態(tài)。我國(guó)目前以預(yù)算編制運(yùn)作為例，是將預(yù)算編制分散在預(yù)算部門和不同的業(yè)務(wù)部門，預(yù)算部門盡管名義上是預(yù)算編制的專職部門，但事實(shí)上對(duì)預(yù)算編制介入程度不深不細(xì)，只能是在業(yè)務(wù)部門編制好的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整和數(shù)據(jù)匯總，很多預(yù)算編制工作實(shí)由業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。這就容易導(dǎo)致預(yù)算編制與管理體系存在實(shí)質(zhì)聯(lián)結(jié)不足或脫節(jié)、預(yù)算編制質(zhì)量不佳、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算要求不一致等問題。

4.內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制不健全。內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制包含兩方面內(nèi)涵，一是通過預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，使得預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立，業(yè)務(wù)流程的上下游和各組成部分形成自然的監(jiān)督；二是設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門。從我國(guó)目前情況來看，一方面，還未很好地將制衡有機(jī)融入預(yù)算業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)；另一方面，獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督部門的監(jiān)督力度不夠：首先是主要依靠事后監(jiān)督，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，其次是預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的問責(zé)效力不夠。

二、浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式改革的分析研究 針對(duì)目前財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題，有些地方財(cái)政部門進(jìn)行了大膽改革，其中浙江省“三系制衡互動(dòng)”①管理模式改革的規(guī)模較大，具有一定代表性。

（一）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革的背景近年來，部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付、政府采購(gòu)等預(yù)算管理改革，顯著提高了各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理效，使政府“科學(xué)理財(cái)”水平提升。但是，這還僅是財(cái)政管理改革進(jìn)程中取得的階段性成果，公共財(cái)政建設(shè)的艱巨任務(wù)還遠(yuǎn)沒有完成，改革的縱深推進(jìn)有賴于體制機(jī)制創(chuàng)新。浙江省財(cái)政部門，在2007年義烏市財(cái)政綜合預(yù)算管理改革取得實(shí)質(zhì)性突破的基礎(chǔ)上，提出建立“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”（簡(jiǎn)稱“三個(gè)子”）的新型公共預(yù)算管理理念，即把所有的政府性資源裝入一個(gè)“籠子”管理，把所有的財(cái)政收支納入一個(gè)“盤子”平衡，把所有的財(cái)政性支出經(jīng)過一個(gè)“口子”安排。在這種改革思路的引導(dǎo)下，初步形成了以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系、以國(guó)庫集中收付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系、以績(jī)效評(píng)價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系的“三位一體”公共財(cái)政業(yè)務(wù)體系和技術(shù)體系。但由于財(cái)政組織體系改革滯后于業(yè)務(wù)、技術(shù)體系改革，現(xiàn)行以預(yù)算單位或部門為對(duì)象的歸口管理模式明顯存在弊端，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能過分集中在本應(yīng)執(zhí)行好支出的財(cái)政業(yè)務(wù)處環(huán)節(jié)上，不利于這三大財(cái)政職能的發(fā)揮。破解這一難題，需要從財(cái)政內(nèi)部的深層次體制機(jī)制方面入手?；诖?，浙江省財(cái)政部門在“三個(gè)子”的改革思路下，率先提出了財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立、相互制衡的管理模式，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)浙江省公共預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、法制化的改革進(jìn)程。

（二）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式的基本內(nèi)容 2009年11月，浙江省財(cái)政廳按照“制衡互動(dòng)”的原則調(diào)整重組原有財(cái)政職能部門，分別組建了三套機(jī)構(gòu)，以此為標(biāo)志，初步構(gòu)建起預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大子系統(tǒng)為基本格局的預(yù)算管理框架。

一是以總預(yù)算局為核心，以地方預(yù)算處、預(yù)算編制中心為支撐的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)總預(yù)算、部門預(yù)算等的編制、審核、批復(fù)職能。其中，總預(yù)算局主要負(fù)責(zé)總預(yù)算編制并向人大報(bào)告，平衡預(yù)算并提出財(cái)力分配方案；地方預(yù)算處主要負(fù)責(zé)省以下財(cái)政體制管理，指導(dǎo)市、縣財(cái)政預(yù)算的編制。

二是以預(yù)算執(zhí)行局為核心，以國(guó)庫支付處、行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處、核算中心為支撐的一套預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。其中，預(yù)算執(zhí)行局負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施預(yù)算執(zhí)行職能，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行制度、政策制定和管理，負(fù)責(zé)財(cái)政總會(huì)計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)核算。國(guó)庫支付處主要負(fù)責(zé)省級(jí)國(guó)庫集中支付改革具體實(shí)施工作，負(fù)責(zé)省級(jí)國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)審核管理等。行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處（行政政法處、教科文處、社保處、農(nóng)業(yè)處、經(jīng)建處、企業(yè)處、外金處）主要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和歸口行業(yè)的政策、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理。

三是以財(cái)政監(jiān)督局為核心，以績(jī)效評(píng)價(jià)處、預(yù)算項(xiàng)目審核中心為支撐的一套預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中，財(cái)政監(jiān)督局主要牽頭組織實(shí)施各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督政策制定以及預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。

績(jī)效評(píng)價(jià)處主要負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理、相關(guān)政策的制定。預(yù)算項(xiàng)目審核中心主要負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施及基礎(chǔ)性工作。

在成立機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，理清預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)職能，分離行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處的編制、監(jiān)督職能到相應(yīng)的系統(tǒng)，強(qiáng)化行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處在預(yù)算執(zhí)行和政策、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理上的職能。把行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處“徹底解放”出來，專心管理好部門預(yù)算的執(zhí)行工作。與此相伴隨的是按照“三個(gè)子”的管理理念，再造業(yè)務(wù)流程，打破傳統(tǒng)條塊分割狀態(tài)，實(shí)行由預(yù)算管理目標(biāo)主導(dǎo)的流程控制，讓預(yù)算管理的主體和客體都清楚自身的職責(zé)限定和標(biāo)準(zhǔn)要求。

（三）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革前后對(duì)比

對(duì)比“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革前后的財(cái)政業(yè)務(wù)流程，有以下三大方面的變化。

1.重構(gòu)預(yù)算管理體系。改革前，傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系相對(duì)獨(dú)立分散，存在職能缺位、交叉甚至流程中“掉鏈”或“斷鏈”問題。改革后，辦事的人還是那些人，辦事的機(jī)構(gòu)也還是那些機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)的排隊(duì)秩序進(jìn)行了調(diào)整，形成了新的隊(duì)列。搭建了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離又彼此互動(dòng)的組織框架，將過去相對(duì)分散的預(yù)算過程集中成為大預(yù)算、大執(zhí)行、大監(jiān)督的格局。按照“三權(quán)分立、三系制衡”原則設(shè)計(jì)的預(yù)算管理體系順應(yīng)了優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的需要，現(xiàn)代預(yù)算管理體系特征初步具備。

