第一篇：創(chuàng)新合作社發(fā)展模式 探索農(nóng)村土地使用權(quán)改革

創(chuàng)新發(fā)展模式 探索農(nóng)村土地使用權(quán)改革

2009年9月，**區(qū)開(kāi)始探索農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)工作，在**區(qū)**種植合作社、**區(qū)**種植合作社基本完成試點(diǎn)工作，共建立2處農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，辦理土地產(chǎn)權(quán)交易620畝，向流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)發(fā)放土地產(chǎn)權(quán)證362本，向合作社發(fā)放土地使用權(quán)證2本。

一、創(chuàng)新運(yùn)作模式，探索農(nóng)村土地使用權(quán)改革

通過(guò)土地使用權(quán)改革，將土地使用權(quán)進(jìn)一步分離為轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)折價(jià)、作股、抵押、擔(dān)保的功能，多渠道、多領(lǐng)域獲取金融資金支持，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金制約瓶頸。具體總結(jié)為“一社、一廳、二證、一建、一管”的“五位一體”運(yùn)作模式。

“一社”就是發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。以土地為紐帶成立農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社，建立緊密型經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。

“一廳”就是規(guī)范完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳。區(qū)里建立了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)大廳，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)估、市場(chǎng)交易、合同簽訂等優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

“二證”就是農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證、農(nóng)村土地使用權(quán)證。對(duì)農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行確權(quán)，以區(qū)政府的名義向轉(zhuǎn)出方發(fā)放《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》，持證人在使用權(quán)期限內(nèi)可作價(jià)、折股作為資本從事股份經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)或抵押擔(dān)保。區(qū)政府向轉(zhuǎn)入方發(fā)放《農(nóng)村土地使用權(quán)證》，憑使用權(quán)證可向金融部門(mén)抵押貸款、融資，賦予農(nóng)村土地資本運(yùn)作功能。

“一建”就是建立黨支部。在合作社建立黨支部，發(fā)揮黨員模范帶頭作用和黨組織教育引導(dǎo)功能，防止出現(xiàn)合作社黨組織管理缺位問(wèn)題。

“一管”就是加強(qiáng)合作社資金監(jiān)管。規(guī)定合作社土地使用權(quán)證用于抵押貸款的額度最多不能超過(guò)土地評(píng)估價(jià)的30%，最長(zhǎng)期限不能超過(guò)三年，確保合作社始終擁有絕大部分土地使用權(quán)。

二、把握原則，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)改革

1、農(nóng)民自愿原則，入社、退社都尊重農(nóng)民意愿。

2、“三不變”原則，即土地集體所有權(quán)不變、農(nóng)民土地承包權(quán)不變、土地性質(zhì)不變，交易抵押的只是土地的使用產(chǎn)權(quán)，不是所有權(quán)，沒(méi)有改變土地集體所有的根本性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，符合國(guó)家保護(hù)耕地的基本國(guó)策。

3、“試點(diǎn)先行”原則，在基礎(chǔ)比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開(kāi)展試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

三、強(qiáng)化措施，積極推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)改革

1、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。區(qū)里成立了農(nóng)村土地使用權(quán)改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《**區(qū)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《**區(qū)農(nóng)村土地使用（產(chǎn)）權(quán)證管理辦法》。

2、建立金融扶持機(jī)制。區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政采取直接投入或以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，保障服務(wù)平臺(tái)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。區(qū)財(cái)政設(shè)立貸款貼息專(zhuān)項(xiàng)資金，全額補(bǔ)貼試點(diǎn)合作社當(dāng)年貸款發(fā)生的利息。協(xié)調(diào)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，免費(fèi)為農(nóng)民土地評(píng)估作價(jià)。金融部門(mén)在認(rèn)可《農(nóng)村土地使用權(quán)證》抵押資質(zhì)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供信貸支持。

3、健全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。規(guī)定農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)只能入股土地合作社，實(shí)行一人一票表決制，保障農(nóng)民對(duì)土地的絕對(duì)控制權(quán)。

四、推行農(nóng)村土地使用權(quán)改革試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)體會(huì)

1、推行農(nóng)村土地使用權(quán)改革，有利于提高農(nóng)民組織化程度。通過(guò)搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，引導(dǎo)轉(zhuǎn)出的土地實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可有效解決當(dāng)前家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模小與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)之間的對(duì)接問(wèn)題，增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高農(nóng)民市場(chǎng)組織化程度。

2、推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)改革，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)改革，促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化，增加了信貸資金的規(guī)模效益，增加了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。

（三）推行農(nóng)村土地使用權(quán)改革，有利于解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金瓶頸。推行農(nóng)村土地使用權(quán)改革，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)折價(jià)、作股、抵押、擔(dān)保等功能，在更多渠道、更寬領(lǐng)域獲取金融資金支持，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金制約瓶頸，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

第二篇：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索 ——北京郊區(qū)“鄭各莊現(xiàn)象”實(shí)證分析 章政

【專(zhuān)題名稱(chēng)】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊 【專(zhuān) 題 號(hào)】F2 【復(fù)印期號(hào)】2005年08期 【原文出處】《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》(京)2005年02期第73～77頁(yè) 【作者簡(jiǎn)介】作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

【內(nèi)容提要】 本文對(duì)華北農(nóng)村一個(gè)普通鄉(xiāng)村短短5年內(nèi)發(fā)生的天翻地覆的變化及其原因即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革進(jìn)行了系統(tǒng)分析。本文認(rèn)為，應(yīng)該從完善土地經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化土地管理和提高土地利用效率幾個(gè)方面正確認(rèn)識(shí)“鄭各莊現(xiàn)象”?！班嵏髑f現(xiàn)象”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義在于它提出了一種鄉(xiāng)村城市化的新模式，建立了一套農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中土地委托—代理機(jī)制的新理念。

【關(guān) 鍵 詞】“鄭各莊現(xiàn)象”/農(nóng)村城市化/農(nóng)民市民化/土地產(chǎn)權(quán)制度

一、問(wèn)題的提出

鄭各莊村是華北平原的一個(gè)極其普通的農(nóng)村，隸屬于北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，距北京市中心約35公里。全村共有413戶(hù)農(nóng)戶(hù)，人口1350人，其中，農(nóng)業(yè)人口1083人，村域面積4332畝，耕地1600畝。到1988年為止，全村經(jīng)濟(jì)仍然依靠傳統(tǒng)的種植業(yè)（小麥和玉米），人均純收入不足3000元。但是，5年后的2003年，該村人均純收入達(dá)到16500元，超過(guò)全國(guó)平均數(shù)的5倍多，一躍成為北京近郊經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)村之一（注：鄭各莊1999躋身“京郊百?gòu)?qiáng)村”行列，并先后榮獲“全國(guó)文明村”、北京市“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)先進(jìn)單位”、“首都創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)活動(dòng)示范點(diǎn)”，2003年獲得全國(guó)獎(jiǎng)項(xiàng)1個(gè)，市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)5個(gè)，區(qū)級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)24個(gè)，鎮(zhèn)級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)20個(gè)。）。2003年，全村共創(chuàng)造新就業(yè)崗位5000多個(gè)，農(nóng)民目前已逐步形成了“工資收入+土地股權(quán)收入+社會(huì)保障收入”多元化的穩(wěn)定的收入結(jié)構(gòu)。短短幾年內(nèi)，全村98％的村民由昔日的平房遷入整潔的樓房，人均居住面積達(dá)到80平方米以上，舊村改造基本完成。

鄭各莊村用5年的時(shí)間，走完了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村10年走完的路，完成了發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村最快也要20年才能完成的農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的過(guò)程。這其中蘊(yùn)涵的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題引人注目。為了詮釋這個(gè)華北鄉(xiāng)村的突變，筆者姑且稱(chēng)之為“鄭各莊現(xiàn)象”。

二、“鄭各莊現(xiàn)象”的特點(diǎn)

1.時(shí)間短、變化快。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了許多城鎮(zhèn)化的成功典范，例如華西村、南山村、韓村河等。這些成功的鄉(xiāng)村典型的一個(gè)共同特點(diǎn)是其變遷可以歸結(jié)為：脫離土地→就業(yè)結(jié)構(gòu)變化→收入增加→生活躍遷→村落變?nèi)?，即表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)循序漸進(jìn)的演變過(guò)程。但是，在中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行條件下，要完成這一過(guò)程，即便一切條件具備，至少也要10年的時(shí)間。然而，鄭各莊村只用短短5年時(shí)間，便完成了古典經(jīng)濟(jì)理論中“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的不可逾越的鴻溝，創(chuàng)造了一個(gè)村落發(fā)展的奇跡，其原因在于鄭各莊村的變化，不是上述過(guò)程簡(jiǎn)單的遞進(jìn)，其變化可以概括為：脫離土地+就業(yè)結(jié)構(gòu)變化+收入增加+生活躍遷+村落巨變，即這些在其他成功的鄉(xiāng)村中見(jiàn)到的階段性變化，在“鄭各莊現(xiàn)象”中是疊加起來(lái)、濃縮在一起完成的。這就是“鄭各莊現(xiàn)象”創(chuàng)造出時(shí)間奇跡的秘密之所在。

2.以農(nóng)民“上樓”為主線(xiàn)。鄭各莊村的變化，是從改變農(nóng)民住房狀況入手的。眾所周知，中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)傳統(tǒng)消費(fèi)觀念是有了錢(qián)就蓋房，如果說(shuō)土地是農(nóng)民不得不依附的生存條件，建造住房就是農(nóng)民世世代代難以擺脫的生活壓力。用鄭各莊村民的話(huà)來(lái)說(shuō)，好容易積累的一點(diǎn)錢(qián)，最后都用到蓋房上去了。為了解決村民無(wú)休止的住房投資和攀比現(xiàn)象，從1998年開(kāi)始，該村首先對(duì)村民的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在村委會(huì)的組織協(xié)助下，集資500多萬(wàn)元，蓋了4棟樓，根據(jù)自愿“上樓”和舊房估價(jià)折抵樓房的原則，第一批144戶(hù)首先搬進(jìn)了樓房，開(kāi)始了農(nóng)民“上樓”的過(guò)程。通過(guò)這種平房置換樓房的方式，從1998年到2003年，全村共建設(shè)村民住宅23幢，完成住宅面積33176平方米。全村村民分四批（第一批144戶(hù)，第二批80戶(hù)，第三批227戶(hù)，第四批81戶(hù)）實(shí)現(xiàn)了村民居住方式的轉(zhuǎn)變（注：4批“上樓”農(nóng)戶(hù)共532戶(hù)，大于全村戶(hù)籍登記戶(hù)數(shù)413戶(hù)，原因是“上樓”后部分農(nóng)戶(hù)核心家庭分居導(dǎo)致戶(hù)數(shù)增加。）。目前，鄭各莊村整體的農(nóng)民“上樓”率已經(jīng)超過(guò)98％，人均居住面積達(dá)到80平方米以上。通過(guò)農(nóng)民“上樓”，共置換宅基地1050畝，為下一步的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和招商引資提供了寶貴的土地資源。

