第一篇：肖臨駿：中國新型城鎮(zhèn)化過程中投融資模式創(chuàng)新的研究

文獻綜述

遲福林、辜勝阻、唐任伍、曾業(yè)松強調推進新型城鎮(zhèn)化建設的核心和關鍵是以人為本，擴大內需。顏曉峰、陳炳才、唐任伍指出國家治理現(xiàn)代化、促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展、深入新型城鎮(zhèn)化建設的內在要求是“穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新”。在CNKI中以新型城鎮(zhèn)化建設投融資機制為檢索詞，搜索發(fā)表論文達到89200條，研究結果表明，創(chuàng)新和完善投融資機制對新型城鎮(zhèn)化建設至關重要。王紅珠認為，新型城鎮(zhèn)化投融資機制的創(chuàng)新需要從政策創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和金融創(chuàng)新四個層面展開。陳倫盛、許峻樺、辜勝阻，曹譽波，李洪斌、周阿利等分別對城鎮(zhèn)化進程中投融資困境、面臨的機遇與挑戰(zhàn)以及破解難題的路徑選擇等進行了研究。過去的研究更多的是關注定性分析，鮮有結合城鎮(zhèn)化發(fā)展與相關變量做出定量分析。本文的創(chuàng)新點就在于將新型城鎮(zhèn)化投融資建設的理論與實證分析相結合，在此基礎上將定性分析和定量分析相結合，綜合闡述城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響因素，來具體分析金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的相互關系，使得文章更有實用價值。城鎮(zhèn)化建設投融資現(xiàn)狀及問題

未來10～20年將是中國城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，推進新型城鎮(zhèn)化是中國新一屆政府主要推動的一項經(jīng)濟政策，大力推進城鎮(zhèn)化建設必然會擴大我國的內需，為經(jīng)濟發(fā)展提供強勁的動力，而與之相對應，建設必然需要大量的資金投入，所以解決好投融資問題是城鎮(zhèn)化順利進行的關鍵。在與我國城鎮(zhèn)化投融資相關的基礎設施建設、公用事業(yè)和公共服務這三類項目中，基礎設施建設是重中之重。我國的城鎮(zhèn)化融資渠道由最初的財政支持到隨著我國經(jīng)濟市場化改革的不斷進行，逐漸呈現(xiàn)出多元性的特點。但是隨著城鎮(zhèn)化快速推進，傳統(tǒng)融資模式的弊端也日益顯露。

2.1 城鎮(zhèn)化建設資金供給不足

由于城鎮(zhèn)化建設的主要三大項目：基礎設施建設、公用事業(yè)和公共服務都具有很強的正外部性和低收益性，很難只借助市場資金的力量來完成融資任務，④因此基層政府有限的財政資金是城鎮(zhèn)建設的主要資金來源，而稅收則是政府財政收入的主體部分，但是各地地方財政稅收需要首先支持教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生事業(yè)的支出，扣除這些以后，可用于建設城鎮(zhèn)化的資金就非常有限了。

經(jīng)濟學中的“諾瑟姆曲線”告訴我們，城鎮(zhèn)化程度由30%上升至70%這一區(qū)間是城鎮(zhèn)化率上升速度最快的階段，而對于大量資金投入的需求則是這一階段最顯著的特點。除此之外，以家庭農(nóng)場、科技型農(nóng)業(yè)企業(yè)以及專業(yè)大戶為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)不斷增多的趨勢，這些也對資金的需求規(guī)模提出了更大程度的需求。

2.2 土地財政和土地金融呈現(xiàn)“難以為繼”的局面

由于土地財政可以帶來迅速的繁榮，在短期內可以讓地方財政取得巨大的收益，因此在城鎮(zhèn)化的初期階段，地方政府過多的依靠于以土地財政、土地金融、土地擴張為核心的出讓土地使用權的經(jīng)濟發(fā)展模式。不可否認，土地金融在城市化進程的初期發(fā)揮了重要且積極的作用，但是土地資源作為一種稀缺資源，有著其固有的缺陷與弊端，如不可持續(xù)性、助長地方政府經(jīng)濟發(fā)展的短視性、容易引發(fā)矛盾和腐敗問題等，更為重要的是不利于城鎮(zhèn)化的長足發(fā)展與深入進行。政府過分依賴土地財政抬高地價，在獲取較高收益的同時會導致房價與租金的上漲，使得城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)活動成本有所增加，違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的初衷，另一方面，用以土地財政為基礎的預算外資金來支持城鎮(zhèn)化投資資金這種模式有著較大的風險，風險會隨著時間而累積，一旦房地產(chǎn)出息泡沫，地方債務問題將會十分突出。

2.3 地方投融資平臺蘊含風險，有待健全

隨著城鎮(zhèn)化的推進，地方政府債務急劇擴張，融資平臺暴露的問題越來越多。①融資金額巨大，極易形成巨大規(guī)模的政府債務。由于地方政府融資平臺主要是以政府劃撥的土地、廠房、股權等作為登記資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)的變現(xiàn)能力不強，融資中的擔保主要是靠地方政府財政來達到，在我國經(jīng)濟低位運行和土地財政不景氣的情況下，債務償還風險加大，容易引發(fā)社會的不穩(wěn)定。②融資平臺內部運作不透明不規(guī)范導致權責不明，治理結構不完善。③融資平臺缺乏外部約束機制。在平臺的運行過程中，由于對地方政府的融資規(guī)模和數(shù)量都沒有明確的監(jiān)管和制約，一些地方政府往往忽視實際的需求，片面的追求數(shù)量而超出政府的實際承受能力，另一方面，由于平臺從銀行取得貸款后將其放入統(tǒng)一的資金池中，再由不同的項目進行分別調配，銀行無法對其行使監(jiān)管職能，無法知道資金的具體用途。

