第一篇：試論我國中小學(xué)教師法律地位

試論我國中小學(xué)教師法律地位

【摘要】 在現(xiàn)階段，我國中小學(xué)教師法律地位處于法律調(diào)整的空白地帶，并在實(shí)踐中引發(fā)了諸多問題。教師聘任制是一種具有公法性質(zhì)的契約關(guān)系，聘任制下教師仍隸屬于國家公職人員系列。文章就教師公職身份的法律救濟(jì)和事前程序保障問題提出了一些立法建議。

【關(guān)鍵字】 中小學(xué)教師

法律地位

法律分析

立法建議

一、問題的提出：立法的盲點(diǎn)和實(shí)踐的混論

（一）立法的盲點(diǎn)。

中小學(xué)教師的法律地位是近些年來逐漸引起我國教育法學(xué)研究興趣的一個問題，這主要是源于1993年《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）頒布之后，教師的國家干部身份逐漸取消，教師處于法律調(diào)整的空白地帶，主要體在：

首先，教師從國家干部隊伍中分離出來，但沒有納入到國家公務(wù)員系統(tǒng)中。1993年通過的《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定：“公務(wù)員是指在國家行政機(jī)關(guān)中工作的除工勤外的工作人員。”該規(guī)定顯然把教師排除在公務(wù)員范圍之外。其次，教師也不是與學(xué)校結(jié)成勞動合同關(guān)系的雇傭勞動者，《教師法》及其他教育法律對于教師與學(xué)校之間是否以勞動合同形式結(jié)成勞動法律關(guān)系并沒有明確規(guī)定，另外，教師也不是勞動法所調(diào)整的勞動合同對象。再次，“專業(yè)人員”構(gòu)不成對教師法律身份的完整表述。教師的身份是多重的，“專業(yè)人員”的定位并不能解決實(shí)踐中的各種聘任法律糾紛，也無法明確教師在各種教育法律關(guān)系中的地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。(二）當(dāng)前我國教師法律地位的不明確引起的諸多問題

1合法權(quán)益沒有得保障的實(shí)際案例

進(jìn)了校門是老師，出了校門是泥瓦匠、修理匠。山東省蒼山縣很多農(nóng)村教師，每月工資只能拿到五六百元—只相當(dāng)于1999年國家規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的70％。他們辛苦工作一年，工資不如老百姓種1畝大白菜（1畝賣六七千元）。于是，他們被迫在課余時間四處打工，補(bǔ)貼家用。而且，人們不尊重教師，打罵、侮辱教師的事情時有發(fā)生。一位教師找老板討要拖欠的打工錢，老板輕蔑地說：“窮老師，打死你兩捆啤酒就擺平了！”

河北館陶縣第一中學(xué)，未滿30歲的高三年級班主任趙鵬服毒自殺。他留下遺書稱，活著太累，每天無休止的上班讓人窒息，工資只能月光，決定自殺離世。據(jù)悉，趙鵬3月份的工資為1950元，包括1450元基本工資和500元補(bǔ)助，而4月份沒有補(bǔ)助，只有基本？筆者認(rèn)為是教師法律地位處于盲點(diǎn)，教師很多的合法權(quán)益得不到保障。很多地區(qū)教師地位低下，不受尊重。

2影響到教師法律實(shí)體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的落實(shí)。

法律規(guī)定的教師權(quán)利的完善程度并不弱于西方國家，但實(shí)際上教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。其中一個很重要的原因就是教師的法律地位的不明確，導(dǎo)致教師適用程序法上的困難。

3教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校和教師自身的行為缺乏有效的規(guī)制，出現(xiàn)了各類侵權(quán)現(xiàn)象

由于中小學(xué)教師的法律地位不明確，法制不健全導(dǎo)致教師合法權(quán)利受侵害。改革開放以來，我國教育法制建設(shè)取得了可喜的成就，為實(shí)施依法治教戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，教育涉及的社會關(guān)系中，法律的空白還很多，特別是有關(guān)中小學(xué)教師權(quán)益保障的規(guī)定還不完善，使教師的合法權(quán)利受到侵害成為可能。從《教師法》的內(nèi)容來看，也主要是涉及國家對教師管理的相關(guān)制度，是宏觀管理方面的一部法律，尚缺乏很多配套規(guī)定。如：《教師法》第十七條規(guī)定：“實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定?！钡駷橹梗嘘P(guān)實(shí)施教師聘任制的具體規(guī)定仍未出臺；《教師法》第五章指出：“學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對教師的政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和工作成績進(jìn)行考核；考核應(yīng)當(dāng)客觀、公正、準(zhǔn)確，充分聽取教師本人、其他教師以及學(xué)生的意見；教師考核結(jié)果是受聘任教、晉升工資、實(shí)施獎懲的依據(jù)?！钡珜處煹目己讼嚓P(guān)要求及其法律責(zé)任并不明確。這些都可能造成教師相關(guān)權(quán)利保障乏力，影響教師的正常工作和學(xué)習(xí)。由于中小學(xué)教師的法律地位不明確，教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校的教師管理權(quán)限和責(zé)任就無法明確劃分，用人與治事的關(guān)系難以理順，導(dǎo)致聘任制改革中出現(xiàn)校方和教育行政部門以各種理由解聘教師和五花八門的聘任形式等問題，嚴(yán)重侵害了教師的聘任權(quán)益；同時，教師對自己與其他教育主體的法律關(guān)系和自己應(yīng)享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任不清楚，在履行職務(wù)中也容易出現(xiàn)侵犯學(xué)校和學(xué)生權(quán)益行為。

4教師權(quán)益的法律救濟(jì)渠道不充分。

中小學(xué)教師法律地位的不確定，致使教師能否與學(xué)校對簿公堂，提起民事訴訟還是行政訴訟，是否適用其他行政法律救濟(jì)方式等都不明確?，F(xiàn)行法律框架下唯一的救濟(jì)渠道就是教師申訴制度，其在保障教師權(quán)益方面顯然不夠充分，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)教師權(quán)益受到損害卻投訴無門的現(xiàn)象。

二．教師職業(yè)應(yīng)具有怎樣的法律地位

（一）從世界各國的相關(guān)法律看，對于公立中小學(xué)教師法律地位的規(guī)定大致有三種類型：一是公務(wù)員。德國、法國、日本等大陸法系國家，一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)員或教育公務(wù)員。在這些國家，教師由政府任用，享有《公務(wù)員法》規(guī)定的各項權(quán)利。二是公務(wù)雇員。英國、美國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學(xué)教師定位為公務(wù)雇員。教師由地方教育當(dāng)局任用，并簽訂聘任合同。三是雇員。新西蘭等少數(shù)國家把公立中小學(xué)教師定位為雇員。教師由校長聘任，但由政府支付工資?？偟膩碚f，盡管世界各國對教師法律地位的規(guī)定各有不同，但都強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，并把對教師的管理納入政府的管理職能之中(二）教師職業(yè)的公務(wù)性，必須根據(jù)我國情況和現(xiàn)實(shí)條件重新理解和確定教師的法律地位問題。筆者認(rèn)為，在我國建立義務(wù)教育學(xué)校教師公務(wù)員制度，從理論和實(shí)踐來看都很必要。由于義務(wù)教育學(xué)校教師是國家教育責(zé)任的具體擔(dān)當(dāng)者，教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要通過教師的工作才得以實(shí)現(xiàn)，因此，教師職責(zé)具有公務(wù)性質(zhì)。教師所實(shí)施的教育教學(xué)活動是一種具有公務(wù)性質(zhì)的活動，具有典型的強(qiáng)制性、公益性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。把教師納入公務(wù)員隊伍，明確教師的權(quán)利義務(wù)及教育教學(xué)職責(zé)所具有的公務(wù)性質(zhì)，有利于強(qiáng)化政府對教師的管理，提高教師隊伍的素質(zhì)，還可以為教師定期、合理交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源共享及教育均衡發(fā)展提供法律與制度基礎(chǔ)。此外，將義務(wù)教育學(xué)校教師定位為公務(wù)員，還有利于辦好義務(wù)教育階段的學(xué)校，實(shí)現(xiàn)國家教育目的和教育標(biāo)準(zhǔn)；有利于提高教師經(jīng)濟(jì)社會地位，吸引優(yōu)秀人才從教；有利于穩(wěn)定中小學(xué)，尤其是農(nóng)村中小學(xué)的教師隊伍，促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。

三．法理分析：我國教師聘任制的公法性質(zhì) 我國自20世紀(jì)80年代形式標(biāo)準(zhǔn)：也就是從簽定合同的雙方當(dāng)事人來以來教育領(lǐng)域發(fā)起了一場深及制度層面的變革——教師聘任制的實(shí)施，其法律性質(zhì)主要體現(xiàn)在如何理解聘任合同的法律性質(zhì)。聘任合同是教師與聘任主體之間發(fā)生法律關(guān)系的基礎(chǔ)，在這里主要從形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩方面分析聘任合同的性質(zhì)。

