第一篇：關(guān)于地方政府借款中斷換據(jù)問題

關(guān)于地方政府借款中斷換據(jù)問題

以及調(diào)整借款期限后要求重新更換借據(jù)的協(xié)商函

鄂州市財政局：

2000年4月25日，為解決原鄂城區(qū)城市信用社市場退出所需兌付資金問題，鄂城區(qū)、鄂州市和湖北省人民政府層層向中央財政申請，經(jīng)國務(wù)院批準，并委托市建設(shè)銀行與人民銀行辦理承貸手續(xù)，貴局與市建設(shè)銀行辦理借款手續(xù)后，向鄂州市發(fā)放了1.5億元地方政府借款。依照原簽訂協(xié)議約定，此筆借款分8年等額歸還，要求按年更換借據(jù)。但從履約情況看，市建設(shè)銀行于2001年4月25日，將1.5億元地方政府借款中的第一年到期金額拆分為正常借款13125萬元、逾期借款1875萬元與人民銀行換過一次借據(jù)后，就一直中斷了換據(jù)。據(jù)了解，中斷換據(jù)的原因是貴局沒有依照協(xié)議約定，與市建設(shè)銀行按年履行更換借據(jù)手續(xù)所致。

2001年7月12日，根據(jù)中國人民銀行辦公廳銀辦發(fā)［2001］149號文件通知，為了緩解地方政府歸還中央專項借款的壓力，再次經(jīng)國務(wù)院批準，湖北省政府與人民銀行武漢分行重新簽訂了專項借款（鄂城區(qū)城市信用社）補充協(xié)議，將地方政府向中央銀行借款期限由8年期調(diào)整為10年期，從2001年起分10年等額歸還1500萬元政府借款本金，至2010年還清全部借款本息。

2004年末，武漢分行要求我中心支行盡快處理好與地方政府借款期限調(diào)整后的相關(guān)會計手續(xù)，但因上述原因中斷了換據(jù),至今還沒有按照要求做相應(yīng)的處理。為此，特會同市建設(shè)銀行商請貴局根據(jù)原協(xié) 議約定，依照調(diào)整后的期限，按時履行分年換據(jù)的義務(wù)，望能給予支持配合或說明詳細原因。

特此函告。

人民銀行鄂州中心支行 二00六年十二月十五日

第二篇：地方政府借款風險及其防范建議

地方政府借款風險及其防范建議

本文針對商業(yè)銀行對地方政府借款風險認識的不足入手，力圖通過對地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉(zhuǎn)規(guī)范性、第一和第二還款來源的穩(wěn)定性和可靠性、擔保措施的可信性和有效性等風險剖析，建議商業(yè)銀行在刺激內(nèi)需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風險。

一、地方政府借款的形成機理

地方政府是地方基本建設(shè)項目投資主體，按“誰用款，誰借款”的原則，借款主體應(yīng)是地方政府。但根據(jù)我國《貸款通則》對借款人資格的規(guī)定，地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款。因此，實踐中，為解決地方基本建設(shè)項目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來預(yù)算資金作為還款來源，用地方政府信用作為擔保，即為地方政府借款。可見，地方政府指定的借款主體向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要動因

通常而言，財政預(yù)算管理要求政府在履行政府職能時應(yīng)執(zhí)行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對商業(yè)銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行，其經(jīng)營網(wǎng)點遍布全國各地方，哪里經(jīng)濟繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態(tài)對銀行能否中標起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業(yè)銀行獲得借款。

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此外，地方政府借款還體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政為民理念和地方政府執(zhí)政能力。在財政支出有嚴格的預(yù)算規(guī)定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業(yè)銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實事的唯一的途徑。尤其當前為擴大內(nèi)需，商業(yè)銀行借款資金在創(chuàng)造城市投資環(huán)境、吸引更多投資資金的同時，可拉動了地方GDP的增長。

(二)商業(yè)銀行提供貸款的主要動因

商業(yè)銀行向沒有借款資格的地方政府發(fā)放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業(yè)銀行短期化經(jīng)營傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設(shè)項目，具有金額大、期限長、還款比較正常特點，這些特點正好有利于完成信貸規(guī)模指標。其次，地方政府基本建設(shè)貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長、衍生業(yè)務(wù)多，各業(yè)務(wù)收益加起來就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現(xiàn)不良時相關(guān)責任人所需承擔的責任最小，不會引發(fā)道德風險之大案。也就是說，政府貸款即使最后出現(xiàn)壞賬，也不會像給民營企業(yè)貸款那樣有受賄的嫌疑。