2.4 投資主體單一，融資空間縮小

參與城鎮(zhèn)化建設的投資主體主要是地方政府以及中小型企業(yè)，民營企業(yè)、跨國公司以及個體工商戶投資所占的比重較少，由于缺乏完善的制度頂層設計，民間資本和國際資本參與新型城鎮(zhèn)化建設受到了一定的局限性。

由于受到國際金融環(huán)境不穩(wěn)定的影響，潛在的金融風險將逐步增加，隨著國家對地方融資平臺貸款監(jiān)管的趨緊，新型城鎮(zhèn)化的投融資空間將會在一定程度上被擠壓。一方面，地方融資平臺創(chuàng)新完善了各種拓寬投融資渠道的方法，例如通過信托產(chǎn)品、金融租賃等方式，這些舉措降低了銀行的貸款比，但是從另一層面上增加了風險識別的難度，不利于金融體系內部對系統(tǒng)風險的監(jiān)管和控制。另一方面，國家對地方融資平臺的監(jiān)管政策趨緊意味著監(jiān)管政策越來越精細化，地方融資平臺的融資空間將會大大縮減。

實證分析

上文重點分析了城鎮(zhèn)化建設中對資金的急切需求以及資金缺口出現(xiàn)的原因，但是對于金融的發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設的相互關系還未得出明確結論，基于上述疑惑，下文做出金融發(fā)展情況與城鎮(zhèn)化建設二者之間的實證分析，以求得出合理結論。

3.1 變量和指標的選取

在被解釋變量方面，選取人口城鎮(zhèn)化率（UR）為我國城鎮(zhèn)化水平的衡量指標，這一指標能夠準確地反映出我國城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展情況與發(fā)展進程。UR指標與城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)正相關的關系，UR數(shù)值越大，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對應越高。

UR（人口城鎮(zhèn)化率）=城鎮(zhèn)人口/總人口×100%

在解釋變量的選擇方面，選取了以下三個相關指標。

（1）金融發(fā)展水平的指標：FIR（金融相關率）。金融相關率是1969年，戈德?史密斯在《金融結構與金融發(fā)展》一書中提出的概念，是指在一定時期內的金融資產(chǎn)價值與國民財富的比值，通常被用來衡量一國金融結構與金融發(fā)展水平的存量和流量指標，F(xiàn)IR與金融體系的發(fā)展情況呈現(xiàn)正相關的關系。

FIR（金融相關率）=金融機構存貸款總額/GDP×100%

（2）金融發(fā)展水平的指標： FD（金融深化比率）。金融深化比率是羅納德?麥金農(nóng)于1973年提出來的概念，是用來衡量一國金融發(fā)展深度的重要指標。通常被表示為廣義貨幣M2與國內生產(chǎn)總值GDP的比值，金融深化比率與金融發(fā)展水平呈現(xiàn)正相關的關系，數(shù)值越大則證明一國的金融發(fā)展深度越大。

FD（金融深化比率）=M2/GDP×100%

（3）農(nóng)村存款水平的指標：農(nóng)村存款比例。農(nóng)村存款比例是用來反映農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的一項重要指標，農(nóng)村存款水平一般用農(nóng)村存款與金融機構存款總額的比值來表示，且農(nóng)村存款比例與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平呈正相關關系。

RD（農(nóng)村存款比率）=農(nóng)村存款總額/金融機構存款總額×100%

文章數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國金融年鑒》，選取1990～2013年數(shù)據(jù)，時間跨度為23年，根據(jù)數(shù)據(jù)計算出UR（人口城鎮(zhèn)化率），F(xiàn)IR（金融相關率），F(xiàn)D（金融深化比率）以及RD（農(nóng)村存款水平）。

3.2 時間序列分析

由圖1所示，UR（人口城鎮(zhèn)化率）呈現(xiàn)逐年緩慢上升趨勢，并且1990年左右的上升幅度小于近年的上升幅度，說明城鎮(zhèn)化率的變化率也呈現(xiàn)上升的趨勢，由城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平正相關表明我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平越來越快。FIR（金融相關率）隨著時間的推移雖然有些波動但是整體呈現(xiàn)上升的趨勢，并且2013年的FIR數(shù)值幾乎是1990年FIR數(shù)值的兩倍，說明在這23年的時間里，我國金融發(fā)展水平有著顯著性的提高，金融體系的發(fā)展情況呈現(xiàn)樂觀趨勢。FD（金融深化比率）與FIR（金融相關率）變化趨勢大致相同，雖然在2006～2009年的時間里呈現(xiàn)短期下降，但是總體趨勢上升明顯，金融發(fā)展情況樂觀。農(nóng)村存款水平總體變化趨勢不大，在1990年之后呈現(xiàn)上升趨勢，但是于2000年開始逐年緩慢下降，24年的時間跨越并未存在顯著變化。

3.3 序列的平穩(wěn)性檢驗

為了防止因為序列的不平穩(wěn)而導致的偽回歸現(xiàn)象，利用單位根檢驗時間序列的平穩(wěn)性。本文采用ADF檢驗方法來檢驗時間序列的平穩(wěn)性，用EVIEWS7.0檢驗，結果如表1。

由表1可知，在當顯著性水平為5%時，對各變量做一階差分之后的檢驗值都大于其所對應的臨界值，說明四個變量的時間序列是平穩(wěn)的，所以UR，F(xiàn)IR，F(xiàn)D和RD都是一階單整序列，說明這些隨機變量的歷史和現(xiàn)狀具有代表性和可延續(xù)性。

3.4 協(xié)整檢驗

協(xié)整檢驗的目的是檢驗四個變量所組成的回歸方程是否穩(wěn)定，若結果是穩(wěn)定的，則四個變量的長期關系便可以用表2和表3來表達了。

由Johansen協(xié)整檢驗的軌跡統(tǒng)計和最大值統(tǒng)計結果，在至多有兩個協(xié)整向量時，統(tǒng)計值在5%臨界值之內，根據(jù)Johansen檢驗規(guī)則，判斷存在兩個協(xié)整向量。