3.以收入結(jié)構(gòu)多元化為核心。農(nóng)民“上樓”后，生活方式發(fā)生了巨大變化，如果不能把“上樓”的農(nóng)民變成居民（工人），即使“上了樓”，他們也沒(méi)法長(zhǎng)居久安。因此，在實(shí)現(xiàn)“上樓”的同時(shí)，確保農(nóng)民收入、就業(yè)、社會(huì)福利，就成了關(guān)鍵問(wèn)題。由此，鄭各莊村采取了土地經(jīng)營(yíng)集中化、個(gè)人收入工資化、社會(huì)保障集體化的方式，將村民原來(lái)單一的土地經(jīng)營(yíng)收入轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋毓蓹?quán)收益+工資+社會(huì)保障收入”，確保了村民“上樓”與收入增加同步實(shí)現(xiàn)。土地股權(quán)收入是指在全體村民同意的基礎(chǔ)上，把“上樓”農(nóng)民的宅基地的使用權(quán)委托給村委會(huì)，村委會(huì)再以土地入股的方式將原宅基地的使用權(quán)交給本村經(jīng)濟(jì)實(shí)體宏福集團(tuán)公司（注：宏福集團(tuán)公司是該村原以建筑業(yè)為主的村辦企業(yè)，經(jīng)合并調(diào)整后組建企業(yè)集團(tuán)，它與后來(lái)招商引資引入的外部企業(yè)（統(tǒng)稱(chēng)為“宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)”）構(gòu)成該村經(jīng)濟(jì)的兩大主體?！昂旮！笔青嵏髑f村舊村改造（農(nóng)民“上樓”）后新建的村民居住小區(qū)的名稱(chēng)。），公司在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)，在不改變土地性質(zhì)的前提下，通過(guò)統(tǒng)一招商引資的方式，引入各類(lèi)經(jīng)濟(jì)效益好、能耗低、環(huán)境污染少的企業(yè)。農(nóng)民不參與這部分土地的經(jīng)營(yíng)，但每年都享受土地收益分紅。工資收入是指農(nóng)民全部進(jìn)入村內(nèi)企業(yè)（統(tǒng)稱(chēng)為“宏福集團(tuán)公司”）就業(yè)。全村現(xiàn)有企業(yè)40家，2004年，人均工資達(dá)到1100元。社會(huì)保障收入是指全村“上樓”農(nóng)民在生活用水、燃?xì)?、取暖、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育等方面享受村里統(tǒng)一補(bǔ)貼，2003年，全村福利支出為297萬(wàn)元，人均達(dá)到2200元。

就這樣，農(nóng)民“上樓”為土地資源的合理利用提供了必要條件，土地利用結(jié)構(gòu)和方式的改變，又保障了農(nóng)民收入的穩(wěn)定，使農(nóng)民“上樓”成為可能，進(jìn)而創(chuàng)造出一種嶄新的“鄭各莊模式”。

三、鄭各莊村民的收入結(jié)構(gòu)

1.土地股權(quán)收入。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，鄭各莊村以保護(hù)農(nóng)民的根本利益為前提，不搞土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)坎扇⊥恋刈赓U形式。村委會(huì)與企業(yè)建立土地租用關(guān)系，不論是自辦企業(yè)還是引進(jìn)企業(yè)，其用地一律實(shí)行有償使用。至于收取租金的標(biāo)準(zhǔn)，已不再用糧食產(chǎn)量的價(jià)值去換算，而是通過(guò)對(duì)企業(yè)效益的評(píng)估來(lái)確定。村集體向企業(yè)收取每年每畝5000～10000元的土地租金。企業(yè)的盈虧不影響農(nóng)民的收益，不讓村民承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。其分配方式為先按全村耕地總面積和本村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算出人均耕地面積，即為每人擁有的耕地“股份”。每年收益分配前，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行一次調(diào)整。對(duì)每戶(hù)而言，增人（指按政策規(guī)定的新生、遷入）必增股，減人（指死亡、遷出）必減股。股份分紅形式為將土地經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的60％作為集體股紅利，用于來(lái)年的生產(chǎn)發(fā)展基金；40％作為個(gè)人股紅利；再?gòu)募w股和個(gè)人股的紅利中分別提取10％作為以豐補(bǔ)歉的儲(chǔ)備基金，專(zhuān)款專(zhuān)用；剩余90％的個(gè)人股份紅利作為當(dāng)年的股金分紅，每年1月上旬向全村村民以現(xiàn)金的形式兌現(xiàn)。1999～2003年，參照土地的種植收益情況進(jìn)行股份分配，平均每人每年分紅50元左右（注：土地收益分配制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是對(duì)企業(yè)出租時(shí)，按企業(yè)效益制定租金標(biāo)準(zhǔn)，而收益分配仍參照土地收益水平進(jìn)行，其目的是保障土地收益的穩(wěn)定性和持久性。另外，該村的農(nóng)業(yè)用地（耕地）全部由農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)品種按市場(chǎng)需求決定，農(nóng)業(yè)公司委托宏福集團(tuán)管理。）。

2.企業(yè)股份收入。1999年11月，該村最大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司完成了由原來(lái)村辦集體所有制企業(yè)向村辦集體股份有限責(zé)任公司的轉(zhuǎn)換。該公司股份結(jié)構(gòu)為：公司持法人（控）股，占66.67％；村委會(huì)持集體股（集體原始資產(chǎn)折抵），占16.66％強(qiáng)；村民持個(gè)人股（在自愿的前提下以現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)），占16.66％強(qiáng)。

在企業(yè)轉(zhuǎn)制中，鄭各莊村堅(jiān)持了兩個(gè)原則：一是突出維護(hù)集體利益。為防止集體資產(chǎn)因轉(zhuǎn)制而流失，該村把企業(yè)總股本的66.67％作為企業(yè)法人控股，法人股的紅利直接用于資本積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)；同時(shí)，把村委會(huì)列為企業(yè)的第二大股東，其目的，一方面是對(duì)公司的決策和管理實(shí)施有效的監(jiān)督，另一方面是將所得紅利投入公益設(shè)施的建設(shè)方面，以保證集體公益事業(yè)得到鞏固和加強(qiáng)。二是讓村民得實(shí)惠。為了讓村民得到實(shí)惠，個(gè)人股一律面向村民發(fā)售；對(duì)個(gè)人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以現(xiàn)金的方式由個(gè)人自愿認(rèn)購(gòu)。盡管企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者過(guò)去在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中付出了許多，如今為了企業(yè)的發(fā)展又做出了利益上的犧牲和奉獻(xiàn)，但是，他們對(duì)此毫無(wú)怨言。村民說(shuō)得好：“如果按貢獻(xiàn)配股，企業(yè)中80％的股份非這些創(chuàng)業(yè)者莫屬?！贝迕駥?duì)這種股份配置方式十分滿(mǎn)意。企業(yè)在1999年和2003年分別投放的個(gè)人股，都在一周之內(nèi)被村民認(rèn)購(gòu)一空。目前，全村共有189戶(hù)村民成為企業(yè)股東，占全村總戶(hù)數(shù)的46％，其中，股份最高的近百萬(wàn)元，最少的2000元。他們每年都從企業(yè)中得到相當(dāng)于股本15％的紅利回報(bào)。企業(yè)改制后，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，建立了投資者“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)了管理者和經(jīng)營(yíng)者兩個(gè)積極性，尤其是職工參股入股，實(shí)現(xiàn)了職工與企業(yè)利益的高度融合，增強(qiáng)了企業(yè)的向心力和凝聚力，走出了一條村辦集體股份制企業(yè)的發(fā)展道路。

3.社會(huì)保障收入。鄭各莊村之所以能實(shí)現(xiàn)上述土地和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的股份化操作，一個(gè)重要的原因是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大力量和影響，即通過(guò)村委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司的土地和股權(quán)參與，保證了宏福集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與村莊發(fā)展利益的一致性，從而確保了其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)對(duì)改善村民福利的供給機(jī)制。例如，目前實(shí)行的村民就業(yè)制度、補(bǔ)貼制度和保障制度等就是這一機(jī)制的突出表現(xiàn)。村委會(huì)就業(yè)安置辦公室規(guī)定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置辦”登記報(bào)名，就能得到妥善的就業(yè)安置。2003年，全村共有勞動(dòng)力697人，在本村企業(yè)就業(yè)的有570人，從事個(gè)體或在外務(wù)工的有110人，就業(yè)率達(dá)到97.6％。補(bǔ)貼制度包括：①用水補(bǔ)貼，即每人每月5立方米以?xún)?nèi)的水全額報(bào)銷(xiāo)；②取暖補(bǔ)貼，即每立方米補(bǔ)貼1元；③燃?xì)庋a(bǔ)貼，即每人每月2立方米全額報(bào)銷(xiāo)；等等。上述補(bǔ)貼數(shù)額合計(jì)相當(dāng)于人均800元/年。社會(huì)保障制度包括：①教育補(bǔ)貼，即幼兒、小學(xué)、初中學(xué)費(fèi)全額報(bào)銷(xiāo)，對(duì)中專(zhuān)、高中生一次性補(bǔ)貼6000元，對(duì)大學(xué)專(zhuān)科生一次性補(bǔ)貼17000元；②低保補(bǔ)貼，即500元/月，而北京市最低標(biāo)準(zhǔn)為495元/月；③村民退休金制度，即男性年滿(mǎn)55歲以上、女性年滿(mǎn)50歲以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的醫(yī)療補(bǔ)助，而北京市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)為290元/月。

四、對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的思考

土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的根本利益所在。如果土地的利用和流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的利益，不僅農(nóng)民不會(huì)答應(yīng)，流轉(zhuǎn)也不可能成功，甚至?xí)?lái)更大的社會(huì)問(wèn)題?！班嵏髑f模式”的一個(gè)最大特點(diǎn)在于農(nóng)民用自己的智慧，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度做了一種理性的調(diào)整嘗試，其主要意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.優(yōu)化了土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高了土地利用效率。土地股權(quán)制度是指農(nóng)民以土地使用權(quán)作為股份投資入股，土地經(jīng)營(yíng)主體（村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）定期分配給農(nóng)民股利的一種新的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，也稱(chēng)為土地使用權(quán)制度。從產(chǎn)權(quán)界定來(lái)看，土地使用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定和調(diào)整由價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，不僅降低了產(chǎn)權(quán)界定的技術(shù)難度，而且使操作更為簡(jiǎn)單；價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物形態(tài)上合并起來(lái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而提高資源的配置效率。

從土地管理來(lái)看，土地使用權(quán)入股，也使得管理費(fèi)用大為節(jié)約：第一，單個(gè)農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)化為村委會(huì)和宏福集團(tuán)公司董事會(huì)的集體決策，決策成本降低。第二，土地使用權(quán)入股減少了農(nóng)戶(hù)在土地利用方面的摩擦，降低了均包制條件下分戶(hù)轉(zhuǎn)包所發(fā)生的交易費(fèi)用。第三，集體由對(duì)眾多分散農(nóng)戶(hù)的組織管理轉(zhuǎn)為對(duì)受托人宏福集團(tuán)公司的監(jiān)督管理，降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。另外，土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新是與農(nóng)民城市化進(jìn)程同步進(jìn)行的。農(nóng)民對(duì)于土地的感情是復(fù)雜的。一方面，耕地成本的提高使越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；另一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，農(nóng)民還可以依靠土地獲得基本的衣食保障。在土地使用權(quán)入股之后農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的租金收益，不受企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的影響。正是在這一基本的前提下，農(nóng)民才有可能放棄承包地和宅基地的使用權(quán)，“折抵上樓”。而村民“上樓”是從真正意義上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，徹底將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，引導(dǎo)農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速了城市化進(jìn)程。

2.有利于加強(qiáng)土地管理，形成合理的土地委托—代理機(jī)制。鄭各莊村對(duì)入股后的土地采用的是“村企合一”的經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)民、村委會(huì)與宏福集團(tuán)公司之間存在著雙層委托—代理關(guān)系。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，宏福集團(tuán)公司作為企業(yè)實(shí)體行使土地出租過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)權(quán)和決策權(quán)，與村委會(huì)相比較而言利益主體更為單一，更具有信息、人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在挑選項(xiàng)目和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更有遠(yuǎn)見(jiàn)，從而降低了經(jīng)營(yíng)和決策風(fēng)險(xiǎn)，為土地的有效利用提供了組織保障。第二，宏福集團(tuán)公司與宏福創(chuàng)業(yè)園（注：宏福創(chuàng)業(yè)園是在農(nóng)民“上樓”后置換出的1050畝土地上新建的工業(yè)園區(qū)，主要用于對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的招商引資。）內(nèi)的企業(yè)基本上都建有控股、參股的合作關(guān)系，這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式能激勵(lì)宏福集團(tuán)公司更好地行使招商時(shí)的決策權(quán)和招商后的監(jiān)督權(quán)，從而保障農(nóng)民的基本利益。第三，由企業(yè)實(shí)體行使經(jīng)營(yíng)決策權(quán)更有利于體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。例如，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)，以土地優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)招商引資，土地全部實(shí)行租賃制，租金收取標(biāo)準(zhǔn)為：對(duì)本村辦的第二、第三產(chǎn)業(yè)，每畝500元/年；對(duì)引進(jìn)的合作項(xiàng)目，則參照市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商確定，最高為每畝1.2萬(wàn)元/年?；谏鲜霰尘?，鄭各莊村在實(shí)踐中逐步摸索出了一條“土地集中—使用權(quán)流轉(zhuǎn)—委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的道路。

