第一篇：加強(qiáng)我國人大的立法功力是政治改革中心任務(wù)[最終版]

加強(qiáng)我國人大的立法職能是政治改革的中心任務(wù)

————————深圳市翠園中學(xué)高一學(xué)生課堂討論演示稿

甲方（郭）：同學(xué)們，老師們：你們好！鄧小平同志他具有敏銳的政治洞察力，居安思危，未雨綢繆，早在80年代鄧小平就給身后決策者提出最具震撼力的若干忠告的 ?盛世危言?，無一不是我們當(dāng)今執(zhí)政改革之綱。

1、對經(jīng)濟(jì)犯罪活動?這股風(fēng)來得很猛。有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。……如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那末，我們的黨和國家確實(shí)要發(fā)生會不會‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽。

2、社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕,這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個(gè)東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，少部分人獲得那么多財(cái)富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會出問題?！涂赡艹鰜y子?！袊蜁l(fā)生鬧革命的問題。

3、中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部?！谡麄€(gè)改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產(chǎn)黨員來說，廉政建設(shè)要作為大事來抓。?越是高級干部子弟，越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處,因?yàn)檫@些人影響大，犯罪危害大。?

4、?我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。?

（解釋圖片）請看：一方面經(jīng)濟(jì)形勢大好，人民幣全力馳援 力保香港金融市場不失；但是另一方面多少人被高高在上的房價(jià)壓垮夢想的翅膀；一方面《食品安全法》千呼萬喚始出臺； 但是另一方面食品價(jià)格持續(xù)上漲，怎么辦？一方面新農(nóng)民合作醫(yī)療制度讓8億多農(nóng)民病有所“依；但是另一方面媒體不斷曝光某某煤礦讓煤老板一夜暴富 資金出路卻不明朗，而且礦難頻繁；

甲方（趙）：由于政治體制改革的滯后，致使經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的很多重大問題始終難有突破，由于官商勾結(jié)、權(quán)錢交易現(xiàn)象增多，黨政機(jī)關(guān)權(quán)力過度集中，妨礙了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。所以經(jīng)濟(jì)改革的成果并沒有轉(zhuǎn)化成民生的幸福。所以我方的觀點(diǎn)很明確：今天的中國由于各種復(fù)雜的原因，導(dǎo)致三十多年來政治改革無法及時(shí)實(shí)施，目前應(yīng)該是必須實(shí)施政治改革的時(shí)間了，也是回應(yīng)鄧小平上述4條 ?盛世危言?的時(shí)間了。我們觀點(diǎn)：加強(qiáng)人大的立法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)與財(cái)經(jīng)審核權(quán)是政治改革的中心任務(wù)。乙方（李）：剛才甲方的觀點(diǎn)我們基本同意。但是我方認(rèn)為：目前片面強(qiáng)調(diào)政治改革并不合適。正確做法應(yīng)當(dāng)是在繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大前提下，適當(dāng)逐步引入政治改革措施，但步伐是漸進(jìn)的、穩(wěn)妥的、法制保障的、否則前蘇聯(lián)戈?duì)柊蛦谭蚋母锞褪茄臍v史教訓(xùn)。我方觀點(diǎn)：中國目前必須繼續(xù)實(shí)施第二次經(jīng)濟(jì)改革。中國第一次經(jīng)濟(jì)改革始于1978年黨的十一屆三中全會開啟的，目標(biāo)是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，做大經(jīng)濟(jì)總量；如今第二次經(jīng)濟(jì)改革主要是改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)消費(fèi)大國，實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。經(jīng)過30余年的改革發(fā)展，我們告別了溫飽為主的生存型階段，但是醫(yī)療、教育、住房、社會保障等公共福利的短缺逐步突出。第二階段的改革目標(biāo)是科學(xué)可持續(xù)發(fā)展觀。比如重增長、輕效率的傾向及高消耗高污染高資源工業(yè)結(jié)構(gòu)必須更改，這就涉及到第二次經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。甲方（幸）：我們不否認(rèn)必須繼續(xù)進(jìn)行第二次經(jīng)濟(jì)改革，但是它僅僅局限于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革。解決不了政府官員腐敗和社會公平以及貧富分化問題?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政治改革是完全配合經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)順利完成的保障，否則經(jīng)濟(jì)改革最終是無法奏效的。至于提到蘇聯(lián)政治改革失敗，那是因?yàn)樗麄兎艞壛它h的領(lǐng)導(dǎo)以及社會主義道路，必然失敗。我們在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則下政治改革絕對不會失敗。乙方（莫）：即便如此，那也要分清輕重緩急。因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)改革并未成功。迄今為止，中國在20世紀(jì)末期初步建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制還是很不完善的。這種不完善性主要表現(xiàn)為國家部門仍然在資源配臵中起著主導(dǎo)作用。具體說來，表現(xiàn)在以下方面：（1）國有經(jīng)濟(jì)仍然控制著

國民經(jīng)濟(jì)命脈，國有企業(yè)在石油、電信、鐵道、金融等重要行業(yè)中繼續(xù)處于壟斷地位；始終沒有真正實(shí)現(xiàn)市場競爭機(jī)制；并且由此產(chǎn)生貧富分化的重大源頭。（2）各級地方政府握有支配土地、資金等重要經(jīng)濟(jì)資源流向的巨大權(quán)力，而且缺乏法律監(jiān)督，一再出現(xiàn)腐?。滑F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的法治基礎(chǔ)至今尚未建立，各級政府的官員有著很大的自由裁量權(quán)，他們通過直接審批投資項(xiàng)目、設(shè)臵市場準(zhǔn)入的行政許可、壟斷價(jià)格等手段對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行頻繁的干預(yù)。這樣一來，中國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上是一種非常不成熟的市場經(jīng)濟(jì)。中國的發(fā)展充分說明，靠政府強(qiáng)化行政管制實(shí)現(xiàn)的增長，靠保護(hù)國企壟斷經(jīng)濟(jì)的增長，早晚會造成嚴(yán)重的社會后果。它使腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴(kuò)大，官民矛盾激化，甚至可能醞釀著社會動蕩。其中，最最關(guān)鍵的問題是中國國家行政的實(shí)力太強(qiáng)勢了，它缺乏法律機(jī)制的監(jiān)督與約束!要避免出現(xiàn)這樣的問題，不僅要求繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制向縱深方向改革，同時(shí)還要求謹(jǐn)慎地漸進(jìn)地啟動政治體制改革配套地推進(jìn)。甲方（趙）：乙方剛才提到：?最最關(guān)鍵的問題是中國國家行政的實(shí)力太強(qiáng)勢了，它缺乏法律機(jī)制的監(jiān)督與約束!?看來完善市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)還是應(yīng)當(dāng)啟動政治體制改革，這就說明我們雙方在應(yīng)當(dāng)啟動政治體制改革大方向是一致的。中國社會的兩極分化非常嚴(yán)重：最近有消息說，中國億萬富翁接近60萬人了，比美國多得多。我們的官員腐敗超過美國，美國的官員沒有我們腐敗得這么嚴(yán)重。特別是我們一些國有企業(yè)的高級管理人員的工資完全采取華爾街模式，報(bào)紙公布，保險(xiǎn)公司總經(jīng)理一年六千多萬元收入。這是美國模式的東西。我們也沒有擺脫蘇聯(lián)模式，我們國家“以官為本”的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象還存在。

世界銀行報(bào)告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財(cái)富。中國的財(cái)富集中度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國家。鄧小平當(dāng)年的擔(dān)憂如今已經(jīng)變成了事實(shí)!朱镕基最近出書《回憶錄》表示：中國政治體制改革，他在位時(shí)因難度太大沒有搞起來，這對后來的改革發(fā)展影響很大，留下了陷阱和障礙，造成了更大的麻煩和后遺癥。他說 ：?腐敗泛濫、貧富分化、相當(dāng)多的地方黨組織和政府失去民心、群體性沖突事件頻發(fā)等等，都與此有關(guān)。?朱镕基強(qiáng)調(diào)：?中共第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對政治體制改革力度不夠、成就不大，這是事實(shí)。?最近新加坡李光耀先生也指出：中國改革最大的挑戰(zhàn)是貧富差距。特別是沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的差異，這種差距正越來越大。這是中國最大的挑戰(zhàn)。

乙方（張）：這個(gè)問題我們也清楚。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，到2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已躍居世界第二位。但是，由于長期收入分配失衡，導(dǎo)致我國老百姓消費(fèi)開支對GDP的貢獻(xiàn)率一直呈下降趨勢，而內(nèi)需和消費(fèi)不振又直接造成我國過分依賴外部市場，而一旦國外市場萎縮，必然嚴(yán)重影響了我國的經(jīng)濟(jì)安全性與潛力，甚至已經(jīng)影響社會穩(wěn)定。所以中國經(jīng)濟(jì)體制改革面臨的主要問題是1.貧富分化問題2.腐敗問題——說到底是社會公正的問題。

請問甲方，中國未來發(fā)展面臨的問題很多，但哪些是最為嚴(yán)峻的問題？政治領(lǐng)域最受關(guān)注的問題主要集中在什么問題上？如何從根本上解決？ 甲方（郭）：是?腐敗問題與貧富分化問題突破民眾承受底線?，當(dāng)前政治改革必須首先解決這一個(gè)突出問題。而加強(qiáng)我國人大的立法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)與財(cái)經(jīng)審核權(quán)是政治改革的中心任務(wù)。乙方（李）：中國有自己獨(dú)特的民主政治形式：即共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度：政協(xié)決策前協(xié)商，人大表決作決策，政府決策后執(zhí)行，三者統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)作，互為補(bǔ)充。這種政黨制度長期以來被證明是適合國情的正確制度。那你們?yōu)槭裁催€要提出加強(qiáng)我國人大的制度改革呢？

甲方（幸）：兩者并不矛盾，我國人民代表大會其實(shí)無法成為真正的財(cái)政、預(yù)算的立法機(jī)關(guān)（因?yàn)橛懈嗟姆僧a(chǎn)生于人大之外），這件事就為腐敗滋生提供了漏洞。世界上幾乎所有倡導(dǎo)民主法治的國家，都在憲法中設(shè)臵了財(cái)政法治的內(nèi)容，并幾乎無一例外的將相關(guān)的權(quán)力賦予議會。除此之外，人類社會沒有也不可能找到其他發(fā)展之路。

西方議會有一項(xiàng)傳統(tǒng)權(quán)力，即財(cái)政權(quán)。政府每年的總收人和總開支都要經(jīng)議會審議通過，政府還要對上一個(gè)財(cái)政年度收支的數(shù)額要作出審計(jì)總結(jié)，并向議會報(bào)告。這項(xiàng)權(quán)力形象地被稱為?管理國庫的權(quán)力?或稱為?錢袋權(quán)?。這是國會制約和監(jiān)督政府的最重要的手段?？上壳爸袊舜筮€是不完全具備財(cái)政權(quán)。所以我國目前在廣大民眾的強(qiáng)烈呼吁下，由國務(wù)院下達(dá)指示，各個(gè)國有企業(yè)與政府行政單位才被迫自我審計(jì)公布?三公消費(fèi)?數(shù)據(jù)，以達(dá)到廉政效果。但是這件事有兩個(gè)誤區(qū)：1.由國務(wù)院下達(dá)指示自我審計(jì)，這就是行為主體錯誤，正確的應(yīng)該是由人大機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)。2.屬于政府?馬后炮?補(bǔ)救行為，而不是法制制約與監(jiān)督的先行立法行為。當(dāng)然，畢竟這件事也是一個(gè)民主程序的進(jìn)步，只是姍姍來遲了，無非是給廣大公民一個(gè)交代而已。乙方（莫）：你方認(rèn)為中國人大缺乏對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)是造成腐敗與社會不公的重要原因，如何改革呢？ 甲方（趙）：對資產(chǎn)階級的民主制度、上層建筑要分析，并不是所有的東西都是腐朽的。譬如資產(chǎn)階級憲法中的?三權(quán)分立?原則就可以研究，集權(quán)過多總是不好。在制定1982年憲法的時(shí)候憲法學(xué)家吳家麟就提出過這個(gè)觀點(diǎn)，可惜沒有引起重視而擱淺了。乙方（張）：這個(gè)觀點(diǎn)我方反對。鄧小平曾明確指出：“有一點(diǎn)可以肯定，就是我們要堅(jiān)持實(shí)行人民代表大會的制度，而不是美國式的三權(quán)鼎立制度?！辈煌瑖抑g由于歷史傳統(tǒng)和文化的不同，在政體上是不能照抄照搬的。中國古代有這樣一句話：?橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。?講的是?橘?這種水果生在淮南地區(qū)就是?橘?，如果移植到淮北地區(qū)則變成了?枳?。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？是因?yàn)閮傻厮恋牟町?。它告訴我們，適合于此時(shí)此地的事情，如果不顧客觀條件差異拿到彼時(shí)彼地去推行，往往會導(dǎo)致適得其反的結(jié)果。由于我國沒有西方多黨制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我國也沒有實(shí)行西方多黨制度的階級基礎(chǔ)。也就不需要人為地建立互相對立的多黨制以及三權(quán)分立體制。