2.預(yù)算過程模塊化設(shè)計(jì)?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，運(yùn)行過程的模塊化組織方式是提高效率的有效形式。改革前，預(yù)算管理中更多的是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式或“就事論事”式的任務(wù)完成模式，盡管一個(gè)預(yù)算任務(wù)經(jīng)過傳統(tǒng)的預(yù)算流程也被完成了，但路徑并不是最優(yōu)的，效率也不是最高的。改革后，模塊化的預(yù)算流程首先使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立，然后為相應(yīng)的模塊設(shè)計(jì)外接端口，在模塊間傳遞預(yù)算信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)模塊間“制衡互動(dòng)”。這種模塊化設(shè)計(jì)使得同質(zhì)的預(yù)算任務(wù)流水化作業(yè)成為可能，業(yè)務(wù)還是那些，完成業(yè)務(wù)的人員也沒有增加，但完成任務(wù)的組織和秩序，在模塊式優(yōu)化后實(shí)現(xiàn)了效率提升。3.預(yù)算任務(wù)分解到各預(yù)算主體的方式改變。改革前，一個(gè)預(yù)算主體承擔(dān)多項(xiàng)預(yù)算任務(wù)，一項(xiàng)預(yù)算任務(wù)被分解到多個(gè)預(yù)算主體，雖然是把預(yù)算任務(wù)留在了預(yù)算主體內(nèi)部，但是在清晰分解預(yù)算任務(wù)到各個(gè)預(yù)算主體方面并不理想，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大方面都或多或少存在管理主體交叉重疊?！岸鄼C(jī)構(gòu)共擔(dān)相同預(yù)算任務(wù)”的模式，明顯不利于管理責(zé)任的明晰，“都管”的結(jié)果，或?qū)е隆岸疾还堋倍a(chǎn)生管理空白，或?qū)е隆耙黄鸸堋倍a(chǎn)生一大堆扯皮摩擦?！岸加胸?zé)任”反而弱化了責(zé)任界定。改革后成立的總預(yù)算局、預(yù)算執(zhí)行局、財(cái)政監(jiān)督局三大機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了相應(yīng)的編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能，特別是行業(yè)歸口管理的業(yè)務(wù)處回歸到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，清晰界定了其預(yù)算執(zhí)行屬性。以預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)職能清晰界定為基礎(chǔ)，帶動(dòng)了預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)各自責(zé)任的明確。

（四）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革的成效

在浙江省“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式中，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大流程有“制衡”，更有“互動(dòng)”，從而實(shí)現(xiàn)了一系列積極效應(yīng)。

1.強(qiáng)調(diào)“互動(dòng)”合力，提高了財(cái)政管理效率。效率離不開管理規(guī)則、管理流程的合理、簡(jiǎn)明、規(guī)范、有效?！叭抵坪饣?dòng)”管理模式，當(dāng)然地內(nèi)含降低運(yùn)作成本、提升績(jī)效之義。預(yù)算管理流程再造以“編制、執(zhí)行、監(jiān)督”三大環(huán)節(jié)的有效制衡與互動(dòng)，降低了財(cái)政部門、資金使用部門的運(yùn)行成本，提高了工作效率和績(jī)效的可把握度。

2.突出“制衡”效應(yīng)，以制度進(jìn)一步規(guī)范和約束權(quán)力，提升預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。財(cái)政預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立，避免相關(guān)職能的交叉集中，并且在這三個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的流程環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)制度性的機(jī)制，是權(quán)力制衡優(yōu)化的具體表現(xiàn)。三系制衡，首先是對(duì)三大業(yè)務(wù)職能的合理界定和清晰化，在此基礎(chǔ)上，使得預(yù)算資金的不同運(yùn)行狀態(tài)對(duì)應(yīng)不同的業(yè)務(wù)管理處室，打破原有預(yù)算管理模式下按資金性質(zhì)歸類業(yè)務(wù)職能、集中于一個(gè)業(yè)務(wù)處室的做法，從而避免一個(gè)業(yè)務(wù)處室既當(dāng)策劃員、裁判員，又當(dāng)發(fā)令員、監(jiān)督員的情況。其實(shí)質(zhì)是對(duì)預(yù)算權(quán)力在財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的重新配置和專業(yè)化細(xì)分，通過財(cái)政內(nèi)部部門間的流程合理化、專業(yè)分工合理化和相互制約、監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政管理的規(guī)范度和提升其效率水平。

在預(yù)算編制力求科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，貫穿于執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的是嚴(yán)格的紀(jì)律，這一點(diǎn)是在整個(gè)“三系制衡互動(dòng)”管理改革制度設(shè)計(jì)之初就加以明確的。以用款計(jì)劃的管理為例，改革后預(yù)算單位受預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃雙重約束，用款計(jì)劃設(shè)定非常詳細(xì)，并明確規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)不能混用、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間不能混用、公用經(jīng)費(fèi)不能超標(biāo)。在嚴(yán)格約束下，不僅預(yù)算單位沒有自由裁量權(quán)，用款計(jì)劃在行業(yè)歸口管理處也只能查詢，不能更改。規(guī)范津補(bǔ)貼改革過去一直是改革的難點(diǎn)，但是在這種體制機(jī)制下，“老大難”的管理變成了易事。

3.預(yù)算集中編制，呼應(yīng)和支持了預(yù)算完整性要求。“公共財(cái)政”要求政府預(yù)算制度首先必須具有“完整性”的特征，即政府所有的收支應(yīng)當(dāng)全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理，所有的收入不能再分割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“預(yù)算外的預(yù)算外”、各類基金等。對(duì)于保持預(yù)算完整性來說，最核心的制度是由部門預(yù)算制度發(fā)展而來的綜合預(yù)算制度。按照浙江省政府辦公廳對(duì)財(cái)政廳的“三定”方案，2010年總預(yù)算局牽頭組織編制了包括省本級(jí)政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性債務(wù)收支計(jì)劃、社會(huì)保障基金預(yù)算等相對(duì)健全的復(fù)式預(yù)算體系。“三系制衡互動(dòng)”改革更凸顯了預(yù)算編制的獨(dú)立性與專業(yè)性，提升了部門預(yù)算對(duì)于預(yù)算完整性的支撐作用。預(yù)算編制的集中，全面實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一本預(yù)算的綜合性、完整性，有利于更全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地反映政府活動(dòng)的范圍和方向，為加強(qiáng)財(cái)政透明度、財(cái)政外部監(jiān)督以及促進(jìn)政府履職能力提高等奠定基礎(chǔ)。