（一）形式標(biāo)準(zhǔn)：也就是從簽定合同的雙方當(dāng)事人來看。

聘任主體不僅反映了教師管理權(quán)限和責(zé)任在中央和地方、教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校之間的劃分，而且具有一定的法律意義。如果由教育行政機(jī)關(guān)來聘任教師，教師就是作為政府雇員從事教育公務(wù)活動，教師在教育性活動中與國家、教育行政機(jī)關(guān)結(jié)成公法關(guān)系，教師處于公法地位。如果由學(xué)校來聘任教師，由于學(xué)校不是國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，而是一個獨(dú)立的社會組織，那么學(xué)校作為雇主就與教師結(jié)成私法雇傭關(guān)系，受勞動法調(diào)整。在我國，從1993年的《教師法》、1999年的《教育法》到2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》都多次明確了由縣級以上教育行政部門依法履行中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)和考核等管理職能。從法理上看，教育行政機(jī)關(guān)代表國家聘任教師，這說明教師是受政府雇傭從事教育活動而非勞動合同用工，國家保障教師的工資、福利待遇、社會保險等，只是和以往相比，國家在管理教師的方式上弱化了行政命令色彩，增加了合同固有的合意成分。

（二）實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：也就是從合同的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容和合同所追求的目的來看。

教師聘用合同與國家的教育公務(wù)有關(guān)，雖然包含實(shí)現(xiàn)教師個人的財產(chǎn)利益，但主要目的是為了完成教育教學(xué)工作，是以教育行政機(jī)關(guān)與教師之間行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅為內(nèi)容達(dá)成合意的。教師是從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員，是按照國家法律規(guī)定執(zhí)行教育教學(xué)工作任務(wù)，并非履行合同約定的義務(wù)。國家公職人員是按照法律規(guī)定執(zhí)行國家公務(wù)而不是履行合同約定的義務(wù)，而國家職權(quán)不能作為合同的對象。就我國教師聘任合同的內(nèi)容而言，除了國家規(guī)定的教育教學(xué)任務(wù)外，教師的工資、福利待遇、職稱聘定等也不屬于合同約定而由國家法律規(guī)定，這就不符合勞動合同的性質(zhì)。

可見，我國教師與教育行政機(jī)關(guān)簽定的聘用合同從法理上也納入到公法框架之內(nèi)，中小學(xué)教師屬于國家公職人員系列，而非許多人所理解的勞動合同用工。通過對教師聘任制進(jìn)行法理分析，我們明確了教師雖然不再享有“國家干部”身份，但仍然是國家公職人員，而不應(yīng)該被視為《勞動法》調(diào)整下的勞動合同用工。

四．立法建議

既然建立義務(wù)教育教師公務(wù)員制度具有理論和實(shí)踐上的可行性，那么該如何進(jìn)行改革，賦予教師公務(wù)員身份呢？明確教師特殊國家公職人員身份的關(guān)鍵是建設(shè)我國教師的專項法律體系，本文主要從以下幾個需要特別強(qiáng)調(diào)的問題來談：

(一)是把義務(wù)教育學(xué)校教師納入公務(wù)員隊伍。

從現(xiàn)行法律的規(guī)定看,教師符合公務(wù)員的條件，完全可以納入公務(wù)員隊伍之中。從《教師法》的各項具體規(guī)定看，教師職業(yè)是基本符合《公務(wù)員法》規(guī)定的。當(dāng)然，把教師納入公務(wù)員隊伍會產(chǎn)生深刻的社會影響，有可能會伴隨產(chǎn)生一些新問題。比如，在對公立小學(xué)和初中教師實(shí)行公務(wù)員制度后，其他學(xué)校教師和相關(guān)職業(yè)群體有可能因此產(chǎn)生攀比。把教師納入公務(wù)員制度，還應(yīng)制定更為嚴(yán)格統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件、工資標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，對目前各地已形成的工資標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法從政策上進(jìn)行協(xié)調(diào)。這些情況都應(yīng)在制定和實(shí)施這一方案時予以重視并有預(yù)案。

(二)是建立教育公務(wù)員制度。

由于《公務(wù)員法》并沒有把教師規(guī)定為國家公務(wù)員，因此直接將教師納入公務(wù)員隊伍的做法可能會面臨立法上的困難。如果上述設(shè)想一時難以實(shí)現(xiàn)，則可以考慮以《公務(wù)員法》為依據(jù)，通過立法直接建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度。教育公務(wù)員制度的基本功能在于規(guī)范和調(diào)整政府與教師之間的關(guān)系，保證教師職業(yè)公務(wù)性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。建立單獨(dú)的教育公務(wù)員制度，可以兼顧教育教學(xué)活動的公務(wù)性和專業(yè)性，有利于保持教師隊伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于建立一支具有良好素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理、相對穩(wěn)定的教師隊伍。(三)是把教師納入到國家工作人員范疇

就現(xiàn)實(shí)情況而言，無論是將教師納入公務(wù)員隊伍，還是建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，都會面對無法回避的立法難題。為保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，如果近期內(nèi)還難以把教師直接納入公務(wù)員隊伍或建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度，教育政策和立法仍應(yīng)積極推動確立教師的國家工作人員身份，而不應(yīng)將教師定位為普通勞動者或自由職業(yè)者。這一做法盡管不能從根本上解決有關(guān)教師地位的所有問題，但仍可從底線上保證教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)，而不至于把教師當(dāng)成自由職業(yè)者。

(四)加強(qiáng)有關(guān)中小學(xué)教師權(quán)益救濟(jì)的法律條文規(guī)定。

未來教師立法中必須進(jìn)一步拓寬教師法律救濟(jì)途徑，包括行政途徑和司法途徑。要盡快出臺《教師申訴辦法》，同時，按照2000年中共中央組織部、人事部《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，“要做好事業(yè)單位人事爭議的處理工作。要推進(jìn)人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實(shí)維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益”。結(jié)合《意見》，我們還要加快教育部門人事仲裁制度建設(shè)，利用仲裁一裁終局、不公開審理的優(yōu)勢，解決教師與學(xué)校之間的人事爭議。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：高等學(xué)校教師法律地位合理定位

摘 要：教師聘任制是高等學(xué)校人事制度改革的核心，教師法律地位則是教師聘任制建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)的理論基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)有法律法規(guī)中，對教師在聘任制度中的法律地位的定位是模糊的甚至是沖突的。在法學(xué)理論上，將教師定位為勞動者，教師通過基于平等自愿的勞動合同與學(xué)校產(chǎn)生法律關(guān)系，把教師在教育教學(xué)工作中的權(quán)利義務(wù)明確化，將對教師的合法權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生積極影響。完善教師聘任制，應(yīng)從教師的勞動者法律地位的確立入手，建立一系列以勞動合同為核心的制度體系。高等學(xué)校教師是勞動者，建議從立法上盡快予以明確和完善，以保護(hù)教師的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校教師；聘任制；勞動者；法律地位

Abstract：The system of teacher appointment is the core of reform of personnel

administration in higher learning institutions，while the teacher's legitimate identity is the

theoretical basis of constructing and realizing this system.However，the affirmation of the teacher's legitimate identity in the system of teacher appointment by the operating statutes of our country is either obscure or contradictory.Theoretically，teachers should be identified as workers，who are legally related to schools by working contract based on equality and willingness.The teacher's right and obligation in teaching should be clearly claimed，which will make active effects on protection of legal right and interests.Therefore，to complete the system of teacher appointment，the teacher's legitimate identity as a worker should be established so as to set up a set of systems based on the working contract for protection of the teacher's legal right and interests.Key Words：teaching faculty in higher learning institutions；system of teacher appointment；worker；legitimate identity

高等學(xué)校人事制度改革的核心是實(shí)現(xiàn)人事管理由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，打破教師任職終身制，實(shí)施教師聘任制，建立以自由流動和競爭上崗為特征的師資管理體制。但由于我國法律法規(guī)對教師的法律地位定位含糊，導(dǎo)致高校教師聘任制偏離了預(yù)期目標(biāo)。

一、教師法律地位的混沌

教師的法律地位指教師在法律規(guī)定下與其他主體之間所構(gòu)成的法律關(guān)系，其性質(zhì)與內(nèi)容具體體現(xiàn)在我國現(xiàn)實(shí)的法律法規(guī)的規(guī)定中[1]。然而在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對教師在聘任制度中的法律地位的定位是模糊的、甚至是沖突的。

《教師法》第3條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。”第17條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。”由此可以看出，教師與學(xué)校之間是基于合同的聘任關(guān)系具有合同關(guān)系的基本特點(diǎn)，即：(1)雙方地位的平等性。教師和學(xué)校是平等的法律主體，學(xué)校具有完全的聘任自主權(quán)，不受他人干涉，教師也具有完全的選擇權(quán)，有受聘的權(quán)利也有拒聘的權(quán)利；(2)聘任關(guān)系的契約性。一旦雙方就聘任達(dá)成意向，簽訂聘任合同之后，雙方都要受到合同的法律約束，不得違反，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果；(3)聘任的自愿性和互利性。這一規(guī)定基本明確了教師聘任的形式和內(nèi)容，對教師與學(xué)校雙方的權(quán)利與義務(wù)