3.提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。農(nóng)民“上樓”后，新型居住小區(qū)的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活質(zhì)量，改善和美化了周邊的生活環(huán)境，從根本上克服了昔日農(nóng)村“屋內(nèi)像宮殿，屋外像豬圈”的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住新居的農(nóng)民開(kāi)始用袋盛裝垃圾，并定點(diǎn)投放，改變了過(guò)去“只要屋內(nèi)清潔，不管室外環(huán)境好壞”的習(xí)慣。另外，新的聚居方式凸現(xiàn)了人均資源占有量低的問(wèn)題，這有利于強(qiáng)化農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，培養(yǎng)農(nóng)民積極上進(jìn)的觀念，逐步消除農(nóng)耕文化的負(fù)面影響。另一方面，由于采取居住小區(qū)統(tǒng)一選點(diǎn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造的方式，并在規(guī)劃和檔次上適度超前，因而在一定程度上避免了低質(zhì)量、低水平的重復(fù)建設(shè)，減少了財(cái)力、人力、物力的大量浪費(fèi)。在鄭各莊村的居民小區(qū)中，實(shí)行新的管理方式——物業(yè)管理，這既可減少村民委員會(huì)機(jī)構(gòu)的工作人員，又可為城市化后小區(qū)的管理奠定基礎(chǔ)，提供組織準(zhǔn)備。

4.有利于加速城鄉(xiāng)文明交融，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城市化。城市化是城鄉(xiāng)交流日益加劇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)日漸發(fā)展的必然趨勢(shì)。所謂城市化，從人口來(lái)看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；從空間來(lái)看，一方面是原有城市的擴(kuò)展，另一方面是鄉(xiāng)村的就地城市化。鄭各莊村農(nóng)民“上樓”的模式首先為越來(lái)越多的農(nóng)民享有城市的生活方式提供了條件，同時(shí)，它也是鄉(xiāng)村就地城市化的一種形式。城市絕對(duì)容積的擴(kuò)張需要一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，如果人們只是一味注重城市文明向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，而不注重農(nóng)村地區(qū)自身向城市演變或靠攏，那必將造成許多重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)以及城市化進(jìn)程遲緩。鄭各莊村的這種規(guī)模較大的居住小區(qū)為農(nóng)民提供了一個(gè)集居住、生活、休閑、娛樂(lè)、教育和經(jīng)營(yíng)于一體的居住實(shí)體，并通過(guò)這些公共設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了新居住區(qū)的聚集力，提高了農(nóng)民的生活水平，加大了城鄉(xiāng)交融的力度。農(nóng)民“上樓”正是在城鄉(xiāng)融合地帶通過(guò)農(nóng)民居住方式的改變，促進(jìn)更多的農(nóng)民享受城市生活方式，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)群體性非農(nóng)化和群體性城市化，這無(wú)疑是一個(gè)有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路。

五、問(wèn)題與啟示

當(dāng)然，農(nóng)民“上樓”是一個(gè)新生事物，其發(fā)展過(guò)程中還存在著諸多瓶頸，對(duì)于“鄭各莊模式”而言，關(guān)鍵在于目前土地政策的不明確帶來(lái)的對(duì)全村農(nóng)業(yè)用地下一步調(diào)整方向的影響。因?yàn)橐源迩f為單位進(jìn)行舊村改造，必然會(huì)涉及部分公共用地（例如村內(nèi)道路、公共設(shè)施用地等）和農(nóng)業(yè)用地利用方式的變化，在現(xiàn)行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理辦法”，村委會(huì)作為基層組織具有在全村范圍內(nèi)包括宅基地在內(nèi)的土地審批、管理、調(diào)整的權(quán)利，但實(shí)際上耕地使用的變化又受到與國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的法律的約束，這就引發(fā)了土地產(chǎn)權(quán)不確定性的問(wèn)題。所謂土地產(chǎn)權(quán)不確定性從法律上講是指土地產(chǎn)權(quán)主體不清、集體土地所有權(quán)不完整的問(wèn)題，如何完善鄉(xiāng)村因城市化而帶來(lái)的土地（特別是農(nóng)用地）使用權(quán)限的調(diào)整問(wèn)題仍是當(dāng)前政策的空白。這種產(chǎn)權(quán)主體不清帶來(lái)的不確定性，會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地未來(lái)收益的判斷，進(jìn)而妨礙農(nóng)民對(duì)土地的投入。僅就“鄭各莊模式”來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)不清已成為農(nóng)村自下而上城市化的一個(gè)巨大隱憂(yōu)。

另外，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，即使土地產(chǎn)權(quán)主體清楚，也不能完全消除土地帶來(lái)的收益不確定性。農(nóng)民或者領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行社區(qū)改造的政府都有可能出于對(duì)不確定性的恐懼，對(duì)手中的土地進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)，更不會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期的利益最大化的投資，這就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“公共地悲劇”現(xiàn)象。為了克服“公共地悲劇”的發(fā)生，在明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理機(jī)制就顯得尤為重要。為了保障土地的有效利用，從表面上看，村民是將土地委托給企業(yè)（宏福集團(tuán)公司）統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，這就難以排除企業(yè)為追求利益最大化而損害村民的共同利益的現(xiàn)象，而村委會(huì)這個(gè)基層組織的介入則起到了有效的監(jiān)督保障作用。在“鄭各莊模式”中，村委會(huì)代表廣大村民行使主要的監(jiān)督職能，在建立土地租用關(guān)系時(shí)，村委會(huì)作為合同的訂立方，擁有確定引進(jìn)項(xiàng)目的租金標(biāo)準(zhǔn)等重要權(quán)力，也就是說(shuō)，土地租賃的一切活動(dòng)是在村民代表和村民監(jiān)督委員共同監(jiān)督下完成的，這也是“鄭各莊模式”取得成功的制度性原因，是“鄭各莊現(xiàn)象”帶給我們的一個(gè)重要啟示。

第三篇：關(guān)于某縣農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展模式的探索

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社不僅需要數(shù)量

更需要質(zhì)量

——關(guān)于？？？縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展模式的探索

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，通過(guò)為其成員提供農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)的經(jīng)濟(jì)互助性組織。擁有一定組織架構(gòu)，成員享有一定權(quán)利，同時(shí)負(fù)有一定責(zé)任。自2007年6月？？？縣注冊(cè)成立第一家專(zhuān)業(yè)合作社至2015年5月30日，全縣的專(zhuān)業(yè)合作社已經(jīng)發(fā)展到224家，在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了飛躍，但在帶動(dòng)社員發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社員利益最大化和農(nóng)民增收上后勁不足。通過(guò)對(duì)全縣已注冊(cè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的成員構(gòu)成、注冊(cè)資金、發(fā)展規(guī)模、經(jīng)營(yíng)類(lèi)別、組織模式的調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，探索？？？縣農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展新模式，突圍？？？縣農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)提質(zhì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)民增收，具有重要意義。

一、？？？縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的基本情況

？？？縣地處麻山腹地，地勢(shì)崎嶇、水源缺乏、交通相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)發(fā)展向來(lái)受自然因素的制約，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)過(guò)8年的發(fā)展，已初顯成效。

（一）數(shù)量增長(zhǎng)較快，經(jīng)營(yíng)類(lèi)別較多

自2007年6？？？縣第一家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)以來(lái)，截止2015年5月底，？？？縣已經(jīng)注冊(cè)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已達(dá)224家，年均注冊(cè)28家，注冊(cè)數(shù)量總體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，受到惠農(nóng)政策和？？？縣加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助推農(nóng)業(yè)提質(zhì)轉(zhuǎn)型，大力實(shí)施“5582工程”的影響，2015年的注冊(cè)數(shù)量呈指數(shù)增長(zhǎng)，1 前5個(gè)月已注冊(cè)的專(zhuān)業(yè)合作社達(dá)48家。如（圖一所示）

長(zhǎng)順縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量增長(zhǎng)示意圖6045301507年0208年0209年0200年1201年1202年1203年120）4年1月5201-（年5120圖一： ？？？縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社增長(zhǎng)示意圖

雖然受？？？縣地理位臵、自然條件、農(nóng)業(yè)科技推廣滯后等因素的影響，但已注冊(cè)的專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)范圍還是呈現(xiàn)出“百花齊放”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，涵蓋了農(nóng)機(jī)、煙草、茶葉、蔬果等13種大小類(lèi)型。如（圖二所示）

圖二：？？？縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)范圍分布示意圖

（二）籌資渠道單一，帶動(dòng)輻射能力不足

注冊(cè)資金的多少及籌資渠道直接關(guān)系到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展和輻射帶動(dòng)作用，是合作社實(shí)現(xiàn)成員利益最大化，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一銷(xiāo)售的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化管理的前提。根據(jù)調(diào)研的數(shù)據(jù)分析，全縣的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)資金來(lái)源存在以下特點(diǎn)：一是出資人員結(jié)構(gòu)單一，合作社的注冊(cè)資金75%左右是由種養(yǎng)殖大戶(hù)個(gè)人出資構(gòu)成，25%左右由3-5個(gè)成員出資構(gòu)成。二是融資渠道單一，注冊(cè)金額較小。由于合作社的發(fā)展受到各種因素的影響，在吸納社員、帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)、輻射產(chǎn)業(yè)發(fā)展上動(dòng)力不足，在爭(zhēng)取小額貸款、政府扶貧項(xiàng)目支撐、市場(chǎng)資本投入上競(jìng)爭(zhēng)力不足，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，50%以上的注冊(cè)資金都在50萬(wàn)元以下，100萬(wàn)元以上的不足30%，注冊(cè)資金的嚴(yán)重不足，制約了合作社的快速發(fā)展。如（圖三所示）

長(zhǎng)順縣已注冊(cè)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)資金情況1-50萬(wàn)300萬(wàn)以上 4%251-300萬(wàn) 3%201-250萬(wàn) 8%151-200萬(wàn) 3%101-150萬(wàn) 11%1-50萬(wàn) 54%51-100萬(wàn)101-150萬(wàn)151-200萬(wàn)201-250萬(wàn)251-300萬(wàn)51-100萬(wàn) 17%300萬(wàn)以上圖三：？？？縣農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)資金情況示意圖

（三）組織結(jié)構(gòu)單一，缺乏代表性

從合作社功能性質(zhì)來(lái)說(shuō)，合作社是銜接企業(yè)、農(nóng)技服務(wù)機(jī)構(gòu)與農(nóng)民之間的橋梁，從組織結(jié)構(gòu)上分析，合作社的法人身份和成員構(gòu)成情況在很大程度上反映了一個(gè)地區(qū)合作社的發(fā)展水平。從調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，？？？縣的合作社發(fā)展是比較滯后的，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是法人身份比較單一，缺乏代表性。在已注冊(cè)的224家專(zhuān)業(yè)合作社的法定代表人中，98%的是農(nóng)民中的種養(yǎng)殖大戶(hù)，2%的是個(gè)體戶(hù)，這些人可能擁有一定的自然資源，但是缺乏能夠助推合作社發(fā)展的資金和技術(shù)，因此對(duì)于推動(dòng)“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)”的組織模式只是一種口號(hào)。二是合作社成員結(jié)構(gòu)單一。在全縣的224家農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社的1348個(gè)成員中，農(nóng)民占到了99.5%，專(zhuān)業(yè)農(nóng)技人員僅僅占0.05%，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化的種植，不切實(shí)際的，也是不太可能實(shí)現(xiàn)的。