4.支出一個(gè)“口子”，提高了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范和透明?！叭抵坪饣?dòng)”模式進(jìn)一步放大了國(guó)庫集中支付改革的正面效應(yīng)。預(yù)算執(zhí)行作為三個(gè)子系統(tǒng)的重要“一系”，確保通過國(guó)庫一個(gè)“口子”支出，從指標(biāo)到用款計(jì)劃再到支付，全部在支付系統(tǒng)透明顯示，支出可以追蹤到最終收款人或單位。為滿足“三系制衡互動(dòng)”模式的流程和運(yùn)行需要，全面整合升級(jí)了國(guó)庫集中支付系統(tǒng)，構(gòu)建了統(tǒng)一的國(guó)庫集中支付系統(tǒng)平臺(tái)，預(yù)算單位報(bào)送的用款計(jì)劃經(jīng)由國(guó)庫部門直接審批下達(dá)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行一個(gè)“口子”控支出，使國(guó)庫集中支付改革的作用得到更充分的發(fā)揮。

5.強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理，提升了預(yù)算編制真實(shí)性與執(zhí)行嚴(yán)肅性。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理一直是預(yù)算編制和執(zhí)行管理的難點(diǎn)，主要是財(cái)政部門在審核批復(fù)部門預(yù)算時(shí)很難把握項(xiàng)目的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，由此導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成為預(yù)算單位套取預(yù)算資金的重要渠道。“三系制衡互動(dòng)”改革后，明確規(guī)定預(yù)算單位不允許將剩余的項(xiàng)目預(yù)算額度向下屬二級(jí)、三級(jí)單位轉(zhuǎn)移，執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管使得這部分“水分”逐年被擠出。2008年改革實(shí)施當(dāng)年，省本級(jí)預(yù)算就收回下轄767 家預(yù)算單位專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)5.6 億元，2009年又收回專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2.7億元。在這種預(yù)算管理邏輯下，許多預(yù)算單位已經(jīng)意識(shí)到?jīng)]有實(shí)際用途的多編項(xiàng)目預(yù)算不僅當(dāng)年錢花不出去，還會(huì)招來下一更為嚴(yán)格的部門預(yù)算審查，做真做實(shí)預(yù)算成為眾多預(yù)算管理對(duì)象的理性選擇，從而將預(yù)算編制的嚴(yán)肅性提升到更高的層次，為執(zhí)行的嚴(yán)肅性打下較好的基礎(chǔ)。6.賦予財(cái)政監(jiān)督新內(nèi)涵，使預(yù)算監(jiān)督與績(jī)效管理職能實(shí)現(xiàn)了對(duì)接貫通。當(dāng)前，隨著公共財(cái)政體系建設(shè)的推進(jìn)，各方各界對(duì)于提高財(cái)政績(jī)效管理的呼聲越來越高，而且在地方層面也出現(xiàn)了一些試點(diǎn)試驗(yàn)，特別是在財(cái)政資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)展較快。

但是，在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn)并不十分順暢，并且在和財(cái)政監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合上出現(xiàn)了一些不和諧：一是績(jī)效評(píng)價(jià)職能的分散和交叉；二是績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督職能的割裂；三是兩種職能出現(xiàn)了事實(shí)上的交叉，評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容和要點(diǎn)存在大量重復(fù)。這些現(xiàn)象帶來了工作效率的低下和人力的浪費(fèi)，不利于財(cái)政績(jī)效管理在我國(guó)的深入開展。“三系制衡互動(dòng)模式”優(yōu)化了績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系，擴(kuò)展升華了傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督“合法、合規(guī)、經(jīng)濟(jì)性”的目標(biāo)，有機(jī)地把績(jī)效觀念貫通于財(cái)政監(jiān)督職能之中，是對(duì)今后財(cái)政監(jiān)督工作帶有方向性意義的革新。在“三系制衡互動(dòng)”模式下，財(cái)政監(jiān)督包含了績(jī)效觀，把績(jī)效作為監(jiān)督的重要組成內(nèi)容和目標(biāo)之一。這樣，在財(cái)政監(jiān)督框架下，一是可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)于其他財(cái)政職能的獨(dú)立，避免和其他職能的交叉；二是可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)和傳統(tǒng)監(jiān)督目標(biāo)的有機(jī)融匯，賦予財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督新的內(nèi)涵；三是充分利用財(cái)政監(jiān)督的組織框架，有助于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展和績(jī)效觀念的普及。把績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督融會(huì)貫通，無疑是我國(guó)強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、提高財(cái)政績(jī)效管理道路上的積極嘗試。

三、“三系制衡互動(dòng)”模式對(duì)于優(yōu)化我國(guó)財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的啟示 浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式的探索，是在我國(guó)完善公共財(cái)政體系、積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制機(jī)制的大背景下出現(xiàn)的。通過財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，在一個(gè)穩(wěn)定的三邊框架下，重新組合優(yōu)化預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大子系統(tǒng)的流程、分工與范圍，強(qiáng)調(diào)“制衡”與“互動(dòng)”效應(yīng)的結(jié)合，以較小的改革成本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理流程重塑，發(fā)揮了提高財(cái)政管理效率、促進(jìn)預(yù)算改革深化等多項(xiàng)重要作用?！叭抵坪饣?dòng)”模式為我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了新的思路與借鑒。

（一）優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的客觀要求與有效路徑

探索全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是新形勢(shì)下做好財(cái)政工作的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門都十分重視推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，但也存在一些問題，特別是在求真務(wù)實(shí)、解決內(nèi)部治理問題上下工夫還不夠。科學(xué)化精細(xì)化是一個(gè)大命題，不是簡(jiǎn)單的局部的管理概念，要立足于促進(jìn)政府能力建設(shè)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的高度，來認(rèn)識(shí)科學(xué)化精細(xì)化管理的深刻內(nèi)涵；要結(jié)合完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體系的迫切需要，來把握科學(xué)化精細(xì)化管理的精髓要義；要從財(cái)政分配運(yùn)行系統(tǒng)的全局出發(fā)，來構(gòu)建合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但同時(shí)，把科學(xué)化精細(xì)化落在實(shí)處，客觀上迫切需要從具體的管理對(duì)象入手，善于發(fā)現(xiàn)財(cái)政日常管理中的問題和矛盾，善于通過自我治理層面的規(guī)范與完善及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與解決。浙江省“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式構(gòu)建作為優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的大膽嘗試，也是加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的路徑化的可貴探索。