作了相應(yīng)規(guī)定，為教師聘任制的實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。但《教師法》對雙方在聘任過程中產(chǎn)生糾紛的救濟(jì)途徑，除申訴(這一方式也仍有許多爭議)這一方式外，卻沒有再明確其他途徑，使得教師聘任合同的性質(zhì)成了一個十分模糊的問題，也成為有效實(shí)施教師聘任制的一個障礙。

2003年，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的決定》(法釋[2003]13號)，規(guī)定“事業(yè)單位與工作人員的辭職、辭退及履行聘任合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》”。這為解決教師聘任中的法律糾紛提供了法律依據(jù)。但這一規(guī)定又與其他相關(guān)法律法規(guī)相沖突。

首先，《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的決定》與我國《勞動法》及相關(guān)法規(guī)對“勞動者”的界定是不一致的?！秳趧臃ā返诙l規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動關(guān)系的勞動者適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行?！?994年9月5日勞動部辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于<勞動法>若干條文的說明》(勞辦發(fā)[1994]289號)指出，“本法的適用范圍除了公務(wù)員和比照實(shí)行公務(wù)員制度的事業(yè)組織和社會團(tuán)體的工作人員……”，但由于我國一直實(shí)行勞動與人事雙軌管理，在教師的身份仍被視為“干部”的情況下，教師與公立學(xué)校之間的關(guān)系在法律上并不被認(rèn)為是“勞動合同關(guān)系”，其后的相關(guān)法律法規(guī)也未進(jìn)一步明確；同時根據(jù)《教師法》，由于教師的待遇與公務(wù)員待遇存在一定比照關(guān)系，因而事實(shí)上《勞動法》將教師與學(xué)校聘任糾紛排除在其調(diào)整的范圍之外。

其次，《教師法》在第39條規(guī)定：“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理”。這一規(guī)定有兩個問題值得思考：(1)申訴是行政法律關(guān)系的救濟(jì)方式之一，如果教師是勞動者且與學(xué)校簽訂的聘任合同是勞動合同的話，申訴這一方式自然是不合適的；(2)這一條規(guī)定除了提供申訴這一救濟(jì)方式之外，沒有規(guī)定其他的救濟(jì)途徑。由于申訴是一種非訴訟意義的救濟(jì)制度，因此，這一規(guī)定有排除其他救濟(jì)手段的嫌疑。朱應(yīng)平也認(rèn)為《教師法》、《教育法》及相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定申訴這一方式的原因之一，就是我國目前對教師法律地位規(guī)定不明，認(rèn)識不清，甚至認(rèn)為教師與學(xué)校之間屬于內(nèi)部行政管理關(guān)系。[2]

二、教師法律地位的合理定位

依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，并參照相關(guān)的法理學(xué)理論，筆者認(rèn)為，在聘任法律關(guān)系中，高等學(xué)校教師的法律地位應(yīng)定位為勞動者。

1.長期以來，我國實(shí)施勞動和人事雙軌并存的管理體系，在立法時對普通工勤人員與干部做出了區(qū)別對待。但隨著改革的不斷深化，這種立法所依賴的社會背景已完全發(fā)生了改變：企業(yè)勞動制度的改革已經(jīng)初步完成，通過推行全員勞動合同制，實(shí)現(xiàn)了職工身份的融合，干部與工人的身份界限已經(jīng)被淡化和取消；事業(yè)單位人事制度的改革雖然滯后于企業(yè)單位，但各個事業(yè)單位也已經(jīng)初步建立并實(shí)行了聘任制，逐漸通過人事代理、全員招聘等形式實(shí)現(xiàn)了人事管理的合同化。在目前我國公立高校的人事制度改革中，雖然機(jī)關(guān)法律法規(guī)仍有欠缺，但經(jīng)過長時間的探索與總結(jié)，專兼結(jié)合項目合作等用人模式，外聘、特聘、兼職、返聘等多元聘任形式已被廣泛接受、推廣，按需設(shè)崗、靈活流動、嚴(yán)格考核、重視保障等觀念也已為

大多數(shù)教師與管理者所接受。從這一意義上講，公立高等學(xué)校的教師已經(jīng)初步滿足了《勞動法》對“勞動者”這一勞動法律關(guān)系主體條件的要求。

2.從關(guān)于“勞動者”主體界定標(biāo)準(zhǔn)的理論來看，大陸法系國家一般認(rèn)為，勞動契約關(guān)系存在應(yīng)以同時具有從屬關(guān)系存在和當(dāng)事人意思表示合致為標(biāo)準(zhǔn)，即：(1)雇主可單方?jīng)Q定勞動提供者的工作時間、地點(diǎn)、工作任務(wù)的具體種類等勞動條件。在此情形下，勞動提供者處于雇主廣泛的單方?jīng)Q定勞動條件權(quán)限下，為適當(dāng)?shù)乇Ｕ掀淙烁?、身心健康及?jīng)濟(jì)利益，當(dāng)然應(yīng)將其納入勞動者范圍；(2)雇主擁有對勞動提供者的懲戒權(quán)。在此情形下，勞動提供者更具有或者具有和前者相同的人格從屬性，原則上應(yīng)將其納入勞動者范圍；(3)勞動提供者提供的勞動具有專屬性。即勞動者須自行提供勞動，原則上不得由他人代服勞務(wù)。若勞動提供者根本無須自行向雇主服勞務(wù)，而可另行聘用他人服勞務(wù)，則顯然因免于直接受到雇主指示權(quán)約束而欠缺人格性上的從屬性，不宜納入勞動者范圍；(4)雇主對勞動提供者的勞動報酬具有相當(dāng)程度的自主權(quán)，并且從勞動提供者的角度觀察，該勞動報酬與其提供的勞動具有一定的“對價性”。[3]

比照教師的工作，可以發(fā)現(xiàn)教師與學(xué)校之間的聘任關(guān)系也符合以上特點(diǎn)：首先，教師的勞動時間、地點(diǎn)、任務(wù)等勞動條件一般情況下是由學(xué)校自行決定的，教師有服從的義務(wù)且不得隨意更改；其次，學(xué)校對教師的勞動具有管理和懲戒權(quán)，學(xué)?？梢园凑招＜o(jì)校規(guī)對不服從學(xué)校管理或者不符合教育教學(xué)要求的教師進(jìn)行相應(yīng)的處分；第三，教師的勞動具有專屬性，即教師的勞動過程必須由教師本人來實(shí)施，不得由他人代勞；第四，在實(shí)行財務(wù)包干以后，各高等學(xué)校對財務(wù)收支具有獨(dú)立自主的支配權(quán)，因而對教師的勞動報酬具有較高的自主權(quán)。由這些條件和勞動者主體的界定標(biāo)準(zhǔn)相對照，公立高等學(xué)校教師基本符合界定標(biāo)準(zhǔn)的要求，因此從法理上講可以定位為勞動者。

3.我國公立高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制的最終目的是將教師作為勞動者。從20世紀(jì)80年代以來，教師聘任制經(jīng)過試點(diǎn)、推廣，1993年國家頒布《教師法》規(guī)定實(shí)行教師聘任制，其目的就在于打破教師終身制，希望建立起公立高等學(xué)校靈活的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教師與崗位的有機(jī)結(jié)合，使公立高等學(xué)校能根據(jù)自己教育教學(xué)的實(shí)際需要聘用到符合資格要求的教師；使成千上萬愿意從事教師職業(yè)、也有資格從事教師職業(yè)的人能夠加入到教師隊伍，使不愿意從事教師職業(yè)和不適合從事教師職業(yè)的人能夠順利分流到其他行業(yè)，實(shí)現(xiàn)教師隊伍合理的人才流動，調(diào)動教師工作的積極性，從而提高教師素質(zhì)，提高教育教學(xué)質(zhì)量；也能使國家做好教師隊伍的監(jiān)督與管理，抓好教師隊伍建設(shè)。

4.在法學(xué)理論上，將教師定位為勞動者，教師通過基于平等自愿的勞動合同與學(xué)校產(chǎn)生法律關(guān)系，把教師在教育教學(xué)工作中的權(quán)利義務(wù)明確化，將對教師的合法權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生積極影響。