二、地方政府借款的風險分析

(一)地方政府借款的信用風險分析

1、借款合同僅僅具有形式的合法性

政府控股企業(yè)或組建融資平臺出面借款，由地方政府提供信用擔保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模微小型與借款金額巨大型的不對稱，表明借款企業(yè)不會承擔、也沒有能力承擔還款義務(wù)。

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2、地方政府財務(wù)資料具有隱秘性

根據(jù)我國財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準則的相關(guān)規(guī)定，地方政府只向?qū)徲嫴块T公開政府財務(wù)報告體系。而且，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強、透明度差的特點，使得商業(yè)銀行根本不可能完全了解政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出安排、負債金額及結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量及結(jié)構(gòu)、還款來源及還款能力。在這種無法有效評估地方政府償債能力和信用風險情況下，商業(yè)銀行如果盲目地向地方政府發(fā)放大金額、長時間的項目貸款，潛在的擔保還款風險可想而知。

3、地方政府借款資金監(jiān)管缺位

由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監(jiān)控，無法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業(yè)銀行存在對地方政府的依賴性，很多商業(yè)銀行對地方政府借款資金的監(jiān)管積極性不高，甚至不敢監(jiān)管，這非常容易導致地方政府用同樣的項目、同樣的貸款條件向其他的商業(yè)銀行再借款。

4、地方政府還款資金來源有限

實行預(yù)算管理的地方政府，其資金來源主要依靠財政一般預(yù)算收入和支出的差額和轉(zhuǎn)讓國有土地的收入。由于受金融危機的影響，國內(nèi)許多地方的房地產(chǎn)市場并不景氣，直接影響了土地拍賣市場，地方政府國有土地出讓的預(yù)期收入不能實現(xiàn)。此外，隨著拉動內(nèi)需的需要，減稅政策頻頻出臺嚴重影響財政收入來源，國家對中央征收的證

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券交易印花稅、個人所得稅，地方政府征收的房地產(chǎn)交易稅等稅率作了向下調(diào)整，地方政府可支配財力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風險分析

1、商業(yè)銀行貸款行為可能不合法

按《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行不得向地方政府發(fā)放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請債權(quán)主張，法院可能以“商業(yè)銀行貸款行為不合法，或商業(yè)銀行明知故犯”為由不予以支持。

2、地方政府擔保責任可能得到解除

即使法院受理了商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請對地方政府借款平臺債權(quán)主張，也只會對形式上借款人追究責任，不對實際借款人、合同中的擔保人追究責任，法院會按照我國《擔保法》規(guī)定國家機構(gòu)不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔保責任。

3、借款人易逃避還款義務(wù)

借款人往往是注冊資金很小的有限責任公司，一旦經(jīng)營陷入困境，就可依照《公司法》破產(chǎn)，或者借款人是擁有大量社會公益資產(chǎn)的企業(yè)，這些資產(chǎn)關(guān)系國計民生，是必須保持正常運轉(zhuǎn)，是無法轉(zhuǎn)讓和流通的醫(yī)院、道路、公園等。

4、抵押物難以變現(xiàn)

《貸款通則》規(guī)定，作為貸款擔保的抵押物必須具備流通性。商業(yè)銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報表上大量公益資

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產(chǎn)”，即道路、醫(yī)院、學校、土地等，作為地方政府資產(chǎn)具有共同特點，其建筑物下土地的性質(zhì)均為國有使用，沒有抵押權(quán)，不可轉(zhuǎn)讓。

三、地方政府借款的風險防范建議

（一）嚴格遵守法律法規(guī)，依法發(fā)放地方政府貸款

人民銀行為制止地方政府金額過多、期限過長的土地儲備貸款和動拆遷流動資金貸款，2003年6月發(fā)布了“121”文件，文件規(guī)定土地儲備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔保方式為土地抵押；(3)期限不得超過二年。對照上述條件商業(yè)銀行向各級地方政府發(fā)放的土地儲備貸款(大多數(shù)為信用擔保方式)均為違規(guī)貸款。國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(簡稱五部委)為了制止地方政府過多地向商業(yè)銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。通知規(guī)定金融機構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，嚴禁地方政府再提供任何形式的擔?；蛘呤亲兿鄵?。