（二）以較小的改革成本取得明顯的管理績(jī)效

“三系制衡互動(dòng)”模式可以延伸出很多正面的積極效應(yīng)。尤其可貴的是，這些效應(yīng)是在較小的改革成本基礎(chǔ)上取得的。作為財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，“三系制衡模式”改革基本在財(cái)政部門內(nèi)部進(jìn)行，自我消化了組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建和人員配置問題，對(duì)于資金使用部門的影響很小，基本不觸及各部門原有的預(yù)算流程處理模式，但效果卻較為明顯，并且正在進(jìn)一步呈現(xiàn)。當(dāng)前，隨著公共財(cái)政體系的逐步完善，財(cái)政領(lǐng)域的各項(xiàng)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，那種一部分人（機(jī)構(gòu)）受益而沒有人（機(jī)構(gòu)）受損的“帕累托改進(jìn)”式的改革空間，越來越小，改革往往要以部門間的利益受損或替代作為代價(jià)，大大增強(qiáng)了改革的難度?！叭抵坪饣?dòng)”模式以較小的改革代價(jià)贏得了較大的績(jī)效，值得總結(jié)和肯定。

（三）對(duì)“三系制衡互動(dòng)”模式的綜合考量應(yīng)結(jié)合改革的背景和基礎(chǔ) 財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“三系制衡互動(dòng)”模式的實(shí)踐有特定的改革基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。浙江省是我國(guó)財(cái)政改革的先行者，在全國(guó)率先探索了多項(xiàng)重大財(cái)政改革，如省直管縣、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等。2007 年后浙江省財(cái)政部門探索財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，把“三個(gè)子”的理想框架，作為浙江省公共財(cái)政管理的目標(biāo)任務(wù)。在“三個(gè)子”改革推進(jìn)過程中，以往按部門（單位）的性質(zhì)分塊對(duì)口管理模式越來越體現(xiàn)出對(duì)“三個(gè)子”改革的不適應(yīng)，甚至是形成了束縛作用，所以2008 年“三系制衡互動(dòng)”模式應(yīng)勢(shì)而生，并且很快顯露出對(duì)“三個(gè)子”的組織支撐作用。2010年8月，浙江省以省政府名義發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)公共財(cái)政管理改革的意見》，把“三系制衡互動(dòng)”(文件中稱之為“三位一體”)模式定位為浙江省公共財(cái)政管理改革的“主要措施”，要服務(wù)于“三個(gè)子”的改革目標(biāo)。和“三系制衡互動(dòng)”一樣，作為主要措施的改革還有若干項(xiàng)。這些情況表明，“三系制衡互動(dòng)”不是孤立的改革，是更高水平的公共財(cái)政管理改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)。唯有將其放在現(xiàn)實(shí)的工作基礎(chǔ)與大的改革背景下，才能更充分地認(rèn)識(shí)其積極意義。

（四）防止財(cái)政內(nèi)部組織管理體系重塑成為新一輪機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的平臺(tái) 人員緊張、工作量大目前已經(jīng)成為財(cái)政部門所面臨的普遍矛盾。從浙江省推行“三系制衡互動(dòng)”模式的初衷來看，不排除要借此項(xiàng)改革來達(dá)到提升內(nèi)部機(jī)構(gòu)行政規(guī)格、擴(kuò)充人員編制的目的。按照浙江省財(cái)政廳的統(tǒng)計(jì)，該省財(cái)政部門機(jī)構(gòu)和人數(shù)配置都少于福建、安徽、江蘇等省份,而且近年來一直沒有進(jìn)行大的機(jī)構(gòu)人員擴(kuò)充調(diào)整。在《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)公共財(cái)政管理改革的意見》中，明確提出要“加強(qiáng)人力配備。各地要按新的財(cái)政組織架構(gòu)設(shè)置，充實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的人員，優(yōu)化人員配置，加強(qiáng)專業(yè)化人才培養(yǎng)，建立健全全省財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的專業(yè)人才庫。堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，為推進(jìn)“三個(gè)子”公共財(cái)政管理改革提供人力、智力保障”。面對(duì)業(yè)務(wù)量的增加,根據(jù)工作需要適當(dāng)擴(kuò)充機(jī)構(gòu)和編制是必要的，但是如果將其作為主題放到改革內(nèi)容之中，可能導(dǎo)致在仿效過程中發(fā)生扭曲，形成新一輪機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張、膨脹的口實(shí)。按照中央關(guān)于“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，降低行政成本”的改革精神，當(dāng)前，浙江省和省以下各級(jí)財(cái)政部門正圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大職能，構(gòu)建相應(yīng)的組織架構(gòu)和人員配備。其中，需要注意的就是機(jī)構(gòu)人員擴(kuò)張要合理適度，特別是要堅(jiān)決避免在三大子系統(tǒng)之下再按照資金對(duì)口性質(zhì)配置業(yè)務(wù)處室的做法。

（五）“三系制衡互動(dòng)”模式改革進(jìn)一步完善的思考

浙江省的改革目前還處于進(jìn)行中，需要繼續(xù)進(jìn)行完善，以深化改革。在此過程中，需要重點(diǎn)關(guān)注并協(xié)調(diào)處理好以下幾個(gè)問題：

第一，處理好預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性與靈活性之間權(quán)衡銜接的問題?！耙?guī)范性”改革在初期如果處理不當(dāng)會(huì)削弱機(jī)制的靈活性，而靈活性對(duì)預(yù)算執(zhí)行而言也是不可或缺的。如何在確保預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算編制間規(guī)則的權(quán)威性，與適應(yīng)特殊項(xiàng)目支出的靈活性之間尋找平衡，是一個(gè)既考驗(yàn)戰(zhàn)略思維又挑戰(zhàn)方案設(shè)計(jì)能力的問題，顯然常規(guī)的與應(yīng)急的預(yù)算調(diào)整程序的設(shè)計(jì)與安排，是應(yīng)一并予以考慮的。

第二，處理好“制衡”和“互動(dòng)”之間的結(jié)合銜接問題?！爸坪狻焙汀盎?dòng)”是“三系制衡互動(dòng)”的核心概念，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督在“制衡”的過程中不能漸行漸遠(yuǎn)，需要在公共財(cái)政這個(gè)“閉合系統(tǒng)”中進(jìn)行一體化互動(dòng)運(yùn)行，“三系”互動(dòng)的過程中需要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)明確，也需要強(qiáng)調(diào)相互對(duì)接和促進(jìn)。

第三，處理好政府間機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)有效融合銜接的問題。目前浙江的改革尚處于半途，從改革平穩(wěn)性的角度看，這一改革具有創(chuàng)新型思路與傳統(tǒng)管理體制兼容的色彩，主體機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，更多的是業(yè)務(wù)處室按照“制衡互動(dòng)”的思路所推行的有序“排列組合”。還有，已有的改革主要集中在省本級(jí)層面，在沒有“自上而下”可操作推進(jìn)路徑的情況下，未來的改革必須以財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行為前

提，正確處理好政府間財(cái)政機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的上下有效對(duì)接問題，并探索能夠把這一“省級(jí)改革”引向省以下市縣平臺(tái)的方略。

第四篇：治理結(jié)構(gòu)

關(guān)于治理結(jié)構(gòu)

一、相關(guān)資料

公司治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，公司治理結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為公司的組織制度和管理制度。