有學(xué)者認(rèn)為，高等學(xué)校是從事教育公務(wù)的機(jī)構(gòu)，是作為特別公法人執(zhí)行教育公務(wù)，必須通過其法人成員的活動得以實(shí)現(xiàn)，而教師是高等學(xué)校法人成員的重要組成部分，教師通過參與高等學(xué)校的管理、進(jìn)行具體的教育教學(xué)活動，使高等學(xué)校的教育公務(wù)得以順利實(shí)施。而高等學(xué)校作為公法人中的特別法人，它可以根據(jù)情況運(yùn)用公法或私法的方式管理其工作人員，其聘用應(yīng)該納入到行政合同或者政府雇傭之中。[4]這種觀點(diǎn)有其合理的地方，充分顯示了高等教育中國家教育權(quán)的存在。[5]但是也應(yīng)看到，我國法學(xué)理論由于受前蘇聯(lián)理論的影響，特別是由于我國商品(市場)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滯后，以及相應(yīng)的民商法和私法精神不發(fā)達(dá)，在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國法學(xué)一直拒絕接受公法與私法的劃分方法，從思想認(rèn)識的角度看則是與

列寧關(guān)于國家干預(yù)“私法關(guān)系”的理論是分不開的，雖然這一觀點(diǎn)在后來被認(rèn)為是對列寧思想的誤解[6]，但卻導(dǎo)致了我國在所有的部門法體系中都貫徹有一種行政干涉的思想，大多奉行“管理主義”思想，將整個學(xué)校內(nèi)部的所有人和物都視為管理的要素，因而導(dǎo)致對其中人(教師和學(xué)生)的主體性重視不足，甚至出現(xiàn)暴力干涉、侵害其成員合法權(quán)益的情況。而只有將教師定位為勞動者，才能從根本上解決上述問題。

三、高等學(xué)校教師聘任制的完善

綜上所述，完善教師聘任制，應(yīng)從教師的勞動者法律地位的確立入手，建立一系列以勞動合同為核心的制度體系。

第一，應(yīng)該將以主體確定法律適用范圍的方法改為以內(nèi)容確定法律適用范圍的方法，即將《勞動法》中關(guān)于勞動者的表述改為“用人單位聘用以工資收入為主要生活來源的勞動者”，并與之建立勞動關(guān)系的勞動法(公務(wù)員、軍人、武裝警察及國家法律另有規(guī)定的除外)。這樣，就將教師明確地納入到了勞動者的范圍之中，為其權(quán)利、義務(wù)的框定與實(shí)現(xiàn)、法律救濟(jì)的途徑與程序等奠定理論基礎(chǔ)。

第二，通過加強(qiáng)對教師行業(yè)的監(jiān)管保證國家教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。有人擔(dān)心，如果將教師定位為普通勞動者，其所擔(dān)負(fù)的教育職責(zé)這一涉及社會發(fā)展的目的如何實(shí)現(xiàn)，這實(shí)際上就需要政府真正履行自己的監(jiān)管職能。因?yàn)楦鶕?jù)《教育法》及《教師法》的規(guī)定，我國涉及教師的制度主要有3個，即教師資格制度、教師聘任制度、教師職務(wù)制度。而從教師資格制度來說，它是保證教師隊伍來源質(zhì)量的重要措施，而教師職務(wù)制度則是評價和考核教師發(fā)展質(zhì)量的重要體系。從其性質(zhì)上看，教師資格制度中國家對于教師資格的認(rèn)定屬于行政權(quán)范圍，國家負(fù)有監(jiān)管和認(rèn)定的責(zé)任；教師職務(wù)制度是指根據(jù)學(xué)校教育教學(xué)、科研工作需要而設(shè)置的教師不同崗位職務(wù)的統(tǒng)稱。雖然在教師職務(wù)評審中還存在著高等學(xué)校在教師職務(wù)評審中居于何種法律地位、職務(wù)評審是學(xué)術(shù)行為還是行政行為等許多法律問題，但從目前實(shí)施的現(xiàn)實(shí)情況看，教師職務(wù)評審委員會本身并不具有獨(dú)立的法律人格，其地位更類似于一個獨(dú)立法人內(nèi)部設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，只是負(fù)責(zé)評議、審定專業(yè)技術(shù)人員是否符合相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職條件的組織。從其權(quán)力淵源上看，這種權(quán)力是國家教育行政管理權(quán)力的一部分，《教師法》第16條規(guī)定：“國家實(shí)行教師職務(wù)制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，《高等教育法》第47條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師職務(wù)制度……高等學(xué)校教師職務(wù)的具體任職條件由國務(wù)院制定?！盵1]325-329因此只要國家通過完善各種規(guī)章制度，加強(qiáng)對教師資格和教師職務(wù)制度的監(jiān)管力度，完全可以保證國家教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第三，按照《勞動法》、《合同法》等相關(guān)法律要求，完善教師聘任制度的相關(guān)具體措施。如根據(jù)要約與承諾的步驟設(shè)計聘任合同，對格式合同的內(nèi)容、集體合同的制訂與范圍的規(guī)定等進(jìn)行完善，對教師報酬與工作條件保障、權(quán)利與義務(wù)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，對教師救濟(jì)程序進(jìn)行必要的規(guī)范與明確等，使教師與學(xué)校所建立的勞動合同關(guān)系成為有法可依、有法必依、權(quán)責(zé)清晰的法律關(guān)系。

第四，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，保障教師基本權(quán)益。如教師與學(xué)校聘任合同的簽訂必須遵循合法原則，相關(guān)內(nèi)容及程序必須符合國家機(jī)關(guān)法律法規(guī)及政策、方針；應(yīng)建立公開透明的選拔考核制度；應(yīng)規(guī)范解聘條件及相關(guān)程序；要落實(shí)好落聘人員的安置等，從而使勞動合同真正起到擇優(yōu)的作用，又能有效保障教師的基本權(quán)益。[7]只有這樣，我國公立高等學(xué)校的教師聘任制度改革才能得以進(jìn)一步深化。

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第三篇：簡述教師的法律地位

1、簡述教師的法律地位。

答：教師的法律地位：

我國《教師法》第三條明確了教師的法律地位：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠于人民的教育事業(yè)。”

一、教師依法享有的權(quán)利。

(1)進(jìn)行教育教學(xué)活動，開展教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)。（2）從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動中發(fā)表意見。（3）指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評定學(xué)生的品行和學(xué)生成績。（4）按時獲取工資報酬，享受國家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假（5）對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校管理的民主權(quán)利（6）參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)。

二、教師依法履行的義務(wù)。

(1)遵守憲法、法律和職業(yè)道德，為人師表。（2）貫徹國家的教育方針，遵守規(guī)章制度，執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計劃、履行教師聘約、完成教育教學(xué)工作任務(wù)。（3）對學(xué)生進(jìn)行憲法所確定的基本原則的教育和愛國主義、民族團(tuán)結(jié)教育、法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育，組織、帶領(lǐng)學(xué)生開展有益的社會活動。（4）關(guān)心、愛護(hù)全體學(xué)生，尊重學(xué)生人格，促進(jìn)學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。（5）制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)利的行為，批評和抵制有害于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象。（6）不斷提高思想政治覺悟和教育教學(xué)水平。

第四篇：我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流現(xiàn)狀

我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流現(xiàn)狀、問題及對策 廖全明1，張莉2（1．長江師范學(xué)院，重慶408100；2．重慶廣播電視大學(xué)，重慶400052）

教師交流是指一名教師在一所學(xué)校連續(xù)任教幾年后，教育行政主管部門就安排他輪換、流動到其他學(xué)校任教。我國的教師城鄉(xiāng)交流是指為了達(dá)到開闊教師視野、提高教育教學(xué)水平以及改善城鄉(xiāng)教師配置結(jié)構(gòu)、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的目的，在城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校工作的教師按照一定要求分別到農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校工作一定時間的過程和結(jié)果。建立城鄉(xiāng)教師交流制度是加強(qiáng)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)、提高教師隊伍整體素質(zhì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。我國中小學(xué)教師隊伍建設(shè)雖然取得了巨大的成就，但仍存在農(nóng)村教師隊伍相對薄弱且不穩(wěn)定、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)優(yōu)秀教師嚴(yán)重短缺的問題。因此，了解我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的現(xiàn)狀，分析其存在的主要問題，對建立符合我國國情的教師城鄉(xiāng)交流體系，具有極其重要的意義。

一、我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的現(xiàn)狀 1．我國城鄉(xiāng)教師交流的宏觀政策現(xiàn)狀 1999年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革

全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》初步提出了教師城鄉(xiāng)交流的教育政策。2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出城鄉(xiāng)教師交流的主要形式是派出教師支教和對薄弱學(xué)校教師進(jìn)行培訓(xùn)。2002年教育部《中小學(xué)教師隊伍建設(shè)“十五”計劃》明確了城鄉(xiāng)教師交流的基本原則和基本思路。2003年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》是我國教師城鄉(xiāng)交流制度正式啟動的標(biāo)志，明確提出要建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度。2006年2月，國務(wù)院正式下發(fā)的《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》是對城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的具體政策規(guī)定，共提出了大中城市教師支教、縣域城鎮(zhèn)教師定期支教、高校畢業(yè)生支教、實(shí)習(xí)支教、特設(shè)崗位計劃與智力支教等六項舉措。一些省市在國務(wù)院文件精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地特點(diǎn)出臺了具體的暫行辦法，明確城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的目標(biāo)任務(wù)、方式方法，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，制訂支教相關(guān)優(yōu)惠政策等。2．各地鼓勵教師參與城鄉(xiāng)交流的具體措施現(xiàn)狀