二、制約農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)?；⒓s化發(fā)展的因素

（一）農(nóng)民思想固化，對(duì)合作社認(rèn)識(shí)不深

一是自身素質(zhì)不高。就？？？縣來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在真正從事農(nóng)地耕作的農(nóng)民，主要以經(jīng)歷“文革”和“十年”困難時(shí)期的50、60人員為主體，文化素質(zhì)較低，同時(shí)又經(jīng)歷了“大鍋飯”時(shí)代到“土地包產(chǎn)到戶(hù)”的過(guò)渡，自然滿(mǎn)足于“土地包產(chǎn)到戶(hù)”帶來(lái)的好處，滿(mǎn)足于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。二是二三產(chǎn)業(yè)的收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)。根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于擁有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，90%左右的都不會(huì)把農(nóng)業(yè)作為收入來(lái)源的首選考慮，首先這些有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民所掌握的技術(shù)都是工業(yè)和服務(wù)業(yè)的技術(shù)，無(wú)法在土地上施展所長(zhǎng)，其次對(duì)比二三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，4 雖然國(guó)家實(shí)行各式各樣的惠農(nóng)補(bǔ)貼，但前者的收入仍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者，再者從事二三產(chǎn)業(yè)不用承擔(dān)因氣候、病蟲(chóng)害等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)民對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社的認(rèn)識(shí)不高。對(duì)于山區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社還處于一種未知的狀態(tài)，對(duì)于合作社的宗旨、經(jīng)營(yíng)范圍、組織模式、利潤(rùn)分紅等都處于未知狀態(tài)。四是基礎(chǔ)設(shè)施不完善，缺乏資金，靠?jī)H有的土地生產(chǎn)要素難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化種植、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)管理、品牌化加工銷(xiāo)售。

（二）運(yùn)行機(jī)制不健全，農(nóng)民入社意愿不強(qiáng)

一是完善政策導(dǎo)向不完善，合作社的運(yùn)行機(jī)制不健全。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的本質(zhì)是一種“互助性經(jīng)濟(jì)組織”，有盈利的目的，但不以合作社的盈利最大化為目的，而是以社員的利益最大化為目標(biāo)，這是與企業(yè)的根本區(qū)別，因此政策的導(dǎo)向不應(yīng)停留在合作社的注冊(cè)數(shù)量和合作社本身，而是應(yīng)該回歸到“互助性經(jīng)濟(jì)組織”這一本質(zhì)，回歸到合作社的組織模式，為成員提供農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社員利益最大化這一本質(zhì)。二是土地流轉(zhuǎn)模式單一。目前全縣流轉(zhuǎn)的土地在25000畝左右，流轉(zhuǎn)的方式都是單一的以現(xiàn)金形式流轉(zhuǎn)，這樣的流轉(zhuǎn)方式雖然能給農(nóng)民帶來(lái)固定的年租金收入，也有效避免了氣候、病蟲(chóng)害等自然因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但是土地作為最原始的生產(chǎn)要素和農(nóng)民最賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料，這樣的流轉(zhuǎn)方式一般年限長(zhǎng)，農(nóng)民又不能享受土地增值的成果，因此很多農(nóng)民寧愿讓土地荒廢，也不遠(yuǎn)接受這種土地流轉(zhuǎn)方式。

三、創(chuàng)新要素投入機(jī)制，探索農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社新組織模式

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化種植，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)我縣“山地高效農(nóng)業(yè)”向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化突圍的重要方式，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化種植的重要載體，如何充分發(fā)揮我縣的224個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的帶動(dòng)示范作用，打破？？？縣土地流轉(zhuǎn)模式和合作社的組織模式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，組織辦社多元化，使農(nóng)民能夠獲得土地增值的最大收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化突圍和農(nóng)民增收的雙贏局面，是值得我們探索和深思的問(wèn)題。

（一）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，著力轉(zhuǎn)變思想意識(shí)

農(nóng)民作為發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的最大受益者，農(nóng)民耕作意識(shí)的轉(zhuǎn)變與提高對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到推波助瀾的作用，從跟本上來(lái)說(shuō)更應(yīng)該由政府引導(dǎo)，農(nóng)民自愿、積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展給予法律宣傳和政策引導(dǎo)，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙等多種形式向農(nóng)民宣傳農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織的意義、作用、有關(guān)政策和典型經(jīng)驗(yàn)，在全社會(huì)形成加快發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織的共識(shí)和氛圍，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與合作的積極性。同時(shí)鼓勵(lì)更多的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、農(nóng)村能人、基層農(nóng)村干部放下思想包袱，創(chuàng)辦領(lǐng)辦專(zhuān)業(yè)合作社，主動(dòng)挑起帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的擔(dān)子。二是轉(zhuǎn)變思想，增強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)。對(duì)各社區(qū)的農(nóng)業(yè)致富帶頭人，各村（組）有知識(shí)、有文化的農(nóng)民定期開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展觀摩會(huì)，實(shí)地參觀農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得成功的地區(qū)，實(shí)地感受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來(lái)的巨大改變。積極采取開(kāi)展電視科技講座、舉辦科技培訓(xùn)班、印發(fā)科普書(shū)刊、現(xiàn)場(chǎng)講解、學(xué)習(xí)典型、實(shí)地觀摩等廣大農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式進(jìn)行宣 傳，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想，增強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)。

（二）統(tǒng)籌全局，完善機(jī)制

一是強(qiáng)化政策的頂層設(shè)計(jì)。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化種植、促進(jìn)農(nóng)民增收的雙贏局面的重要載體，因此，對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的優(yōu)惠政策不應(yīng)僅僅停留于某一個(gè)點(diǎn)，應(yīng)該強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，使政策能夠貫穿整個(gè)合作社經(jīng)營(yíng)發(fā)展全過(guò)程，包括合作社的成立條件，經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)，惠農(nóng)資金的落實(shí)等不該僅僅停留在合作社的注冊(cè)層面，更不應(yīng)停留在合作社的注冊(cè)數(shù)量上，而是要把整個(gè)合作社發(fā)展的觸角延伸到最末端，延伸到社員身上，延伸到合作社吸納社員的數(shù)量、質(zhì)量，入股資金的分量，社員分紅的數(shù)量，合作社為社員提供的農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)的質(zhì)量上。二是完善政策激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于扶持資金、扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，不能搞大鍋飯、平均主義，要把扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、小額貸款的扶持方向與合作社的發(fā)展業(yè)績(jī)掛鉤，把合作社的社員發(fā)展數(shù)量、質(zhì)量、對(duì)社員提供的產(chǎn)品統(tǒng)一生產(chǎn)、銷(xiāo)售、加工及提供的信息技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量、特別是年終社員分紅的數(shù)量提升到政府政策扶持的前端，扶貧政策才能起到扶貧助推的作用，才能能充分發(fā)揮合作社的載體作用，促進(jìn)農(nóng)民增收。三是要實(shí)現(xiàn)社員結(jié)構(gòu)多元化。農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社是集生產(chǎn)、病蟲(chóng)害防疫、銷(xiāo)售、加工、信息服務(wù)等于一體的跨行業(yè)、多技術(shù)綜合體，只有實(shí)現(xiàn)成員結(jié)構(gòu)多樣化，組織模式多元化，把有技術(shù)，懂銷(xiāo)售的技術(shù)人員以技術(shù) 形式或資金形式入股專(zhuān)業(yè)合作社，才能充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)合作社輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)民增收。

（三）充分發(fā)揮農(nóng)技部門(mén)的終端帶動(dòng)作用，形成“農(nóng)技部門(mén)+專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)戶(hù)”的組織模式

以農(nóng)技推廣部門(mén)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村供銷(xiāo)社等出資發(fā)起社員，再聯(lián)合種養(yǎng)殖大戶(hù)，農(nóng)戶(hù)以扶貧項(xiàng)目折合資金+股金的形式組建合作社，在股本結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為農(nóng)民股和法人股，農(nóng)民按扶貧項(xiàng)目折合資金持有股份。團(tuán)體社員為合作社提供技術(shù)專(zhuān)家與骨干，并為合作社提供辦公場(chǎng)所、固定資產(chǎn)或相關(guān)設(shè)施。如敦操鄉(xiāng)登臺(tái)關(guān)養(yǎng)殖綠殼蛋雞專(zhuān)業(yè)合作社將以項(xiàng)目形式發(fā)放到農(nóng)戶(hù)手中的雞苗、飼料、藥品等扶貧物資折合資金加自籌資金入股專(zhuān)業(yè)合作社。成立初期由鄉(xiāng)黨委、政府選派干部兼任理事長(zhǎng)（兼任理事長(zhǎng)不享受任何股權(quán)利潤(rùn)分配），同時(shí)，成立合作社財(cái)務(wù)工作小組，由社員擔(dān)任出納、會(huì)計(jì)，并選派財(cái)政所干部擔(dān)任財(cái)務(wù)顧問(wèn)，建立財(cái)務(wù)管理及公開(kāi)制度，定期公開(kāi)財(cái)務(wù)情況，接受社員的監(jiān)督，使合作社形成統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷(xiāo)售、統(tǒng)一收支模式，確保合作社運(yùn)作規(guī)范化、科學(xué)化。

產(chǎn)生效益扣除飼養(yǎng)成本后，留足20%的發(fā)展資金、留足10%風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展基金。剩余利潤(rùn)，按農(nóng)戶(hù)投入成本計(jì)算每股資金，核算出每戶(hù)農(nóng)戶(hù)持有多少股，按持有股權(quán)多少進(jìn)行利潤(rùn)分配?？鄢娘曫B(yǎng)成本循環(huán)投入下一輪發(fā)展。

（四）建立了“以農(nóng)民為主體，兼顧各方”的利益分配格 局的組織模式

探索一條農(nóng)村土地增值、農(nóng)民增收致富的新路徑，保證農(nóng)民“不失地、不失權(quán)、不失利”的專(zhuān)業(yè)合作社組織模式，農(nóng)民可擁有“租金”(土地轉(zhuǎn)包和出租收入)、“股金”(以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股分紅)、“薪金”(就業(yè)收入)“三金”的穩(wěn)定收入，？？？鎮(zhèn)五星村通過(guò)規(guī)范化、科學(xué)化的管理和經(jīng)營(yíng)，逐步形成以“土地基本租金 + 經(jīng)營(yíng)紅利分成”的土地流轉(zhuǎn)模式，流轉(zhuǎn)土地300畝，惠及80余戶(hù)農(nóng)戶(hù)。當(dāng)產(chǎn)生利潤(rùn)后合作社每年讓出10%的利潤(rùn)，村集體及群眾以3：7的比例再進(jìn)行二次分紅，7年后如果群眾已掌握相應(yīng)的種植管理技能，愿意自行管理，合作社將無(wú)條件讓出，最終實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)合作社帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效。

（五）以土地存包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股專(zhuān)業(yè)合作社，確保農(nóng)民利益最大化

前兩種合作社的組織模式，在一定程度上降低了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但同時(shí)又受到了現(xiàn)金股本和扶貧項(xiàng)目匱乏的限制，在享受土地增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不能發(fā)揮最大效應(yīng)。土地作為最基本的生產(chǎn)要素和農(nóng)民賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)形式的多元化，讓農(nóng)民以土地存包經(jīng)營(yíng)權(quán)以生產(chǎn)資料的形式入股合作社，形成政府推動(dòng)、農(nóng)民主導(dǎo)，市場(chǎng)引領(lǐng)、龍頭企業(yè)參與的組織模式，正逐步被相關(guān)利益主體和農(nóng)民充分接受。如？？？鎮(zhèn)的朝擺村葫蘆組已通過(guò)土地入股組織紫王葡萄專(zhuān)業(yè)合作社，組織種植紫王葡 萄300畝，吸納社員35戶(hù)，157人，深得群眾的好評(píng)。究其原因，農(nóng)民以土地入股農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社較其他組織模式而已，農(nóng)民擁有更大技術(shù)服務(wù)支持、話(huà)語(yǔ)權(quán)和獲利空間。