（二）正確認識地方政府資產(chǎn)的價值，時刻警惕政策風險 以某直轄市為例，一個注冊資金7億元人民幣、凈資產(chǎn)26億元人民幣的發(fā)展(集團)公司，其凈資產(chǎn)為二條通向機場的收費公路。在向銀行借款時，該公司承諾用收費資金作為還款來源，隨著該城市市內(nèi)收費取消，其26億元人民幣凈資產(chǎn)不僅沒有了價值，而且公路養(yǎng)護義務(wù)仍有該公司負責。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認識地方政府資產(chǎn)的價值，是商業(yè)銀行必須注意的一項工作。

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（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂 在刺激內(nèi)需的熱潮中，商業(yè)銀行應(yīng)保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過批準地方企業(yè)破產(chǎn)申請，來逃避四大國有商業(yè)銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過借款企業(yè)破產(chǎn)可以逃避中央政府的債務(wù)，那么，今后借款企業(yè)的破產(chǎn)要逃避的就是全體股民的債務(wù)。

（四）依法確立借款主體，合理安排擔保模式

就借款主體而言，借款主體必須是政府設(shè)立的特大型企業(yè)或事業(yè)法人，主營業(yè)務(wù)單一(經(jīng)營政府項目)的企業(yè)和政府授權(quán)的職責明確的常設(shè)機構(gòu)；借款主體近3年財務(wù)收支有結(jié)余，無欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經(jīng)營客戶(非單一經(jīng)營政府項目)的“財務(wù)指標級參數(shù)”達到相關(guān)行業(yè)指引中規(guī)定的信用授信標準值，信用等級AA級以上。

就擔保方式而言，對于貸款項目完全為公益性質(zhì)，還貸來源全部靠財政撥款安排的項目，必須取得有政府明確承擔還款責任的擔保承諾函；對于項目由政府安排建設(shè)，建成后項目有一定收益可用于還貸，不足部分由財政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔部分的量以及資金到位的進程、財力支付的可能性，同時必須明確反映出在項目出現(xiàn)償債困難時，安排政府財政資金補充償還貸款的責任；對于項目建成后有完全的還本付息能力，但在建設(shè)時期項目承擔的企業(yè)由于資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營實力等因素與承接的政府大型項目不相匹配，要有地方政府提供擔保。

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（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)

在目前我國尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，商業(yè)銀行可以利用代理集合委托貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風險，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團貸款優(yōu)勢，充分整合資源，分散風險。

（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強對信貸資金的事后監(jiān)管 把好貸款用途監(jiān)控是確保政府貸款貸款安全的關(guān)鍵，鑒于地方財政要介入對貸款資金的管理，可采取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便于財政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

責任編輯：馮守尊（博士后）

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第三篇：中國地方政府債務(wù)問題探討

中國地方政府債務(wù)問題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務(wù)問題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機；成因；影響；對策

地方政府性債務(wù)是指地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約10.7萬億元。有關(guān)專家根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估計目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達175%-232%，超過100%的債務(wù)警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務(wù)危機的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務(wù)危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I改增”在整個服務(wù)業(yè)實行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實現(xiàn)有效的財政分權(quán)。

（二）政策因素：財政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發(fā)行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機構(gòu)。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領(lǐng)導者本人都不必為當?shù)卣穫鶆?wù)負責，因此，地方政府領(lǐng)導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風險資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀步档土私?jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機，進而對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務(wù)員和中小學教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔保行為，加強地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產(chǎn)問題關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務(wù)資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責任制、項目監(jiān)理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務(wù)收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴格項目工程預(yù)決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當?shù)呢斦杖雭碓匆酝猓€必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務(wù)問題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關(guān)政策加強地方債務(wù)問題治理，應(yīng)該成為當前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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第四篇：地方政府融資平臺問題探究