3.5 格蘭杰檢驗

由格蘭杰檢驗結果（表4）可知，F(xiàn)IR不是UR的格蘭杰原因，UR是FIR的格蘭杰原因；FD不是UR的格蘭杰原因，UR不是FIR的格蘭杰原因；RD是UR的格蘭杰原因，UR是RD的格蘭杰原因。以上結果可以看出，城鎮(zhèn)化促進了金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)的基礎設施建設等都需要大量資金的支持，缺乏資金的城鎮(zhèn)化建設不能得到實現(xiàn)。金融發(fā)展深度指標FD與UR之間的因果關系不明顯，說明現(xiàn)階段金融發(fā)展的深度與城鎮(zhèn)化的建設之間并無過多的聯(lián)系，二者相互獨立。

農(nóng)村存款比率指標RD與UR之間互為格蘭杰原因，這說明RD與UR之間相互影響，農(nóng)村存款比率在一定程度上可以代表農(nóng)民生活水平，一方面可以反映金融行業(yè)整體的發(fā)展水平，另一方面也可以看做是隨著城鎮(zhèn)化的推行，農(nóng)民生活水平提高，進而居民存款數(shù)額增多。

3.6 實證結果與分析

根據(jù)1990～2013年的相關數(shù)據(jù)對我國城鎮(zhèn)化水平與金融發(fā)展水平的相關變量的實證分析結論如下：

由格蘭杰檢驗的結果可知，我國金融水平的發(fā)展不是城鎮(zhèn)化發(fā)展的格蘭杰原因，而我國城鎮(zhèn)化發(fā)展是金融水平發(fā)展的原因，說明金融水平的發(fā)展對我國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平的影響不顯著，而我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展對于國家金融水平的提升有顯著性影響。由此可以推導得出，新型城鎮(zhèn)化建設是一項利于國民經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟政策，是推動我國經(jīng)濟更好發(fā)展的一項重要手段。而金融水平的發(fā)展對于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響不顯著則可能是我國尚屬于發(fā)展中國家，金融發(fā)展水平未達到一定程度，由此金融的發(fā)展對我國城鎮(zhèn)化的建設作用不顯著，因此，我國應該盡快完善相關的金融體系與制度，促進金融水平對城鎮(zhèn)化的促進作用。新型城鎮(zhèn)化投融資機制的創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化投融資機制的創(chuàng)新是基于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中不健康不完善的投融資機制以及上文實證分析的金融發(fā)展與城鎮(zhèn)化關系的結果而提出，其目的是化解城鎮(zhèn)化進程中資金缺口的危機，促進城鎮(zhèn)化平穩(wěn)健康的發(fā)展，進而促進我國金融水平的提升，基于現(xiàn)階段我國金融水平對城鎮(zhèn)化建設促進作用不明顯的實證結果，應當盡快完善與此相關的金融制度與體系的設立，創(chuàng)造利于金融發(fā)展的環(huán)境。關于創(chuàng)新投融資機制的具體內容，分為四個基本點進行詳細論述。

4.1 投融資體制改革

4.1.1 完善土地流轉制度

土地是農(nóng)村改革建設中不可避免需要優(yōu)化的要素之一，通過土地的確權流轉，激活以勞動、資本、土地為代表的三大生產(chǎn)要素，土地才能作為一項優(yōu)質資源參與到資源配置中，進而提高農(nóng)村經(jīng)濟的活力與效率。通過轉包、租賃、互換等方式出售土地經(jīng)營權，鼓勵農(nóng)民將土地承包給專業(yè)大戶，由專業(yè)大戶根據(jù)不同土地的不同特點來綜合利用土地，形成規(guī)模效應，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，增進農(nóng)村經(jīng)濟的活力與效率。

4.1.2 加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟

黨的“十八大”報告明確指出，要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系則是以大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等為骨干的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。該體系有利于健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化進程的步伐，進而實現(xiàn)我國經(jīng)濟實力的提高。

4.1.3 完善風險承擔機制

為了讓民營資本安心進入公共建設領域進行投融資，政府和國有、民營資本需要在城鎮(zhèn)化投融資的建設中共同承擔風險，完善風險保障服務體系，彌補市場經(jīng)濟固有的缺陷與不足，降低金融資本參與城鎮(zhèn)化建設的風險。

4.2 正確處理城鎮(zhèn)化投融資中政府與市場的關系

正確處理好政府與市場的關系是新型城鎮(zhèn)化投融資模式改革與創(chuàng)新的基礎。首先，要明確城鎮(zhèn)化建設過程中政府的投資領域。由公共產(chǎn)品理論可以得知，政府的基本任務是主要做好純公益性項目，如基本公共服務以及基礎設施領域等，而市場機制的作用主要體現(xiàn)在準經(jīng)營項目方面，以消費者付費加之財政適度補貼的方式實現(xiàn)，通過引入多元化的社會資金，一定程度地分散財政風險，減輕地方的財政負擔。政府應當完全放開經(jīng)營性項目，由市場匹配相應的融資、建設以及運營。其次，要建立科學的投資決策機制，這包括建立投資計劃、評估投資風險，增強投資計劃的公眾參與度以及決策透明度，實行權責一致性原則等。最后，政府應當加強市場監(jiān)管管理。隨著新型城鎮(zhèn)化建設投資主體多元化、融資空間擴大化的發(fā)展，政府應當進一步加強對民間資本投資運營的監(jiān)管力度，這些包括制定科學的特許經(jīng)營方案、制定嚴格的服務標準、引入公共監(jiān)管等多種方法。

4.3 推動投資主體多元化

解決城鎮(zhèn)化資金供給不足的關鍵之處在于擴大投資主體的范圍，鼓勵吸引民間資本的參與度，解決民間資本參與城鎮(zhèn)化建設的阻礙性因素，這些都需要完善政府政策的制定。