1、組織制度包括股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層各自的分工與職責(zé)，建立各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的運(yùn)行機(jī)制。

2、管理制度包括公司基本管理制度和具體規(guī)章，是保證公司法人財(cái)產(chǎn)始終處于高效有序運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的主要手段；是保證公司各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的基礎(chǔ)。

3、一般來講，公司治理結(jié)構(gòu)主要包括下述四個(gè)方面：公司所有權(quán)（者）治理結(jié)構(gòu)、公司法人治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營(yíng)權(quán)（者）治理結(jié)構(gòu)、公司制度治理結(jié)構(gòu)。

3.1公司所有權(quán)（者）治理結(jié)構(gòu)：分權(quán)、制衡關(guān)系，在公司所有權(quán)治理結(jié)構(gòu)中，主要涉及股東治理結(jié)構(gòu)、董事治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)事治理結(jié)構(gòu)和股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三會(huì)間的制衡關(guān)系。股東治理結(jié)構(gòu)主要是指股份、股東、股權(quán)三大問題。

3.2公司法人治理結(jié)構(gòu)就是所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理關(guān)系。

3.3公司經(jīng)營(yíng)權(quán)（者）治理結(jié)構(gòu)：就是指經(jīng)營(yíng)者實(shí)際上是一個(gè)體系，各種經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系需要界定，界定各類經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系的方式和方法的總和，就是指經(jīng)營(yíng)者治理結(jié)構(gòu)。3.4公司制度治理結(jié)構(gòu)：“法治”而不是“人治”：實(shí)質(zhì)就是制定公司游戲規(guī)則，明確職責(zé)權(quán)利關(guān)系，用制度來約束與制約。就是權(quán)力分配制衡機(jī)制，即明確股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)理和其他利益相關(guān)人之間權(quán)利和責(zé)任的分配，規(guī)定公司議事規(guī)則和程序，并決定公司目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)以及實(shí)施目標(biāo)和進(jìn)行監(jiān)督的手段。

4、公司治理結(jié)構(gòu)怎樣才能更合理呢？——文章分享

首先，經(jīng)理層和董事會(huì)之間必須是一種緊密的合作關(guān)系，前者必須在后者的心目中建立信心，使其相信由他們能夠?qū)崿F(xiàn)公司的目標(biāo)。特別是總經(jīng)理，他在決定如何達(dá)到公司業(yè)績(jī)目標(biāo)方面有很大的靈活性。當(dāng)然，一些重要的決策還必須征求董事長(zhǎng)的意見。所以，他們之間必須是一種緊密的合作關(guān)系。

通常而論，董事會(huì)代表的是公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而執(zhí)行層、經(jīng)理層則側(cè)重于貫徹董事會(huì)的精神，以執(zhí)行近期目標(biāo)為己任。董事長(zhǎng)除了主持董事會(huì)會(huì)議外，還必須發(fā)揮其它作用。如確定每一次董事會(huì)的議程，領(lǐng)導(dǎo)董事尤其是外部董事專注討論一些對(duì)公司未來發(fā)展有關(guān)的重要問題，外部董事在這些問題上的意見是必須充分考慮的。

另外，他還是股東及各有關(guān)方面與公司溝通的渠道，必須傾聽來自各方的意見和建議。1 這就要求董事會(huì)是按公司法和公司章程組建的理想化的“分工型”模式，董事會(huì)和經(jīng)理班子各有明確的分工，互不干擾，既密切合作，又相互制約、相互需要。

其次，董事會(huì)與經(jīng)理層的控制與反控制關(guān)系要恰到好處，雙方的職責(zé)必須有明確界定，并且要有強(qiáng)有力的制度保證。如果不明確董事會(huì)和管理層不同的職責(zé)范圍，公司就容易出問題。董事會(huì)和高層經(jīng)理是兩種不同的組織，其利益取向和行為方式不可能完全相同，董事會(huì)不可能在放棄控制的前提下去聘任經(jīng)理人員并向他們授權(quán)。但是，沒有經(jīng)理層的合作，董事會(huì)也不可能完成向股東大會(huì)負(fù)責(zé)公司經(jīng)營(yíng)的全部使命，因?yàn)楣镜膶?shí)際控制權(quán)往往掌握在經(jīng)理人員手里。所以，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層將采取任免、監(jiān)督等手段進(jìn)行控制，而經(jīng)理層則通過經(jīng)營(yíng)管理能力上優(yōu)勢(shì)、時(shí)間和信息量上的優(yōu)勢(shì)，以及擁有自己的管理班子和可以直接指揮下屬的優(yōu)勢(shì)，對(duì)來自董事會(huì)的控制進(jìn)行“反控制”。理想的控制關(guān)系應(yīng)當(dāng)是董事會(huì)不參與公司日常運(yùn)行，只是負(fù)責(zé)制定公司大范圍的目標(biāo)和期望值，并且制定邊界；而執(zhí)行董事和總經(jīng)理則負(fù)責(zé)制定一些短期計(jì)劃，以保證公司長(zhǎng)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。董事會(huì)要的是長(zhǎng)期回報(bào)，同時(shí)也要關(guān)注一些短期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這些財(cái)務(wù)的和非財(cái)務(wù)的目標(biāo)在集團(tuán)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)合同中都要有明確的規(guī)定。同時(shí)，董事會(huì)要規(guī)定總經(jīng)理所能采取措施的范圍，在其實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的過程中，董事會(huì)必須能保證檢查其工作進(jìn)展情況。

第五篇：治理結(jié)構(gòu)

建立有效的治理結(jié)構(gòu)與管理體制 ——新奧集團(tuán)的探索

《銷售與市場(chǎng)》2002年11期

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授和君創(chuàng)業(yè)咨詢有限公司總裁彭劍鋒

從安然破產(chǎn)到世界通信，美國(guó)一系列的公司丑聞，讓我們看到中國(guó)企業(yè)為之模仿的美國(guó)公司的治理結(jié)構(gòu)和管理體制并非想像的那么優(yōu)越，也存在著致命的缺陷，而中國(guó)華晨集團(tuán)董事長(zhǎng)仰融的突然出局，又令中國(guó)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的先天缺陷與組織基礎(chǔ)的稚弱問題更加暴露無遺。中國(guó)企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)應(yīng)如何思考治理結(jié)構(gòu)與管理體制，應(yīng)如何突破企業(yè)成長(zhǎng)過程中的制度與組織瓶頸。本文結(jié)合在起草新奧集團(tuán)企業(yè)綱領(lǐng)過程中思考及體會(huì)，談一談自己的一些認(rèn)識(shí)。

治理結(jié)構(gòu)