地方政府融資平臺問題探究

摘要：自2010年審計署開始對地方政府債務(wù)進行審計以來，我國巨大的地方政府債務(wù)開始浮出水面。其中，又以融資平臺為代表的隱性債務(wù)難以計量，所以處理的難度也相對較大。文章從地方政府融資平臺的發(fā)展過程進行探討，指出了目前融資平臺存在的問題，最后對解決這些問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；融資平臺；治理

一、政府融資平臺發(fā)展過程

我國地方政府融資平臺的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段

（一）萌芽階段（20世紀80年代末至1993年）

地方政府融資平臺最早成立于20世紀80年代末期。各地的城市化發(fā)展正處于起步階段，為了彌補資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機構(gòu)，其目的是以市場經(jīng)濟手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段和財政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺開始了真正的發(fā)展。分稅制以后，地方政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)紛紛建立了一些專門的部門以對轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行統(tǒng)一的計劃和管理。在這一階段，融資平臺吸引市場資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的職能還沒有發(fā)揮出來。其功能更多的體現(xiàn)在簡化審批環(huán)節(jié)和明確領(lǐng)導責任單位等方面。但是，此時的融資平臺在轉(zhuǎn)變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）穩(wěn)步發(fā)展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經(jīng)濟危機進一步促進了融資平臺的發(fā)展，為減輕金融危機對我國的沖擊，我國政府實施了積極的財政政策，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是其重點內(nèi)容，但是，由于預(yù)算平衡以及有關(guān)法規(guī)不允許地方政府發(fā)行債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進行融資以彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。這一時期融資平臺也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對之前分散于各有關(guān)部門的公共資源和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)進行了重新的調(diào)整，極大程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)中審批程序繁瑣的問題。提高了基礎(chǔ)建設(shè)項目的開發(fā)速度。

（四）快速擴張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺進入了快速擴張階段。2008年末，為減輕金融危機對中國的負面影響，我國政府開始實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以達到刺激經(jīng)濟的目的。此時地方政府加大力度建設(shè)地方融資平臺，不斷強化融資平臺的功能。與此同時，地方政府也將國有土地、學校，公用地等都納入融資平臺資本金之中以進一步擴大融資平臺可支配資源。

在這種情況下，融資平臺的數(shù)量和貸款的規(guī)模取得了較大的增長。與此同時，商業(yè)銀行也開始大規(guī)模的進入地方融資平臺。但由于融資平臺的特殊性，大多數(shù)商業(yè)銀行并不能夠?qū)θ谫Y平臺的信用信息進行有效的分析，這就導致了對融資平臺的貸款審核的無序化，導致地方政府的違規(guī)擔?，F(xiàn)象頻繁發(fā)生。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）債務(wù)規(guī)模仍將繼續(xù)增長。

盡管社會各界已經(jīng)對地方融資平臺給予了較大的關(guān)注。但是由于投融資平臺的特殊性，地方政府無法擺脫對其的依賴，仍然需要融資平臺為保障房建設(shè)等基建項目籌措資金。所以，融資平臺帶來的隱性債務(wù)的規(guī)模仍將進一步擴大。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

1.債務(wù)來源以銀行借款為主。

目前我國地方融資平臺的資金來源主要有以下三種：一是發(fā)行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國銀行平臺貸款余額為5315億元 民生銀行平臺貸款余額為1721億元 而中國建設(shè)銀行的平臺貸款余額達到5800億。

2.借債主體結(jié)構(gòu)中市級縣級融資平臺增多

在2007年之前，發(fā)債主體主要為省一級投融資平臺。自2007年起，市縣級融資平臺開始增加。除直轄市以外，2008年共發(fā)債14只。其中，縣級融資平臺僅有一個，而從數(shù)量上來看縣級融資平臺占到了當年融資平臺發(fā)行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%?？h級融資平臺的發(fā)行數(shù)量也達到了5只。但是在我國目前的財政體制下，縣級政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這也表示那些縣級的融資平臺具有更大的風險。

3.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的集中到期率高

在已發(fā)行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達到1330億元。而另一些機構(gòu)則認為還款的高發(fā)期將會在2012年到來。