甲方（郭）：即使暫時(shí)先不談?三權(quán)分立?，中國人大本身的政治改革迫在眉睫。目前全國人民代表大會代表近3 千人，是世界議會人口之最。從整體上看，我國人民代表大會代表的群眾基礎(chǔ)較高，但與西方議員的專門化和職業(yè)化相比，仍有待進(jìn)一步提高。西方國家議員大多數(shù)是資深而專職的，有較高的法律經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)積累經(jīng)驗(yàn)。但在中國，有些工農(nóng)兵代表不具備相應(yīng)的專業(yè)知識，參政意識與能力不強(qiáng)，有相當(dāng)盲從現(xiàn)象。譬如全國人大代表、80歲的申紀(jì)蘭，曾經(jīng)跟毛主席握過手，跟周總理吃過飯，被江澤民稱做?鳳毛麟角?，她也是中國唯一從第一屆連任到第十一屆的全國人大代表。她說55年來?從沒投過反對票，對黨對國家一直擁護(hù)?跟黨保持一致，跟中央保持一致。請問，這種現(xiàn)象相當(dāng)普遍，作為人大代表他們具備代表素質(zhì)嗎？ 乙方（李）：確實(shí)不妥，但是憲法既然規(guī)定人大的主體是工農(nóng)兵代表，恐怕這種現(xiàn)象短時(shí)間內(nèi)很難改觀。其實(shí)，關(guān)鍵是人大代表獨(dú)立自主參政議政意識太差。據(jù)我們所知，西方議員在當(dāng)選期間不得擔(dān)任政府公職,甚至企業(yè)的職務(wù)，以保證執(zhí)法公正；西方國家議會與行政機(jī)關(guān)存在著嚴(yán)格的分權(quán)和制約關(guān)系，兩者絕不可以兼職：中國國家家機(jī)關(guān)與全國人大只存在分工，不存在分權(quán)和制衡的問題，兩者兼職問題存在。中國在代表結(jié)構(gòu)中政府官員所占比重過大，由于他們?nèi)蝿?wù)過重或兼職過多，要么無暇顧及人民代表大會工作，要么以政府官員權(quán)力加上人大代表的法律外衣掩護(hù)知法犯法。譬如全國巨貪成克杰擔(dān)任廣西壯族自治區(qū)主席、又是全國人大副委員長，他本身就是立立法與行政權(quán)于一身的人物。管錢的與用錢的居然出自同一個(gè)人，收受賄賂款物4109多萬元被判處死刑。這件事西方國家絕對不會出現(xiàn)。類似的大貪官還有上海市委書記陳良宇以及安徽省委、山東省委和國家藥監(jiān)局長，想必大家早已有所聞知了。今年溫州?7.23動車組案件?，相信大家至今難以釋懷：人們不禁要問：究竟是鐵道部高鐵的高速度重要呢還是人民的生命財(cái)產(chǎn)重要？這件事始終沒有人民代表大會出面治理，而是仍然由國務(wù)院組織專家調(diào)查組出面解決；試問：由行政單位的國務(wù)院來處理自己的下屬單位鐵道部會讓人放心嗎？國務(wù)院總理溫家寶口頭許諾：一定要在事發(fā)兩個(gè)月之后的9月中旬給全國人民一個(gè)交代，最終會兌現(xiàn)嗎？事實(shí)果然不出所料，國務(wù)院調(diào)查組至今半年了一直到12月底總算有了交代，但是仍然停

留在上級行政對下級行政的黨紀(jì)與行政處罰層面，缺乏人大制度建設(shè)上的法制規(guī)范，治標(biāo)不治本。我們應(yīng)該根據(jù)本國國情，盡快完善我國的憲法監(jiān)督制度。要盡快制定監(jiān)督法，要在人民代表大會內(nèi)部設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。甲方（幸）：如今政府國營央企擁有壟斷經(jīng)營權(quán)，政府又幫著定價(jià)，從成品油價(jià)、飛機(jī)和火車票價(jià)，到電信服務(wù)費(fèi)、金融服務(wù)費(fèi)、存貸款利息，都是官定的?一口價(jià)?。霸王企業(yè)加上霸王條款，它不賺錢誰賺錢？僅中移動、中石化兩家的利潤就相當(dāng)于最大500家民企的利潤總和。國資越是增值，國民的損失就越大。當(dāng)務(wù)之急是從最基本的地方著手，砍掉國營央企的任何壟斷特權(quán)，建立真正社會主義市場經(jīng)濟(jì)與法治社會的基礎(chǔ)。而要做到這一切首先必須建立人大的立法權(quán)力。乙方（莫）：最近發(fā)生的?校車案?也是發(fā)人深省。在任何國家，兒童都是社會的未來，祖國的花朵。甘肅省正寧縣一幼兒園校車被撞 致19人死亡，引發(fā)了社會對校車安全的關(guān)注。這樣的悲劇在月復(fù)一月，年復(fù)一年地發(fā)生。人們被悲痛擊中，也不得不追問，為什么總是校車，為什么蒙受悲劇的總是孩子？

早在1939年，美國國會就制定了《校車法規(guī)》，即國家校車體系的標(biāo)準(zhǔn)。美國有專門的《校車法》，美國校車是除了警車、救護(hù)車、消防車以外，街道上少數(shù)享有額外特權(quán)的車輛之一。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄒ?guī)保證使得美國的校車運(yùn)輸非常安全。校車的安全系數(shù)是小轎車和公共汽車的40倍；校車行駛時(shí)甚至美國總統(tǒng)專車也要停車等待。美國校車附帶衛(wèi)星定位與聯(lián)網(wǎng)，全時(shí)監(jiān)控車輛行駛狀況。自身強(qiáng)固性能超過總統(tǒng)專車。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國每天有近40名中小學(xué)生死于道路交通事故。每年有超過1.8萬名14歲以下兒童死于道路交通事故，兒童因交通事故的死亡率是歐洲的2.5倍、美國的2.6倍。校車的水平，展現(xiàn)的是一個(gè)國家對孩子生命的態(tài)度。我們可考慮適當(dāng)借鑒美國校車管理經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)?校車立法?，完善校車管理和運(yùn)營的規(guī)范化。甲方（趙）：你們說得非常好。我們還要提出建議：中國可否實(shí)行兩院制的政治改革？ 乙方（張）：你們是否想恢復(fù)建國初政協(xié)的立法作用？這是一個(gè)非常大膽的設(shè)想，因?yàn)槊珴蓶|與鄧小平曾經(jīng)都否認(rèn)了這一種設(shè)想。甲方（郭）：其實(shí)蘇聯(lián)以及南斯拉夫議會，也都是由兩院組成的，主要是為了適應(yīng)解決國內(nèi)多民族問題的需要。環(huán)顧當(dāng)今世界各國，現(xiàn)在采取兩院制的國家有70多個(gè)，其中資本主義發(fā)展較早的大國居多，如英、美、法、德、意大利、加拿大、日本等；采取一院制的國家主有一些西方小國家如西班牙、葡萄牙等。

新中國剛成立的頭六年，人大制度沒有立刻建成，?政協(xié)?一直作為?臨時(shí)國會?發(fā)揮立法作用；直到一屆人大召開，?五四憲法?出臺后，政協(xié)才退居為?協(xié)商機(jī)構(gòu)?，人大則成為最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。自此，人大取代?政協(xié)?為國會，中國?一院制?形成。其實(shí)，這種以?人大?為核心的中國?一院制?不是唯一選擇。1957年春，劉少奇有在中國實(shí)行兩院制的意思，他認(rèn)為政協(xié)?實(shí)際上起著類似‘上議院’的作用?，并主張為?進(jìn)一步發(fā)展國家的民主生活?而充分發(fā)揮這種作用。但他在黨內(nèi)不好講，希望由民盟副主席、交通部部長章伯鈞在座談會上提出來。因?yàn)檎虏x是民主黨派，比較好說話。章伯鈞先生曾到外國留學(xué)多年。他對歐美國家的議會制、兩院制，比劉少奇知道得多。在憲法起草過程中，他主張實(shí)行兩院制，將人民代表大會定位為下院，將政協(xié)定位為上院，兩院共同議事，互相制約。結(jié)果他在?反右?運(yùn)動中被莫名其妙打成?右派?。在?八二憲法?制定時(shí)，中宣部胡喬木同志又提出改革人大制度，建議實(shí)行?兩院制?，他認(rèn)為目前全國人大有3000名代表，由于人數(shù)太多，討論很難深入，從而通過決議不免有走過場之嫌。為了不使人民代表大會給人以?橡皮圖章?的印象，他主張全國人大應(yīng)縮減代表人數(shù)，比如說減至1000人，再分成兩個(gè)院，每個(gè)院500人，再分頭議事。人少了就便于認(rèn)真討論問題，也可以展開辯論，這樣可以使全國人大成為真正的人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。但最終沒有被采納?？梢姡?一院制?還是?兩院制?都是可以研究的，其實(shí)它只是國家機(jī)構(gòu)的不同組織形式，與?意識形態(tài)?并無直接關(guān)聯(lián)。盡管?兩院制?最終沒有實(shí)行，但是在?兩院制?討論中，可以發(fā)現(xiàn)人大制度不足，有助于完善人大制度，故而?兩院制?的討論極具意義。

甲方（趙）：關(guān)于全國人大設(shè)兩院的問題，我們今天也斗膽提出贊成搞兩院制，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為其好處有三：（1）代表性明確，能夠更好地代表人民，現(xiàn)在有許多全國人大代表同原選舉單位毫無聯(lián)席，究竟代表什么自己也說不清楚，存在著?身份不明?的問題。改為兩院制后，自己代表哪個(gè)方面比較清楚，也便于聯(lián)系選民。（2）便于深入地討論并解決問題。目前全國人大是按地區(qū)分組進(jìn)行討論，而在一個(gè)地區(qū)組中包括來自不同行業(yè)和民族的代表，它們關(guān)心的問題并不完全一樣，在發(fā)言時(shí)各說各的，很難深入；改為兩院制，便于聯(lián)席本民族、本行業(yè)和本地區(qū)的實(shí)際情況審議大會的議案和法案。（3）兩院可以起到制衡的作用。兩院制的優(yōu)點(diǎn)是兩院分別議事，討論議案，分別通過，而且作為專家學(xué)者為主體的政協(xié)加入立法結(jié)構(gòu)，使得法律案或者其他重大議題能夠慎重。乙方（張）：你們的設(shè)想非常有意義，既然那么好，為什么當(dāng)年毛澤東與鄧小平曾經(jīng)都否認(rèn)了這一種設(shè)想呢？我們的看法，兩院制恐怕并不適合中國國情，其缺點(diǎn)是分別通過辯論爭執(zhí)程序后才能作為議會的正式法律，這樣兩院之間容易互相扯皮。特別是在西方實(shí)行的兩黨制下，實(shí)際上成為政黨之間利益較量的機(jī)制，容易為政黨利益所利用。中國國情不適合兩院制，人民代表大會是由一院組成的。實(shí)行一院制行動敏捷，可避免辦事拖拉，同時(shí)可以增強(qiáng)議員的責(zé)任感，避免互相推諉，可以簡化機(jī)構(gòu)，避免浪費(fèi)人力物力等。甲方（幸）：兩院制當(dāng)時(shí)被否定，今天看起來法律制度的建立居然最終還是由最高領(lǐng)導(dǎo)拍板說了算，仍然是長官意志所決定，典型的?人治?！而根本不是民主討論的結(jié)果。所以導(dǎo)致政協(xié)自說自話，無法立案；人大只舉手蓋章。一切權(quán)力仍然集中在領(lǐng)導(dǎo)的手里，導(dǎo)致腐敗必然產(chǎn)生。

關(guān)于?民主?這個(gè)全球性爭議話題（總結(jié)發(fā)言）：孫老師：由于實(shí)現(xiàn)民主需要一定的經(jīng)濟(jì)、政治、文化條件，而這些條件在不同的國家或同一國家的不同時(shí)期可能極不相同，因而，世界各國的民主都會帶有自己的特征。實(shí)際考察古今中外的各種社會治理形態(tài)，世界各國政治無非精英主義與平民主義兩種要素不同程度的混合。精英主義路線以“政府科學(xué)決策”為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力（政府）主導(dǎo)和社會管控為中心的社會秩序。平民主義路線以“議會民主決策”為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)參政代表權(quán)利（社會）主導(dǎo)和公共參與，構(gòu)建以公眾為中心的社會秩序。緣于社會發(fā)展?fàn)顩r與歷史文化傳統(tǒng)的差異性，精英決策模式在一些發(fā)展中國家依然體現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力。今天，西方國家之所以陷入財(cái)政危機(jī)，表面觀之，是福利社會的運(yùn)行模式不堪重負(fù)，難以為繼；深層分析，是西方民主政制發(fā)展至今陷入困境，過度依賴和迎合“民意”使政府在追求和維護(hù)國家整體及長遠(yuǎn)利益方面難施拳腳。不過，在我們旁觀別人深陷泥淖而苦苦掙扎的時(shí)候，也應(yīng)該檢討和反省自身，至少應(yīng)該清醒，“家家有本難念經(jīng)”。對于我們這樣一些國家來說，問題在于如何遏制政府特權(quán)利益集團(tuán)的影響；問題在于如何克服參與性不足和公共福利性不足的問題——長官意志包辦主義嚴(yán)重、公權(quán)限制乏力、責(zé)任機(jī)制匱乏、有法不依等。今天同學(xué)們敢于將必修一的歷史課的主題————《中外政治制度改革》大膽地聯(lián)系中國當(dāng)前社會現(xiàn)實(shí)，目光犀利，思維敏捷地提出自己的政治改革建議，非常難得了不起。體現(xiàn)了當(dāng)代青少年作為未來的國家公民已經(jīng)具備強(qiáng)烈的社會責(zé)任感與義務(wù)，值得肯定。