創(chuàng)新與新型城鎮(zhèn)化投融資建設有關的財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策等，通過這些政策的導向，引導社會資金流向城鎮(zhèn)化建設中去。政策創(chuàng)新需要充分考慮城鄉(xiāng)差別與不同的需求，在公共服務的供給與需求方面進行靈活性的安排，盡量引導城鎮(zhèn)化建設的投資主體多元化，融資模式多樣化，一定程度地放寬地方政府債券的發(fā)行數(shù)量與規(guī)模，極大限度地探索在基礎設施建設中與收益相關的項目投資建設與運營模式，復制并模仿，減輕政府債務負擔。防范地方政府債務危機的關鍵在于控制高速增長的債務總量，加快現(xiàn)金的流動速度，確保政府擁有足夠的資金償付債務，從而使得經(jīng)濟增長與債務的借還得到良性的循環(huán)。為了適應新型城鎮(zhèn)化建設內涵的多樣性、投資融資的規(guī)模性，政府財政應該作為引導資金和杠桿資金，引導民營資本和外部資本積極參與城鎮(zhèn)化建設，成為新型城鎮(zhèn)化建設投融資模式的主導力量。

4.4 多樣化投融資方式，拓寬融資渠道

新型城鎮(zhèn)化建設蘊含巨大的投資需求，如果我們能夠通過突破投融資渠道的瓶頸，并提供足夠的流動性證明和安全可靠的中長期資金來源，那么我們就能將潛在需求轉化為投資需求，就能促進經(jīng)濟的平穩(wěn)持續(xù)增長，加快追趕發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平的步伐。這樣看來，投融資方式、渠道的選擇就變得尤為重要。①推行地方政府債券。地方政府債券是基礎設施建設融資中一項重要的市場化的手段，通過發(fā)行地方債券這一方式也可以從根本上解決地方政府在基礎設施建設中的融資問題。②推進金融創(chuàng)新，完善開發(fā)性的金融工具。首先要創(chuàng)新信貸管理制度，增加對城鎮(zhèn)化的信貸融資供給。然后要發(fā)展以民營銀行為代表的民營金融機構，用農(nóng)民自己的力量來支持自己的創(chuàng)業(yè)以及經(jīng)濟的發(fā)展，讓農(nóng)民自食其力。③積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，健全PPP制度框架以及相關的法律法規(guī)。PPP模式是指政府與社會資本建立起一種長期合作的關系，使政府與個體能夠利益共享、風險分擔，從而增強公共物品與公共服務的供給能力，提高效率。

第二篇：PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

2014-01-04 券商資產(chǎn)管理業(yè)務交流平臺

核心提示：PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創(chuàng)新的職能。

21世紀經(jīng)濟報道 經(jīng)濟學中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮(zhèn)化水平達到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2010年達到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠遠不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認識，并結合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔?；锇殛P系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

PPP的第三個特征是風險分擔。公共部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域對于公共部門而言，正是管理層“道德風險”的易發(fā)領域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領導、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術，以及特別值得強調的機制創(chuàng)新的職能。

機制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟社會生活中促進機制轉換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機制轉換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計劃向市場轉換；二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉換”可以形成一種新型的激勵機制，進而達到制度創(chuàng)新的推進、改革的深化和資源配置效益的提升。

當前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，目前已經(jīng)在多個領域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關于PPP的相關法規(guī)，主要來自于國務院及各部門根據(jù)國務院制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機構。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風險的無限擴大。

風險轉移的目標沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風險完全轉移，政府在許多項目中負責“兜底”。

項目運營周期較短。當前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據(jù)基礎設施的不同形態(tài)來確定。

對于已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

在擴建和改造現(xiàn)有基礎設施方面，政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營（LBO）、購買－建設－經(jīng)營（BBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

其次，在公用事業(yè)領域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

而在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點是：政府公共部門確定所需服務的數(shù)量和質

量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。

公私合作模式需政策配合完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。

加強機構建設。我們可以在財政部下設立專門的管理部門負責公私合作項目的相關工作，并下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業(yè)的應用需求。

明確政策指導。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經(jīng)濟性的強弱采用不同的激勵政策。

提高項目開發(fā)和儲備能力。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門同時負責PPP項目的開發(fā)與儲備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

促進能力建設。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)技術，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復合型人才。要加強相關人員的培訓，并加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。

完善并加強合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應當在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標階段、運營階段和資產(chǎn)轉讓階段都應有相應的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強風險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務。如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織（IMF）認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。

（作者系財政部財政科學研究所所長；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）

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舉報

第三篇：肖臨駿：淺析體育教學過程中的心理健康教育

一、引言

在現(xiàn)行教育體制之下，對于學生的素質教學包含了很多方面內容，其中一項重要的組成部分就是心理健康教育，其對其他各方面素質的健康發(fā)展也有非常重大的影響。體育教學主要是以體育運動的形式來進行的，但是我們不能將體育教學簡單的理解為運動教學，體育不單單可以使學生的身體素質得到鍛煉，其對于學生的心理健康素質也有非常非常積極地引導和促進作用，因此，體育教學過程中應當注重充分發(fā)揮體育運動對于學生心理健康素質提升的積極作用，努力幫助學生打造良好身體素質的同時，培養(yǎng)其良好積極的意識品質，從而為日后參與激烈的社會競爭打下堅實的生理與心理基礎。所以心理健康教育也是體育教學過程中的一項重要任務。

二、體育教學和心理健康教育的關系分析

人的心理素質和身體素質是密切聯(lián)系而又互相制約的兩個方面。身體素質是心理健康的前提和基礎，任何個人作為一個身心的統(tǒng)一結合體，其身體素質的好壞必然會對其心理健康情況造成影響，與此同時，體育鍛煉本身也可以促進心理素質的鍛煉和提升，具體來講有以下幾方面的關系。