1、生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)支持

以地入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為入股農(nóng)戶(hù)提供的生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)主要包括： 一是實(shí)現(xiàn)“4個(gè)統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一規(guī)劃品種、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，以確保成片種植、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加產(chǎn)品附加值；統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)，與農(nóng)技部門(mén)建立技術(shù)協(xié)作關(guān)系，邀請(qǐng)農(nóng)技人員為農(nóng)民做技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)工作，以確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；統(tǒng)一采購(gòu)生產(chǎn)資料，對(duì)農(nóng)戶(hù)所用的化肥、農(nóng)膜、種籽等直接在廠家批量購(gòu)進(jìn)，做到質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉，降低生產(chǎn)成本；統(tǒng)一防控管理，組織施肥、施藥、防蟲(chóng)等生產(chǎn)管理，確保標(biāo)準(zhǔn)化安全生產(chǎn)，通過(guò)合作社組織測(cè)土配方施肥、機(jī)器統(tǒng)防統(tǒng)治的方式，增加施肥的有效性和蟲(chóng)害防治效率。二是改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。以地入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社建立以后，可以通過(guò)自籌部分資金，充分利用現(xiàn)有的政策資源，從農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、移民、科技等相關(guān)部門(mén)獲取資金、用以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

2．提高市場(chǎng)談判能力，拓寬銷(xiāo)售市場(chǎng)

以地入股合作社成立以后，一方面擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模生產(chǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)戶(hù)的談判議價(jià)能力。合作社通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)集體談判改善農(nóng)民在市場(chǎng)交易中談判中的弱勢(shì)地位，既可以保證農(nóng)產(chǎn)品有穩(wěn)定的銷(xiāo)路，又保證了較合理的價(jià)格，使農(nóng)戶(hù)的利益免受損害；另一方面農(nóng)地入股 合作社可以通過(guò)建立直銷(xiāo)批發(fā)門(mén)市和批發(fā)聯(lián)系點(diǎn)，建立“農(nóng)超對(duì)接”、“農(nóng)校對(duì)接”等，拓寬銷(xiāo)售市場(chǎng)。

3、帶動(dòng)周邊地區(qū)的農(nóng)民致富

農(nóng)地入股合作社在帶領(lǐng)本組織成員增收的同時(shí)，可以充分發(fā)揮其影響力，增加合作社的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，在品種更新、常用技術(shù)提升、標(biāo)準(zhǔn)化管理技術(shù)推廣等環(huán)節(jié)上，充分利用可移動(dòng)資源，采取親幫親鄰幫鄰的交流方式，提高周邊農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)水平。

4、實(shí)現(xiàn)了土地和資金兩種生產(chǎn)要素的有效組合

農(nóng)地入股成立合作社有效解決了廣大農(nóng)戶(hù)因缺乏資金而無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，為普通農(nóng)戶(hù)的土地要素和社會(huì)資金之間搭建了一座可以合作的橋梁。同時(shí)，在土地要素和社會(huì)資金合作的過(guò)程中，為了保證農(nóng)戶(hù)的基本利益，保證農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地保障功能不盡喪失，農(nóng)地入股合作社或采用入股農(nóng)戶(hù)出配套資金的形式，或生產(chǎn)營(yíng)銷(xiāo)大戶(hù)出資入股的形式實(shí)現(xiàn)了土地和資金兩種生產(chǎn)要素的有效組合，兼顧了合作各方的利益，創(chuàng)新了要素投入機(jī)制。

5、形成地區(qū)品牌產(chǎn)品，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)地入股合作社為了在市場(chǎng)上更好的銷(xiāo)售自己生產(chǎn)和加工的農(nóng)產(chǎn)品，就必須加強(qiáng)生產(chǎn)質(zhì)量控制、擁有自己的商標(biāo)和品牌、獲得各種有效的認(rèn)證，有利于擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)影響力，可以有效傳遞商品的獨(dú)特性、質(zhì)量保證等信息，也有利于保護(hù)名優(yōu)特農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和品質(zhì)，對(duì)促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn) 程有著積極作用。從另一個(gè)角度來(lái)講，以前單家獨(dú)戶(hù)生產(chǎn)規(guī)模小，產(chǎn)品質(zhì)量也難以保證，注冊(cè)商標(biāo)成本高，難度大。而成立農(nóng)地入股合作社后，統(tǒng)一注冊(cè)商標(biāo)、統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)成為可能，同時(shí)也為合作社擴(kuò)大產(chǎn)品銷(xiāo)路、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值等奠定了基礎(chǔ)。

第四篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制立法探索

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制立法探索

摘要：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障具有重要意義。但現(xiàn)有農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在諸多問(wèn)題。從宏觀上看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度相互沖突，流轉(zhuǎn)主體不明確，流轉(zhuǎn)范圍和方式存在限制，實(shí)施困難。在具體的環(huán)節(jié)中，無(wú)論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)，還是配套的保障措施的形成上都存在較大漏洞。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)從立法方面進(jìn)行推進(jìn)，取消對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，形成科學(xué)、可操作的流轉(zhuǎn)程序，完善相應(yīng)的登記制度，探索農(nóng)地以用代征的新路徑，建立起與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法制體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2015）02-0008-07

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平和生活質(zhì)量不斷提高。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，制約了農(nóng)村發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。究其原因有兩大方面，一是限制性的戶(hù)籍制度，二是不科學(xué)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。2013年11月12日中共中央在十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），明確提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”同時(shí)，確立通過(guò)戶(hù)籍和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的對(duì)策。2014年7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）規(guī)定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，體現(xiàn)戶(hù)籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。”這標(biāo)志造成城鄉(xiāng)二元差異的身份因素――農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶(hù)籍制度即將被取消，其中還要求建立與戶(hù)籍制度相適應(yīng)的土地制度，這對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革具有重要意義。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)屬于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一部分。因而土地的產(chǎn)權(quán)安排不僅影響土地自身的處置，還影響附著在土地上的其他資源的配置[1]。故接下來(lái)的任務(wù)便是按照《決定》的精神加快推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革，盡快解決城鄉(xiāng)二元土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的平等性問(wèn)題，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)二元差距，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕。然而，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)千頭萬(wàn)緒，需在法律上進(jìn)行認(rèn)真檢視，以繼往開(kāi)來(lái)的態(tài)度認(rèn)識(shí)現(xiàn)狀，并就存在的問(wèn)題尋求解決的路徑。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

（一）憲法

我國(guó)憲法第十條規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睉椃鞔_禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)渲邪ㄞr(nóng)村土地的所有權(quán)；但同時(shí)又為農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了依據(jù)。

（二）物權(quán)法

《物權(quán)法》第一百二十八條、一百三十三條對(duì)家庭擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他方式取得的四荒地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定：前者可以采用轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包等形式，后者可以以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股及其他形式轉(zhuǎn)讓。在農(nóng)村集體土地建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，《物權(quán)法》除了第一百八十三條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。”第一百八十四條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等農(nóng)村集體土地除法律規(guī)定之外，不允許通過(guò)抵押流轉(zhuǎn)，至于買(mǎi)賣(mài)方面，則是轉(zhuǎn)引其他法律規(guī)定。地役權(quán)由于不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)，須依賴(lài)主權(quán)利流轉(zhuǎn)，此在《物權(quán)法》中亦有明確規(guī)定。

（三）土地管理法

《土地管理法》中第二條規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)珒H是特殊情況下允許。該法第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。”第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l明確規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形，以此來(lái)看農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押入股受到了限制。

（四）農(nóng)村土地承包法

《農(nóng)村土地承包法》在第二章第五節(jié)中對(duì)家庭承包形式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，明確了轉(zhuǎn)讓、互換、出租和轉(zhuǎn)包等其他方式，允許農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式從事合作社經(jīng)營(yíng)，并就條件和程序做出了規(guī)定。該法第四十九條規(guī)定了其他方式所獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等其他方式，較家庭形式更為寬松。

（五）其他有關(guān)規(guī)定

《擔(dān)保法》第三十四條、三十六條和三十七條明確了農(nóng)村集體土地使用權(quán)除荒地經(jīng)發(fā)包方同意進(jìn)行抵押外以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)集體建設(shè)用地上的建筑物一并抵押外，一律不準(zhǔn)抵押。涉及到草原、森林等特殊資源，其相對(duì)應(yīng)的專(zhuān)門(mén)法律也作出了規(guī)定。由于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)國(guó)家農(nóng)村集體土地管理、農(nóng)民集體和農(nóng)民的切身利益，具有復(fù)雜性，因而國(guó)務(wù)院及其下屬部門(mén)就農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一些文件及規(guī)章予以規(guī)范，其中有一些具有重要意義。國(guó)務(wù)院辦公廳于1999年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)的通知》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地使用權(quán)除非在“破產(chǎn)、兼并等致使土地使用權(quán)必須轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦理審批手續(xù)”時(shí)方可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)禁止向城市居民出售住宅。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?004年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房用地管理意見(jiàn)》規(guī)定：“嚴(yán)格禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房用地，并且建設(shè)在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)?！?009年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出：“除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃，依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，可采用出讓轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)，以后，根據(jù)各地集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再推進(jìn)其他符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)?！钡胤缴嫌嘘P(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定具有典型意義的是《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）、《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2008年）。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)牽扯多方面的利益，管理上也為多頭。由于立法滯后、不科學(xué)，規(guī)章及規(guī)范僭越法律的情況時(shí)有發(fā)生。再者，三級(jí)農(nóng)村土地中的集體所有權(quán)，造成流轉(zhuǎn)主體不明確，監(jiān)管上存在漏洞，流轉(zhuǎn)程序和管理不科學(xué)，流轉(zhuǎn)秩序混亂，使農(nóng)民的利益遭受重大的損失。

（一）制度上的沖突

《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，對(duì)采取其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的則在《土地管理法》中規(guī)定，而《土地管理法》第六十三條的規(guī)定允許符合土地利用總規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。2009年國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》，規(guī)定符合規(guī)劃并確權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓等多種方式流轉(zhuǎn)，并在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上還要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。為了防止法條理解錯(cuò)誤，筆者專(zhuān)門(mén)查閱了全國(guó)人大對(duì)《土地管理法》第六十三條的法條釋義，雖然該釋義是對(duì)1998年頒布的《土地管理法》的釋義，但是1998年的立法與2004年修改后的立法在六十三條的規(guī)定上并無(wú)不同，故還可適用。在查閱過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，釋義較法條的字面意思更為嚴(yán)格，對(duì)于破產(chǎn)、兼并導(dǎo)致的集體建設(shè)用地使用權(quán)的要求是“必須是依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)，并隨廠房等一同轉(zhuǎn)移的，如果是農(nóng)用地，或土地上沒(méi)有房屋等設(shè)施的將不得轉(zhuǎn)讓”[2]。

部委之間規(guī)定也存在沖突，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)的通知》[3]與國(guó)土資源部文件規(guī)定上是沖突的，即在國(guó)土資源部的規(guī)定生效的情況下，筆者通過(guò)查詢(xún)國(guó)務(wù)院法制辦公室的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)1999年的文件仍是有效。

地方的試點(diǎn)規(guī)定與法律之間的沖突也很多，典型的如：2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中就允許農(nóng)村土地建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)踔潦菃为?dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)耆蚱屏恕锻恋毓芾矸ā返南拗菩砸?guī)定。

這些情況，一方面反映出農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的迫切需要；另一方面也反映出對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的混亂。盡管與法律沖突的規(guī)定可能更符合現(xiàn)實(shí)，但是對(duì)法律的僭越必然引起實(shí)踐矛盾和不確定性。

（二）農(nóng)村土地使用權(quán)的母權(quán)主體不明確

除了國(guó)家所有歸集體使用的土地外，其他的農(nóng)村土地為各個(gè)農(nóng)民集體所有。這些集體經(jīng)濟(jì)組織便是農(nóng)村土地使用權(quán)的母權(quán)主體（所有權(quán)主體）。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)存的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體可以分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組三級(jí)所有。這種三級(jí)所有是過(guò)去人民公社化時(shí)期的人民公社、生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的翻版。不同的利益相關(guān)者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構(gòu)成相互交織的極其復(fù)雜的多元利益關(guān)系[4]。所有權(quán)主體范圍上的三級(jí)所有，造成權(quán)利主體的模糊，管理上混亂、矛盾，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體土地使用權(quán)的設(shè)立與后續(xù)的流轉(zhuǎn)，引發(fā)農(nóng)民土地利益分配中的沖突，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（三）農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制不合理