翠園中學(xué)高一（2）班黃毓珊（電腦）；甲方：郭岳歡（4）、幸彥輝（4）、趙夢媛（5）、乙方：李涵瑾（3）、莫豐浩（3）、張藝馨（4）。

第二篇：政治改革的要義是漸進(jìn)

政治改革的要義是漸進(jìn)

按語：三十年后，中國再次掀起議論政治體制改革的浪潮，各種聲音都有。但我認(rèn)為，政治改革必須謹(jǐn)慎有序地進(jìn)行，必須堅(jiān)持可控制的漸進(jìn)的原則。中國的改革還是應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)—社會—政治的順序推進(jìn)。前三十年的改革完成了經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)，新三十年應(yīng)該進(jìn)行社會改革和社會建設(shè)。

鄧小平在改革開放初期提出以經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)方法解決政治問題的思路，實(shí)踐證明是成功的。今天應(yīng)該明確提出以社會改革和社會建設(shè)解決政治問題的思想?？梢灶A(yù)期，隨著經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的基本完成，政治改革的條件才會成熟。否則，在目前中國的社會條件和復(fù)雜的競爭激烈的國際局面下，貿(mào)然推進(jìn)激進(jìn)的政治改革，只能導(dǎo)致政治權(quán)威的喪失以及隨之而來的經(jīng)濟(jì)和社會動蕩和社會秩序的嚴(yán)重失范，造成難以預(yù)料的嚴(yán)重后果。

一，為什么說中國的政治改革是漸進(jìn)的?

1978年以來的改革開放使得中國社會的各個(gè)方面都發(fā)生了不同于此前三十年的巨大的變化，從政治、社會、經(jīng)濟(jì)以及人民生活水平、綜合國力等方面的發(fā)展所取得的成就來看，無疑是根本性的轉(zhuǎn)折，但應(yīng)該指出的是，這種變化是一種具有歷史連續(xù)性的漸變，而不是打破了歷史和傳統(tǒng)框架的激進(jìn)性的突變。進(jìn)一步說，中國改革的特點(diǎn)就是它的漸進(jìn)性，也是它取得成功的原因所在。

這一特點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制上都有深刻的表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)體制上表現(xiàn)為，盡管引入了市場機(jī)制，但國家仍然在重要資源的占有和配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的規(guī)劃和引導(dǎo)以及基礎(chǔ)建設(shè)等方面發(fā)揮著不可替代的甚至是主要的作用，這在某種程度上是1978年以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)在新的經(jīng)濟(jì)體制中的延續(xù)。

而漸進(jìn)的特征在政治方面的表現(xiàn)更為明顯。

首先是執(zhí)政黨所奉行的意識形態(tài)依然是建國以來確立的馬列主義毛澤東思想，盡管在1976年之后通過真理標(biāo)準(zhǔn)的討論以及思想解放對毛澤東晚年的錯誤思想進(jìn)行了批判，但不是全盤否定和根本拋棄，而是根據(jù)形勢的變化進(jìn)行了新的解釋，賦予了全新的含義。此后的鄧小平理論、三個(gè)代表重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀等新的思想理論的提出和闡釋依然強(qiáng)調(diào)了歷史的延續(xù)性。這種在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上推陳出新的做法保證了黨的意識形態(tài)的連續(xù)性和完整性，也有利于黨向新的角色的平穩(wěn)過渡。

其次是政治制度依然延續(xù)了建國時(shí)確立的基本結(jié)構(gòu)。這種制度結(jié)構(gòu)就是執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊(duì)之間的關(guān)系和權(quán)力從屬方面沒有進(jìn)行大的改動，改革表現(xiàn)在每個(gè)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)整上，而沒有涉及到大的整體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。也就是說，依然維持著黨對政治、經(jīng)濟(jì)、社會各個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、人民民主專政制度等中國自己的政治制度，而沒有進(jìn)行徹底的激烈的變革，照搬西方三權(quán)分立和多黨制為主要特點(diǎn)的政治制度。

這兩個(gè)方面—作為黨的指導(dǎo)性意識形態(tài)和政治制度基本框架的維持和延續(xù)通過1979年初鄧小平在理論務(wù)虛會上提出的四項(xiàng)基本原則得以確定下來：對無產(chǎn)階級專政、共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)持涉及基本政治制度，而對社會主義道路和馬列主義、毛澤東思想的堅(jiān)持則涉及意識形態(tài)?？梢哉f，四項(xiàng)基本原則為整個(gè)改革開放戰(zhàn)略設(shè)定了政治思想和制度上的前提和邊界，也決定了政治改革的漸進(jìn)性特點(diǎn)。

這也是中國的政治改革與前蘇聯(lián)的政治改革根本區(qū)別之處。從黨的意識形態(tài)上說，蘇聯(lián)放棄了馬列主義，使其失去了作為黨的指導(dǎo)思想的地位，徹底否定了斯大林的思想、形象和歷史功績，否定了社會主義道路的發(fā)展方向;從政治制度上說，放棄了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和列寧斯大林時(shí)期確定的政治制度，接受了西方的三權(quán)分立式的制度體系。從這兩個(gè)方面來看，戈?duì)柊蛦谭蜻M(jìn)行的政治改革都是極端的激進(jìn)的，全盤否定和拋棄了蘇共的政治傳統(tǒng)?？梢哉J(rèn)為，激進(jìn)的政治改革是蘇聯(lián)改革失敗的根本原因。

二，為什么選擇漸進(jìn)式改革?

中國的政治改革選擇了漸進(jìn)而非激進(jìn)，起碼有以下三點(diǎn)原因：

首先，中國的改革主要是經(jīng)濟(jì)改革，而不是政治改革。如同鄧小平所說：“我們的改革是先從經(jīng)濟(jì)上，從改善人民生活做起，不是從政治上做起?！盵1]這一點(diǎn)從1978年12月十一屆三中全會確定的黨的工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來就已經(jīng)明確了，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是整個(gè)改革開放的中心。從中國當(dāng)時(shí)的具體局勢來看，這樣的選擇無疑是明智的。文革結(jié)束后，中國社會百廢待興，改革千頭萬緒，但不可能整體推進(jìn)，必須有領(lǐng)導(dǎo)、有順序、有重點(diǎn)逐步推進(jìn)，而當(dāng)時(shí)國家和人民最需要也是較為容易取得成績和突破的就是經(jīng)濟(jì)。從1949年新中國成立到1978年，集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)間并不多，主要是在1956年之前，從1957年開始，黨的指導(dǎo)思想的日益左傾，逐漸轉(zhuǎn)向階級斗爭為中心，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成了次要的任務(wù)?？梢哉f，1978年以前的三十年，黨的工作中心主要就是政治，忽視了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的改善，廣大人民群眾迫切希望的也是盡快開始現(xiàn)代化建設(shè)，改變中國貧窮落后的局面。所以，經(jīng)濟(jì)是第一位的，為了不傷害到發(fā)展經(jīng)濟(jì)這個(gè)中心，鄧小平把經(jīng)濟(jì)上升到了政治的地位：“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是我們當(dāng)前最大的政治，因?yàn)樗碇嗣竦淖畲蟮睦妫罡镜睦??！盵2]在1979年10月的一次講話中，他更加明確地指出“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題。”“所謂政治，就是四個(gè)現(xiàn)代化?！彼M(jìn)而提出政治問題要從經(jīng)濟(jì)的角度來解決的新思路，用經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)辦法來解決政治和社會問題。[3]可以說，這樣的改革思路一直延續(xù)下來，經(jīng)過三十年的發(fā)展，不斷完善成熟，已經(jīng)成為整個(gè)改革開放戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性思想和各級領(lǐng)導(dǎo)干部處理政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題的重要方法。

其次，激烈的顛覆式的政治改革，無論是思想上的，還是制度上的，都會破壞現(xiàn)存的意識形態(tài)和制度結(jié)構(gòu)，有可能引發(fā)大的社會動蕩，從而導(dǎo)致改革的失敗。這是被中外歷史一再證明的規(guī)律，也是所有富有成效的成功的改革都采取漸進(jìn)式的重要原因。更何況在當(dāng)時(shí)的中國，已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了二十多年激烈的政治運(yùn)動，政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面可謂千瘡百孔，疲憊不堪，國家和人民需要的是穩(wěn)定的社會秩序、安定富裕的生活，休養(yǎng)生息，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。而要創(chuàng)造這樣的局面，有兩個(gè)條件，一是必須有穩(wěn)定的政治權(quán)威有秩序地推進(jìn)改革，二是有具有凝聚力和號召力的統(tǒng)一的思想來維系人心，要做到前者，就必須樹立和強(qiáng)調(diào)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，而要做到后者，就必須對馬列主義，主要是毛澤東思想做出新的評價(jià)和解釋。毫無疑問，如果當(dāng)時(shí)徹底否定了毛澤東思想和毛澤東的歷史地位，就等于否定了新中國政治制度在意識形態(tài)上和起源上的合法性基礎(chǔ)，其后果不難想象。所以，評價(jià)毛澤東絕對不是理論問題，而是涉及到整個(gè)黨的歷史和全局的政治問題。這就是提出黨的工作中心的轉(zhuǎn)移之后很快就提出四項(xiàng)基本原則的重要?dú)v史背景，也說明了黨的基本路線----以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則三者之間相互依賴相互支持不可分離的政治邏輯關(guān)系。

第三，也是非常重要的一點(diǎn)是，是否進(jìn)行激烈的政治改革的一個(gè)重要因素是看那個(gè)政治體制是否適合國情和民情，具有領(lǐng)導(dǎo)和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。歷史上那些通過激烈的革命的方式被推翻和拋棄的政治體制其重要原因是經(jīng)過長期的演變，它已經(jīng)陷入了僵化和停滯，不再符合發(fā)展變化了的國情和民情，不能領(lǐng)導(dǎo)社會的前進(jìn)，成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，在這樣的情況下，漸進(jìn)式的改良的修補(bǔ)的方法已經(jīng)失去了作用，只能徹底改弦更張，對制度的基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行大刀闊斧的顛覆式的改造。中國歷史上秦的中央集權(quán)制取代此前的封建制，辛亥革命以共和制推翻王朝制度，共產(chǎn)黨打敗國民黨，都是激烈的政治變革，其原因在此。而共產(chǎn)黨通過二十多年的長期革命斗爭，終于取代了國民黨，建立新的政治制度本身，就說明了中國共產(chǎn)黨通過艱苦的探索找到了適合中國國情和民情的發(fā)展道路。盡管1957年之后中國政治的發(fā)展是坎坷曲折的，但任何一種新生的政治制度都有一個(gè)逐漸發(fā)展和成熟完善的過程，截止到1978年，它暴露出許多的缺點(diǎn)和不足，但必須看到，它的基本政治架構(gòu)依然在有效地維系著社會的秩序和穩(wěn)定，沒有任何新的政治權(quán)威和政治制度可以取代它。經(jīng)過三十年的改革開放，實(shí)踐也證明了，中國的政治體制基本上有力地支持和推動了經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的改革，改革的巨大成就是在這樣的政治制度之下取得的，它說明了這個(gè)制度具有強(qiáng)大的生命力。

三，漸進(jìn)改革下的政治發(fā)展

所謂漸進(jìn)改革絕對不是僵化保守的維持原狀，拘泥守舊，其要義是在堅(jiān)持基本的意識形態(tài)和制度框架的基礎(chǔ)和前提下，對意識形態(tài)的具體內(nèi)容和構(gòu)成制度框架的各個(gè)方面進(jìn)行適應(yīng)形勢的改進(jìn)。從中國改革開放的具體實(shí)踐來看，政治改革主要是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的，改革那些阻礙和不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造適宜的政治和社會環(huán)境。經(jīng)過三十年的改革開放，盡管總體上看中國的政治制度框架沒有發(fā)生變化，但它在意識形態(tài)的內(nèi)涵和政治制度具體領(lǐng)域的內(nèi)容、機(jī)制和運(yùn)行方式上卻發(fā)生了豐富和廣闊的變化，我稱之為“不變中的漸變”，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