各地鼓勵城鄉(xiāng)教師交流主要包括四方面內(nèi)容。首先，從職稱評定等宏觀政策機(jī)制上鼓勵教師城鄉(xiāng)交流。1999年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》以及2003年9月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》都明確規(guī)定城鎮(zhèn)中小學(xué)教師晉升高級教師必須要有1年以上農(nóng)村中小學(xué)的任教經(jīng)歷。其次，從 2003年以來中小學(xué)教師的工資關(guān)系和人事關(guān)系收歸縣級行政單位統(tǒng)籌，強(qiáng)化了政府對促進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流的調(diào)控職能。再次，針對參與交流教師制定了特定優(yōu)惠政策。這些政策主要包括：人事關(guān)系不變、工資福利待遇不變，工齡、教齡、教師職務(wù)任職年限連續(xù)計算；直接為參與交流的每位教師發(fā)放生活補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼，或者為在邊遠(yuǎn)山區(qū)支教的教師、省級以上骨干教師、學(xué)科帶頭人、特級教師、特殊學(xué)科教師發(fā)放特殊津貼；對到農(nóng)村交流的教師在各種評先、評優(yōu)、骨干教師和拔尖人才評選、干部提拔使用等方面予以優(yōu)先考慮等。最后，制定了鼓勵優(yōu)秀大學(xué)生到農(nóng)村流動任教的優(yōu)惠政策。這些政策包括轉(zhuǎn)正定級、優(yōu)先攻讀碩士學(xué)位、戶口遷移、教師資格認(rèn)定、特殊工作津貼、住房補(bǔ)貼等，對吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教起了較好的作用。

3．城鄉(xiāng)教師短期的政策性流動與長期的自然流動并存 自從我國城鄉(xiāng)教師交流制度正式啟動以來，各個省級行政單位紛紛制定政策積極推動此項工作，各地也多規(guī)定了教師流動的具體期限，其中多數(shù)省級單位均規(guī)定不少于1年，有的地方規(guī)定時間要長一些，如上海規(guī)定城市教師支教時間一般為3－6年；有的地方卻規(guī)定得非常短，如山東部分地市規(guī)定實(shí)行1個月的輪流支教。大量城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到農(nóng)村支教為農(nóng)村薄弱學(xué)校帶來先進(jìn)的教學(xué)方法和教育理念，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化教師資源配置、解決農(nóng)村學(xué)校師資薄弱問題起了重要作用。

中小學(xué)教師長期自然流動主要是農(nóng)村向城市的單向流動。重慶農(nóng)村中小學(xué)教師的“農(nóng)村包圍城市，?兩翼?包圍?一圈?的單向流動趨勢表現(xiàn)明顯”。

［1］如重慶市涪陵區(qū)一農(nóng)村重點(diǎn)中學(xué)在2009年

某省級重點(diǎn)中學(xué)招聘中，7名學(xué)科帶頭人流失了5名。江西某縣近10年來平均每年從農(nóng)村學(xué)校流向到城市學(xué)校的教師超過50名，而從城鎮(zhèn)學(xué)校流向農(nóng)村學(xué)校的幾乎為零［2］。自然流動的無序狀態(tài)無疑對城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

4．教師城鄉(xiāng)交流以城市教師到農(nóng)村支教為主要形式 由于《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》等國家政策的推動，盡管有農(nóng)村優(yōu)秀教師向城鎮(zhèn)自然流動的抵消作用，但城鎮(zhèn)教師對農(nóng)村學(xué)校支教仍然是當(dāng)前中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的主要形式。各個省、市、自治區(qū)幾乎都開展了組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村頂崗支教工作。對農(nóng)村中小學(xué)教師進(jìn)行培訓(xùn)是教師城鄉(xiāng)交流的次要形式。各地對農(nóng)村教師的培訓(xùn)形式多樣且不固定，包括教育專家培訓(xùn)、特級教師教學(xué)團(tuán)培訓(xùn)、城市優(yōu)秀教師結(jié)對幫扶培訓(xùn)、城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校團(tuán)隊培訓(xùn)、特殊學(xué)科專業(yè)培訓(xùn)等，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)一般由省級或縣級專項經(jīng)費(fèi)承擔(dān)。

5．我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流總體規(guī)模較小

20世紀(jì)90年代以來，隨著人事制度的改革和社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及相關(guān)政策的推動，各地的教師城鄉(xiāng)交流對縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)教育均衡起到了巨大的作用，但總體規(guī)模仍然偏小，且流動方向一般是從農(nóng)村學(xué)校到城鎮(zhèn)學(xué)校，上流性的趨勢較為明顯。如浙江省臨海市2005年專任教師流動人數(shù)占總?cè)藬?shù)的9．7％，但其中從城區(qū)學(xué)校流動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為零；玉環(huán)縣2005年專任教師流動人數(shù)占總數(shù)的 11．7％，其中從城區(qū)流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的僅有4人。

［3］與此相對應(yīng)的是，農(nóng)村教師的流動意愿較為強(qiáng)烈，其中初中教師有流動意愿的占80％，小學(xué)教師有流動意愿的占61％。［4］

二、我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的問題

1．相關(guān)利益主體目標(biāo)不一致，對教師城鄉(xiāng)交流態(tài)度矛盾 我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流以城市優(yōu)質(zhì)教師與農(nóng)村一般教師之間的定期互換為主要形式。國家希望通過教師城鄉(xiāng)交流制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，但國家的總體目標(biāo)與地方教育行政部門、城鄉(xiāng)中小學(xué)校以及教師個人的目標(biāo)常常存在偏差。對地方教育行政部門來說，因?yàn)楣ぷ鳂I(yè)績的原因而較為關(guān)注本地區(qū)學(xué)校的整體升學(xué)率問題。對城市教師派出學(xué)校來說，他們不得不面對優(yōu)質(zhì)教師流失、派出教師優(yōu)惠待遇落實(shí)帶來的額外經(jīng)費(fèi)支出、由于編制占用導(dǎo)致空缺崗位不能得到及時有效補(bǔ)充、教師的不斷變換干擾正常教學(xué)秩序等消極問題，派出教師工作績效考評辦法的缺失、支教效果不佳帶來的批評甚至指責(zé)等對城市學(xué)校也不可避免地產(chǎn)生消極影響。這些狀況使得城市學(xué)校常常采取抵制態(tài)度、或者以維護(hù)自身利益為核心的變通態(tài)度。對農(nóng)村薄弱學(xué)校來說，表面上看是從城鄉(xiāng)教師交流制度中獲得了優(yōu)秀師資，是城鄉(xiāng)交流制度的最大受益者，但實(shí)際上，城市教師到農(nóng)村學(xué)校有限的教學(xué)時間、農(nóng)村學(xué)生適應(yīng)期相對較長與主干課程教師的不斷變換之間的矛盾、城市教師本身責(zé)任感與教學(xué)效果的風(fēng)險等突出問題也使農(nóng)村薄弱學(xué)校對教師城鄉(xiāng)交流制度常常是抱著即愛又恨的矛盾態(tài)度。對參與交流的教師個人來說，如果是城市學(xué)校交流到農(nóng)村學(xué)校，個人收入的減少、福利待遇的降低、上下班時空距離的延長、家庭親情與家庭責(zé)任的疏離、融入新集體的焦慮、專業(yè)發(fā)展空間的縮小等問題使他們對城鄉(xiāng)交流持抵制態(tài)度；如果是農(nóng)村學(xué)校交流到城市學(xué)校，融入新環(huán)境的壓力、面對城市優(yōu)越生活環(huán)境的自卑感、適應(yīng)先進(jìn)教育形勢的焦慮等負(fù)面影響往往要低于被選拔交流后帶來的心理成就感，因此農(nóng)村學(xué)校教師往往對城鄉(xiāng)交流制度抱著期待態(tài)度，是城鄉(xiāng)交 80··