（一）體育教學過程有助于情感培養(yǎng)

人的心境是一種持久、穩(wěn)定且在一定時期范圍內會對人的所有行為產(chǎn)生影響的情感體驗。積極良好的心境對于人的各種行為舉動具有增力的作用，比如在良好心境下完成了一件非常普通的事情也會讓人感覺到興奮和愉悅，心理層面也會得到滿足，反之，消極心境情況下會讓本來非常感興趣的事物變得厭倦、煩躁甚至是索然無味。通過體育教學過程中參與各種體育鍛煉，可以在人的肌體內產(chǎn)生十足的舒適感，讓人忘卻煩惱、盡情宣泄，在各種不同體育運動過程中體驗各種技術動作的韻律感、節(jié)奏感、美感以及力量感，從而起到開闊心胸、陶冶情操、激發(fā)生活進取心和自信心的作用，培養(yǎng)學生形成開朗、樂觀、豁達的良好心境，這樣的氛圍里進行心理健康教育，效果當然也是肯定的。

（二）體育教學過程有助于鍛煉意志

人的行為的果斷性和自覺性是人的意志是否健康的一項重要標志。參與體育教學過程中的各種體育運動，不斷對學生的身體素質起到很好的鍛煉作用，同時也是一種對意志的積極考驗。競技運動具有非常明確的目的性，參與人員主動自覺的奔跑，勇于拼搏且鍥而不舍的爭取最終的勝利，這也充分體現(xiàn)了體育的精神，除了競技性的體育運動教學之外，一些娛樂性的健身體育項目也可以起到很好的強身健體、愉悅身心的作用，促進人的意志得到積極地鍛煉和培養(yǎng)。

（三）體育教學過程有助于個性的培養(yǎng)

具備良好積極的個性始終是心理健康的一個重要標志。在體育教學的過程中，體育教師引導學生通過自身的努力或者與所在團隊進行合作努力獲取最后的成功，即使是一點點微小的成功，整個獲取成功的過程對于完善自我的個性也有著非常重要而積極的作用。參與體育運動的過程就是為了能夠戰(zhàn)勝自我、獲得勝利，所有體育教學對于培養(yǎng)學生樹立遠大抱負和理想，促進行為、認識、思想等方面的相一致有著積極地作用。此外，通過體育教學過程還可以糾正一些消極的心理狀態(tài)，比如自責、沖動、焦慮、害怕、依賴、害羞以及孤獨等等，這些不同形式的心理障礙會在體育運動過程中逐漸減輕或者消失。

三、做好體育教學中心理健康教育的建議措施

（一）體育教學過程中設立成功體驗環(huán)節(jié)，引導學生樹立自信心

可以在體育教學的過程中給學生創(chuàng)造更多的獲得成功的機會，這有利于引導學生增強對自己的自信心。倘若體育基礎本來就比較差的學生在體育課堂中又反復經(jīng)歷失敗的感受，必然會對其自信心造成嚴重的損傷，不但會減少其對體育運動的興趣，甚至會其生活態(tài)度也會造成消極影響，因此在體育教學過程中，體育教師應當善于發(fā)現(xiàn)每個學生的閃光點和長處，因勢利導，激發(fā)學生參與活動的積極性。比如有些學生具備較好的跑步能力，而有些學生具備較好的跳遠素質，作為教師可以在教學過程中充分利用不同學生的不同特長情況，讓每個學生都能充分發(fā)揮展示自己的優(yōu)勢，以給學生提供更多體驗成功的機會，讓學生在愉快輕松地氛圍里完成學習，享受體育運動的快樂的同時也能潛移默化的使自己的自信心得到增強。

（二）通過體育教學幫助學生調節(jié)、減緩日常心理壓力

體育老師與學生之間的接觸是真實而又直接的，學生的態(tài)度、情緒、意志、能力、思想等在教學過程中都會很快的表現(xiàn)出來，尤其是學習壓力較大的高中學生，理論學習考試不理想、同學之間產(chǎn)生誤會、學習過程中受到老師批評以及高考臨近等等情況都會使很多高中學生在情緒上經(jīng)受各種壓抑，在體育教學過程中表現(xiàn)的情緒不高、郁郁寡歡、垂頭喪氣，導致參與活動不積極，練習也不認真，對競爭的勝負結果麻木無所謂，缺乏應有的集體榮譽感，這種情況下體育老師如果簡單地看表面情況武斷的對學生進行批評，哪怕是學生被迫在表面上有所改觀，但是實質上并不能起到很好的效果，甚至會給部分學生造成更深的心理層面的傷害，所以，體育老師應當在教學過程中善于觀察每一名學生的具體行為表現(xiàn)，發(fā)掘學生的內在心理狀態(tài)，并通過體育運動的方式給予治療，實踐證明采用鍛煉和運動的方式可以有效調節(jié)和減緩很多心理疾病和心理障礙，促進沮喪、壓抑、焦慮、憂郁、緊張等消極情緒得到合理的宣泄和排解，幫助學生恢復舒暢的心情以及愉快輕松的情緒狀態(tài)。

（三）體育教學過程中采取多樣化教學方法滲透心理健康教育

各種體育運動技能的形成都具有某種規(guī)律性，學生對某項運動技能從生疏到了解，再到熟練協(xié)調，最后達到自然準確運用，在生理層面主要體現(xiàn)為身體疲勞、肌肉酸痛，在逐漸恢復的過程，其在心理層面也相應的經(jīng)歷了興奮、緊張、膽怯、怕累等過程，學生自己并不知道其中的原因，或者缺乏耐心和屹立，造成部分人產(chǎn)生比較消極的心理障礙，老師在這種情況下可以通過各種多樣化的教學手段來應對，比如激趣法中老師要通過各種方法和渠道來激發(fā)學生參與體育技能學習的興趣和積極性，還有競賽法，由于人的能力適應挑戰(zhàn)性是人產(chǎn)生快樂并堅持活動的一個主要原因，所以通過競賽法可以讓學生保持不懈的參與動力，再有表揚鼓勵法，對部分體育基礎較差的學生來講，哪怕是非常微小的一點進步和成功都需要老師給予及時的表揚和肯定，這是促進其逐漸接受并最終喜歡上體育運動的重要手段。諸如上述種種多樣化的教學手段對于學生的心理健康教育都有著積極的作用。