首先是指導(dǎo)性意識形態(tài)上的不斷發(fā)展。指導(dǎo)性意識形態(tài)上的穩(wěn)定和延續(xù)是基本政治制度保持穩(wěn)定和延續(xù)的重要前提。通過1978年以真理標(biāo)準(zhǔn)討論為重點(diǎn)的思想解放、1979年初的理論務(wù)虛會和1980年對建國以來黨的歷史問題決議的討論，既把黨的指導(dǎo)思想從此前的錯誤和教條中解放出來，也維護(hù)了毛澤東思想的正面地位，肯定了毛澤東的功績，結(jié)束了重大歷史問題的爭論，統(tǒng)一了思想，目的是團(tuán)結(jié)一致向前看。但黨并沒有固守毛澤東思想中已經(jīng)不適合中國發(fā)展的部分，而是果斷放棄了他的以階級斗爭為核心的一系列的理論，但堅(jiān)持了他的實(shí)事求是的思想核心，轉(zhuǎn)向全面發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了黨的指導(dǎo)思想上的重要轉(zhuǎn)折。隨后，黨在不同的歷史時(shí)期，在堅(jiān)持馬列主義毛澤東思想的前提下，根據(jù)改革開放具體形勢的變化，對指導(dǎo)性意識形態(tài)不斷豐富和發(fā)展，先后提出了鄧小平理論，三個(gè)代表重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等思想。這切合了漸進(jìn)改革的精髓---舊瓶裝新酒。

其次是在堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和無產(chǎn)階級專政(人民民主專政)的政治制度前提下，黨的任務(wù)和政治制度的基本職能在逐漸發(fā)生變化。改革開放以前，黨的任務(wù)和政治制度的基本職能在某種程度上說主要是政治性的，是圍繞著階級斗爭和政治運(yùn)動在運(yùn)轉(zhuǎn)，在很大程度上還遺留著革命的暴力工具的色彩。改革開放以后，隨著黨的工作中心的轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，專政方面的職能在日益弱化并納入法制的軌道，而在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的職能逐漸得以強(qiáng)化、豐富和發(fā)展，實(shí)際上，三十年來，黨和政府起到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)器的作用，這是世界上落后的后發(fā)展國家為了追趕先進(jìn)國家必須選擇的模式。

第三是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式上的變化。通過長期的革命和軍事斗爭奪取政權(quán)并在這個(gè)過程中建立新政權(quán)的歷程使得新中國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部難以在短時(shí)間內(nèi)擺脫革命和斗爭的傳統(tǒng)，他們更習(xí)慣于鄉(xiāng)村的、緊張的、激烈的、戰(zhàn)爭節(jié)奏的政治、運(yùn)動、斗爭，而不善于和平時(shí)期的、城市的、經(jīng)濟(jì)建設(shè)。本來，這樣的方式應(yīng)該在1949年就結(jié)束，但歷史的慣性卻使革命的激情延續(xù)了三十年，到了1978年才徹底結(jié)束。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心要求的是規(guī)章，制度，責(zé)任，秩序以及更重要的法制，這推動著黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式逐漸向制度化、法治化和民主化的方向演化。

第四是在政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會的關(guān)系沒有根本改變的前提下發(fā)生的變化。中國自古以來在政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會的關(guān)系方面有著自己的特點(diǎn)，就是政治和國家強(qiáng)于并支配著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展和走向，這一點(diǎn)是中國區(qū)別于西方社會的鮮明特征，一直延續(xù)到新中國建立以后。在傳統(tǒng)的王朝政治時(shí)代，由于組織、交通、通訊等統(tǒng)治技術(shù)上的限制，國家的權(quán)力無法覆蓋和延伸到社會經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域和所有的層面，但1949年之后，隨著權(quán)力集中體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，科技的進(jìn)步，黨組織和行政權(quán)力基本上延伸和覆蓋到社會和經(jīng)濟(jì)的所有領(lǐng)域和層面，個(gè)人和社會、經(jīng)濟(jì)的自主空間幾乎全部被政治壟斷了，這也是中國在1957年之后各個(gè)方面的發(fā)展陷入停滯狀態(tài)的重要原因。1978年改革開放的重要舉措就是放權(quán)讓利---政治給經(jīng)濟(jì)松綁，給企業(yè)自主權(quán)，允許私人經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)發(fā)展，引入市場競爭機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)制度;同時(shí)，國家給個(gè)人和社會松綁，個(gè)人有了相當(dāng)程度的自由，從國家和單位中游離出來，自主創(chuàng)業(yè)，隨著法治化進(jìn)程的深入和城市化進(jìn)程的發(fā)展，社會也有了相對自主的空間?？梢哉f，政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會的逐漸分離使得經(jīng)濟(jì)、社會、個(gè)人具備了自由發(fā)展的條件，這是改革開放取得巨大成就的重要因素。當(dāng)然，這種分離仍然是漸進(jìn)的有限度的分離，政治依然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著指導(dǎo)性的關(guān)鍵的作用，國家依然強(qiáng)于社會。

僅從以上四個(gè)方面觀察，足以說明改革開放的三十年來，盡管沒有進(jìn)行大規(guī)模的激烈的政治體制方面的改革，但中國的政治發(fā)展仍然是良性的和日益進(jìn)步的，漸進(jìn)式的改革戰(zhàn)略既保證了意識形態(tài)和政治制度上的穩(wěn)定和連續(xù)性，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會秩序，也在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不斷調(diào)整和改革自身，為進(jìn)一步的改革準(zhǔn)備了基礎(chǔ)和條件。

四，繼續(xù)推進(jìn)漸進(jìn)式的政治改革，以社會建設(shè)解決政治問題

中國的改革開放將是一個(gè)長期的歷史過程，三十年的改革開放使得中國在政治、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制等各個(gè)方面都發(fā)生了巨大的深刻的變化，要繼續(xù)保持較快的平穩(wěn)而持續(xù)的發(fā)展，就必須深化各個(gè)方面的改革，而政治改革在其中起著關(guān)鍵的作用。如前所述，在中國，政治和國家相對于經(jīng)濟(jì)和社會始終起著支配性的決定性的作用。應(yīng)該看到，盡管中國的改革采取了以經(jīng)濟(jì)為中心，優(yōu)先經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，但其前提和基礎(chǔ)卻是政治方面包括黨的指導(dǎo)思想、意識形態(tài)、具體體制方面的一系列變革，沒有政治改革作為先導(dǎo)和突破，經(jīng)濟(jì)社會方面的改革就無法順利推進(jìn)。

要繼續(xù)深化政治改革，依然應(yīng)該堅(jiān)持漸進(jìn)式的推進(jìn)，走符合中國自己的歷史和傳統(tǒng)，符合中國特殊的國情和民情的政治發(fā)展道路。象中國這樣歷史悠久，幅員廣闊，人口和民族眾多的大國，不可能走西方國家的道路，照搬他們的政治體制和模式。事實(shí)上，那些歷史上成功的世界大國，都有自己的特點(diǎn)，其發(fā)展模式都是獨(dú)特的。試圖照搬別國的成功模式是一種政治浪漫主義的也是懶惰的做法，現(xiàn)實(shí)的可行的當(dāng)然也是艱苦的方法只能是在自己國家的土地上經(jīng)過自己的實(shí)踐摸索適合自己的道路。新中國的建立和三十年改革開放取得的巨大成就足以說明，當(dāng)代中國的政治體制是基本上符合中國國情和民情的中國自己的政治發(fā)展道路，它成功的應(yīng)對和解決了1840年以來中國社會面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個(gè)領(lǐng)域全面的危機(jī)，重建了有權(quán)威、有動員能力、有效率的能夠進(jìn)行有效治理的中央和地方政府，成功推動了中國從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化的工業(yè)社會的初步轉(zhuǎn)型。所以，繼續(xù)進(jìn)行政治體制的改革，還是應(yīng)該在這個(gè)基本的制度框架下進(jìn)行。

具體說來，前三十年改革黨的指導(dǎo)思想和工作重心是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，那么在新三十年應(yīng)該轉(zhuǎn)向政治、經(jīng)濟(jì)、社會并重，尤其應(yīng)該突出強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)，原因在于突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展而長期忽視社會領(lǐng)域的建設(shè)造成了二者之間發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，包括公民福利、勞動者權(quán)益保障、公共衛(wèi)生、教育、社會自治等各個(gè)方面都是滯后的，中國目前遇到的大部分問題如貧富分化、階層沖突、群體性事件爆發(fā)、分配不公平等都可以從這里找到原因。

如同本文一再強(qiáng)調(diào)的，中國任何改革的關(guān)鍵的確在于政治，前三十年的經(jīng)濟(jì)改革如此，今后的社會建設(shè)和改革依然如此，沒有政治改革的深入和配合，社會建設(shè)不會取得大的成就。但是，現(xiàn)實(shí)的問題遠(yuǎn)為復(fù)雜，改革的關(guān)鍵在政治，不等于就要立刻著手解決政治問題，原因之一還在于政治和國家強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)和社會的傳統(tǒng)在中國延續(xù)了幾千年，直接對上層建筑進(jìn)行大的改革難度和阻力很大，難以取得實(shí)效，而從經(jīng)濟(jì)和社會入手則較為容易。原因之二是解決政治問題需要相當(dāng)?shù)臈l件，在經(jīng)濟(jì)和社會條件還不具備的時(shí)候，政治問題無法解決，要看到，政治既是社會和經(jīng)濟(jì)的主宰，也是其反映，有什么樣的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，就有什么樣的上層建筑，沒有基礎(chǔ)的改革和發(fā)展，只在上層建筑方面做文章，是沒有現(xiàn)實(shí)意義的空想。原因之三是由于中國政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會復(fù)雜的難以分開的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)和社會問題如果不能很好地解決，最后都會歸結(jié)為政治問題。而成功地解決了經(jīng)濟(jì)和社會問題，實(shí)際上就等于解決了政治問題。

所以，在中國，改革的大致思路還是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)---社會----政治的順序較為穩(wěn)妥，也較為可行。

經(jīng)過三十年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)獲得了長足的發(fā)展，國家無論從物質(zhì)條件上還是執(zhí)政能力上都具備了解決社會問題和進(jìn)行大規(guī)模社會建設(shè)的能力。如果再用三十年的時(shí)間，逐步、有序、穩(wěn)定地推進(jìn)社會建設(shè)，在公民的社會基本保障、基本權(quán)利、勞動者權(quán)利、個(gè)人自由度、公共衛(wèi)生和教育、社會自治、社會組織等方面取得較大的進(jìn)展，形成政治與經(jīng)濟(jì)、國家與社會之間良性互動的關(guān)系，在一定程度上彌補(bǔ)政府治理和市場機(jī)制方面的不足，不但諸多社會問題會得到有效的解決，而且政治和資本權(quán)力難以制約導(dǎo)致的腐敗和特權(quán)、平等、正義等諸多政治問題也會逐步找到解決的機(jī)制和方法。經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，政治問題的解決將是平穩(wěn)的，水到渠成式的。

所以，應(yīng)該延續(xù)鄧小平改革開放初期提出的用經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)辦法解決政治問題的思路，明確提出用社會政策和社會建設(shè)來化解新的政治問題的觀點(diǎn)。

從這個(gè)角度看，深化政治體制改革的重要之點(diǎn)就是兩個(gè)方面，一是從破的方面入手，改革和破除那些阻礙和不利于社會建設(shè)和社會健康發(fā)展的政治體制和機(jī)制;一是從立的方面入手，建立推動社會建設(shè)的政治體制、機(jī)制、制訂相關(guān)的政策，還必須盡快建立執(zhí)行相關(guān)職責(zé)的黨政部門。

和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比，社會建設(shè)的任務(wù)更加復(fù)雜，難度更大，一是由于歷史上中國就是弱社會的結(jié)構(gòu)，社會建設(shè)缺乏傳統(tǒng)和動力;二是由于改革開放以來社會建設(shè)的滯后造成政治權(quán)力擠占社會空間;三是社會建設(shè)已經(jīng)涉及到國家和社會之前的權(quán)利博弈，必然帶來政權(quán)的阻力;四是社會建設(shè)主要是制度、規(guī)范等方面較為抽象的領(lǐng)域，是需要耐心和耐力長期進(jìn)行的，難以在短時(shí)間內(nèi)看到實(shí)效，行政部門缺乏推進(jìn)的動力。盡管存在著諸多的難度，只要執(zhí)政黨堅(jiān)決推進(jìn)，措施得當(dāng)，領(lǐng)導(dǎo)有方，加上人民群眾的擁護(hù)和配合，就會取得成就。

總之，中國三十年改革采取的漸進(jìn)式的戰(zhàn)略已經(jīng)被證明是成功的，事實(shí)上，中國和世界歷史上所有成功的改革都是現(xiàn)實(shí)主義的、漸進(jìn)的，在尊重傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。那種激進(jìn)的、徹底批判和拋棄本國的政治、歷史和文化傳統(tǒng)，照搬、抄襲、移植別國的政治思想和發(fā)展模式的做法是理想主義的，也是注定會失敗的，世界上還沒有成功的先例。

政治改革需要理想主義的激情，沒有遠(yuǎn)大的理想，就不會有堅(jiān)定的意志和推進(jìn)改革的激情，但政治現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比政治想象嚴(yán)酷，政治實(shí)踐遠(yuǎn)比理論和邏輯復(fù)雜，成功的政治改革需要更多的理性、冷靜和智慧。