流制度的最大擁護(hù)者。2．難以避免城鄉(xiāng)教師交流的形式化傾向.我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的目的是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村薄弱學(xué)校師資隊伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)教育均衡。城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校出于自身的利益考慮往往更愿意派出尚無教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的青年教師、已經(jīng)無法勝任大量教學(xué)工作的老年教師或教學(xué)能力欠缺教師，難以避免城鎮(zhèn)學(xué)校以支援農(nóng)村教育的形式來減輕自身負(fù)擔(dān)的真實(shí)目的；農(nóng)村薄弱學(xué)校對教師城鄉(xiāng)交流基本上持歡迎態(tài)度，但也較為擔(dān)心來訪教師的工作質(zhì)量、福利待遇、如何發(fā)揮他們的優(yōu)勢以及不合格教師的后期安置等一系列問題。城鎮(zhèn)教師由于住宿、交通等帶來生活成本以及時間成本增加，他們以城鄉(xiāng)教師交流的形式難以謀取職稱、職務(wù)晉升以及保留城鎮(zhèn)學(xué)校工作崗位等個人利益。各個省級教育行政單位在評估城鄉(xiāng)教師交流政策執(zhí)行情況時，常常以是否制定了相應(yīng)的下位政策、有多少教師參與了交流、交流時間的長短等表面現(xiàn)象作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而對地方政府專項經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況、農(nóng)村薄弱學(xué)校的實(shí)際需求、城鄉(xiāng)交流的實(shí)際效益等實(shí)質(zhì)性問題缺乏必要的重視并缺少具體的評估辦法，還沒有形成我國城鄉(xiāng)教師交流的政策保障機(jī)制，難以避免實(shí)施城鄉(xiāng)教師交流制度的政策形式化傾向。3．教師城鄉(xiāng)交流存在短期行為的特征，計劃性不強(qiáng) 我國各個地區(qū)教師流動期限因教師層次、工作年限不同有所區(qū)別，從我國學(xué)制（小學(xué)6年，初中、高中各3年）看總體上仍具有短期行為的特征。特級教師參與城鄉(xiāng)交流一般采取巡回講學(xué)的形式，在某部分學(xué)校進(jìn)行若干學(xué)時的示范性教學(xué)；優(yōu)秀教師支教農(nóng)村薄弱學(xué)校的時間也很短，一般為1－2個月，如山東泰安就規(guī)定城市學(xué)校每月派遣2－3名優(yōu)秀教師到農(nóng)村支教［5］。各個省級教育行政單位幾乎都遵循了國家關(guān)于教師交流的服務(wù)期制度，要求有不低于1年的農(nóng)村薄弱學(xué)校任教經(jīng)歷，并與職稱職務(wù)晉升、獎懲等直接掛鉤；城鎮(zhèn)新聘教師到農(nóng)村任教服務(wù)期限稍長一些。對教師流動時間長短缺乏科學(xué)研究和長期規(guī)劃，優(yōu)秀教師支教時間短、新任教師支教時間較長等形式表現(xiàn)出來的問題對實(shí)現(xiàn)縮短城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)教育均衡的總體目標(biāo)不一定能產(chǎn)生實(shí)效。4．教師城鄉(xiāng)交流存在地域局限性和領(lǐng)域局限性

教師城鄉(xiāng)交流應(yīng)該包括教育系統(tǒng)內(nèi)部的交流和教育系統(tǒng)的內(nèi)外交流兩大方面。按照目前我國中小學(xué)教育“以縣為主”的教育管理體制和戶口人事管理體制，通過到農(nóng)村任教服務(wù)期制度和定期交流

輪換制度兩種主要形式實(shí)現(xiàn)的教師城鄉(xiāng)交流多局限于本縣域范圍內(nèi)。各個省域內(nèi)部“市與市”之間、“縣與縣”之間由于多方面的原因，規(guī)模小、期限短、難以實(shí)現(xiàn)長期輪換、缺少長期性規(guī)劃等特點(diǎn)使得所開展城鄉(xiāng)教師交流工作的象征意義大于實(shí)際意義。各個地區(qū)之間教師交流的局限性，特別是東部先進(jìn)省市和西部落后省市之間交流的局限性，不僅影響了地區(qū)之間亞文化的融合和先進(jìn)教育方法、教育觀念的互動傳播，還在某種程度上加強(qiáng)了各個省域之間教育系統(tǒng)的相互封閉形態(tài)。

5．還沒有形成具有中國特色的教師城鄉(xiāng)交流理論體系 我國在建立城鄉(xiāng)教師流動制度問題上更傾向于借鑒日本城鄉(xiāng)教師交流的一些做法，但在交流的基本原則、目的、實(shí)施機(jī)制、程序保障、影響因素、質(zhì)量評估以及教育人才流動理論等方面還沒有形成具有中國文化特色和社會形態(tài)特色的理論基礎(chǔ)，仍停留在經(jīng)驗(yàn)交流的層面。缺乏對馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說如何應(yīng)用于教育領(lǐng)域，形成教師流動指導(dǎo)方針的相關(guān)研究；關(guān)于教師城鄉(xiāng)流動的實(shí)施機(jī)制與相互影響方面仍缺少系統(tǒng)研究和長遠(yuǎn)規(guī)劃；我國城鄉(xiāng)教師交流質(zhì)量評估政策的缺失與教育評估理論的滯后有緊密關(guān)系，在評估的目的、作用、程序、領(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯爭議，需要進(jìn)行更深入的理論探討。

三、我國中小學(xué)教師城鄉(xiāng)交流的對策

1．推進(jìn)非正式制度建設(shè)，形成城鄉(xiāng)教師交流的良好氛圍 社會習(xí)俗、思想道德認(rèn)識等非正式制度對人們的影響往往較之正式制度更為深遠(yuǎn)，教師交流制度的建立必須要有與之相對應(yīng)的非正式制度。首先，加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師交流理論的研究與學(xué)習(xí)。教師定期交流是趨勢，是潮流，不可逆轉(zhuǎn)。我國在教師交流理論中國化方面特別需要教育管理工作者和教師加強(qiáng)教師交流理論的研究與學(xué)習(xí)。只有對教師交流的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)意義有了正確的認(rèn)識，形成正確的態(tài)度和行為，才能保證交流的效果。其次，加大對教師交流的宣傳力度。從教師交流的外部環(huán)境來看，要把理論研究得出的正確認(rèn)識向大眾宣傳，形成社會共識，獲取全社會的支持。這不僅是教師交流政策制定的推動力量，也是教師交流得以順利進(jìn)行的環(huán)境基礎(chǔ)。

2．建立分階段、分層次的教師交流長期性規(guī)劃

我國還處于社會主義初級階段，各個地區(qū)社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡，教育水平也呈現(xiàn)參差不齊的態(tài)勢，對不同的地區(qū)實(shí)施同樣的教育政策、建立相同的教師交流制度顯然不符合我國當(dāng)前的國情。筆者認(rèn)為可把教師交流分為三個階段：以對口幫扶為主要形式的初級階段、以對薄弱學(xué)校支教為主要形式的中級階段和以教師定期輪換為主要形式的高級階段。東部的上海、北京、浙江、廣東等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，城鄉(xiāng)各個領(lǐng)域發(fā)展差距相對較小，可規(guī)劃建立穩(wěn)定的教師定期輪換制度，并通過教師聘任制具體實(shí)施，以全面實(shí)現(xiàn)教育均衡；中部的湖北、河南等城鄉(xiāng)差距仍然較大的地區(qū)，由于多種因素的限制，城市教師對輪換到農(nóng)村工作有較大抵觸情緒，可考慮建立中期的“支教式”教師城鄉(xiāng)交流規(guī)劃；西部的貴州、青海、寧夏等較為落后的地區(qū)，工作條件也相應(yīng)較為艱苦，可建立短期的對口幫扶形式的教師交流規(guī)劃。3．建立城鄉(xiāng)教師交流的政策促進(jìn)機(jī)制，提高政策的系統(tǒng)性和可行性

日本、韓國教師定期流動機(jī)制之所以能夠成功，很大程度上得益于其較為完善的政策法規(guī)體系。要使城鄉(xiāng)教師交流做到有法可依，我國在政策法規(guī)的系統(tǒng)性和可行性方面還有待改進(jìn)和完善。首先，需要明確各個政策主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。我國城鄉(xiāng)教師交流的政策主體的責(zé)任、義務(wù)不同，其績效考核標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)具體區(qū)別，政策執(zhí)行目標(biāo)以引導(dǎo)其參與政策的最大積極性為核心目標(biāo)。特別是農(nóng)村學(xué)校在當(dāng)前教育政策制定和執(zhí)行過程常常居于邊緣化地位，但農(nóng)村學(xué)校作為教師城鄉(xiāng)交流的核心主體，其需求和責(zé)任體現(xiàn)將是政策得以有效執(zhí)行的重要制約因素。其次，要明確具體的城鄉(xiāng)教師交流程序。這些程序包括交流對象的條件、交流過程的監(jiān)督機(jī)制、交流的時間、參與交流教師的待遇、交流結(jié)果的考核標(biāo)準(zhǔn)等。特別是交流時間長短應(yīng)有一個科學(xué)的考慮?？紤]到頻繁更換教師對學(xué)生適應(yīng)性和學(xué)習(xí)連貫性的影響，小學(xué)教師輪換的時間應(yīng)以6年、初高中教師應(yīng)以3年為宜。再次，應(yīng)明確教師交流專項經(jīng)費(fèi)的政策保障性規(guī)定。城鄉(xiāng)學(xué)校之間教師流動、對政策主體的績效獎懲、落實(shí)參與交流教師優(yōu)惠待遇等無疑增加了工作量，加大了教育成本，因此需要明確促使各級政府列出專項經(jīng)費(fèi)的政策性規(guī)定來保障其順利執(zhí)行。4．不斷提高農(nóng)村教師待遇，增加農(nóng)村教師崗位吸引力 加強(qiáng)對農(nóng)村薄弱學(xué)校的支教工作是縮小城鄉(xiāng)教育差距、實(shí)現(xiàn)教育均衡的外因，不斷提高農(nóng)村教師待遇、增加農(nóng)村教師崗位吸引力才是關(guān)鍵。相對于城市學(xué)校，農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)來源局限性明顯。因此政府在保證與城市學(xué)校同等撥款的前提下，應(yīng)增加以提高農(nóng)村教師待遇為目的的專項經(jīng)費(fèi)，如向農(nóng)村教師發(fā)放交通補(bǔ)貼和農(nóng)村工作補(bǔ)貼，并讓同一學(xué)區(qū)內(nèi)農(nóng)村教師的待遇適當(dāng)高于城市教師的待遇。這種特殊待遇在城市教師流動到農(nóng)村學(xué)校任教也可同等享受，一旦流出農(nóng)村學(xué)校就予以取消［6］。