（四）充分利用師生情感交流和課外活動過程滲透心理健康教育

首先是在師生情感交流互動過程，比如充分利用師生小結以及學生與學生間小結的環(huán)節(jié)，老師可以對教學過程中某一問題，尤其是學生們的評價和看法不同的時候提出問題，讓學生通過激烈的討論過程來自己發(fā)現(xiàn)問題的正確答案，然后老師再用幽默和簡短的的語言或者故事形式來引導學生，并輔之以真誠的期待性的目光鼓勵學生通過自己的能力爭取成功，這就是一種培養(yǎng)學生自力更生、積極進取精神的過程。再者可以充分利用課外體育活動來滲透心理健康教育，課外體育活動實踐性與趣味性并存，同時學生參與積極且易于接受，在形式、空間和時間等層面也不受課堂教學般的約束，這種情況更加有助于培養(yǎng)學生的積極心理素質，老師可以引導學生根據(jù)自身的實際能力和興趣愛好，在積極的狀態(tài)下完成各種活動，從而很好地激發(fā)了學生對于體育運動的愛好，同時也使得心理情緒得到了愉悅和疏導。

四、結束語

體育教學過程中的各項體育鍛煉活動可以有效促進學生的身體素質得到提升，同時通過體育教學還可以緩解學生的學習壓力，讓緊張的文化學習節(jié)奏得到適當?shù)恼{節(jié)，全面提升全身各器官系統(tǒng)的運轉機能，對于推動學生心理健康素質的提升有著非常特殊而重要的價值，所以一定要重視體育教學過程中的心理健康教育。

第四篇：新型城鎮(zhèn)化過程中的政府責任研究

新型城鎮(zhèn)化過程中的政府責任研究

縱觀現(xiàn)在的內外形勢，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，亦是經(jīng)濟發(fā)展的驅動力。特別是近年，由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機尚未消退，蔓延歐洲的債務危機亦未得到根本扭轉，世界經(jīng)濟復蘇的前景仍不容樂觀。在此大背景下，為了尋找新的經(jīng)濟增長空間，城鎮(zhèn)化被新一屆政府寄予厚望。城鎮(zhèn)化是社會進步的標志，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，中國的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化取得了矚目的成就：城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.92%提高到2007年的44.7%，年均增長0.89個百分點。我國的城鎮(zhèn)化處于中期(城市化水平在30-70%之間)的起步階段，但從總體上看，我國城鎮(zhèn)化正在進入加速發(fā)展階段。城鄉(xiāng)關系的處理始終是城鎮(zhèn)化進程的主要矛盾，這也是世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。縱觀傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距在持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)矛盾在趨于尖銳，資源環(huán)境條件惡化的問題也相伴而生。因此，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標、致力于集約型的可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化呼之而出。政府在中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據(jù)著主導地位，既是政策的提供者，又為政策的有效實施提供了良好的運行環(huán)境。然而市場的不足和政府的職能決定了中國新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展仍然需要政府的有效參與和有限干預。面臨統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建社會主義和諧社會以及新型城鎮(zhèn)建設的要求，中國政府應如何作為是當前的一個關鍵性問題。

一、城鎮(zhèn)化中的難題

城鎮(zhèn)化不僅是一個農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移的過程，其本質上是一個經(jīng)濟過程，而且也是工業(yè)化的必然結果。過去三十多年，由于中國推進城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味地追求速度與政績的地方政府更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務和社會保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。表面看，隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口比例迅速增加，已經(jīng)從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達到世界平均水平。但事實上，城鎮(zhèn)七億人有近四億不是完全的市民，真正意義上的城鎮(zhèn)化率只有30%，遠低于發(fā)達國家，也大幅落后于我國工業(yè)化率。

為了克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的弊端，促進中國經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設自然就成為新一屆政府的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的關鍵是提高“人”的生活質量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民。新型城

鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。但是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟增長格局和當前的行政體制下，基于地方財政和GDP增長的政績觀，仍有部分地方政府依然認為城鎮(zhèn)化是城市建設，是投資上項目。因此，即使在新型城鎮(zhèn)化理念的呼吁下，土地城鎮(zhèn)化和“造城”城鎮(zhèn)化仍樂此不疲，國內一些城市已經(jīng)出現(xiàn)了“底特律式”的問題。城鎮(zhèn)化因為地方政府的自利性而出現(xiàn)嚴重的“異化”，導致中國當前的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農(nóng)村就業(yè)轉移增長的比例極不對稱，城市規(guī)模擴張和城市吸納穩(wěn)定居民的比例極不對稱。甚至有學者擔心：基礎設施投資和政績激勵相互結合，國內的城鎮(zhèn)化有可能會變成大規(guī)?；A建設乃至“削山填海”的“造城運動”的代名詞，造成要素資源極為嚴重的錯誤配置，最終演化為國民經(jīng)濟的一場浩劫。有學者對這種舊型城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的嚴重惡果做了這樣的評價：“制造了城鎮(zhèn)化率的數(shù)字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財政的隱性風險，侵蝕了耕地資源的保護紅線，引發(fā)了攀比冒進的失控開發(fā)，催生了商業(yè)賄賂的高發(fā)多發(fā)，扭曲了干部考核的評價導向，漠視了城市自身的弱勢群體，割裂了文化遺產(chǎn)的歷史傳承，惡化了生存發(fā)展的環(huán)境空間”。特別是近幾年城鎮(zhèn)化過程中因為征地、拆遷而引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，由于開發(fā)和工業(yè)化而導致的生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮(zhèn)化”問題的蔓延和發(fā)生就成為主導城鎮(zhèn)化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮(zhèn)化中的政府角色