必須指出的是，在中國這樣世界上獨(dú)一無二的超大規(guī)模的國家進(jìn)行任何形式的改革都必須謹(jǐn)慎行事，精心籌劃，運(yùn)籌帷幄，尤其是中國將會長期處于持續(xù)變革之中，各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及道德倫理制度和秩序處于真空、斷裂、破碎和逐漸形成新模式的錯綜復(fù)雜的交織狀態(tài)，離開了政治權(quán)力的規(guī)約，經(jīng)濟(jì)和社會都還不能自主運(yùn)轉(zhuǎn)和自我維護(hù)秩序，在這樣的情況下，必須有傳統(tǒng)政治權(quán)威在保障和規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)，才能孕育出健康的成熟的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，從而為政治改革積累條件。相反，如果在經(jīng)濟(jì)改革和社會改革還沒有完成，經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)還不牢固的背景下就推行激進(jìn)的政治改革，有可能帶來政治權(quán)威在改革中的失落和失范，其嚴(yán)重后果是不難設(shè)想的。

[1] 鄧小平1991年同金日成的談話，《鄧小平年譜》1332頁，中央文獻(xiàn)出版社2004年版。

[2] 《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》，《鄧小平文選》第2卷163頁，人民出版社1983年版。

[3] 《關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的幾點(diǎn)意見》，同上196頁。

第三篇：我國稅收立法現(xiàn)狀評析

內(nèi)容 提要：本文評析了我國稅收立法的現(xiàn)狀，認(rèn)為我國現(xiàn)行稅收立法的主要 問題 是：作為稅法立法依據(jù)的憲法關(guān)于稅收的原則規(guī)定過于簡單；稅收基本法和與其相配套的一系列單行稅收 法律 缺乏；國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法；稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大。從深層原因 分析，稅收立法之所以存在這種不正?，F(xiàn)象，是因?yàn)閷Χ惙ǖ男再|(zhì)和地位認(rèn)識不足，沒有把稅收征收權(quán)和稅收支出權(quán)提高到國家主權(quán)、人民主權(quán)的高度來看待，即稅收的征收和使用必須體現(xiàn)人民的意志，必須由人民通過選舉產(chǎn)生的代表機(jī)構(gòu)來決定。大量的稅收立法由國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，說明行政立法權(quán)過度膨脹，蠶食了國家立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。這種有悖于憲法、立法法規(guī)定的立法體制和立法權(quán)限劃分的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)盡快改變。

關(guān)鍵詞： 稅法體系 稅收立法權(quán) 人民主權(quán) 職權(quán)立法 授權(quán)立法

對于我國稅法立法現(xiàn)狀的評價(jià)，有不少專家持如下的看法：我國已經(jīng)初步建立起基本適應(yīng) 社會 主義市場 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 要求的稅法體系或者稅法體系的框架。筆者對這種評價(jià)不敢茍同。

法的體系是否建立，有一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法律體系構(gòu)成的一般原理，從總體上說，一個(gè)國家只有一個(gè)法律體系，它由三個(gè)次級體系構(gòu)成。一是法律部門體系。這是法律體系的橫向構(gòu)成，也是法律體系最基本的構(gòu)成。二是法律效力體系。這是法律體系的縱向構(gòu)成。依據(jù)不同的法的形式的效力層次，依次由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和地方規(guī)章等構(gòu)成法律的效力體系。三是實(shí)體法與程序法體系。有實(shí)體法就必須有程序法與之相適應(yīng)，否則，實(shí)體法就不能得到有效實(shí)施。反之，有程序法就必須有實(shí)體法與之相適應(yīng)，程序法的設(shè)定以實(shí)現(xiàn)實(shí)體法為目的，其相互關(guān)系具有目的和手段、內(nèi)容和形式的性質(zhì)。有程序法而無實(shí)體法，程序法便是無所適從的虛設(shè)形式。法的體系的基本特征可以概括為五個(gè)方面。（1）內(nèi)容完備。要求法律門類齊全，方方面面都有法可依。如果法規(guī)零零星星，支離破碎，一些最基本的法律都沒有制定出來，或者雖然制定了，但規(guī)定的內(nèi)容很不完善，與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，就不能說法律體系已經(jīng)建立。（2）結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。要求各種法律法規(guī)配套，做到上下左右相互配合，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。我國的法律體系是以憲法為核心，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章相配套而建立的，各法律部門之間，上位法與下位法之間，其界限分明而又相互銜接。（3）內(nèi)部和諧。各種法律規(guī)范之間，既不能相互重復(fù)，也不能相互矛盾。所有的立法都必須以憲法為依據(jù)，并且下位法不能與上位法相抵觸，要克服從部門利益和地方利益立場出發(fā)來立法的傾向。（4）形式 科學(xué) 和統(tǒng)一。從法的不同稱謂上就能比較清楚地看出一個(gè)法律規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、效力層次及適用范圍。（5）協(xié)調(diào)發(fā)展。法不是一種孤立現(xiàn)象，在法的體系的發(fā)展變化中，要在宏觀上和微觀上做到與外部社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，適時(shí)地進(jìn)行法的立、改、廢活動。

上述法的體系的構(gòu)成原理及特征，作為衡量法的體系是否建立的標(biāo)準(zhǔn)，對于法的次級體系——稅法體系，也是適用的。以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，從我國稅法的現(xiàn)有立法上觀察，還不能得出我國稅法體系或稅法體系框架已經(jīng)初步建立的結(jié)論。

首先，從表層來分析，我國稅收立法存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是作為稅法立法依據(jù)的憲法對于稅收的原則性規(guī)定過于簡單，難以為我國的基本稅法立法提供直接的憲法根據(jù)。現(xiàn)行憲法只有第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！眱H此而已。而世界各國的憲法對有關(guān)稅收的基本問題都要做出規(guī)定。

二是缺乏稅收基本法和一系列配套的單行稅收法律。自1980年至今，作為基本法律由全國人民代表大會制定的稅收法律只有兩部。一部是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》，后分別于1993年10月31日和1999年8月30日由八屆全國人大常委會和九屆全國人大常委會作了修改；另一部是1991年4月9日七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資 企業(yè) 和外國企業(yè)所得稅法》（此法取代了1980年9月通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和1981年12月通過的《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》）。作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》，隨后在1995年和2001年分別作了修改。就這三個(gè)稅收法律來說，也并不完善，有的需要修改，有的需要補(bǔ)充。如對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)實(shí)行兩套不同的所得稅制度，顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一。稅收基本法及其相配套的各種單行稅收法律，是稅法體系中的骨干部分，猶如建筑物中的框架和棟梁，是稅法體系中的支柱。稅收行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等只是圍繞支柱和框架而設(shè)立的各種模塊結(jié)構(gòu)。只有零散的模塊結(jié)構(gòu)而沒有框架支柱，一個(gè)體系無論如何是建立不起來的。從現(xiàn)在的立法情況看，稅收基本法沒有制定，一系列規(guī)定各種稅收的單行法律，諸如《增值稅法》、《營業(yè)稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《資源稅法》、《消費(fèi)稅法》等等，可以說也基本沒有制定。雖然全國人大常委會制定了程序法——《稅收征收管理法》，但沒有制定出一系列與其地位相當(dāng)?shù)膶?shí)體法，程序法的作用不能得到有效發(fā)揮。

三是稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大，國家行政機(jī)關(guān)幾乎包攬了稅收立法。除上述極少數(shù)的稅法是由全國人大及其常委會制定的外，稅法中的實(shí)體法部分基本上都是由國務(wù)院及其主管行政部門制定的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院制定的有關(guān)稅收的暫行條例30多個(gè)，部門規(guī)章和地方規(guī)章90多個(gè)，這是一種很不正常的立法現(xiàn)象。行政法規(guī)和部門規(guī)章的效力層次低，權(quán)威性不高，難免內(nèi)容重復(fù)、繁雜、交叉重疊。特別是沒有效力層級高、具有極大權(quán)威性的稅收法律，稅收法制的統(tǒng)一便難以實(shí)現(xiàn)，在部門利益保護(hù)主義和地方利益保護(hù)主義傾向的驅(qū)使下，法出多門，極易產(chǎn)生法律規(guī)范相互沖突、矛盾的現(xiàn)象。盡管行政法規(guī)、規(guī)章可能對稅收的種種問題、方方面面已作了規(guī)定，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到稅法體系建立甚至是初步建立的要求。

其次，從更深層次分析，我國當(dāng)前的稅收立法主要有兩大問題。

一是稅法立法權(quán)的歸屬問題。我國現(xiàn)行稅法的立法，為什么主要由國家行政機(jī)關(guān)而不是主要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行呢？究其原因，恐怕是同對稅法的性質(zhì)的認(rèn)識有關(guān)。

關(guān)于稅法的性質(zhì)，一些資本主義國家的學(xué)術(shù)界存在租稅權(quán)力關(guān)系說和租稅債務(wù)關(guān)系說兩種截然不同的觀點(diǎn)，其代表人物分別是德國的奧特?，攣喓桶柌刺亍：Ｔ鸂?。租稅權(quán)力關(guān)系說從傳統(tǒng)行政法學(xué)派的觀念出發(fā)，認(rèn)為租稅法律關(guān)系屬于權(quán)力關(guān)系，國家為維持國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須擁有經(jīng)濟(jì)上的收支權(quán)力。派生于國家主權(quán)的稅權(quán)，使得國家當(dāng)然地?fù)碛辛苏n稅權(quán)和稅的使用權(quán)。國家在租稅法律關(guān)系中的地位優(yōu)于人民，行政權(quán)起著主導(dǎo)作用，作為納稅人則處于行政法律關(guān)系中的行政客體位置，對于行政命令只有服從的義務(wù)，納稅人的權(quán)利被忽視。租稅債務(wù)關(guān)系說則認(rèn)為，租稅法律關(guān)系屬于公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在租稅法律關(guān)系中，國家與公民的地位對等，行政機(jī)關(guān)不享有優(yōu)越地位。租稅債務(wù)關(guān)系說在強(qiáng)調(diào)公民遵從國家制定的法律承擔(dān)納稅義務(wù)的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)對納稅人權(quán)利的保護(hù)。這里不去評判這兩種觀點(diǎn)的是非曲直，但從我國的稅收立法現(xiàn)狀中可以看出，在我們的立法觀念的潛意識中或多或少反映出租稅權(quán)力關(guān)系說的影子。這種觀念是導(dǎo)致大量行政立法而不通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的一個(gè)重要原因。

要正確回答稅法立法權(quán)的歸屬問題，關(guān)鍵是正確認(rèn)識稅法的性質(zhì)和地位。

①“稅收是國家以取得滿足公共需求的資金為目的，基于法律規(guī)定，無償?shù)叵蛩饺苏n征的金錢給付?！雹凇岸愂帐菄覟榱藢?shí)現(xiàn)其職能，憑借 政治 權(quán)力，按照法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行無償分配，以取得財(cái)政收入的一種形式?！薄紃u/右上〗③〖，ru/右上〗這些概念的共同之處，都是只說明了國家的征稅權(quán)一個(gè)側(cè)面的含義，引伸出來的僅僅是納稅人的義務(wù)，而沒有立足于納稅者的立場對納稅者的權(quán)利給予足夠充分的關(guān)注。如果從法治論、憲政論和人權(quán)論出發(fā)來理解稅收的概念，就應(yīng)以維護(hù)納稅人、國民的福祉為核心內(nèi)容，讓國民承擔(dān)納稅義務(wù)須以國家依憲法和法律的規(guī)定使用租稅為前提，不能以割裂征收與使用的統(tǒng)一的觀點(diǎn)來構(gòu)筑稅的概念。

現(xiàn)代 租稅概念起源于資產(chǎn)階級啟蒙思想家所創(chuàng)立的社會契約論和天賦人權(quán)論的學(xué)說。根據(jù)這種學(xué)說，人類在 自然 狀態(tài)中是完全自由的，人們共同生活，以合適的 方法 決定自己的行為，處理自身的人身和財(cái)產(chǎn)，人人平等，沒有任何人必須服從他人的權(quán)威。但是自然狀態(tài)也有一些缺陷，主要表現(xiàn)在人們所享有的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利沒有保障。為了結(jié)束在自然狀態(tài)中產(chǎn)生的混亂和無序，人們相互締結(jié)契約，個(gè)人都把屬于自己的部分權(quán)利（包括部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利）讓渡給社會公共權(quán)力機(jī)關(guān)，于是建立了國家和政府。個(gè)人讓渡給國家的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利即是賦稅，賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，人們根據(jù)契約建立的社會公共權(quán)力不能超越“公眾福利”的范圍。政府是為社會成員而保管和使用這部分財(cái)產(chǎn)的，沒有社會成員的同意，政府沒有任何權(quán)力處理他們的財(cái)產(chǎn)，否則它就違反了社會契約。社會契約論和天賦人權(quán)論，主張國家主權(quán)應(yīng)屬于人民，而且永遠(yuǎn)屬于人民。在此基礎(chǔ)上建立起的主權(quán)在民的民主國家中，人民的意志是國家一切行為的根源。為了確認(rèn)、保障主權(quán)在民，國家的課稅權(quán)、征收權(quán)必須體現(xiàn)人民承諾的意思，只有經(jīng)人民的承諾，國家方可行使其稅收權(quán)力。租稅的賦課、征收必須基于由民意機(jī)關(guān)制定的稅法的規(guī)定，否則屬于違反人民意志的行為，人民無義務(wù)服從。在資產(chǎn)階級啟蒙思想的鼓舞下，新興資產(chǎn)階級反對封建專制的革命首先在英國接著在其他國家發(fā)動，其中反對國王橫征暴斂是資產(chǎn)階級革命的主要內(nèi)容之一?！盁o法律則無課稅”、“租稅是法律的創(chuàng)造物”的租稅法律主義原則（或稱租稅法定主義原則）的提出和確立，是近代資產(chǎn)階級革命的重要成果。