所謂治理結(jié)構(gòu)是正確處理企業(yè)內(nèi)部各種利益相關(guān)者（主要是投資人與經(jīng)理人）矛盾關(guān)系的一種制度安排，即通過科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制與管理規(guī)則，保證決策的有效性，保障相關(guān)者的利益，使企業(yè)始終處于激活狀態(tài)。其核心是產(chǎn)權(quán)安排、決策機(jī)制與權(quán)力分配、動(dòng)力機(jī)制與經(jīng)理層的激勵(lì)約束。中國(guó)民營(yíng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)上所要解決的主要問題有：

一、產(chǎn)權(quán)的合法化與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

由于中國(guó)許多民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)初始受當(dāng)時(shí)政策環(huán)境的限制，普遍缺乏治理結(jié)構(gòu)上的制度安排，使得民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)合法化成為一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象。如一些民營(yíng)企業(yè)至今仍戴著特殊歷史發(fā)展時(shí)期的“紅帽子“(即注冊(cè)登記時(shí)是集體企業(yè)或國(guó)有企業(yè))；有的民營(yíng)企業(yè)在其成長(zhǎng)過程中一直“踏著法律邊緣走路”，從來沒有付出規(guī)則成本，以至于企業(yè)做大以后難以浮出水面；有的企業(yè)成長(zhǎng)為數(shù)億資產(chǎn)的規(guī)模了，但從來沒有納稅記錄，由于沒有付出規(guī)則成本，使得一些企業(yè)家的心理十分脆弱，對(duì)其擁有的財(cái)富具有原罪感，加上社會(huì)認(rèn)知系統(tǒng)對(duì)企業(yè)家的偏見，使得富裕起來的企業(yè)家生活在戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢之中。這些制度上的缺陷，是中國(guó)民營(yíng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的一個(gè)瓶頸。

新奧集團(tuán)從成立起始，就注重產(chǎn)權(quán)的合法性及成長(zhǎng)過程中規(guī)則成本的付出，在《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》中明確提出“新奧要成為一個(gè)有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，新奧堅(jiān)信守法就是投資，誠(chéng)信就是資本”。新奧文化也倡導(dǎo)新奧人要“創(chuàng)造陽光利潤(rùn)，享受坦蕩生活”。

一股獨(dú)大與股權(quán)分散的矛盾是中國(guó)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的另一個(gè)突出問題，新奧在創(chuàng)業(yè)初期，新奧的股份由創(chuàng)業(yè)者一人持有，同時(shí)公司的經(jīng)營(yíng)決策也是由老板一人說了算，在管理上也主要依靠創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗(yàn)即企業(yè)家個(gè)人的影響力，靠粗放式的單兵作戰(zhàn)來響應(yīng)和開拓市場(chǎng)，在文化上主要靠老板言傳身教及個(gè)人的魅力將員工凝聚在一起。這種決策和管理模式是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的中國(guó)市場(chǎng)和當(dāng)時(shí)的企業(yè)發(fā)展階段的。1997年新奧進(jìn)行股份制改造，吸納了一部分核心員工入股，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化和明晰化，也為新奧治理結(jié)構(gòu)的形成奠定了基礎(chǔ)。2001年5月新奧燃?xì)庠谙愀蹌?chuàng)業(yè)版成功掛牌上市。2002年6月新奧燃?xì)獬晒D(zhuǎn)往香港主板市場(chǎng)上市，此時(shí)新奧初步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一化仍然是新奧產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所面臨的問題。

為使新奧的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)能為新奧未來發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)留空間，《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》明確提出：“隨著企業(yè)實(shí)力的增強(qiáng)和品牌影響力的上升，新奧將逐步開放和優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷提高經(jīng)營(yíng)者和骨干員工的股權(quán)比例。新奧將來產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一方面提高員工持股比例，另一方面逐步引入一部分策略聯(lián)盟與戰(zhàn)略合作伙伴?！?/p>

二、有效的決策機(jī)制與權(quán)力分配

中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的成功在某種意義上都是基于企業(yè)家個(gè)人的成功，即憑借企業(yè)家個(gè)人的膽識(shí)與魄力，抓住中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的機(jī)會(huì)，依靠壟斷或稀缺資源，使企業(yè)迅速做大，中國(guó)成功企業(yè)的企業(yè)家都是魅力型領(lǐng)袖，如張瑞敏、任正非、張宏偉、倪潤(rùn)峰等，企業(yè)家的榮辱興衰幾乎就是企業(yè)的榮辱興衰。因此企業(yè)的決策完全是企業(yè)家個(gè)人的決策，決策具有隨意化、浪漫化、非科學(xué)化的傾向。在機(jī)會(huì)主義市場(chǎng)條件下，這種個(gè)人決策模式是有效的。但在世界一體化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，民營(yíng)企業(yè)要走向持續(xù)成功，企業(yè)家個(gè)人的思維、行為模式就必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，即從企業(yè)家個(gè)人英雄主義走向依靠企業(yè)家團(tuán)隊(duì)（職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)），實(shí)施分權(quán)與制衡，強(qiáng)化專業(yè)化管理；從個(gè)人隨意性決策走向權(quán)利智慧化，吸納各方面的智慧，建立有效的決策機(jī)制與程序，使企業(yè)決策建立在集體智慧的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，企業(yè)還需要開放權(quán)力結(jié)構(gòu)，搭建事業(yè)平臺(tái)，激發(fā)創(chuàng)業(yè)精神，促進(jìn)職業(yè)經(jīng)理隊(duì)伍的形成；企業(yè)還需要明確責(zé)任邊界，建立內(nèi)部秩序，樹立理性權(quán)威。

為了建立有效的決策機(jī)制與流程，《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》明確提出：“新奧企業(yè)的建制原則之一就是規(guī)范決策體系，提高決策科學(xué)性和有效性，避免未來企業(yè)家個(gè)人的局限，實(shí)現(xiàn)整體決策的科學(xué)性與有效性”。為此《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》明確提出了決策的基本原則是“詳細(xì)分析、科學(xué)論證、民主決策、專家輔助、決策講求質(zhì)量，執(zhí)行重在速度”。注重按照規(guī)范的決策程序進(jìn)行決策，其要點(diǎn)包括：決策民主化、權(quán)力智慧化、裁決效率化、行動(dòng)迅速化、監(jiān)督全員化。

中國(guó)企業(yè)家在企業(yè)發(fā)展過程中通常面臨一個(gè)兩難境地，一是企業(yè)發(fā)展壯大后如果企業(yè)家從宏觀到微觀事無巨細(xì)什么都管，一定管不過來，也沒有效率，也不利于職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍的成長(zhǎng)與發(fā)展，這就需要分權(quán)，但現(xiàn)實(shí)的困境是企業(yè)一分權(quán)就分心，形成諸侯割據(jù)，與老板分庭抗禮，這就導(dǎo)致企業(yè)家要么不敢分權(quán)，要么就頻頻削藩，使企業(yè)處于不斷的動(dòng)蕩和分化之中。