要減少和避免政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，政府首先應對自身在城鎮(zhèn)化進程中的角色進行合理而準確的定位，這樣才能在城鎮(zhèn)化進程中更好地履行政府職能，發(fā)揮政府規(guī)制和治理的獨特作用。

縱覽政治思想發(fā)展史，從消極的“守夜人”到積極的市場干預者，再到多元合作治理者，盡管各流派對政府的角色定位差別巨大，但在一點上是共通的：無論什么樣的國家，政府最根本的角色都應該是公共利益的維護者與公共秩序的保障者。為了達到平衡利益和保持穩(wěn)定的目的，政府通過角色的調整和職能的轉變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發(fā)達國家由于市場機制與社會自治的成熟，加上發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓，建構責任政府、有限政府已成為共識。但在后發(fā)展國家，由于市場與社會治理功能的缺

失或極其有限，積極強勢的大政府成為其現(xiàn)代化進程中共有的趨向與特征。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”。為此，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。這也廓清了新型城鎮(zhèn)化中的政府責任。

三、新型城鎮(zhèn)化對地方政府行為的定位與要求

(一)新型城鎮(zhèn)化對地方政府行為的定位

新型城鎮(zhèn)化過程中地方政府的行為重點應發(fā)生變化，不再是過去的“管理型政府”，而應把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的公共服務作為基本職能，也即“服務型政府”?！胺招驼币脖厝皇秦熑握?，因此地方政府不僅應對中央政府負責，更重要的是要對廣大人民群眾負責，切實保護人們合法權利，尤其是處于弱勢地位、易被社會大眾所忽視的群體。

(二)新型城鎮(zhèn)化對地方政府行為的要求

依據(jù)“服務型政府”的定位，新型城鎮(zhèn)化要求地方政府應充分發(fā)揮規(guī)劃、指導、干預、規(guī)范的作用，及時有效地解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的遺留問題，并為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

1.規(guī)劃作用。制定城市規(guī)劃是政府引導城市合理發(fā)展的一項重要職能，也是建設、管理城市的基本依據(jù)。地方政府應依據(jù)地區(qū)的資源稟賦、地理位置、人口狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等因素，因時因地制宜，科學探索不同的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。當前地方政府應依據(jù)主體功能區(qū)的要求，合理布局城鎮(zhèn)的空間結構，而不是不顧實際、千篇一律地大搞形象、面子T程。

2.指導作用。作為一定地域范圍內有著自身利益的相對獨立的投資決策主體，地方政府一方面要依照中央政府的政策對新型城鎮(zhèn)化過程的具體事務進行指導；另一方面，要基于本地區(qū)的實際進行有特色的城鎮(zhèn)化建設，因此它的指導作用具有雙重性質。

3.干預作用。地方政府應針對新型城鎮(zhèn)化進程中可能出現(xiàn)的流動人口利益受

到侵害、資源利用不集約、城鎮(zhèn)環(huán)境遭受破壞等社會問題，運用法律、行政等手段進行干預，協(xié)調各群體、各部門之間的沖突，調動各方面的積極性，保證城鎮(zhèn)中經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境、居民的和諧發(fā)展。

4.規(guī)范作用。地方政府不僅要積極推行自身行政改革，規(guī)范各部門的行為內容及方式，樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，還要通過經(jīng)濟、法律手段規(guī)范市場秩序，保護農(nóng)民在市場中的正當利益。

四、地方政府行為優(yōu)化的路徑選擇

地方政府地位的特殊性，決定了其一方面要服從于中央政府的政策安排，顧全大局；另一方面要根據(jù)實際，進行科學的、有特色的決策，這是優(yōu)化地方政府行為的基本前提和要求。

(一)加強宣傳教育，樹立科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀和正確的政績觀

科學發(fā)展觀是新型城鎮(zhèn)化的統(tǒng)領，更是中國經(jīng)濟社會推進的指導思想。以人為本是科學發(fā)展觀的核心，要求地方政府在新型城鎮(zhèn)化的推進中以滿足人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，兼顧不同群體的利益要求，尤其是要善待農(nóng)民，使新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果惠及全體人民。全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本要求，而新型城鎮(zhèn)的建設涉及到城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展、人口、資源與環(huán)境的關系，是諸多因素和因子的共生演化過程，所以地方政府應以信息、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等引導區(qū)域發(fā)展，同時賦予要素自由流動的權利，努力創(chuàng)建經(jīng)濟高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)一體化的新格局。對于地方政府官員來說，GDP增長已不再是政績考核的主要指標，應轉移到經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)凋發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展上來，這才是科學的、正確的政績觀，有利于新型城鎮(zhèn)化的進程。

(二)結合主體功能區(qū)建設，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局

主體功能區(qū)劃作為未來引導和約束人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將成為地方政府實施宏觀調控的新途徑，對規(guī)范空間開發(fā)行為有著深遠和實質性的影響。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，應優(yōu)化整合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)群，鼓勵資源集約利用、自主創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質量。對于重點開發(fā)區(qū)，應在優(yōu)化原有城鎮(zhèn)群的基礎上繼續(xù)培育發(fā)展新的城鎮(zhèn)群，強調經(jīng)濟發(fā)展與質量效益、就業(yè)與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、社會和生態(tài)環(huán)境等，在就業(yè)安置、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面分別制定鼓勵和吸引人口進入和集中的優(yōu)惠政策。