第四篇：我國慈善立法問題淺析

我國慈善立法問題淺析

摘要：近來，紅十字會“郭美美事件”、青基會“中非希望工程”、河南宋基會、兒慈會等一系列事件使整個(gè)中國公益慈善業(yè)陷入了空前的信任危機(jī)之中。這些問題的背后，根本原因在于我國慈善立法的滯緩和不規(guī)范。因此，我國必須在充分重視慈善業(yè)立法的基礎(chǔ)上，不斷完善慈善立法體系，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的和諧發(fā)展。本文主要從完善我國慈善立法的問題上來探討我國慈善事業(yè)如何擺脫信任危機(jī)，挽回公眾信任。

關(guān)鍵詞：中國慈善事業(yè)；信任危機(jī)；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

從郭美美事件開始，近兩年來大家對慈善事業(yè)的關(guān)注度越來越高，慈善方面的法律不完善也成了大家爭相討論的焦點(diǎn)。2013年3月13日，在兩會上，也提到了關(guān)于慈善立法的問題。民政部副部長竇玉沛說，民政部從2005年就開始推動慈善立法，每年全國兩會的建議和提案涉及這方面非常多，雖然國務(wù)院和全國人大早就將此納入立法計(jì)劃中，但還是沒有形成統(tǒng)一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善機(jī)構(gòu)還是民間慈善組織，要得到公眾的信任是重中之重。中國慈善事業(yè)要想獲得良性發(fā)展，必須制定一部適合當(dāng)前需要的慈善專門法。因此，我們應(yīng)對我國目前的慈善立法現(xiàn)狀作出分析，并結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國特色的慈善基本法。

一，我國慈善立法的現(xiàn)狀分析

慈善法是用于調(diào)整慈善事業(yè)各方面當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵保護(hù)捐贈人的捐贈行為，對慈善組織實(shí)行監(jiān)督管理的機(jī)制。雖然近年來我國慈善事業(yè)方面的立法取得一定進(jìn)展，但仍有許多明顯不足，主要表現(xiàn)在我國目前還沒有專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓等完整的法律框架尚未形成，慈善組織主體資格不明確，沒有慈善執(zhí)法隊(duì)伍，一整套的法律監(jiān)管機(jī)制還沒有建立等。

（一）慈善立法層次較低

由全國人民代表大會及其常委會制定的與慈善相關(guān)的法律中，最基本的是《個(gè)人所得稅法》、《收養(yǎng)法》、《公益事業(yè)捐贈法》及《紅十字會法》。①其他主要是有關(guān)部門出臺的部門規(guī)章和個(gè)地方自行制定的地方性法規(guī)，如民政部2004年頒布的《基金會管理?xiàng)l例》和《上海市紅十字會條例》等，這些規(guī)定往往只適用于某一方面的內(nèi)容或某一地區(qū)，約束力度不大，可操作性不強(qiáng)，地域性特點(diǎn)突出，缺少協(xié)調(diào)，難于對整個(gè)慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善。2011年，民政部公布醞釀了兩年的《公益慈善 ① 王運(yùn)慧：《論我國慈善事業(yè)的法律保障機(jī)制》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第五期 捐贈信息公開指引》，旨在推進(jìn)公益慈善信息公開效力的加強(qiáng)，但因其無強(qiáng)制性條款和罰則，引發(fā)公眾對規(guī)范執(zhí)行效果的疑慮，最后也不了了之。

（二）獨(dú)立法人的地位沒有得到確立

一般而言，可將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，公司屬于社團(tuán)法人，而公益性基金會、慈善團(tuán)體等屬于財(cái)團(tuán)法人，但我國現(xiàn)行法律沒有財(cái)團(tuán)法人，只有“非營利法人”這一統(tǒng)一稱謂，①以至慈善組織法律地位不明確。作為目前高層級的法律《中國紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》也只是涉及一部分產(chǎn)業(yè)主體，對于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨(dú)立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時(shí)，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這說明慈善組織并沒有作為一個(gè)獨(dú)立法人。②只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團(tuán)體法人的法律地位，但其他的公益慈善機(jī)構(gòu)的法律地位并沒有得到確立，這不利于慈善事業(yè)的發(fā)展與壯大。

（三）法律監(jiān)管機(jī)制不健全

法律監(jiān)督是保證法律有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，一套完善的法律監(jiān)管機(jī)制是慈善活動必不可少的前提之一。近年來不斷出現(xiàn)的慈善問責(zé)風(fēng)暴，使慈善公益組織的公信力受到公眾質(zhì)疑，重要之一就是沒有有效的法律監(jiān)管機(jī)制。人們只有相信慈善機(jī)構(gòu)能夠把他們捐獻(xiàn)的錢真正用于他們所關(guān)注的對象上，他們才更愿意給慈善事業(yè)捐款。③ 而當(dāng)前，由于我國的相法律不健全，慈善機(jī)構(gòu)的管理體制不完善，對其運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)督，在一定程度上影響公眾對慈善事業(yè)的熱情。

（四）慈善稅收立法減免規(guī)定不合理

我國2007年3月通過的2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅法》將企業(yè)公益性捐贈支出的納稅扣除額度由3%提高了9 個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)新稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除④，但超過部分還得繳納25%的企業(yè)所得稅；目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈全額免稅的，也僅限于幾家大型慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情，無形中為慈善事業(yè)的向前邁進(jìn)設(shè)置了門檻。2011年施行的《個(gè)人所得稅法》規(guī)定：捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除，超過部分仍需依法繳納個(gè)人所得稅⑤。即使有這些減免條款的規(guī)定，但需要提出申請才能獲得減免稅的資格，有些企業(yè)和個(gè)人就是因?yàn)檫@些繁瑣的程序，放棄了申請免稅資格。從這些規(guī)定中我們可以看出，稅收減免的條件是及其嚴(yán)格的，而且減免的幅度較低，對企業(yè)和公民捐贈的積極性影響不大。

①② 張國平：《論我國公益組織與財(cái)團(tuán)法人制度的契合》，載《互聯(lián)網(wǎng)》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我國慈善捐贈立法問題研究》，中國論文下載中心，09—05—16 ④ 參見《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第9條，《企業(yè)所得稅暫行條例》第6條第2款 ⑤ 參見《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》第6條，《個(gè)人所得稅實(shí)施細(xì)則》第24條

二、國外及地區(qū)先進(jìn)的慈善立法經(jīng)驗(yàn)

法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)①，因此在世界一體化的今天我們很有必要借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，這樣才能結(jié)合我國的國情，制定出一部完善的適合我國慈善事業(yè)發(fā)展的法律。

（一）英國慈善立法——有一套獨(dú)立的慈善母法和相關(guān)的配套條例，對慈善相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定

早在12—13世紀(jì)，英國就出現(xiàn)了許多的民間慈善組織。1601年，英女王伊麗莎白一世頒布了《慈善法》，提出了政府鼓勵和支持民間慈善業(yè)的法定框架。2006年英國《慈善法》首次出現(xiàn)了慈善公司法人，亦稱公益性公司組織這一全新的公益性組織形式；這次《慈善法》最大的進(jìn)步是對慈善事業(yè)的監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法明確了慈善委員會的法律地位—是具有特殊獨(dú)立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對議會負(fù)責(zé)。慈善委員會的性質(zhì)是對慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)但是其行使職權(quán)時(shí)卻不受任何政府部長或政府部門管束，具有極大的權(quán)威性和公信力，保證了其職權(quán)的獨(dú)立性與透明性。②2008年1月，英國政府主管部門慈善委員會頒布了確定公益性定義的法規(guī)性文件《慈善組織公益指南》，這個(gè)文件和2006年的《慈善法》一起構(gòu)成了英國400年慈善法制史上的重要里程碑。③英國不僅是世界上最早出現(xiàn)民辦社會公益性事業(yè)的國家，也是第一個(gè)由政府出面對慈善事業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)管的國家，對慈善組織的注冊管理制度，運(yùn)作管理制度，一般性信息監(jiān)管，財(cái)務(wù)會計(jì)的審查，訪問與調(diào)查制度都作了嚴(yán)格具體的規(guī)定，這些規(guī)定對英國慈善組織建立良好的公信力發(fā)揮了重要作用。

（二）美國慈善立法——以稅法為主要法律來定義慈善，慈善活動范圍和具體稅收優(yōu)惠等慈善法律要素

美國沒有單獨(dú)的慈善法，關(guān)于慈善組織的規(guī)定都在稅法條文里。早在1917年，美國政府就出臺了免稅政策鼓勵捐贈，這一政策長期不變，捐贈舊逐漸變成了一種社會習(xí)慣和普遍現(xiàn)象。依照聯(lián)邦稅法，某些慈善組織具有免稅資格，但這不是當(dāng)然獲得，而是要向聯(lián)邦稅務(wù)總局提出申請方能獲得免稅資格，④申請程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美國著名現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家

徐彤武，慈善委員會—英國民間性公益性事業(yè)的總監(jiān)管，2007—06—15 ③李暉，劉少威，潘相伶，《英國慈善組織法律制度的借鑒意義》 梧州學(xué)院學(xué)報(bào)2008（1）57—61 ④ 姚儉建，《美國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析：一種比較視角》載上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2003年第1期 較為簡便。并非所有的慈善組織都可以享受免稅，只有按公司，信托，無固定組織形式的慈善組織方可申請免稅，并且要求慈善組織章程必須嚴(yán)格把慈善活動限定在單一慈善目的，不得有任何其他經(jīng)營性活動，如果參與商業(yè)盈利活動，就必須依法納稅。雖然這樣，可免稅的慈善組織范圍仍就很廣，大部分慈善組織屬于美國國稅局501（C）（3）條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)①，它們不僅是免稅的，而且這類機(jī)構(gòu)得到的捐款對捐贈者來說，享有按法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。公司向國稅局認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)捐贈財(cái)產(chǎn)，在應(yīng)繳所得稅額的10%內(nèi)，可以扣減；個(gè)人捐贈在應(yīng)繳所得稅額的50%內(nèi)可以扣減。美國政府不僅對捐款免稅，甚至是舊衣物，孩子們的玩具不用了都可以捐獻(xiàn)出去，根據(jù)規(guī)定，都可以抵稅，這在一定程度上鼓勵了公眾捐贈的積極性，美國民眾認(rèn)為，捐贈抵稅是天經(jīng)地義的事，捐贈成為美國人的一種習(xí)慣，成為生活的一部分。②

（三）我國香港地區(qū)——雖無專門的慈善法律法規(guī)，但有完善的慈善法規(guī)體系

香港地區(qū)的慈善事業(yè)在國際上是得到公認(rèn)的，除了具有悠久的慈善傳統(tǒng)，公民極大的慈善熱情，慈善組織有健全的運(yùn)作機(jī)制外，香港地區(qū)完善的慈善法規(guī)體系也發(fā)揮了不可忽視的作用。

在香港，并沒有專門的慈善方面的法律法規(guī)，但這并不意味著香港地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的約束。事實(shí)上，在香港，有許多的法律法規(guī)都和慈善相關(guān)，只是涉及到慈善方面的內(nèi)容，分散在不同的法律法規(guī)之中而已。如在香港申請成為慈善組織，向稅務(wù)局申請成為免稅的慈善機(jī)構(gòu)，依據(jù)的是《稅務(wù)條例》、《印花稅條例》等；特區(qū)政府社會福利署為慈善組織建立了一系列社會福利服務(wù)法規(guī)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同規(guī)范，涉及到慈善機(jī)構(gòu)籌款活動的，社會福利署專門制定《慈善籌款活動：內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管指引說明》，要求慈善籌款機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管措施，確?；I款用于制定用途，并且收入和支出要有詳盡記錄，③促使了慈善組織規(guī)范發(fā)展，形成慈善良性運(yùn)作機(jī)制。

三、我國慈善立法的完善與設(shè)想

①② 參見《美國國內(nèi)稅收法》

饒錦興，《美國慈善事業(yè)發(fā)展印象》，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，2009年 ③ 徐潔，《從香港慈善組織的壯大看我國內(nèi)地慈善組織的發(fā)展》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年08期 慈善是當(dāng)代中國社會發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，通過立法規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，是我國慈善事業(yè)發(fā)展的根基，從我國慈善事業(yè)立法的現(xiàn)狀及國外慈善事業(yè)法律的經(jīng)驗(yàn)看，我國慈善業(yè)的發(fā)展與完善應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我國慈善法律體系

應(yīng)加快制定實(shí)施一部慈善方面的基本法，使慈善事業(yè)方面的法律有更高層次的效力，規(guī)定這部基本法既是實(shí)體法，又是程序法，對慈善事業(yè)的基本問題作統(tǒng)一規(guī)定,成為能夠包容、引導(dǎo)各種社會力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律。其它已有的法律，如《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》和《收養(yǎng)法》等，與基本法并行不悖，形成一個(gè)完善的慈善法律體系。