在企業(yè)發(fā)展過程中，新奧的創(chuàng)業(yè)者也日益認(rèn)識(shí)到新奧原來以集權(quán)為主要特征的管理體制已顯示出越來越大的局限性，新奧必須進(jìn)一步放開高層民主以形成科學(xué)的決策體制，為此《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》提出要“實(shí)現(xiàn)職權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)行三權(quán)分立與制衡，并對(duì)集團(tuán)和成員企業(yè)逐步分權(quán)”，在發(fā)展戰(zhàn)略、重大投融資、重要人事任免等方面，采取集權(quán)管理；對(duì)各專業(yè)系統(tǒng)的管理除財(cái)務(wù)、審計(jì)、信息、督察及文化將直接延伸到新奧的最基層外，其他管理跨度不超過三級(jí)；將依據(jù)職業(yè)經(jīng)理人的成熟程度和管理模式的完善程度，逐步向基層分權(quán)。

三、動(dòng)力機(jī)制與經(jīng)理層的激勵(lì)約束

中國(guó)民營(yíng)企業(yè)在其成長(zhǎng)與發(fā)展過程中，其動(dòng)力機(jī)制面臨兩個(gè)基本問題，一是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力衰竭，即企業(yè)大了以后，失去創(chuàng)業(yè)時(shí)的激情，人員開始沉淀，人際關(guān)系開始板結(jié)，企業(yè)逐漸失去活力，民營(yíng)企業(yè)未老先衰，內(nèi)部機(jī)制越來越像國(guó)有企業(yè)。二是經(jīng)理層的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)短期化，即經(jīng)理階層將自身利益超越企業(yè)長(zhǎng)期利益，將短期利益替代長(zhǎng)期利益，導(dǎo)致企業(yè)片面追求短期利潤(rùn)，犧牲企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，其問題的根源在于企業(yè)尚未建立完善的動(dòng)力機(jī)制并對(duì)經(jīng)理階層進(jìn)行有效的激勵(lì)與約束。從治理結(jié)構(gòu)的角度看，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)需要解決好以下幾個(gè)問題：

1．創(chuàng)業(yè)型企業(yè)家與職業(yè)經(jīng)理人的相互信任。許多民營(yíng)創(chuàng)業(yè)型企業(yè)家為改善

治理結(jié)構(gòu)，從外部引進(jìn)了空降的職業(yè)經(jīng)理人，但企業(yè)家不懂得如何與職業(yè)經(jīng)理人打交道，對(duì)職業(yè)經(jīng)理人既想重用又不敢放權(quán)，彼此之間缺少信任，其實(shí)信任就是一種最有效的控制，兩者之間的關(guān)系只有建立在信任的基礎(chǔ)上，才談的上承諾與責(zé)任承擔(dān)。

2．人力資本與貨幣資本的價(jià)值分享。職業(yè)經(jīng)理人與投資者如何分配價(jià)值、劃分權(quán)責(zé)？如何確定職業(yè)經(jīng)理人的短期收益和長(zhǎng)期收益，并對(duì)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行有效的激勵(lì)，使其行為符合企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的要求。

3．信息不對(duì)稱問題。職業(yè)經(jīng)理人能夠獲得比監(jiān)督者更為詳細(xì)的信息，從而

隱瞞對(duì)自己不利的信息，公布有利信息，最終導(dǎo)致“內(nèi)部人”控制企業(yè)，投資人被屏蔽在外。中國(guó)民營(yíng)企業(yè)面臨的問題是創(chuàng)業(yè)型企業(yè)家要么撒手完全交給職業(yè)經(jīng)理人，形成企業(yè)內(nèi)部人控制，要么就是讓職業(yè)經(jīng)理人當(dāng)傀儡，使其毫無自主權(quán)。解決這一問題的與癥結(jié)在于企業(yè)要逐步建立基于信息系統(tǒng)的理性權(quán)威，正確處理董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)班子的權(quán)責(zé)關(guān)系。

4．績(jī)效評(píng)價(jià)問題。即如何建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確定職業(yè)經(jīng)理人的目標(biāo)、責(zé)任、貢獻(xiàn)。

為了解決上述問題，《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》中明確提出：

1、要對(duì)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)。新奧的股權(quán)分配要體現(xiàn)企業(yè)與員工利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，員工與企業(yè)結(jié)成利益與命運(yùn)共同體，增強(qiáng)歸屬感和主人翁意識(shí)。股權(quán)分配的對(duì)象主要是在工作中做出累積貢獻(xiàn)且未來能夠做出持續(xù)性貢獻(xiàn)、能夠發(fā)揮重要作用的經(jīng)營(yíng)管理人員和專業(yè)、技術(shù)骨干。股權(quán)分配的主要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)包括當(dāng)前貢獻(xiàn)、未來發(fā)展?jié)摿?、?duì)企業(yè)文化及事業(yè)的認(rèn)同、承擔(dān)的責(zé)任等。在企業(yè)發(fā)展過程中適度加大內(nèi)部員工持股范圍。

2、建立有效的信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化集團(tuán)董事局的信息知情權(quán)。（1）建立統(tǒng)一、迅捷、暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，確

保各類信息在集團(tuán)各層級(jí)、各業(yè)務(wù)單元之間的高效流轉(zhuǎn)與共享。通過建立“防火墻”和設(shè)置管理權(quán)限，保證信息安全、可靠，使關(guān)鍵信息能夠快速、準(zhǔn)確傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)相關(guān)部門、單位和人員透明的目的。

（2）信息管理重在以信息流優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高各單位工作效率和集團(tuán)整體運(yùn)作效率；以信息集成支持重要決策集成，增強(qiáng)集團(tuán)總部掌控能力和快速反應(yīng)能力；以信息技術(shù)升級(jí)研發(fā)制造技術(shù)，加速新產(chǎn)品投放和老產(chǎn)品、服務(wù)的改進(jìn)提高；以信息共享促進(jìn)資源共享，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用的效用最大化；以信息滲透推動(dòng)產(chǎn)業(yè)滲透，保障新業(yè)務(wù)的不斷開發(fā)和成長(zhǎng)。

3、以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向的關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)體系。（1）建立分層分類的關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)體系，高層領(lǐng)導(dǎo)采用述職報(bào)

告制度，中基層員工采用季度績(jī)效考評(píng)制度，操作層員工采用月度測(cè)評(píng)制度。（2）績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立源于企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和職位的責(zé)任，對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)的考核更強(qiáng)調(diào)結(jié)果指標(biāo)，對(duì)中基層管理者的考核要關(guān)注行為過程，對(duì)操作類員工要強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)。（3）績(jī)效考核是績(jī)效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，各級(jí)干部要重視績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和對(duì)下屬的工作輔導(dǎo)。（4）績(jī)效考核等級(jí)結(jié)果力求符合正態(tài)分布，考核結(jié)果與員工的分配和晉升掛鉤。