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，但這些限制性規(guī)定，并沒(méi)有得到充分執(zhí)行。由于欠缺合理的流轉(zhuǎn)模式及登記制度的引導(dǎo)，引發(fā)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的混亂。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題。其一，依照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不以實(shí)質(zhì)登記為要件，登記在流轉(zhuǎn)中僅為對(duì)抗要件。由于缺乏實(shí)質(zhì)主義的登記制度，造成農(nóng)民忽略登記，在流轉(zhuǎn)中因未登記而難以對(duì)抗第三人。其二，農(nóng)村土地性質(zhì)認(rèn)定欠缺合理的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)中，一些本屬于家庭承包范疇的農(nóng)用地，被認(rèn)定為四荒地，從而直接通過(guò)設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體以外的主體，加之集體表決程序流于形式，導(dǎo)致農(nóng)村土地使用資源不當(dāng)流失。其三，有些地區(qū)村集體為了牟利，將集體的農(nóng)用土地以出租的形式供集體外的主體使用，以規(guī)避有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)的法律規(guī)定，但其約定租賃的時(shí)間往往超過(guò)20年，違反了合同法的有關(guān)租賃期限的規(guī)定。其四，大多數(shù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民私下進(jìn)行的，根本不向發(fā)包方備案或申請(qǐng)，作為農(nóng)村土地的所有者的村集體，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)根本未發(fā)揮作用[5]。其五，目前農(nóng)村干部對(duì)此缺乏應(yīng)有的重視，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展中適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)，將土地流轉(zhuǎn)看成農(nóng)戶(hù)個(gè)體的問(wèn)題，其利益關(guān)系只限于農(nóng)戶(hù)和業(yè)主之間，缺乏統(tǒng)籌管理，對(duì)之采取聽(tīng)之任之的態(tài)度[6]。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，宅基地及宅基地上的房屋不允許轉(zhuǎn)讓給集體外人員，但現(xiàn)實(shí)中存在大量集體外的人員，特別是城鎮(zhèn)居民，到農(nóng)村置地建房或者購(gòu)買(mǎi)住房。比如有些地區(qū)，流轉(zhuǎn)發(fā)生的地域主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部[7]，為了搭上房?jī)r(jià)上漲的順風(fēng)車(chē)，未經(jīng)合法程序，將一些地塊集中起來(lái)，興建小別墅，然后賣(mài)給城鎮(zhèn)居民。由于沒(méi)有土地使用權(quán)，這些房屋成為小產(chǎn)權(quán)房，其中也不乏違章建筑，隨時(shí)面臨被拆除的危險(xiǎn)。再者，一些農(nóng)民基于利益目的，以流轉(zhuǎn)不合法提訴，主張買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，要求返還宅基地及其上的房屋，造成一些購(gòu)買(mǎi)者房財(cái)兩失，增添了許多社會(huì)矛盾。

3.農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)亂象橫生。法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制十分嚴(yán)格，但由于城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)緊俏，很多人將手伸向了農(nóng)村集體建設(shè)用地。由于法律規(guī)制過(guò)苛，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)基本上處于一種黑市交易的狀態(tài)。黑市狀態(tài)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，缺乏合理的流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則，甚至還存在占用耕地的情況。很多農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是違法的，不可能被登記或者承認(rèn)，故出現(xiàn)巨大的交易風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)糾紛。

（四）農(nóng)村土地使用權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)受到限制

農(nóng)村土地使用權(quán)的使用目的和流轉(zhuǎn)的限制，會(huì)造成兩方面危害，一是可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)因目的限制，不能與國(guó)有土地平等流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格較低，導(dǎo)致收益遠(yuǎn)低于國(guó)有土地；二是為了解決城市發(fā)展用地需要與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)有限的矛盾，政府采取征收的手段，將農(nóng)村土地征收為國(guó)有，繼而轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)用于出讓。土地征收本以公共利益為目的，但是現(xiàn)實(shí)中某些地方政府為了擴(kuò)大政績(jī)或者因?yàn)槠渌蛩?，?duì)農(nóng)村土地進(jìn)行不合理征收。更有甚者，征地單位未經(jīng)審批便對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行征收，為了暴利進(jìn)行非公益開(kāi)發(fā)，且對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使他們難以維持生計(jì)[8]。

三、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度重構(gòu)

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重構(gòu)，要以農(nóng)民利益與公共利益的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，做到統(tǒng)籌兼顧。

（一）建立完備的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立在農(nóng)村土地上的用益物權(quán)，其中涉及農(nóng)民集體所有土地和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地。后者有在國(guó)家土地使用權(quán)上設(shè)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，這可認(rèn)為是對(duì)國(guó)家賦予農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)c基于農(nóng)村土地所有權(quán)而設(shè)定的用益物權(quán)有所不同，但從非征收關(guān)系的角度看，并不影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)。

1.拓展設(shè)立范圍和方式。在發(fā)包方面，鑒于農(nóng)村家庭承包土地能力有限，對(duì)于非四荒地的承包主體，應(yīng)擴(kuò)張到有能力承包經(jīng)營(yíng)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)或個(gè)人，防止土地閑置。但鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍屬于優(yōu)先照顧本集體成員，故在擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織成員外主體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍時(shí)，同等條件下優(yōu)先發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)。在程序上，類(lèi)比四荒地的要求，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織外主體設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要經(jīng)過(guò)集體民主程序通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)，采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商的方式取得。至于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式也可以拓展，如出讓、抵押、入股、信托等形式。

2.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。在流轉(zhuǎn)方面，除保留原有流轉(zhuǎn)形式外，應(yīng)對(duì)列舉的流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行拓寬，并規(guī)定在這些流轉(zhuǎn)形式下行使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容。

第一，盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)，但為了避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如此流轉(zhuǎn)變相成為炒地皮，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)后的使用年限要有明確的規(guī)定。具體設(shè)計(jì)，權(quán)利人取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，耕地在2年內(nèi)、草地在3年內(nèi)、林地在5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)舸_實(shí)有特殊需要轉(zhuǎn)讓?zhuān)毥?jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查認(rèn)為屬于特殊情形，經(jīng)同意可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)報(bào)備可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租，而再一次流轉(zhuǎn)也要按照同樣的期限和程序進(jìn)行限制，其中轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)租還要經(jīng)最初的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。

第二，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，依照《物權(quán)法》有關(guān)抵押的規(guī)定進(jìn)行，但也要考慮到抵押權(quán)行使時(shí)要保證流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然為農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)不同在于農(nóng)業(yè)用途，抵押時(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)土地上的一些作物也要一并抵押。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓不允許超出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立時(shí)確定的使用年限，但這樣對(duì)于側(cè)重價(jià)值擔(dān)保的抵押權(quán)就會(huì)產(chǎn)生很大的影響（農(nóng)村承包地使用目的的限制性，變價(jià)有難度，從擴(kuò)張使用價(jià)值來(lái)塑造價(jià)值），故立法中應(yīng)允許對(duì)某些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)，在法定條件下，可以由抵押權(quán)人要求抵押人順延承包時(shí)間，筆者認(rèn)為順延承包時(shí)間累積不得超過(guò)5年，順延的費(fèi)用由抵押人承擔(dān)，農(nóng)民集體組織無(wú)正當(dāng)理由下不得反對(duì)。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為成立抵押，比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)距到期還有25年，而合同期屆滿(mǎn)后還剩24年，那么可就其中的4年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押，而后20年期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以為繼續(xù)抵押，以此增強(qiáng)融資功能。

第三，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股形式流轉(zhuǎn)?！稕Q定》中提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。入股的形式，只要不違反承包合同約定或者法律規(guī)定，發(fā)包人不得反對(duì)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的對(duì)象要以從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)體為限。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后便成為經(jīng)濟(jì)體的財(cái)產(chǎn)，原承包主體喪失權(quán)利人地位，成為股東。故在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后應(yīng)由經(jīng)濟(jì)體按照國(guó)家法律規(guī)定主張續(xù)包，續(xù)包時(shí)同等條件下具有優(yōu)先權(quán)，但需要經(jīng)過(guò)村集體民主程序通過(guò)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

《決定》中提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

1.完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立要明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地的用途，從《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的第八條第一款規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)主要用于工商企業(yè)，包括個(gè)體戶(hù)，至于是否為本集體內(nèi)的企業(yè)則不論，該辦法第五條規(guī)定禁止這類(lèi)經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地用于商品房和住宅建設(shè)。今后的立法可以借鑒此辦法，允許對(duì)本集體外的企業(yè)或個(gè)人以工商業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的而設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，但本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)或個(gè)人在同等條件下應(yīng)有優(yōu)先權(quán)。一般情況下，農(nóng)民集體外的企業(yè)或個(gè)體戶(hù)對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的出讓?zhuān)瑧?yīng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌或者公開(kāi)協(xié)商的方式在土地交易所進(jìn)行交易。唯有涉及農(nóng)民集體重大利益的情況下需要經(jīng)過(guò)村集體民主程序通過(guò)，應(yīng)符合規(guī)劃要求，且要向上級(jí)行政管理部門(mén)申請(qǐng)、審批。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的年限應(yīng)設(shè)定最高年限，可以比照國(guó)有用地的年限規(guī)定。當(dāng)該使用權(quán)屆滿(mǎn)，屆滿(mǎn)時(shí)的使用權(quán)人可以主張續(xù)期，在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要區(qū)分不同的形式，具體情況具體設(shè)計(jì)。

首先，以轉(zhuǎn)讓、出租和入股的方式流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，受讓人、承租人或入股人需為從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體。出讓合同有特殊約定的，還要符合特殊約定。至于其他限制條件則依照出讓時(shí)的法律規(guī)定來(lái)適用。至于流轉(zhuǎn)是否要征得村民集體同意，筆者認(rèn)為不需要其同意。畢竟該土地使用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，且對(duì)農(nóng)民后續(xù)直接利益影響不大，無(wú)需管制過(guò)嚴(yán)。

其次，以抵押或者信托的方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，抵押權(quán)人和受托人無(wú)須為特殊主體要求，但是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)受讓人及受托人進(jìn)行投資的，應(yīng)該符合經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體要求及行業(yè)要求，其他條件則類(lèi)比轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。在抵押權(quán)的設(shè)定上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)作保值延期的規(guī)定，其原因是，工商業(yè)用地緊俏，抵押時(shí)土地上之建筑物亦一并為抵押，價(jià)值時(shí)間磨損不嚴(yán)重。即便是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，也因不以農(nóng)業(yè)建設(shè)為限制，以及續(xù)期優(yōu)先權(quán)的保障，雖有主體工商業(yè)主體營(yíng)業(yè)限制，但市場(chǎng)較廣，價(jià)值影響甚微，無(wú)需刻意做出激勵(lì)。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)，毋須以其上有建筑物為構(gòu)筑物一并流轉(zhuǎn)的必要，但已有建筑物的須一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)苊夥康匾惑w轉(zhuǎn)讓原則破壞，造成法律關(guān)系復(fù)雜化。同時(shí)對(duì)流轉(zhuǎn)方式上要留有兜底余地，授權(quán)下位法，以備將來(lái)之需，至于其他方面的一些規(guī)定可以準(zhǔn)用國(guó)有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定來(lái)參照立法。