（二）在法律上明確慈善主體的獨(dú)立法人地位

在完善慈善事業(yè)基本法內(nèi)容上，應(yīng)對慈善主體作一個(gè)明確的界定，給予其獨(dú)立法人的法律地位，對慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運(yùn)作和管理模式作出明確規(guī)定。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的民間性定位，我國慈善法調(diào)整的對象應(yīng)為獨(dú)立的民間慈善組織，明確政府在慈善領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限，在設(shè)立基金會時(shí)，應(yīng)放開其限制性條件，業(yè)務(wù)主管單位只能是加以引導(dǎo)，規(guī)范，不能作硬性規(guī)定，使慈善組織實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。

（三）建立一套運(yùn)作良好的監(jiān)管機(jī)制

在慈善事業(yè)的監(jiān)管制度方面，我國應(yīng)當(dāng)在慈善事業(yè)法律體系中形成多管齊下的監(jiān)督制約機(jī)制，國家在慈善組織注冊前不必設(shè)定過高門檻，但一旦注冊成立，要嚴(yán)格監(jiān)督管理，可以設(shè)立一個(gè)專門的慈善監(jiān)督機(jī)關(guān)；慈善事業(yè)內(nèi)部要嚴(yán)格自我約束，提高自律觀念，保證募集的款項(xiàng)真正用到實(shí)處，財(cái)務(wù)公開透明，自覺及時(shí)詳細(xì)公布信息；建立約束自己組織和成員的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，形成內(nèi)部監(jiān)督；捐贈人要嚴(yán)格把關(guān)自己的捐款是否得到有效利用，媒體和廣大民眾嚴(yán)格監(jiān)督，對慈善組織公布的信息仔細(xì)審查，對有疑問的地方提出質(zhì)詢，對有損慈善機(jī)構(gòu)名聲的行為提出批評。

（四）調(diào)整稅收對慈善事業(yè)的優(yōu)惠政策 目前，盡管所得稅法規(guī)定了公益稅收優(yōu)惠的內(nèi)容，但是，在實(shí)際操作中，慈善組織享受稅收優(yōu)惠政策的審批環(huán)節(jié)多，難度大，成本高，因此應(yīng)當(dāng)通過制定的慈善基本法，形成統(tǒng)一、透明的落實(shí)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇；不能要求企業(yè)必須捐給指定的慈善機(jī)構(gòu)才能減免稅，應(yīng)實(shí)行自愿原則，同時(shí)提高減免稅的幅度額，切實(shí)提高企業(yè)捐贈的積極性；對個(gè)人捐款稅收優(yōu)惠方面，實(shí)行階差，即多捐多減原則，個(gè)人捐贈不能只限于錢款，捐贈物品也要納入減稅體系之中，可以設(shè)立機(jī)構(gòu)，評估物品價(jià)值，然后抵消應(yīng)納稅額，同時(shí)也可以逐漸過渡到為慈善組織或社區(qū)提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)減免稅。

結(jié)語

總之，完善的立法是慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。加快中國慈善立法，從法律上掃除慈善組織的發(fā)展障礙，用健全的法規(guī)制度呵護(hù)好社會的愛心，是我國慈善發(fā)展的必由之路。相信在一個(gè)完善的法律體系下，我國慈善事業(yè)會步入一個(gè)新臺階。

第五篇：我國土壤污染防治立法初探

文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

我國土壤污染防治立法初探

摘要：當(dāng)前我國土壤污染現(xiàn)狀日益嚴(yán)峻，但是我國至今沒有土壤污染防治的專門立法，相關(guān)法律的缺位已引起各界人士的高度關(guān)注。本文從分析土壤污染的特性和危害入手，繼而評析我國土壤污染防治的立法現(xiàn)狀并指明其局限性，最后在借鑒一些發(fā)達(dá)國家成功立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大膽而粗淺地提出了我國《土壤污染防治法》的一些框架構(gòu)想。

土壤是自然環(huán)境的重要組成部分之一，是處在巖石圈最外面一層的疏松部分，是聯(lián)結(jié)大氣圈、巖石圈、水圈、生物圈之間的過渡地帶。“厚土載物”，作為地球上多種生命繁衍生息之能源基地的土壤，受人類不合理生產(chǎn)開發(fā)活動的影響，土壤退化、污染等環(huán)境問題日漸突出。2006年7月全國土壤污染狀況調(diào)查工作正式啟動，據(jù)國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人介紹，土壤污染的總體形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，已對生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。據(jù)不完全調(diào)查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。土壤污染直接影響土壤生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，最終威脅到我國的生態(tài)安全。面對如此嚴(yán)峻的土壤環(huán)境質(zhì)量惡化形勢，我國專門防治土壤污染的法律卻處于空白。為加強(qiáng)土壤環(huán)境管理政策、法律體系的建設(shè)，筆者在文中擬作些許嘗試性初探。

一、土壤污染的特性及其危害

土壤污染（soil pollution）是指污染物通過多種途徑進(jìn)入土壤，其數(shù)量和速度超過了土壤自凈能力，導(dǎo)致土壤的物理、化學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生改變并危害人體健康的現(xiàn)象。概括而言，土壤污染物主要有以下四種類型：第一，化學(xué)污染物。包括無機(jī)污染物和有機(jī)污染物。前者如汞、鎘、鉛、文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

砷等重金屬，過量的氮、磷植物營養(yǎng)元素以及氧化物和硫化物等；后者如各種化學(xué)農(nóng)藥、石油以及其他各類有機(jī)合成物等。第二，物理污染物。指來自工廠、礦山的尾礦、廢石、粉煤灰等固體廢棄物和工業(yè)垃圾。第三，生物污染物。指帶有各種病菌的城市垃圾和生活污水以及畜禽糞便等。第四，放射性污染物。主要存在于核原料開采和大氣層核爆炸地區(qū)，以鍶和銫等在土壤中生存期長的放射性元素為主。由于土壤歷來就是各種廢棄物的堆放、處置和處理場所，大量污染物通過超量施用化肥農(nóng)藥、污水直排、固體廢棄物傾倒等途徑進(jìn)入土壤，使土壤名副其實(shí)得成為各種污染物的最終“宿營地”。另一方面，由于土壤與其他環(huán)境要素之間在不斷地進(jìn)行著物質(zhì)能量交換，為此因大氣、水體或生物體中污染物質(zhì)的遷移轉(zhuǎn)化而進(jìn)入土壤所造成的土壤環(huán)境二次污染，也是土壤污染的重要原因。例如，工業(yè)排放的SO2、NO等有害氣體在大氣中發(fā)生反應(yīng)所形成酸雨，以自然降水形式進(jìn)入土壤從而導(dǎo)致土壤酸化。

土壤污染相較之大氣污染、水體污染和固體廢物污染，不易被人察覺。因?yàn)橥寥朗怯晒腆w、液體和氣體三相組成的多相體系，三者的相對含量因時(shí)因地而異。土壤的這種獨(dú)特組成使得土壤具有吸附性、酸堿性、氧化還原性和生物性等性質(zhì)，進(jìn)而土壤污染也呈現(xiàn)出下列特性：第一，隱蔽性和滯后性。大氣、水和固體廢棄物污染等環(huán)境問題一般都較易通過感官發(fā)現(xiàn)。而土壤污染往往要通過對土壤樣品進(jìn)行分析化驗(yàn)和農(nóng)作物的殘留檢測，甚至通過研究對人畜健康狀況的影響才能確定。污染物或被吸收或被分解，從而改變其原來的面目被隱藏在土體中，但這并不會立即導(dǎo)致土壤肥力的陡然下降，被污染的土壤在一定的時(shí)間段內(nèi)還可以保持一定的生產(chǎn)能力，故土壤從開始被污染到危害后果產(chǎn)生，有一個(gè)較長的逐步積累過程。第二，富集性。由于土壤對污染物有一定的吸附和固定作用，這使得污染物在土壤中并不象在大氣和水體中那樣容易遷移和稀釋，而是在土壤中不斷富集而導(dǎo)致污染超標(biāo)。第三，不可逆轉(zhuǎn)性。以重金屬對土壤的污染為例，汞、鎘、鉛、砷等重金屬大部分被固定在土壤中而難以排除，盡管一些化學(xué)反應(yīng)能緩和其毒害作用，但對土壤環(huán)境的仍存潛在威 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

脅，基本上是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。另，許多其它有機(jī)化學(xué)物質(zhì)的土壤污染也需要較長的時(shí)間才能降解。第四，治理困難性。積累在污染土壤中的難降解污染物則很難靠稀釋作用和自凈作用來消除。土壤污染一旦發(fā)生，即使切斷污染源也難立即奏效，必要時(shí)要靠換土、淋洗土壤等方法才能解決。因此，通常治理污染土壤的成本高且周期長。

土壤污染會對整個(gè)生態(tài)環(huán)境造成破壞，嚴(yán)重影響人類社會的可持續(xù)發(fā)展。首先，土壤污染將導(dǎo)致農(nóng)作物污染、減產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇貿(mào)易壁壘，使國家蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)估算，全國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元。土壤污染還導(dǎo)致生物品質(zhì)不斷下降，我國大多數(shù)城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有許多地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、鉻、砷、鉛等重金屬含量超標(biāo)和接近臨界值。例如，1991年沈陽張士地區(qū)的幾萬畝土地，因用污水灌溉農(nóng)田，產(chǎn)出了人人談虎色變的鎘米。其次，危害人體健康。土壤污染會使污染物在植物體中積累，并通過食物鏈富集到人體和動物體中引發(fā)急性或慢性中毒，危害人畜健康。譬如，1931年日本境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的富山骨痛病其實(shí)就是河流上游的廠礦長期排放沒有處理的廢水，用這種含鎘污水澆灌農(nóng)田，生產(chǎn)出鎘米，從而引起人體鎘中毒。再次，導(dǎo)致其他環(huán)境問題。土壤受到污染后，含重金屬濃度較高的污染表土容易在風(fēng)力和水力的作用下分別進(jìn)入到大氣和水體中，導(dǎo)致大氣污染、地表水污染、地下水污染和生態(tài)系統(tǒng)退化等其他次生環(huán)境問題。上述各種危害，有的直接、顯而易見，有的則間接、較為隱蔽，但其所造成的危害后果都是極其嚴(yán)重的。為此，針對土壤污染的特點(diǎn)，采取相對獨(dú)立的防治措施，并制定專門的、行之有效的法律規(guī)范，勢在必行。

二、我國土壤污染防治立法現(xiàn)狀及其評析

曾經(jīng)一度土壤被認(rèn)為是具有無限抵抗人類活動干擾能力的環(huán)境要素，因而在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律體系中，雖然已經(jīng)制定了防治大氣污染、水污染、固體廢物污染、海洋污染的法律，但是專 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

門防治土壤污染的法律卻是空白，僅在部分環(huán)保法律中有一些零星規(guī)定，但都分散且不系統(tǒng)，缺乏具有可操作性的具體法律制度。

我國現(xiàn)行法中涉及土壤污染防治的法律法規(guī)大致有：

1、綜合性法律法規(guī)。主要有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)業(yè)法》等。如《憲法》第10條第5款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”；“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”?！董h(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素?！薄锻恋毓芾矸ā吩诘谒恼隆案乇Ｗo(hù)”之第35條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良十壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。《土地管理法實(shí)施條例》在第三章“土地的利用和保護(hù)”之第16條對采礦、挖砂、取土后土地的復(fù)墾作了原則性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》則在第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”一章對農(nóng)用土地的生態(tài)保護(hù)作了較為明確而全面的規(guī)定。

2、專門性法律法規(guī)。主要有《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等。《固體廢物污染環(huán)境防治法》對工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境的防治作了具體規(guī)定，因上述物質(zhì)均為土壤污染的重要污染源，故該立法對土壤污染的防治起了一定的作用。《水污染防治法》對地表水、地下水污染防治等作了規(guī)定，防止工業(yè)廢水、生活污水和被污染的天然水由灌溉進(jìn)入土壤。《大氣污染防治法》對燃煤產(chǎn)生的大氣污染防治、廢氣、粉塵和惡臭污染防治等作了規(guī)定，防止因降塵以及酸性降水造成的土壤污染?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》在第22條對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用有機(jī)肥料、合理施用化肥和農(nóng)藥，保持和培肥地力方面的義務(wù)作了規(guī)定。第25條、第26條對縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門和同級環(huán)境保護(hù)行 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

政主管部門對監(jiān)測農(nóng)田地力狀況變化、農(nóng)田環(huán)境污染以及因事故或者其他突發(fā)性事件造成或者可能造成農(nóng)田環(huán)境污染事故的處理作了具體規(guī)定，從中我們可以對農(nóng)田保護(hù)的行政管理體制略見一斑。國家環(huán)保總局于1995年7月13日發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，作為土壤污染防治法律規(guī)范中不可缺少的重要組成部分，規(guī)定了土壤環(huán)境質(zhì)量分類和標(biāo)準(zhǔn)分級以及土壤監(jiān)測的采樣方法和分析方法，是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范。它統(tǒng)一了全國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使展開土壤污染研究、土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)、預(yù)測有法可依。由于土壤既是農(nóng)藥在環(huán)境中的貯藏地又是農(nóng)藥在環(huán)境中的集散地，1997年5月頒布、2001年11月修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對農(nóng)藥的登記、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等均作了具體規(guī)定，一定程度從源頭上控制了土壤的重金屬污染。另，在防治土地破壞和浪費(fèi)方面，《土地復(fù)墾規(guī)定》和《閑置土地處置辦法》作了較為明確的規(guī)定。