管理體制

組織管理體制與組織運(yùn)行效率是中國(guó)民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)和發(fā)展過程中的另一個(gè)核心問題，這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：1． 非戰(zhàn)略導(dǎo)向型組織結(jié)構(gòu)，組織運(yùn)行與戰(zhàn)略脫節(jié)，戰(zhàn)略事業(yè)沒有組織支 撐，無法按照戰(zhàn)略目標(biāo)和未來發(fā)展方向形成穩(wěn)定的核心業(yè)務(wù)和有效的經(jīng)營(yíng)模式。

2． 企業(yè)集團(tuán)的組織定位不清晰，企業(yè)集團(tuán)既做經(jīng)營(yíng)，又做管理，又做投資。要么集團(tuán)就是掛一個(gè)牌子，下面是個(gè)體戶的集中營(yíng)，要么集團(tuán)就是幾塊牌子，一班人馬，集團(tuán)與下屬分子公司之間混為一體。

3． 組織規(guī)模大，但臃腫；組織實(shí)力強(qiáng)但僵化；組織局部速度快，但整體 運(yùn)行速度慢。部門設(shè)置隨意，職能邊界不清，業(yè)務(wù)流程不暢，責(zé)權(quán)關(guān)系重疊，部門間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)。

4． 組織資源難以共享，難以內(nèi)生經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，自上而下的信息流失，自下而上的信息失真。

5． 規(guī)范化與靈活性的矛盾，分權(quán)與集權(quán)的矛盾，企業(yè)內(nèi)部要么缺少活力，要么管理失控，諸侯林立，沒有建立有效的管控模式。

6． 組織板結(jié)，內(nèi)部關(guān)系政治化，缺乏活力，企業(yè)內(nèi)部上下達(dá)不成共識(shí)，并存在溝通障礙，老板說鳥語，員工干豬事，鳥與豬之間缺少共同的語言系統(tǒng)。

7． 組織缺乏內(nèi)在的自我變革能力，一旦外部環(huán)境變化，組織識(shí)別系統(tǒng)失效，無法適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與變革。針對(duì)這些問題，《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》提出了相應(yīng)的解決思路和途徑：

1．依據(jù)新奧事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要求，建立基于戰(zhàn)略的事業(yè)組織管理體系，在集團(tuán)下設(shè)燃?xì)?、燃?xì)鈾C(jī)械、置業(yè)三大專業(yè)集團(tuán)。明確規(guī)定專業(yè)集團(tuán)是戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元，使專業(yè)集團(tuán)成為經(jīng)營(yíng)管理中心，享有日常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，各專集團(tuán)業(yè)依據(jù)戰(zhàn)略要求形成核心業(yè)務(wù)與獨(dú)特的經(jīng)營(yíng)模式，并在《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》中明確專業(yè)集團(tuán)擁有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.明確集團(tuán)定位，正確處理集團(tuán)與下屬企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立與制衡，對(duì)專業(yè)集團(tuán)和成員企業(yè)逐步放權(quán)。既強(qiáng)化集團(tuán)戰(zhàn)略管理的統(tǒng)一性，又強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理的自主性與靈活性。新奧集團(tuán)是依據(jù)《新奧集團(tuán)章程》運(yùn)作的企業(yè)聯(lián)合體，形成以集團(tuán)總部為決策層、各專業(yè)集團(tuán)為經(jīng)營(yíng)管理層、各成員企業(yè)為執(zhí)行層的三層組織架構(gòu)。集團(tuán)總部的定位是新奧集團(tuán)總部是決策中心、投資中心、監(jiān)督中心和支持保障中心。為了強(qiáng)化集團(tuán)董事局的作用，新奧集團(tuán)董事局逐步設(shè)立三大委員會(huì)來履行職責(zé)：策略委員會(huì)是集團(tuán)董事局的輔助決策機(jī)構(gòu)，根據(jù)董事局授權(quán)，行使戰(zhàn)略、投資、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)決算等決策權(quán)；執(zhí)行委員會(huì)是集團(tuán)的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施新奧集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略；督察委員會(huì)是集團(tuán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，按照“只查不究”原則搜集資料、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。

3.建立獨(dú)特而有效的權(quán)責(zé)履行程序與方法，提高總部及戰(zhàn)略事業(yè)單位的整體運(yùn)行速度及組織系統(tǒng)的運(yùn)行效率?！缎聤W企業(yè)綱領(lǐng)》提出集團(tuán)總部的權(quán)責(zé)采取列舉制，專業(yè)集團(tuán)的權(quán)責(zé)采取保留制，并對(duì)總部履行權(quán)責(zé)的方式和方法做了明確規(guī)定：集團(tuán)總部通過重大決策制定、產(chǎn)權(quán)管理、要員任免、財(cái)務(wù)控制、目標(biāo)管理、支持保障、業(yè)務(wù)協(xié)同、文化建設(shè)、信息掌控和督查審計(jì)等方式履行權(quán)責(zé)，使專業(yè)集團(tuán)處于正常的戰(zhàn)略管理狀態(tài)。除非專業(yè)集團(tuán)或成員企業(yè)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)問題或遇到重大經(jīng)營(yíng)危機(jī)，集團(tuán)總部一般不越過專業(yè)集團(tuán)對(duì)成員企業(yè)進(jìn)行直接管理。專業(yè)集團(tuán)通過重要決策論證、計(jì)劃預(yù)算、績(jī)效考核、人員配置、制度規(guī)范、職能管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、品牌推廣和檢查監(jiān)督等方式，使各成員企業(yè)處于良好的經(jīng)營(yíng)管理狀態(tài)。

4.建立明確的管理主線與管控要點(diǎn)，使企業(yè)內(nèi)部各責(zé)任單位恪守管理邊界，保障成員企業(yè)具有基本完整的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，確保成員企業(yè)始終保持活力和效率，正確處理企業(yè)內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)的矛盾。這是企業(yè)綱領(lǐng)獨(dú)具特色之處。如燃?xì)饧瘓F(tuán)的管理主線是產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，通過把握產(chǎn)品定位、控制產(chǎn)品成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量和更新產(chǎn)品技術(shù)，為用戶提供優(yōu)質(zhì)適價(jià)的產(chǎn)品。同時(shí)《新奧企業(yè)綱領(lǐng)》對(duì)控股企業(yè)、參股企業(yè)、委托管理企業(yè)的管理模式也作出了明確規(guī)定：

5.建立憑能力、憑業(yè)績(jī)吃飯的人力資源管理機(jī)制，依據(jù)人本政策建立價(jià)值評(píng)價(jià)和價(jià)值分配體系，持續(xù)激活企業(yè)人力資源，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)與管理，引入學(xué)習(xí)型組織與機(jī)制使組織保持持續(xù)的變革與創(chuàng)新。