5．考慮建立農(nóng)村教師流失補(bǔ)償機(jī)制

由于工作與生活條件艱苦、交通不便、學(xué)習(xí)和發(fā)展機(jī)會少、社會交往困難等原因，農(nóng)村學(xué)校比城市學(xué)校培養(yǎng)一名優(yōu)秀教師往往要付出更加高昂的成本，但城市學(xué)校在教師自然流動中往往處于明顯優(yōu)勢地位。農(nóng)村學(xué)校優(yōu)秀教師的流失往往使其在教師隊伍建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量提高等方面處于極端困難的狀態(tài)。因此有必要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的原則，建立專門針對農(nóng)村學(xué)校的教師流失補(bǔ)償制度。由于農(nóng)村教師流失包括了跨省區(qū)的流失，可考慮由國家教育部出臺相應(yīng)的農(nóng)村教師流失補(bǔ)償法規(guī)條款，根據(jù)教師的年齡、教齡、職稱、教學(xué)地位等具體情況確定補(bǔ)償數(shù)額。農(nóng)村學(xué)?？捎眠@筆經(jīng)費(fèi)引進(jìn)其他優(yōu)秀教師、對本校在職教師進(jìn)行培訓(xùn)或用于改善教師工作生活條件［7］。參考文獻(xiàn)： ［1］符淼．城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌背景下重慶市中小學(xué)教師隊伍建設(shè)問題與對策［J］．現(xiàn)代中小學(xué)教育，2009，（9）：68－70． ［2］羅志華．城鄉(xiāng)教師流動現(xiàn)狀的思考［J］．當(dāng)代教育論壇，2007，（3）：108－109．

［3］李士安．實(shí)現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)中小學(xué)教師雙向流動的困難與對策［J］．內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2006，（6）：84－89．

［4］田銳．農(nóng)村中小學(xué)教師流動：歸因與對策［J］．泰山學(xué)院學(xué)報，2008，（5）：115－120．

［5］“城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源均衡配置的政策研究與實(shí)驗(yàn)”山東課題組，張志勇，安雪慧．以縣為主因地制宜：山東四區(qū)縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源均衡配置的實(shí)踐探索［J］．中小學(xué)管理，2008，（2）：14－16．

［6］李江輝，李化樹．努力構(gòu)建完善的農(nóng)村教師社會保障機(jī)制［J］．遼寧教育研究，2008，（11）：100－103． ［7］龐麗娟．加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師流動的制度化建設(shè)切實(shí)提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)［J］．民主，2006，（4）：16－18．（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對：徐治中）

第五篇：城管法律地位探討

淺談城管的法律地位

一、什么是城管

城市管理綜合行政執(zhí)法，或城管執(zhí)法因經(jīng)常被稱為“城管”而被等同于城市管理工作而與“城市管理”的概念混淆。而實(shí)際上，城市 管理與城管執(zhí)法是兩個不同的概念。城市管理是時間、邏輯和知識三個維度的系統(tǒng)管理。

1、從知識維看，城市管理是利用自然科學(xué)、社會科學(xué)、人文科學(xué)等多種知識對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護(hù)等城市管理眾多領(lǐng)域的綜合管理。城市管理行政執(zhí)法也就是將分散在這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法進(jìn)行整合，避免出現(xiàn)多頭執(zhí)法擾民的現(xiàn)象并發(fā)揮綜合行政執(zhí)法的整體效應(yīng)。

2、從時間維看，城市管理是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行全過程的管理，包括規(guī)劃管理、建設(shè)管理和運(yùn)行管理，這三個階段的管理都包括執(zhí)法和監(jiān)督的部分，也就是城管執(zhí)法的工作，包括規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和市容、節(jié)水、綠化等城市運(yùn)行管理的執(zhí)法。

3、從邏輯維看，城管執(zhí)法則是城市管理中位于決策、執(zhí)行、監(jiān)督邏輯流程的末端環(huán)節(jié)。因此，城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置不僅僅是為了加強(qiáng)各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強(qiáng)執(zhí)行效率，同時也為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強(qiáng)相互的監(jiān)督。而實(shí)際情況是，由于城市管理部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法的制度優(yōu)勢往往很難實(shí)現(xiàn)，經(jīng)常是各部門將管不好、不好管的、面對弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商管理部門）、違章建筑（有執(zhí)照的歸規(guī)劃部門）等等，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點(diǎn)。

城管的歷史沿革

城管產(chǎn)生于上世紀(jì)八十年代，原來是隸屬于各市城市建設(shè)部門，當(dāng)時它的這個主管部門叫“城市建設(shè)委員會”，也就是現(xiàn)在的建設(shè)局。城管組建之初的名稱叫：城市建設(shè)管理監(jiān)察大隊。當(dāng)時主要任務(wù)是處理違章搭建。后來，國家開放土地出讓權(quán)，它主要被地方政府用來強(qiáng)制拆遷。由于地方政府用起來順手，于是從“監(jiān)察大隊”升級到了“執(zhí)法局”。治理街頭攤販，雖然也是城管的主要任務(wù)之一，但實(shí)際上處罰人為隨意性極大，而且，現(xiàn)在基本上只是應(yīng)付上級檢查。這個行政執(zhí)法局與公安局最大的不同是，它聽命于各級地方政府。進(jìn)入90年代以后的財稅改革，財稅大頭上繳中央財政，中央財政缺錢的窘態(tài)成為歷史，為解決地方財政從此沒有了經(jīng)費(fèi)來路的窘態(tài)，以收費(fèi)為基調(diào)的各項政府機(jī)構(gòu)改革普遍開花（這是朱镕基先生任職期間的最大貢獻(xiàn)，解決了中央財政靠向地方借錢、發(fā)行國庫券度日的困境），從此收費(fèi)和罰款成了地方政府的主要經(jīng)費(fèi)來源（現(xiàn)在賣地又成了主要收入），于是城管的道路豁然開朗，在不需要財政負(fù)擔(dān)的前提下，中央終于開始批準(zhǔn)成立事業(yè)性質(zhì)、政府職能的各個政府機(jī)構(gòu)，有的政府機(jī)構(gòu)，除保持少量行政編制人員以外，大部分人員，特別是新進(jìn)人員，全部是事業(yè)編制，靠罰款和收費(fèi)“經(jīng)營”政府。城管局應(yīng)運(yùn)而生，其他如社保局，勞動仲裁，公證處，房管局，交通局，交警大隊等也改制為自負(fù)盈虧，自收自支單位（沒有財

政撥款），還有相當(dāng)上繳指標(biāo)。城管確實(shí)沒有專門的法律依據(jù)，國外也沒有城管類似的機(jī)構(gòu)，都是不爭的事實(shí)。但是成立城管局以后，是這樣來變通處理的。城管局的編制人員來自各個行政局，例如公安、交通、城建、規(guī)劃、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等，其中隊長一般來自交警的下臺隊長，副隊長來自城建副局長，北京那個被殺的副隊長，不是來自公安就是來自城建的什么局長級別的，一般隊員（多數(shù)來自招募的臨時人員）被殺，不可能由北京市委匆忙決定授予烈士，還是“革命”的。因此，叫做綜合執(zhí)法。這綜合執(zhí)法解決了城管無法的悖論，但最后罰單還是要有各個行政局發(fā)出。這就又引發(fā)了新的問題，各行政局已經(jīng)將執(zhí)法權(quán)移交給城管，按照行政處罰法的規(guī)定，委托權(quán)交出后，委托方不再享有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)。因此，現(xiàn)在還普遍存在著多頭執(zhí)法的問題。法律專家對此持有懷疑，是有根有據(jù)，沒有疑義的。