對于限制開發(fā)區(qū)，應適度限制城鎮(zhèn)發(fā)展速度和規(guī)模，重點發(fā)展好現(xiàn)有的中心城市，實行“內聚外遷”的城市發(fā)展與人口政策，即制定居住、就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等方面補助政策引導當?shù)鼐用裣蛲膺w移或在當?shù)丶猩?。對于禁止開發(fā)區(qū)，應將重心放在生態(tài)環(huán)境保護方面，實行人類活動超載預警制度，明確核心區(qū)、實驗區(qū)、外圍區(qū)不同區(qū)域的人口容量，同時結合國家出臺的就業(yè)培訓、轉移指導、對口支援移民、生態(tài)移民等相關政策，以多種方式大力推動人口遷出。

(三)致力于城鎮(zhèn)綜合治理，實現(xiàn)城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展

健康有序的城鎮(zhèn)化，應該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體利益，與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調、與資源環(huán)境承載能力相適宜，更加注重質量的城鎮(zhèn)化。由于地方政府忽視流動人口、不同階層等的管理，導致社會不穩(wěn)定因素增多，城鎮(zhèn)質量因此而明顯下降，成為“問題城鎮(zhèn)”。地方政府要推進城鎮(zhèn)綜合治理，增強服務意識，就應該在著眼于滿足全體社會成員的勞動就業(yè)、義務教育、基本醫(yī)療保健、基本生活保障、基本文化權益等基礎問題上，更加關注和解決流動人口的實際問題，努力實現(xiàn)基本公共服務均等化，促使社會和諧穩(wěn)定。同時，地方政府還應牽頭，在不同階層群體人們之間建立對話機制，促進不同階層的對話、交流，減少彼此之間敵意，激起富人階層的愛心、同情心和窮人階層的責任心、國民感。只有人人團結友愛、互相信任，城鎮(zhèn)化才能是健康的城鎮(zhèn)化，才是區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化。

(四)集約利用資源，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)

近年來，國外學者提出的以可持續(xù)發(fā)展和資源節(jié)約為主旨的“精明增長”、“緊湊發(fā)展”理念，越來越為各國所賞識，而中國人口眾多、資源相對不足、環(huán)境承載能力較弱的現(xiàn)實國情也決定了中國必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化道路。地方政府可從如下三個方面著手：第一，在城鎮(zhèn)規(guī)劃時重視土地、水等資源的稀缺性和不可再生性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效率，禁止耕地資源的繼續(xù)違法占用；第二，在環(huán)境保護方面，建立和完善重大環(huán)境質量預警、檢測和反饋系統(tǒng)，強化環(huán)境污染治理和環(huán)境保護力度，強化污染責任制，進一步明確和加強污染者的法律和社會責任感；第三，在宣傳教育方面，倡導節(jié)儉、文明、適度、合理、環(huán)保的消費理念，使節(jié)約資源、保護環(huán)境變成每個公民的自覺行動，逐步形成健康文明、節(jié)約資源、保護環(huán)境的消費模式，更至生活習慣。

參考文獻：

[1] 李克強.推進城鎮(zhèn)化需要深入研究的重大問題[DB/OL].[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[DB/OL].[3]王勇.城鎮(zhèn)化路徑關系國運走向[DB/OL].[4]韓康.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的風險[DB/OL].[5]周靖祥.誰的城鎮(zhèn)化[DB/OL].

第五篇：賈康：PPP--城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

賈康：PPP--城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

作者：賈康(CF40成員)

經(jīng)濟學中有個重要的‘納瑟姆’曲線，它表明當城鎮(zhèn)化水平達到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠遠不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認識，并結合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：

所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。

伙伴關系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。PPP的第三個特征是風險分擔。公共部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域對于公共部門而言，正是管理層“道德風險”的易發(fā)領域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。當前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀末就有通過PPP模式建設基礎設施的項目，目前已經(jīng)在多個領域采用了該模式，但存在以下幾個方面的問題：

沒有完善的法律體系。目前我國關于PPP的相關法規(guī)，主要來自于國務院及各部門制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應的管理辦法。由于PPP項目的復雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機構。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風險的無限擴大。

風險轉移的目標沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風險完全轉移，政府在許多項目中負責“兜底”。

項目運營周期較短。當前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調在PPP項目中財政部門有一票否決權是不一致的。

總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務危機。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據(jù)基礎設施的不同形態(tài)來確定。對于已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。

在擴建和改造現(xiàn)有基礎設施方面，政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營（LBO）、購買－建設－經(jīng)營（BBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。

其次，在公用事業(yè)領域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，一般可通過使用者付費和政府補貼相結合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。

而在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點是：政府公共部門確定所需服務的數(shù)量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。

公私合作模式需政策配合完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。

我們需要通過立法方式來保證在PPP項目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。

加強機構建設。我們可以在財政部下設立專門的管理部門負責公私合作項目的相關工作，并下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行業(yè)的應用需求。明確政策指導。建議出臺支持運營周期長的PPP項目政策，同時充分發(fā)揮市場機制，降低政府在PPP項目中的成本和風險。針對項目本身經(jīng)濟性的強弱采用不同的激勵政策。提高項目開發(fā)和儲備能力。在設立相應的管理部門的同時，建議該部門同時負責PPP項目的開發(fā)與儲備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計算的方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

促進能力建設。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)技術，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復合型人才。要加強相關人員的培訓，并加大相關專業(yè)人才和管理技術的引進力度。

完善并加強合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應的定價、風險、標準等做出

了規(guī)定，仍然存在諸如價格調整、風險控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應當在不同階段實施不同的監(jiān)督舉措，在招投標階段、運營階段和資產(chǎn)轉讓階段都應有相應的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強風險管控。凡是PPP項目都屬于政府投資公共項目，特別是私人融資項目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務。如果PPP項目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財政風險。國際貨幣基金組織（IMF）認為財政部門在PPP項目立項上應有否決權，以此防范項目帶來的財政風險。