在我國目前缺乏土壤污染防治專項(xiàng)立法的背景下，上述列舉的法律規(guī)范中與土壤污染相關(guān)的規(guī)定對防治土壤污染著實(shí)起了一定作用。然，土壤污染日益嚴(yán)峻的發(fā)展態(tài)勢表明這些零散規(guī)定不僅本身存在著一定的固有缺陷，而且不能從根本上為土壤污染防治提供切實(shí)有力的法律保障。首先，有關(guān)土壤污染防治的綜合性法律法規(guī)，其規(guī)定多是原則性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各項(xiàng)具體法律制度。這在憲法、環(huán)境保護(hù)法和土地管理法中表現(xiàn)得尤為深刻。甚至，作為環(huán)保基本法的《環(huán)境保護(hù)法》在第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”中，竟未把土壤污染作為一種重要的污染形式來對待。其次，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范分散且不系統(tǒng)，散見于上述各項(xiàng)綜合性、專門性法律法規(guī)中。另外，土壤污染防治行政管理體制、土壤污染防治中的政府責(zé)任、公眾參與、糾紛處理機(jī)制和法律責(zé)任等各項(xiàng)具體制度基本還是空白，這都將大大影響上述法律法規(guī)在實(shí)踐中的操作，沒有形成有效的土壤污染綜合防治法律體系。再次，我們不難發(fā)現(xiàn)涉及土壤污染防治的一些專門性法律法規(guī)，其防治的對象并非直指土壤，譬如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》。因這些法律的立法重心為土壤之外的其他環(huán)境要素，為此在防治土壤 文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

污染方面其作用的發(fā)揮只能是有限的。《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》大多針對土地管理和經(jīng)濟(jì)利用、土地規(guī)劃及土地資源權(quán)屬等問題，對土壤生態(tài)功能維護(hù)的法律規(guī)定寥寥。至于《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、保護(hù)耕地、防治土壤污染和改良土壤的規(guī)定，其針對得對象僅限于農(nóng)業(yè)用地，而對工業(yè)區(qū)、礦區(qū)、城市及其周邊地區(qū)的土壤污染防治未作規(guī)定。最后，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏有關(guān)土壤污染治理、修復(fù)措施的規(guī)定，未做到“防”“治”結(jié)合。有些土壤污染防治技術(shù)規(guī)范還存在重大缺陷，如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中其規(guī)定的有機(jī)污染物種類少，且有些標(biāo)準(zhǔn)中的臨界含量定值偏高，無法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求。

三、我國土壤污染防治的域外借鑒和立法構(gòu)想

由于土壤污染已成為我國乃至全世界土壤退化的重要因素，土壤環(huán)境質(zhì)量下降是當(dāng)前推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了治理土壤污染需花費(fèi)高額代價(jià)的切膚之痛后，紛紛制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來保護(hù)土壤環(huán)境。其中，美國、德國和日本的土壤保護(hù)實(shí)踐頗具代表意義。

美國1934年震驚世界的“黑風(fēng)暴”事件引發(fā)了有關(guān)土壤污染、流失侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擔(dān)憂。1935年4月，國會參眾兩院在無一人投反對票的情況下通過了《土壤保護(hù)法》，確立土壤保護(hù)是一項(xiàng)國家政策，并建立了土壤保護(hù)署。1936年2月，頒布《土壤保持和國內(nèi)分配法》，提倡土壤保護(hù)和科學(xué)耕作制度。1980年，美國國會制定了對由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償?shù)姆ㄒ?guī)《綜合環(huán)境應(yīng)對賠償責(zé)任法》，也稱作《超級基金法》。其主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，并明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者，對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則。1986年，美國國會還通過了《超級基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》，對《超級基金法》進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。1997年5月，文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

美國政府發(fā)起推動了“棕色地塊全國合作行動議程”，并對其投入大量治理資金。[6]德國1974年—1980年之間，土壤保護(hù)還融合在其他法律之中，1998年2月聯(lián)邦議會通過了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，1999年6月頒布施行《聯(lián)邦土壤保護(hù)條例》，通過這兩部法律法規(guī)第一次從法律上對土壤保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范?！堵?lián)邦土壤保護(hù)法》定義了本法的目的、適用范圍及概念，在第二部分“原則和義務(wù)”中確定了土地使用者和所有者規(guī)避危險(xiǎn)的原則和清除土壤污染的義務(wù)，并明確了誰應(yīng)對污染土地的調(diào)查統(tǒng)計(jì)和采取清除措施負(fù)責(zé)。該法的最后還列出了專家和調(diào)查單位，規(guī)定了數(shù)據(jù)傳送事宜，并確定了國家法律規(guī)定或歐盟的決定應(yīng)在多大程度上扮演補(bǔ)充性的角色。另外還對費(fèi)用的承擔(dān)和分配以及罰金做出了規(guī)定。由于《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》首先是一部規(guī)范殘留污染治理或受污染土壤的法律，所以關(guān)于預(yù)防性的考慮在土壤保護(hù)中顯得較為薄弱。日本是對土壤保護(hù)立法較完善的國家，其土壤環(huán)境保護(hù)遵循這樣一個(gè)模式：出現(xiàn)污染事例→立法（或制定標(biāo)準(zhǔn)、對策)→依法監(jiān)測→公布監(jiān)測及治理結(jié)果→跟蹤監(jiān)測、趨勢分析→制定防治對策。1970年至今日本頒布的防治土壤環(huán)境污染的法律法規(guī)及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要有：《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》（1970年制定，1993年修訂）、《市街地土壤污染暫定對策方針》、《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》（1991年制定，1994年和2001年兩次修訂）、《土壤污染對策法》等。2004年2月在日本全國實(shí)施的《土壤污染對策法》對調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報(bào)告及檢查制度(雜則)、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對象的土地條件及消除污染的土地基準(zhǔn)等。該法案運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的觀點(diǎn)，對土廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進(jìn)行城市再開發(fā)等事業(yè)時(shí)產(chǎn)生的土壤污染進(jìn)行了約束。[8]

通過對上述國家土壤污染防治法律體系概貌的介紹，我們發(fā)現(xiàn)美國、德國和日本都己根據(jù)自身國情建立了有效的土壤保護(hù)法律制度，有的注重污染預(yù)防，有的重視污染地塊的修復(fù)改良和再利用，但均強(qiáng)調(diào)在土壤污染防治過程中政府的責(zé)任、公眾的參與以及注重各種資金、力量的充分利用。

文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

防治土壤污染，首先應(yīng)通過國家立法健全有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、標(biāo)準(zhǔn)和制度，同時(shí)形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)體系、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、土壤修復(fù)的技術(shù)體系等。在《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中，《土壤污染防治法》已被列為填補(bǔ)環(huán)保法規(guī)空白的主要任務(wù)之一。為此，我國應(yīng)在借鑒一些發(fā)達(dá)國家防治土壤污染先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定符合我國國情的土壤污染防治專項(xiàng)立法。筆者認(rèn)為，該法的框架應(yīng)包含以下基本內(nèi)容：

（一）總則

該部分涉及立法目的、適用范圍、土壤污染防治的行政管理體制和公眾參與等。首先，立法目的除了為保障人體健康、有利于土地資源的有效利用外，更應(yīng)將防治土壤污染上升到維護(hù)生態(tài)安全的高度，注重對土壤生態(tài)功能的維護(hù)和修復(fù)。其次，由于農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)高強(qiáng)度投入以及工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)集約化過程中不合理的土地利用方式，土壤污染面臨進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，所以該法的適用范圍不能僅限于農(nóng)業(yè)用地，還應(yīng)包括建設(shè)用地和城市居民生活用地。第三，出于對部門利益的考慮，關(guān)于土壤環(huán)境問題，農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、國土資源部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門都能管一些，又可能都不管，出現(xiàn)多個(gè)管理主體相互推諉或者爭相管理的情形，不僅增加了土壤管理的成本，而且對土壤污染防治起不到積極作用。為此，在土壤污染防治立法中應(yīng)規(guī)定相對完善的土壤污染防治行政管理體制，以法律的形式明確各主管部門的職權(quán)范圍。其中由縣級以上人民政府對土壤污染防治實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)土壤污染防治的監(jiān)督管理；各主管部門則根據(jù)其職責(zé)范圍對土壤環(huán)境進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測，防治土壤污染，同時(shí)協(xié)同環(huán)保部門實(shí)施監(jiān)督管理。第四，土壤污染防治不僅僅是政府的事，更是一項(xiàng)全民工程，需要借助公眾參與的力量，為此須建立和完善公眾參與制度和機(jī)制，鼓勵公眾參與土壤污染防治活動。

（二）根據(jù)土壤的保護(hù)目標(biāo)和應(yīng)用功能，劃定不同的土壤污染防治地區(qū)，并分專章規(guī)定

文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

我國《土地管理法》確立了以土地分類為基礎(chǔ)的土地用途管制制度，根據(jù)該法第4條的規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。其中，農(nóng)業(yè)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水域等。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。值得注意的是，這種土地用途分類只強(qiáng)調(diào)了土地的應(yīng)用, 忽略了對土地生態(tài)屬性的保護(hù)。

為此，我們在劃定不同的土壤污染防治地區(qū)時(shí)，除沿襲該規(guī)定外，還應(yīng)增設(shè)一種特殊保護(hù)地域用地。例如，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生活飲用水源地等。

綜上，筆者認(rèn)為《土壤污染防治法》可初步分“農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治”、“建設(shè)用地土壤污染防治”和“特殊保護(hù)地域用地土壤污染防治”三章作具體規(guī)定。這樣就可以根據(jù)農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地土壤污染的不同特點(diǎn)和程度，以及特殊保護(hù)地域用地的特殊預(yù)防和治理要求實(shí)施不同的防治對策。對于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治地域的劃定，可以適當(dāng)借鑒日本《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》第3條第1款的規(guī)定，即根據(jù)一定地區(qū)的某些農(nóng)業(yè)用地土壤和在該農(nóng)業(yè)用地生長的農(nóng)作物等所含有的特定有害物質(zhì)的種類和數(shù)量，把被認(rèn)為生產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品可能危害人體健康，或影響了該農(nóng)田里農(nóng)作物等的生長，或被認(rèn)為這些危害是明顯的，作為農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治地區(qū)。尤其是嚴(yán)格控制在主要糧食產(chǎn)地、蔬菜生產(chǎn)基地進(jìn)行污灌，加強(qiáng)對主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境的常規(guī)監(jiān)測，在重點(diǎn)地區(qū)建立土壤環(huán)境質(zhì)量定期評價(jià)制度，至于污染嚴(yán)重且難以修復(fù)治理的耕地則應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃中做出調(diào)整。建設(shè)用地土壤污染防治地域的劃定，可以通過對所用地的各項(xiàng)土壤指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測、評估，并根據(jù)土壤中重金屬等污染物質(zhì)含量是否超標(biāo)，是否符合生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)來劃定。還可以借鑒美國“棕色地塊”的做法，對因現(xiàn)實(shí)或潛在的有害和危險(xiǎn)物的污染而影響到擴(kuò)展、振興和重新利用的土地，文章來源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 http://004km.cn/souask/

重點(diǎn)傾斜投入防治資金。并針對不同土壤污染類型（重金屬還是有機(jī)污染等），選取有代表性的典型區(qū)（固體廢物堆放區(qū)、礦山區(qū)、油田區(qū)、工業(yè)廢棄地等）開展土壤污染綜合治理研究與技術(shù)評估，選擇若干重點(diǎn)區(qū)域，建設(shè)土壤污染治理示范工程。特殊保護(hù)地域用地的劃定須由國家或地方人民政府依法令具體規(guī)定，并在該地區(qū)建立起完善的污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

（三）法律責(zé)任

法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)的重要利器，也是土壤污染防治立法擺脫“軟法”陰影的重要保障。由于現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，既沒有規(guī)定法律責(zé)任主體，也沒有設(shè)定相應(yīng)的具體法律責(zé)任，致使一些嚴(yán)重污染土壤的行為得不到法律追究，“公地悲劇”現(xiàn)象愈演愈烈。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒美國《綜合環(huán)境應(yīng)對賠償責(zé)任法》的立法精神確立“污染者負(fù)擔(dān)”原則。該法為修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，并明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者，對土壤污染采取“誰污染誰治理”原則，也就是對土壤造成污染的企事業(yè)單位、組織或個(gè)人，有責(zé)任對其污染源和被污染的土壤進(jìn)行治理。我國也應(yīng)采取上述做法，明文規(guī)定工礦企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在其生產(chǎn)活動中有義務(wù)防止對土壤造成污染，違背該項(xiàng)義務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者工礦企業(yè)及其責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染治理和賠償責(zé)任，至于嚴(yán)重污染行為還要追究相關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任。對疏于履行職責(zé)且應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的行政主管部門及其相關(guān)責(zé)任人員也要有一定的擔(dān)責(zé)形式。