（三）謹(jǐn)慎推行宅基地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的理論邏輯，在本質(zhì)上是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村房地物權(quán)制的安排[9]。在諸多農(nóng)村土地使用權(quán)的設(shè)定上，宅基地使用權(quán)是最具有福利性的權(quán)利，由于宅基地使用權(quán)的設(shè)立目的在于保障農(nóng)民集體成員的居住權(quán)利，故認(rèn)為在宅基地的取得上依然要實(shí)行“一戶(hù)一宗宅基地”“宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓”“宅基地房屋轉(zhuǎn)讓、出租，不得再申請(qǐng)房宅基地”“非本集體成員不得申請(qǐng)宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)，只是為宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)確定一個(gè)范圍。首先，允許轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋所有權(quán)給本集體之外的主體，但僅限于五種情形：第一種情形是因合法原因獲得兩宗以上的宅基地；第二種情形是該農(nóng)戶(hù)在其他集體或者城鎮(zhèn)有自己的住房；第三種情形農(nóng)戶(hù)失去集體成員身份；第四種情形是宅基上的房屋設(shè)定抵押而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)；第五種情形是非本集體成員受讓宅基地上房屋后再次轉(zhuǎn)讓。同時(shí)要確保同等條件下，本集體無(wú)宅基地或者宅基地面積未達(dá)到法定限定面積的集體成員有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。其次，本集體以外的主體通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得宅基地上房屋的所有權(quán)后，由法律規(guī)定宅基地的使用期限，使用期限的起算點(diǎn)自受讓人從本集體成員受讓房屋所有權(quán)之日起算。如果在使用期間屆滿(mǎn)前其獲得集體成員資格或又轉(zhuǎn)讓給本集體符合要求的成員，則允許該使用期限在屆滿(mǎn)時(shí)不適用。宅基地使用權(quán)屆滿(mǎn)前或者房屋毀損，宅基地使用權(quán)回歸到集體，至于宅基地上的房屋仍在的，集體可以通過(guò)折價(jià)補(bǔ)償來(lái)解決。再次，允許在宅基地的房屋上設(shè)定抵押權(quán)，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，適用轉(zhuǎn)讓宅基地上房屋的規(guī)定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流轉(zhuǎn)，且條件不受轉(zhuǎn)讓方面的限制，僅以一般限制作為條件，但假租賃之名，行轉(zhuǎn)讓宅基地房屋之實(shí)，一經(jīng)認(rèn)定，本集體可以向法院起訴，確認(rèn)性質(zhì)。

（四）建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)的登記制度

如果農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制執(zhí)行放寬，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的安全就會(huì)成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。為了充分保障農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的安全，應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)所有的流轉(zhuǎn)過(guò)程都要到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一登記，并且由登記機(jī)關(guān)發(fā)給權(quán)利證書(shū)，確立登記的實(shí)質(zhì)效力，不登記則農(nóng)村土地使用權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)并不能確認(rèn)為使用權(quán)的變動(dòng)。在登記技術(shù)上，最好將集體所有土地劃分成塊到登記機(jī)關(guān)備案，以此方便登記上的形式審查和使用權(quán)查詢(xún)，也有利于保障農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)中的安全。

（五）嚴(yán)格限制國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地征收，采取以用代征的新模式

《決定》中提出要縮小征地范圍，嚴(yán)格征收程序，故在修改《土地管理法》時(shí)，應(yīng)明確公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，有針對(duì)性地采取征收或者其他替代措施來(lái)代替征收，以保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.在涉及國(guó)家安全、重大國(guó)家利益和社會(huì)利益時(shí)，應(yīng)允許國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收，但征收的程序一定要公開(kāi)化，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和協(xié)商權(quán)。征收的程序應(yīng)變更為“申請(qǐng)征地―預(yù)公告―協(xié)商補(bǔ)償安置―報(bào)批―審查批準(zhǔn)―公告―實(shí)施補(bǔ)償安置―供地”[10]。

2.對(duì)一般性的公益，政府可以用征收方式獲得農(nóng)村土地所有權(quán)，但程序要相對(duì)嚴(yán)格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明確的公益實(shí)施方案，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各方――特別是被征地農(nóng)民的意見(jiàn)。在申請(qǐng)征地時(shí)需將聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)形成書(shū)面材料一并提交，審批機(jī)關(guān)要進(jìn)行嚴(yán)格的初級(jí)審批，方可進(jìn)入預(yù)公告等后續(xù)程序。同時(shí)監(jiān)督被征收的農(nóng)村土地是否按照原定規(guī)劃用于公益，如若未使用于公益目的，則有必要采取相應(yīng)的措施。

3.對(duì)一些公共利益的模糊地帶，比如不單純?yōu)楣怖?，其中還夾雜著商業(yè)利益、個(gè)人利益和政績(jī)而需要使用農(nóng)村土地的，則不允許通過(guò)征收獲取農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。如果涉及政府參與使用的，可由政府采取租賃等形式來(lái)取得農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于其中涉及的部分公共利益，則允許政府在土地交易所之外，通過(guò)協(xié)商的形式，與農(nóng)民土地所有權(quán)代行主體訂立農(nóng)村土地使用權(quán)合同，并在登記機(jī)關(guān)辦理登記，至于其他程序則按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)程序執(zhí)行。需要注意的是，當(dāng)涉及農(nóng)用地使用則需要經(jīng)過(guò)必要的審批手續(xù)，在涉及交易的土地上，之前如果已經(jīng)設(shè)定了權(quán)利，可由政府與權(quán)利人協(xié)商，經(jīng)同意后，通過(guò)給予適當(dāng)補(bǔ)償滌除土地上的權(quán)利。

4.對(duì)開(kāi)始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建設(shè)的情況，應(yīng)設(shè)定特別程序，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在發(fā)現(xiàn)征收土地并按規(guī)定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集體所有權(quán)人可以向土地使用權(quán)出讓部門(mén)主張，就用于非公益使用時(shí)的收益扣除征收補(bǔ)償、政府土地平整等費(fèi)用后，按照一定比例分配利得，并促其糾偏。但被征收的土地，剛開(kāi)始用于公益使用，而后來(lái)因?yàn)檎{(diào)整，經(jīng)依法規(guī)劃轉(zhuǎn)為非公益使用，則原集體所有權(quán)人不得主張分配。

5.毋庸置疑，農(nóng)村建設(shè)用地的社會(huì)資產(chǎn)價(jià)值日益呈現(xiàn)，這就更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范農(nóng)村集體用地交易行為的重要性，也是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要方向[11]。盡量減少農(nóng)地征收的范圍，加快農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，繁榮合法的土地交易市場(chǎng)，土地的真實(shí)價(jià)值將會(huì)在市場(chǎng)中依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律而形成，減少了行政干預(yù)，真正回歸價(jià)值本身[12]。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建認(rèn)識(shí)前提是：從社會(huì)整體利益出發(fā)來(lái)解決對(duì)集體土地所有權(quán)附加的諸多限制[13]。農(nóng)村土地制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)前提下的改革，不是土地私有化改革，是集體土地所有權(quán)制度的完善，改革是為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的目的[14]。因而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在保證社會(huì)主義公有制主體地位的前提下尋找解決的路徑。理念上既要保證社會(huì)主義公有制的主體地位，也要避免國(guó)有化的極端。對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，曾經(jīng)存在過(guò)兩類(lèi)比較極端的觀點(diǎn)，一個(gè)是將土地完全私有化，成立農(nóng)民的土地私有權(quán)，再一個(gè)便是通過(guò)征收將所有的農(nóng)民集體土地國(guó)有化。將農(nóng)民集體土地分配給農(nóng)民私有的理由是，要保證耕者有其田，保證農(nóng)民在土地權(quán)利上的完整。這種觀點(diǎn)不僅與我國(guó)憲法規(guī)定相違背，且其真實(shí)本質(zhì)是為資本奪取中國(guó)土地大開(kāi)方便之門(mén)[15]。通過(guò)征收程序?qū)⑼恋赝耆珖?guó)有化則是另外的一種極端，存在諸多不合法和不合理之處。以《決定》內(nèi)容為藍(lán)本進(jìn)行統(tǒng)一的立法和法律梳理，對(duì)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》進(jìn)行統(tǒng)一的構(gòu)建是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)未來(lái)的方向。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃祥芳，陳建成，陳訓(xùn)波.地方政府土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策分析及完善措施[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（2）：1-6.[2] 全國(guó)人大.中華人民共和國(guó)土地管理法釋義[EB/OL].[2000-11-25].http：//.[4] 董歡.農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（4）：1-7.[5] 高秀財(cái).規(guī)范土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考[J].農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)與裝備，2014（8）：23-24.[6] 段明亮.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及對(duì)策探究[J].法制與社會(huì)，2014（1）：207-209.[7] 羅光宇，歐陽(yáng)晨.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性探析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（2）：6-11.[8] 趙丹，黃莉鰻.失地農(nóng)民生活滿(mǎn)意度及影響因素[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（3）：83-90.[9] 荊先清，周光發(fā)，章合運(yùn).農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的理論邏輯、發(fā)展態(tài)勢(shì)和制度創(chuàng)新――基于成都聯(lián)建房的實(shí)證分析[J].城市與發(fā)展研究，2014（3）：66-71.[10] 孫憲忠.物權(quán)法的實(shí)施[M].北京：社科文獻(xiàn)出版社，2013：434.[11] 郭寧.新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革創(chuàng)新研究[J].華章，2014（1）：62-63.[12] 劉莉君.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國(guó)內(nèi)外研究綜述[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（1）：95-99.[13] 張先貴.農(nóng)村集體土地所有權(quán)：有所為與有所不為[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013（4）：14-19.[14] 韓松.堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)[J].法學(xué)家，2014（2）：36-41.[15] 盧克?埃里克森.關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地私有化的辯論[J].官進(jìn)勝，譯.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2008（8）：15-16.Abstract：The transferring of rural land-use right is of significance to develop urban-rural integration and protect farmers’ right.However，there are many problems in the transferring of rural land-use right.In the macro-level，they can be summarized to the contradictions in the system of institutions，uncertain body，unreasonable limitations of scale and methods，and the difficulty of merits achieving in the transferring of rural land-use right.In detail phases，there are some serious deficiencies of establishment and assignation in rural contracted-land right，collectively-owned construction land right，homestead right，as well as the protections.Therefore，it is necessary that the legislation must be promoted，unreasonable limitation of transferring of rural land-use right should be canceled，scientific and operable procedure need to be found as well as the registration.It is also important to find a way to replace levy by exercising，and establish a legal system of transferring rural land-use right in accordance with the development of society.Key words： rural land-use right； Land circulation； circulation mechanism

第五篇：社區(qū)治理模式改革探索

社區(qū)治理模式改革探索

（成都理工大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都610051）

摘 要：現(xiàn)有的治理理論無(wú)法為政府主導(dǎo)型的社區(qū)模式改革提供具體的實(shí)施途徑，我國(guó)社區(qū)治理失靈的現(xiàn)象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰(zhàn)略與工具為我國(guó)社區(qū)管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)與競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)再造；新公共管理；政府再造；社區(qū)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F272；D63-3； 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡(jiǎn)介：王菁（1982―），女，四川樂(lè)山人，成都理工大學(xué)政治學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與公共管理實(shí)踐。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)治理逐步由街居制（國(guó)家行政全能主義治理模式）逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制（合作主義治理模式）。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過(guò)程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽(yáng)模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國(guó)城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責(zé)不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問(wèn)題叢生的現(xiàn)實(shí)需要實(shí)踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無(wú)疑對(duì)于我國(guó)“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國(guó)社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿(mǎn)春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任，居民也愿意聽(tīng)從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見(jiàn)，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。

政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動(dòng)的滋長(zhǎng)與蔓延。Bowled 和 Gintis認(rèn)為負(fù)激勵(lì)是社區(qū)失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動(dòng)【sup】［2］217【/sup】。我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來(lái)屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等【sup】［3］【/sup】，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無(wú)法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地，政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足。這樣，在“摸著石頭過(guò)河”的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒(méi)有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。

治理理論在我國(guó)社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽(yáng)模式”、“深圳模式”等等無(wú)一例外都宣稱(chēng)以“治理理論”為指導(dǎo)，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國(guó)的社區(qū)管理又走回了原來(lái)由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對(duì)我國(guó)的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運(yùn)動(dòng)是在全球經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益嚴(yán)重、西方國(guó)家財(cái)政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的，它對(duì)政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán)，建議從官僚層級(jí)制政府改革為參與及團(tuán)隊(duì)合作的分權(quán)的政府，建立通過(guò)市場(chǎng)杠桿進(jìn)行改革的市場(chǎng)導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”，政府應(yīng)該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)上要具有民主性，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”，政府責(zé)任并不是單一的，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益，應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率，對(duì)公民權(quán)的重視程度要?jiǎng)龠^(guò)對(duì)企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益和公民的積極參與，提倡實(shí)行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實(shí)現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