三、解決地方政府融資平臺問題的政策建議

（一）逐步擺脫對土地出讓金的依賴，建立穩(wěn)定的地方稅體系。

在現(xiàn)有的財政分權(quán)體制下，若要使地方政府擺脫對于土地出讓收入的依賴，進而降低融資平臺隱性債務(wù)的風險，則必須為地方提供穩(wěn)定且金額足夠的收入來源。其中，房產(chǎn)稅是目前世界各國較為通用的一個選擇，而目前我國的房產(chǎn)稅不重視對保有環(huán)節(jié)征稅，僅在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征。這樣不利于將土地的增值收益進行公平的再分配。所以，應(yīng)該將房產(chǎn)稅同世界主要國家接軌，在保有環(huán)節(jié)進行課征，且與房產(chǎn)價值直接掛鉤。

（二）加強土地管理，規(guī)范政府行為

由于我國相對特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權(quán)市場，低價從農(nóng)民手中獲得土地，然后在作為商業(yè)用地或工業(yè)用地進行出讓。由此賺取差價已獲得資金進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺抵押擔保物的時候其價值通常會被高估。而一旦融資平臺出現(xiàn)違約等現(xiàn)象，土地是否會真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現(xiàn)有土地制度，讓土地價格市場化、透明化。同時對地方政府的行為進行規(guī)范，防止其利用權(quán)力影響土地價格。

（三）賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺，其中一個主要的原因就是在如今的預(yù)算法下，地方政府不能合法的發(fā)行地方政府債券便只能通過其他手段取得收入。所以，解決隱性債務(wù)的一個有效途徑就是允許地方政府進行發(fā)債，同時建立相應(yīng)的債務(wù)規(guī)?？刂茩C制和風險預(yù)警體制。對債務(wù)地方政府債務(wù)進行有效的管理和控制。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）

【基金項目】中南財經(jīng)政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”資助項目（2013S0304）

參考文獻

[1]賈康，決地方舉債的治本之策，中國改革，2009年第12期

[2]梅建明，關(guān)于地方融資平臺運行的若干問題，財政研究2011年第5期

[3]時紅秀，地方政府債務(wù)出路問題再討論，銀行家 2010年第3期。

第五篇：地方政府入股農(nóng)村信用社的問題

地方政府入股農(nóng)村信用社的問題：

由于受地方政府不能以財政資金入股農(nóng)村信用社的限制，地方政府入股農(nóng)村信用社只能以下屬國有企業(yè)參與農(nóng)村信用社股權(quán)投資，以戰(zhàn)略投資者的身份入股農(nóng)村信用社。

從對農(nóng)村信用社有利的地方來看，地方政府以下屬國有企業(yè)入股農(nóng)村信用社，可以在一定程度提高農(nóng)村信用社的股權(quán)集中度，保持農(nóng)村信用社股金在長期穩(wěn)定。特別是對處于地方經(jīng)濟不發(fā)達，經(jīng)營情況不好的農(nóng)村信用社，能夠有效減輕農(nóng)村信用社外部擴股的壓力，在短期內(nèi)實現(xiàn)資金金額的提高。

從對農(nóng)村信用社不利的地方來看，由于地方政府出于保持地方經(jīng)濟增長的需要，天生具有控制金融資源的偏好，特別是隨著商業(yè)銀行貸款權(quán)限的上收，農(nóng)村信用社成為地方政府可以動用的最有利的金融資源。由于農(nóng)村信用社本身特有的股權(quán)分散性質(zhì)，就有可能使占有相對控股全的政府政府下屬國有企業(yè)控制農(nóng)村信用社，為地方經(jīng)濟增長服務(wù)，而忽視了對農(nóng)村信用社風險控制的要求。農(nóng)村信用社受地方政府干預(yù)產(chǎn)生壞帳的情況，在農(nóng)村信用社發(fā)展的過程中不斷出現(xiàn)。對此，對于地方政府入股農(nóng)村信用社，并可能以參股方式控股農(nóng)村信用社的可能必須給予高度重視。

地方政府入股農(nóng)村信用社，有利有弊，但由于地方政府所處的強勢地位，導致地方政府入股農(nóng)村信用社很有可能會是弊大于利。所以，必須通過有效的制度設(shè)計，才能實現(xiàn)政府以戰(zhàn)略投資者的身份入股農(nóng)村信用社，獲得農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)成長的投資收益，而又使農(nóng)村信用社處于不被地方政府所控制的地位。