城管的行政職能及作用

1、職責(zé)：對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（例如處罰攤販違法占路）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等城市管理的各方面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法，其中的城市市容市貌、占道擺攤、亂搭亂建等影響市容的現(xiàn)象整頓治理由于經(jīng)常引發(fā)社會矛盾而引起媒體關(guān)注和熱點(diǎn)報道。城管有權(quán)對違規(guī)當(dāng)事人進(jìn)行教育或罰款，對違規(guī)物品在出具暫扣證明后進(jìn)行暫扣，當(dāng)事人可憑暫扣證明去前往接受教育或罰款后，保證以后不會再犯后可以領(lǐng)回被扣物品，理論上城管沒有沒收物品的權(quán)力。

2、職權(quán)范圍： 現(xiàn)在城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等13個方面。

具體來說，有下列權(quán)利與義務(wù)（1）貫徹實(shí)施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序。（2）組織起草本市有關(guān)城市管理綜合行政執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法體制的意見和措施。（3）負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度工作。（4）負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督和考核工作。（5）負(fù)責(zé)本市市政設(shè)施、城市公用、城市節(jié)水和停車場管理中的專業(yè)性行政執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)城管監(jiān)察隊伍行政執(zhí)法中跨區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)交辦的重大案件的查處工作。（6）負(fù)責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法系統(tǒng)的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊伍建設(shè)以及廉政勤政建設(shè)工作。（7）承辦市政府及市市政管委交辦的其它事項。由于城市管理部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法的制度優(yōu)勢往往很難實(shí)現(xiàn)，經(jīng)常是各部門將管不好、不好管的、面對弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商行政管理部門）、違章建筑（有執(zhí)照的歸規(guī)劃部門）等等，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類 社會矛盾的焦點(diǎn)。在實(shí)際“執(zhí)法”過程中，由于面對下崗工人、無業(yè)游民等弱勢群體，城管往往處在矛盾的聚焦點(diǎn)而被敵視，遭受嚴(yán)重的暴力抗法甚至遭受人身威脅。這種悲劇是公務(wù)化暴力的一個邏輯結(jié)果：一個下崗工人、一個農(nóng)民，當(dāng)他最起碼的生存都不能保證，那種“你不讓我活，你也別想活”的后果就很難避免。另一方面，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，城管也存在執(zhí)法違規(guī)現(xiàn)象，如收費(fèi)、罰款不合理，沒收物品，處分被沒收物品，暴力執(zhí)法，便衣執(zhí)法，打砸搶等現(xiàn)象，引起民眾普遍反感以及對流動商販的普遍同情。

四、城管的法律依據(jù)

按照傳統(tǒng)的說法，城管屬于一個綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的范疇，然而由于各種原因，在實(shí)際中很

3、難確定它的權(quán)利義務(wù)。城管原屬事業(yè)單位，自負(fù)盈虧，但同時它又有廣泛的警察權(quán)，這就難以避免其為了自身利益而濫用權(quán)力。城管在法律上名義上由多部門共同執(zhí)法，但是在實(shí)際中往往由于各部門之間權(quán)責(zé)劃分不清而引發(fā)許多問題。比如法律適用上的積極沖突與消極沖突，而這些往往很難解決。

1、城管的建立本身缺乏法律依據(jù)

城管原來隸屬于各城市建設(shè)部門，后來上升為城管局。這就有一個問題：它是屬于行政機(jī)關(guān)還是行政機(jī)構(gòu)，抑或兩者都不是。城市建設(shè)部門是地方行政機(jī)關(guān)；城管執(zhí)法屬于什么，那就得研究一下行政機(jī)構(gòu)的分類。按照傳統(tǒng)的說法，我國行政機(jī)構(gòu)主要包括有三種:一種是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)；如商標(biāo)法20條規(guī)定，在國家工商行政管理部門設(shè)立商標(biāo)評審委員會負(fù)責(zé)商標(biāo)爭議事宜。這些機(jī)構(gòu)都是根據(jù)行政管理的現(xiàn)實(shí)需要，從其設(shè)立起就具有行政主體資格。第二種是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。如，公安局的派出所。第三種是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是依法成立或依法授權(quán)的行使兩個或兩個以上行政權(quán)的跨部門的行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。它的特征有：

1、其設(shè)立權(quán)在國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省政府。

2、在活動權(quán)限上，可以同時行使兩個或兩個以上的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，但權(quán)力的界定必須由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級政府來決定。

3、享有行政主體資格。

下面探討一下城管執(zhí)法到底是否具備這些條件。首先，城管隸屬于城市建設(shè)部門，這就是說它是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。其次，城管的權(quán)力界定；在這一點(diǎn)上，權(quán)力主要由地方來分配，沒有由國務(wù)院或者省級政府來進(jìn)行管理。其中有財政上的原因，也有地方利益保護(hù)的因素，還有就是在這一塊的法律還不夠完善。再次，城管在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)應(yīng)該是有行政主體資格的，比如在一定范圍內(nèi)罰款。就在活動權(quán)限的規(guī)定上，大的方針確實(shí)有許多法律，然而在具體的操作中，還是由城市政府規(guī)定，國務(wù)院和省級政府也是鞭長莫及，因而它的建立是于法無據(jù)的，另外它是在各城市交流中形成的，并沒有通過國務(wù)院或者省級政府，相當(dāng)于是先斬后奏。

2、城管執(zhí)法缺乏依據(jù)

在城管執(zhí)法過程中往往需要以法律作為行動的指南，然而在具體操作中，城管并沒有在國務(wù)院或者省級政府登記備案，列入正式編制，而只是一個地方機(jī)構(gòu)，從屬于市政府，也沒有一部專門法律規(guī)定它的權(quán)限和范圍；在這種情況下，如果城管侵犯了相對人的權(quán)益，相對人將會很難通過法律加以保護(hù)；因?yàn)橥@種情況下牽涉面過多。

3、城管組織缺乏法律依據(jù)

城管組織開始并不是正規(guī)公務(wù)員編制，運(yùn)作靠的是收費(fèi)和罰款，而不是民主社會的稅收支付機(jī)制。由于組織缺乏法律依據(jù)，也就使得人員過于混雜，體現(xiàn)不出現(xiàn)代民主精神。隨著城市失業(yè)、無業(yè)人員大量增加、農(nóng)村失地、失業(yè)人員大量進(jìn)城，社會保障機(jī)制的缺失，城管的矛盾必然越來越尖銳。城管的矛盾，有城管本身的問題，也是社會矛盾激化的表現(xiàn)，我國行政機(jī)關(guān)改革的基本思路是政府運(yùn)作，靠的不是稅收支付，遵行的準(zhǔn)則是收費(fèi)和罰款。不是建立節(jié)約型的政府，而是普遍特權(quán)性質(zhì)的浪費(fèi)型政府。經(jīng)費(fèi)和待遇，是政府機(jī)關(guān)的主要追求目標(biāo)。加之貪污、浪費(fèi)、特權(quán)公費(fèi)消費(fèi)無藥可治，百姓的負(fù)擔(dān)越來越重，收入越來越少（又出新招，降薪），社會矛盾到了解決不了的時候，動用暴力和黑社會便會成雙方解決矛盾的重要手段，犯法有黑社會性質(zhì)的，執(zhí)法也有黑社會化的趨向，社會公證必將蕩然無存。

五、城管發(fā)展的展望

城管作為我國城市建設(shè)中的一個伴生物，是一種城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，隨著二元體制的消解和服務(wù)型社會的構(gòu)建，它必將會被一個更好的體制所取代。然而在現(xiàn)實(shí)的社會，它對城市秩序的維持也有著不可或缺的作用，因而我們只能是一步一步去完善它。我們可以從這些方面來改善城管的作用。

第一，通過國家的統(tǒng)一立法來明確城管的法律地位。同時根據(jù)國家立法各省市地區(qū)對城管。目前，城管的權(quán)力大多來源于所屬政府的決定，這顯然與法治的精神相悖。如果能夠認(rèn)定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個組成部分，就應(yīng)該通過立法來明確城管的法律地位，對執(zhí)法權(quán)限、職能職責(zé)、執(zhí)法程序等進(jìn)行規(guī)范。

第二，設(shè)立城管執(zhí)法聽證制度。要從聽證的適用范圍和條件、聽證告知、公開聽證、聽證回避、抗辯論、聽證筆錄、聽證卷宗、舉證程序等，設(shè)計出一套相對固定的專門針對城管執(zhí)法的聽證規(guī)定。這樣可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)城管陽光執(zhí)法，同時進(jìn)一步避免城管執(zhí)法與相對人產(chǎn)生激烈沖突。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)對城管執(zhí)法的監(jiān)督。應(yīng)建立健全城管執(zhí)法過錯責(zé)任追究體系；建立健全城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度；整合社會各類監(jiān)督資源，避免出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，確保執(zhí)法人員依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法和文明執(zhí)法。

第四，更多強(qiáng)調(diào)城管權(quán)利義務(wù)的對等性；避免選擇性執(zhí)法導(dǎo)致的市場失靈；將罰款與城管收入脫鉤。同時也要防止城管不作為；突出它的社會服務(wù)性，城管應(yīng)當(dāng)是城市管理服務(wù)。