社區(qū)是地域相對(duì)較小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)比較相似、社會(huì)功能相對(duì)完整的共同體，其基本涵義是指一個(gè)社會(huì)功能相對(duì)完整的、能夠滿(mǎn)足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運(yùn)動(dòng)發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國(guó)家利用新公共管理理論所進(jìn)行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡(jiǎn)表（表1），它反映了近些年發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)改革的最新動(dòng)態(tài)。

表1 西方國(guó)家社區(qū)管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國(guó)家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下發(fā)展起來(lái)的【sup】［2］221【/sup】，都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征?？梢?jiàn)，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類(lèi)似于俱樂(lè)部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點(diǎn)也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點(diǎn)在于它也具有多人共同消費(fèi)和同時(shí)消費(fèi)、成本由集體支付的特性，它也不可能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對(duì)它的有效提供需要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去，需要通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革。我們稱(chēng)之為 “競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)”。

其次，根據(jù)集體行動(dòng)理論的邏輯，小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進(jìn)共榮利益；而且小集團(tuán)內(nèi)部的個(gè)人關(guān)系更加重要，討價(jià)還價(jià)所帶來(lái)的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個(gè)非營(yíng)利的社會(huì)組織，它是典型的具有共榮利益的小集團(tuán)。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。

第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對(duì)政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對(duì)于政府行政實(shí)施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區(qū)需要對(duì)社區(qū)公民負(fù)責(zé)，同時(shí)，也是由公民、社團(tuán)組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級(jí)式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。

表2 政府再造與社區(qū)再造原則對(duì)照表

第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過(guò)變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程【sup】［8］14【/sup】?！捌髽I(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標(biāo)的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具――績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制等，對(duì)于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國(guó)“社區(qū)再造”的模式選擇

筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)中提煉出幾種我國(guó)社區(qū)改革的可行模式。

（一）獲得授權(quán)的社區(qū)：會(huì)站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù)，政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級(jí)地方政府對(duì)于如何治理社區(qū)也進(jìn)行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實(shí)施的“站居分設(shè)”（“會(huì)站分離”）模式基本上解決了社區(qū)居委會(huì)的行政化問(wèn)題，在制度上重點(diǎn)厘清了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系，并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開(kāi)來(lái)【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區(qū)工作站人員由雇員組成，行政關(guān)系隸屬街道辦事處，主要承擔(dān)政府交辦的工作。可以把目前已經(jīng)進(jìn)入到社區(qū)的各項(xiàng)工作分別歸并到社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)計(jì)生、社區(qū)建設(shè)7項(xiàng)內(nèi)容里，以此作為社區(qū)工作站的主要職能。同時(shí)，社區(qū)工作站要協(xié)助社區(qū)居委會(huì)處理各項(xiàng)居民事務(wù)，接受社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評(píng)議，對(duì)政府聘任的社區(qū)工作站人員，社區(qū)居委會(huì)有推薦和建議解聘的權(quán)力，從而將政府職能從社區(qū)居委會(huì)中剝離出來(lái)。社區(qū)居委會(huì)則由居民按照《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定民主選舉產(chǎn)生，成為實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織，成為居民權(quán)利的表達(dá)者和維護(hù)者。作為居民權(quán)益維護(hù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)的主要功能是充當(dāng)政府組織、社會(huì)中介組織與居民之間的橋梁，調(diào)動(dòng)社區(qū)資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達(dá)給政府組織和社會(huì)中介組織，并代表居民對(duì)政府組織、社區(qū)中介組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)通過(guò)下設(shè)的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，按照自助、互助的方式，舉辦社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，為社區(qū)居民服務(wù)。整個(gè)過(guò)程是協(xié)商、對(duì)話(huà)、討論、辯論、審議?！薄緎up】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進(jìn)行的改革仍然無(wú)法避免政府的“幻影”，但它們也確實(shí)創(chuàng)立了“會(huì)站分離”模式的雛形――立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會(huì)權(quán)力的分離，這種模式在新公共管理中被稱(chēng)為“會(huì)站分離再造”，它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會(huì)站分離模式是將來(lái)我國(guó)社區(qū)管理改革的最重要模式。

（二）居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)憲章模式

在自治組織中，利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實(shí)施將會(huì)遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過(guò)程歷時(shí)8年，街道辦的“好心”由于沒(méi)有征求居民意見(jiàn)和進(jìn)行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對(duì)。1999年，街道辦事處吸取教訓(xùn)，決定讓公民參與決策，給每戶(hù)居民發(fā)出《意見(jiàn)征求書(shū)》，召開(kāi)居民代表會(huì)議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個(gè)過(guò)程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進(jìn)行施工，沒(méi)有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對(duì)于休閑中心的認(rèn)同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進(jìn)行選擇的權(quán)力，包括建立公共服務(wù)項(xiàng)目的居民選擇制度（如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽(tīng)證會(huì)”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”）、確立居民服務(wù)保證制度（即類(lèi)似于新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱(chēng)這一模式為“社區(qū)憲章模式 ”。從“社區(qū)憲章模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對(duì)社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對(duì)服務(wù)提供者實(shí)施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實(shí)踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類(lèi)似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)村務(wù)運(yùn)作機(jī)制予以了明確和細(xì)化，為農(nóng)民民主權(quán)利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無(wú)疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國(guó)下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

（三）企業(yè)型社區(qū)：績(jī)效導(dǎo)向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向，運(yùn)用績(jī)效與激勵(lì)工具，確定社區(qū)目標(biāo)，高效率、高質(zhì)量地滿(mǎn)足居民需要。社區(qū)中的績(jī)效管理方式（績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、獎(jiǎng)金、增益分享、共享節(jié)余、績(jī)效工資、績(jī)效合同、效率紅利、績(jī)效預(yù)算）與激勵(lì)因素（成就感、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升、工資和福利）能夠運(yùn)用于居委會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)中介組織、自治組織，同時(shí)也可以在社區(qū)各類(lèi)組織與人員中付諸實(shí)施；另外，街道辦事處也需要以激勵(lì)形式對(duì)社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，從而推動(dòng)社區(qū)再造。目前績(jī)效型政府運(yùn)動(dòng)在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展得如火如荼，但我國(guó)的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績(jī)效導(dǎo)向工具方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在了政府改革的后面，這就需要在進(jìn)一步的改革中大力推行績(jī)效導(dǎo)向模式，推進(jìn)社區(qū)管理改革。

（四）協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式

與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類(lèi)自治組織與政府機(jī)構(gòu)的雙向互動(dòng)為依托，以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動(dòng)力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門(mén)棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門(mén)棟自治”方式是以門(mén)棟自管會(huì)為依托，通過(guò)門(mén)棟居民平等協(xié)商來(lái)解決門(mén)棟公共事務(wù)，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門(mén)棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門(mén)棟自管會(huì)推選制度，各門(mén)棟自管會(huì)成員的產(chǎn)生需經(jīng)過(guò)“征求門(mén)棟居民意見(jiàn)、確定推薦候選人、門(mén)棟居民會(huì)議或戶(hù)代表會(huì)議投票表決、選舉結(jié)果報(bào)居委會(huì)備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書(shū)記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長(zhǎng)組成。塊區(qū)黨支部主要是針對(duì)幾個(gè)社區(qū)存在的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，并開(kāi)展各類(lèi)便民活動(dòng)。它不屬于行政機(jī)構(gòu)序列，實(shí)際上是對(duì)變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國(guó)已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)已有實(shí)踐探索來(lái)看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國(guó)社區(qū)管理中政府干預(yù)過(guò)多、居民自治不足的“老大難”問(wèn)題，是我國(guó)社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)：簽約購(gòu)買(mǎi)型模式

將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)，使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因?yàn)樯鐓^(qū)服務(wù)站與各類(lèi)街道中介組織如果由街道設(shè)立，那么無(wú)論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。成都市成華區(qū)通過(guò)簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類(lèi)似嘗試。賈西津指出，“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個(gè)條件：一是購(gòu)買(mǎi)的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項(xiàng)政府職能，如某個(gè)部門(mén)在社區(qū)的工作；二是購(gòu)買(mǎi)對(duì)象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織（企業(yè)或者非營(yíng)利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購(gòu)買(mǎi)的結(jié)果是其終端服務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是購(gòu)買(mǎi)過(guò)程是公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的，而不是政府將固定財(cái)政資金向特定對(duì)象的轉(zhuǎn)移”【sup】［14］【/sup】。實(shí)際上，這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場(chǎng)決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方，居民才是最終評(píng)價(jià)服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯(cuò)位問(wèn)題，更有利于節(jié)約成本。在將來(lái)我國(guó)社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進(jìn)這種模式。

四、結(jié)束語(yǔ)

社區(qū)治理作為中國(guó)基層自治組織的管理機(jī)制，既需要構(gòu)建促進(jìn)居民、社區(qū)組織與政府良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，也需要采用推動(dòng)社區(qū)服務(wù)高效能、社區(qū)機(jī)構(gòu)高效率、居民參與高滿(mǎn)意度的一系列治理工具。我國(guó)依據(jù)治理理論所進(jìn)行的社區(qū)改革效果并不理想，它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問(wèn)題。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一系列“再造”原理與工具無(wú)疑可以適應(yīng)我國(guó)社區(qū)新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進(jìn)一步具體化、明晰化。

本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項(xiàng)原則，即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競(jìng)爭(zhēng)型社區(qū)。在此基礎(chǔ)上提出了我國(guó)社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式，即會(huì)站分離模式、社區(qū)憲章模式、績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購(gòu)買(mǎi)型模式。這些模式對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社區(qū)管理進(jìn)一步的改革與“再造”無(wú)疑具有借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

［1］ Bowled S, Gintis H.Social capital and community governance［J］.Economic Journal, Royal Economic Society, 2002, 483:419-436.［2］Banner G.Community governance and the new central-local relationship［J］.International Social Science Journal,2002,54:217-231.［3］馮玲.治理理論視角中的我國(guó)城市社區(qū)自治［J］.海南大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（2）：193.［4］劉霞.公共管理學(xué)科前沿與發(fā)展趨勢(shì)［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2004（1）：41.［5］陳萬(wàn)靈.社區(qū)管理對(duì)公共管理的理論和實(shí)踐貢獻(xiàn)［J］.暨南學(xué)報(bào)，2003（3）：55-63.［6］奧爾森 M.集體行動(dòng)的邏輯［M］.陳郁,郭宇峰,李崇新，譯.上海：上海人民出版社,1995：30.［7］托馬斯C J.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛,譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：7.［8］奧斯本D，普拉斯特里克P.擯棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略［M］.譚功榮,劉霞,譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.［9］王連喜.從協(xié)商民主視角看鹽田區(qū)“會(huì)站分離”改革模式［J］.特區(qū)實(shí)踐與理論，2007（2）：65-68.［10］顧麗梅.治理與自治：城市政府比較研究［M］.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2006.［11］任志安.農(nóng)村社區(qū)治理模式探析――以紹興農(nóng)村“兩種”模式為例［J］.黑龍江社會(huì)科學(xué)，2007（6）：136-137.［12］張大維,陳偉東,孔娜娜.中國(guó)城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)與創(chuàng)生――以武漢市“院落自治”和“門(mén)棟自治”為例［J］.城市問(wèn)題，2006（4）：61-62.［13］張潔慧.塊區(qū)與社區(qū)治理――以上海市康健街道為例［J］.社會(huì)，2004（7）：4-8.［14］賈西津.“社區(qū)治理”與“在社區(qū)治理”――談社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的思路［J］.社區(qū)，2006（17）：34-35.（責(zé)任編輯：楊鳳春）

The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance