第一篇：韋伯的官僚制與官僚主義

韋伯的官僚制與官僚主義

提到官僚制，很多人都會把它和另一個詞聯(lián)系在一起，那就是官僚主義?；蛘哒f，很多人會直接地把官僚制和官僚主義等同。其實(shí)，官僚制和官僚主義是不同的兩個概念。

首先，從定義上來說，韋伯所提出的官僚制，是指建立在知識的基礎(chǔ)上、以行政效率為目標(biāo)的一種科學(xué)理性的現(xiàn)代行政管理體制。而官僚主義則有不同的定［1］義。官僚主義不僅僅是一種思想作風(fēng)，更是一種組織意義上的、制度性的現(xiàn)象。就像現(xiàn)實(shí)主義、浪漫主義這些詞一樣，官僚主義揭示的更多的是思想層面的東西。但與現(xiàn)實(shí)主義、浪漫主義不同的是，官僚主義與組織和制度密切相關(guān)。有學(xué)者認(rèn)［2］為，官僚主義是組織和制度在結(jié)構(gòu)上以及運(yùn)行中的功能性變異。最常見的表現(xiàn)是形式主義、文牘主義、命令主義等。所以，從含義上看，官僚制與官僚主義就是不同的。

18世紀(jì)，法國重農(nóng)主義學(xué)者維森特·德·古爾內(nèi)，首次使用了“官僚制”這一概念。但是，我認(rèn)為官僚制在古希臘、羅馬時就應(yīng)該出現(xiàn)了，官僚制應(yīng)與政治相伴相生，是構(gòu)成政治活動所必不可少的組織基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制。只不過古希臘羅馬時期的官僚制沒有顯示出嚴(yán)格的組織體系和等級制度?，F(xiàn)代意義上的理性官僚

［3］制是由馬克斯·韋伯提出的，他說，官僚制是現(xiàn)代社會不可逃避的現(xiàn)代性命運(yùn)?，F(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生離不開資本主義的發(fā)展和社會分工的日益精細(xì)、專業(yè)。而官僚制也一直發(fā)展至今。

對于中國的官僚制，韋伯曾作出這樣的評價，中國的官僚制并不是真正意義上的現(xiàn)代官僚制。而事實(shí)也確實(shí)如此?，F(xiàn)代官僚制是建立在法治和理性的基礎(chǔ)上，且是社會生產(chǎn)力高度發(fā)展的結(jié)果。中國的官僚制經(jīng)歷了原始社會、奴隸社會、封建社會和社會主義社會，我們所熟知的是經(jīng)歷了漫長時期的封建官僚制。由于中國特殊的社會文化的影響，中國的官僚制存在著濃厚的人治因素，缺乏現(xiàn)代官僚

［4］制應(yīng)有的理性精神和法治精神。從本質(zhì)上說，中國的官僚制是剝削階級思想和

［5］舊社會專制衙門作風(fēng)的反映。有學(xué)者認(rèn)為，科層化所引發(fā)的官僚主義和傳統(tǒng)的官僚主義十分復(fù)雜地糅合在一起，構(gòu)成了中國當(dāng)代官僚主義的復(fù)雜形態(tài)。

我認(rèn)為，官僚主義是官僚制的衍生品，當(dāng)官僚制沿著非理性的方向發(fā)展時，就會顯示出官僚主義的種種弊端。韋伯所提出的現(xiàn)代官僚制雖然講求科學(xué)和理性，但他所說的理性是一種工具理性，過于追求組織的行政效率，弱化了組織成［6］員的獨(dú)立人格，這樣會產(chǎn)生很多問題。就像西蒙所說：“我們發(fā)現(xiàn)理性完全是工具性的，它不能告訴我們?nèi)ツ睦?，頂多告訴我們怎么去。它是一只供租用的手槍，能服務(wù)于我們的目標(biāo)，無論好壞?！笨梢哉f，官僚主義是官僚制在運(yùn)作過程中出現(xiàn)的失誤，是一個很大的漏洞。我們不得否認(rèn)的是，官僚主義的出現(xiàn)與官僚制有密切的聯(lián)系。

但是，官僚制卻不是官僚主義產(chǎn)生的唯一條件。當(dāng)我們思考一個事物的產(chǎn)生條件時，往往會聯(lián)想到這個事物所處的時代背景以及各種主客觀條件。官僚主義也是如此，官僚主義的產(chǎn)生有其特殊的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的原因。以下，我將以中國為例，對官僚主義的產(chǎn)生條件作進(jìn)一步的分析。

［1］［2］ 《官僚主義現(xiàn)象的組織社會學(xué)研究》楊建榮，出自時事觀察

《官僚主義現(xiàn)象的組織社會學(xué)研究》楊建榮，出自時事觀察 ［3］ 《官僚制的倫理困境及其重構(gòu)》池忠軍，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2004年 ［4］ 《論官僚主義長期存在和難以消除的歷史原因》饒學(xué)開，廣西大學(xué)學(xué)報，第29卷增刊 ［5］ 《官僚主義現(xiàn)象的組織社會學(xué)研究》楊建榮，出自時事觀察 ［6］ 《基礎(chǔ)與困境：現(xiàn)代性視角下的西方官僚制》金太軍，顧茜茜，出自《理論探討》第148期

有學(xué)者對我國的官僚制現(xiàn)狀進(jìn)行過分析，認(rèn)為我國的官僚制發(fā)展不足，某些方面又發(fā)展過度。然而，我國的官僚主義問題卻十分嚴(yán)重。從政治方面來說，我國實(shí)行了兩千多年的封建專制制度，就算在近代進(jìn)行了制度的重構(gòu)，但是仍然擺脫不了人治的因素；從經(jīng)濟(jì)方面來說，我國封建時代一直是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，資本主義在我國發(fā)展并不充分。人們自給自足，社會階層的差異明顯，又因官民之間缺乏必要的溝通，所以官僚制更顯僵化；從文化方面來說，中國人的官本位思想嚴(yán)重，人民的忍耐力相當(dāng)堅韌，不僅對于自身的權(quán)利沒有明顯的訴求意識，也缺乏對官員的合法監(jiān)督，更加助長了官員的不良的官僚主義作風(fēng)。由此看來，各國的官僚制、官僚主義皆與其特殊的社會歷史背景息息相關(guān)。而官僚制也并不是官僚主義產(chǎn)生的唯一條件。

韋伯的官僚制和官僚主義都有其弊病，我們對官僚制和官僚主義應(yīng)有清醒的［1］理解和認(rèn)識。有學(xué)者揭示出了官僚制的現(xiàn)代性困境：一是官僚制的正功能與反功能并存，二是理性型的官僚制與現(xiàn)實(shí)的不可能性的沖突。認(rèn)為官僚主義是由官

［2］僚制的反功能所引發(fā)的。但是，法國社會學(xué)家米歇爾·克羅齊認(rèn)為，科層組織

［3］是一種無法克服自己弊病的組織機(jī)制。當(dāng)代的官僚制是一種“極其深刻的保守力量”，不可避免地并且天生就是抵制變革的。但是，我們不可以輕易地摒棄官僚制，因?yàn)槲覀儠簳r找不到更好的組織形式來替代它。官僚制的存在有其合理性，因?yàn)樗吘鼓軌虮ＷC一定的行政組織效率，也以嚴(yán)格的等級來促進(jìn)政治的穩(wěn)定。我們要做的，是以合理的方式來促進(jìn)官僚制的完善。

第一，完善人們的政治參與渠道，充分鼓勵人們積極參政。當(dāng)一個政府的人事流動性比較強(qiáng)時，權(quán)力就不會輕易地集中在某一個人或某個既得利益集團(tuán)手里。這樣的話，政府的嚴(yán)格的僵化的等級制也會被一定程度地撼動。

第二，注重多角度、多層次的監(jiān)督，讓法治多于人治。強(qiáng)化法律的作用和群眾的監(jiān)督，可以調(diào)動官員的積極性，不至于慵懶成風(fēng)。這樣也可以相對地抑制官僚主義作風(fēng)。

第三，官員應(yīng)強(qiáng)化獨(dú)立的人格。在現(xiàn)有的官僚制下，官員似乎成了政府機(jī)構(gòu)［4］的附屬品?！霸诠倭朋w制中，一切個人主義和自由主義完全讓位于制度，個人的最高道德就是無我和祛除主觀任性?！笨墒牵?dāng)官員的獨(dú)立人格弱化后，官員

［5］也會陷入一種保守的境地，得過且過。雖然他們并非是為了保守而保守，只是出于自身利益最大化的考量。如果官員的獨(dú)立人格能夠彰顯，政府部門將會更有活力，至少領(lǐng)導(dǎo)們的“面子工程”會大大減少，這對于克服官僚主義大有裨益。

雖然有人說韋伯的官僚制跟不上時代的步伐，是一種“保守的力量”，但是，我認(rèn)為官僚制還是有一定的發(fā)展空間的，并沒有發(fā)展到廢棄的地步。所以，輔以合理的方式，官僚制和官僚主義的弊病是可以得以克服或改善的。

［1］［2］ 《基礎(chǔ)與困境：現(xiàn)代性視角下的西方官僚制》金太軍，顧茜茜，《理論探討》第148期

《官僚主義現(xiàn)象的組織社會學(xué)研究》楊建榮，出自時事觀察 ［3］ 《官僚制對話官僚主義》王博，出自東京文學(xué)，2011年02月 ［4］ 《官僚制的倫理困境及其重構(gòu)》池忠軍，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2004年 ［5］ 《官僚制內(nèi)幕》唐斯

第二篇：官僚制（本站推薦）

官僚制的優(yōu)點(diǎn)：

（1）穩(wěn)定性。官僚制運(yùn)作非人格化，辦公程序條理規(guī)章化，管理工作不是隨心所欲進(jìn)行的，有一整套規(guī)則和程序來規(guī)范成員的行為，保證了管理工作的一致性，減少了個人主觀決斷的現(xiàn)象，這保證了官僚體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（2）嚴(yán)密性。辦公體制等級化，既有層級節(jié)制的權(quán)力體系，形成了一個統(tǒng)一的指揮鏈條，又有高度明確的分工，形成了一個嚴(yán)密的體系。

（3）合理性。工作任務(wù)專業(yè)化，運(yùn)作必有記錄，具有很強(qiáng)的可操作性，能夠增加服務(wù)數(shù)量，提高服務(wù)質(zhì)量，提高組織的工作效率。

（4）普適性。官僚制適用面廣，政府機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位甚至私人組織都可以采用。

官僚制是一把雙刃劍，它的優(yōu)點(diǎn)也對應(yīng)著缺點(diǎn)：

（1）官僚制過分強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性，官員職務(wù)終身性，官員沒有被解聘的壓力，滋長了組織的惰性。運(yùn)作的非人格化，忽視了人的復(fù)雜性主、體性，使成員行為刻板，使組織缺乏創(chuàng)造能力和應(yīng)變能力。

（2）等級森嚴(yán)，層級節(jié)制，下級對上級絕對服從，一方面不利于上下級的溝通，使決策信息不全，不能及時發(fā)現(xiàn)下層問題。另一方面壓制了員工參與的主動性和積極性。

（3）過分的專業(yè)分工和職能劃分，一方面會使組織出現(xiàn)本位主義，思想僵化，形成官僚作風(fēng)。另一方面分工過細(xì)，使成員溝通協(xié)調(diào)受限，組織的綜合能力削弱，影響組織的效率。同時不利于公務(wù)人員的全面發(fā)展。

總的來說，我認(rèn)為官僚制優(yōu)點(diǎn)大于缺點(diǎn)，功大于過。事實(shí)證明官僚制在維護(hù)政府組織的穩(wěn)定，提高行政效率等方面發(fā)揮了很大作用。而且我國政府官僚制還不健全，有很多人治的現(xiàn)象，需要完善官僚制，貫徹其理性精神。官僚制很符合政治組織的特點(diǎn)，在公共管理領(lǐng)域也很難找到完全替代它的體制。

但是，正如黑格爾所說“任何時代的理論都只不過是用抽象思維來表現(xiàn)那個時代的精神”，任何理論隨著時代的發(fā)展都會暴露出各種問題，官僚制在實(shí)行和發(fā)展的過程中出現(xiàn)了一些問題，使管理成為了目的本身。所以我們應(yīng)不斷改革發(fā)展官僚制，但不能全盤否定，應(yīng)利用好這個工具讓它更合理，更能應(yīng)對新的變化，解決新的問題，例如建立和完善公眾參政議政的機(jī)制和公務(wù)員競爭機(jī)制，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整加強(qiáng)各職位的聯(lián)系和溝通，重塑價值理念注重質(zhì)量和服務(wù)等。，

第三篇：理性化與官僚制的利弊

理性化與官僚制的利弊

摘要：官僚制是一種適合所有領(lǐng)域所有組織的一種理想類型，是現(xiàn)代社會理性化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物，其核心就是理性。在很長一段時間，人們都認(rèn)為官僚制是最有效的組織形式。官僚制最突出的特點(diǎn)就是對理性和效率的追求，也因?yàn)檫@個特征，官僚制具有很多其他組織形式所不具有的優(yōu)點(diǎn)。從控制方面來看，官僚制確實(shí)是一種頗為理想的組織形式，但是，在管理方面，它卻不總是那么有效的。正因?yàn)楣倭胖铺幪帍?qiáng)調(diào)理性，在過度追求理性和效率的過程中也隨之出現(xiàn)了許多問題，人們也不再認(rèn)為官僚制是特別有效的組織形態(tài)。任何事物都會有正反兩方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一個有效的組織形態(tài)需要理性，也需要效率，這是毋庸置疑的，但物極必反，如果只是一味地注重理性化和效率也會產(chǎn)生許多負(fù)面效應(yīng)。因此，對于官僚制中的理性，我們應(yīng)辯證地看待，批判地繼承，才能推動官僚體制的改革和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：官僚制理性優(yōu)點(diǎn)缺陷

一、前現(xiàn)代官僚體制的人格化

19世紀(jì)末，在官僚體制理論尚未健全之前，就已經(jīng)存在著某種形式的行政管理，即行政管理的前傳統(tǒng)模式——前現(xiàn)代官僚體制。這種行政體制在本質(zhì)上是人格化的，非理性的，韋伯說它是建立在“裙帶關(guān)系”基礎(chǔ)之上的，即以效忠國王或大臣等某個特定的人為基礎(chǔ)，而不是以效忠組織或國家為基礎(chǔ)，因此不是非人格化的、理性的。行政的過程中充滿了個人情感或偏好因素，很多一心想走仕途的人往往依靠親戚或朋友來獲取工作或買官，或是以錢買官，然后再從人民手中撈回買官所投資的成本，甚至中飽私囊，大賺一筆。最終，這種做法常常導(dǎo)致謀求個人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)，這成為當(dāng)時政府職能的普遍行為。但這種依靠裙帶關(guān)系的方式無法保證被政府雇傭的人能夠在各方面都勝任，無能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，因此行政效率也就不見得有多高，公平和正義也無法在全社會普及，理性也就更談不上了。

所以，前現(xiàn)代官僚體制在本質(zhì)上是人格化的，特殊的，非理性的。

二、現(xiàn)代官僚制中的理性

據(jù)馬克斯·韋伯的論述，官僚制是一種適合所有領(lǐng)域所有組織的一種理想類型，是現(xiàn)代社會理性化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物，其核心就是理性。

在管理理論中，組織必須完成兩項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)的任務(wù)才能存在下去，一項(xiàng)是協(xié)調(diào)組織成員的活動和維持內(nèi)部系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一項(xiàng)是適應(yīng)外部環(huán)境。第一項(xiàng)任務(wù)要求組織由某種復(fù)雜的社會過程使其成員適應(yīng)組織的目標(biāo)，而組織也適應(yīng)成員的的個人目標(biāo)，這一過程也被稱為“互相適應(yīng)”、“內(nèi)適應(yīng)”或“協(xié)調(diào)”。第二項(xiàng)任務(wù)要求組織與周圍環(huán)境進(jìn)行交流和交換，稱之為“外適應(yīng)”或“適應(yīng)”。而一切管理都是在組織中并且借助于特定的組織形式進(jìn)行的。在當(dāng)時社會里，官僚制被認(rèn)為是最有用的工具，無論是營利或是非營利組織，官僚制都是實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)的工具。韋伯還認(rèn)為存在三種類型的權(quán)威：魅力型——一個非凡的領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力；傳統(tǒng)型——世襲權(quán)利或傳統(tǒng)文化，如部落酋長的權(quán)威；法理型——權(quán)威來自法律和社會契約。與前兩種基本上是非理性的和超出法律范圍的權(quán)威類型相反，后一種權(quán)威類型本質(zhì)上是理性的和法律的。[1]而幫助組織實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基礎(chǔ)是法規(guī)和理性，而不是個人權(quán)威。

官僚制體系依靠著理性和邏輯，用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期依靠個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷以及感情用事進(jìn)行管理的做法，它的邏輯在于被統(tǒng)治者的服從是因?yàn)樯纤菊莆照铰毼坏臋?quán)力和具備相應(yīng)的專長和能力。韋伯明確指出“官僚制是理性性質(zhì)的：規(guī)則、目的、手段和求實(shí)的非人

格性控制著它的行為”。[2]韋伯認(rèn)為人類的希望在于理性化，這種理性化體現(xiàn)在組織中可以

歸納為以下幾個方面：

第一，注重制度、法規(guī)和正式職務(wù)，而不是個性。官僚制有著明確權(quán)責(zé)的規(guī)章制度。公

職人員根據(jù)法律或行政規(guī)章發(fā)號施令，并且有固定的和法定的管轄范圍。人員的行為都要受

規(guī)章制度的約束。實(shí)行嚴(yán)格的等級制度，存在著職務(wù)等級制和權(quán)力等級化原則，這體現(xiàn)為一

種上下級之間穩(wěn)定有序的制度，在這種制度下，較低職位者受到較高職位者的監(jiān)督，權(quán)威和

權(quán)力是由組織中的個人在等級制中占據(jù)的職位而不是由任何個人維持的，職位高則權(quán)力大，職位低則權(quán)力小，有職則有權(quán)，無職則無權(quán)。等級制度及其規(guī)定在個人離開組織之后保持不

變，而不會隨著人員的離職而消亡?，F(xiàn)代公職職務(wù)的執(zhí)行建立在保存書面文件(檔案)的基礎(chǔ)之上，一批積極從事公共事物的官員與其的物質(zhì)設(shè)備和檔案構(gòu)成了一個機(jī)構(gòu)。書面文件的保存是比不可少的，當(dāng)類似的事件發(fā)生時，以前的案例則成為先例。只有保存檔案，組織

在運(yùn)用各種規(guī)定是才能保持一致。檔案的存在、前例的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境

中總是會做出相同的決策。這不僅提高了效率，而且能使公民和官僚等級制中的人員都知道

自己所處的立場。另外，職務(wù)工作是與個人生活分離的領(lǐng)域，職位上的財物同官員的私有財

產(chǎn)分開。它是完全非人格化的。

第二，注重公事公辦，而不是個人關(guān)系。決策以及決策的執(zhí)行都要遵循一系列法定的程

序，而不是由某個人說了算，管理人員根據(jù)法律賦予的權(quán)力，嚴(yán)格按照規(guī)程辦事，而不是服

從于某個人。因此裙帶關(guān)系在此是發(fā)揮不了作用的。

第三，注重技術(shù)專長，而不是心血來潮，一時聰明?，F(xiàn)代公職管理通常以全面而專門的訓(xùn)練為先決條件，官方活動要求官員完全發(fā)揮工作能力，每一層級的行政人員必須具有特殊的才能，并且經(jīng)過特殊訓(xùn)練和公開競爭考試才有資格成為組織的一員所以，公職人員憑借小

聰明而沒有技術(shù)專長是無法立足的。

第四，注重邏輯性和預(yù)見性，而不是非理性的感情和不可預(yù)計的后果。決策過程中注重

有邏輯的推理和科學(xué)的預(yù)測，注重對決策環(huán)境的評估和分析，而不依靠主觀的臆想和胡亂猜

測。

第五，在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動分工。層級制結(jié)構(gòu)中的每一個職位都是構(gòu)成一個

完整的組織不可缺少的因素，在合理分工的基礎(chǔ)上賦予每個職位相應(yīng)的法定權(quán)利和義務(wù)。每一個職位都有明確的職能范圍，不屬于任何私人。每個管理人員只負(fù)責(zé)特定的工作，擁有執(zhí)

行自己職能所必要的權(quán)力。[3]特定職能可按照等級制結(jié)構(gòu)授權(quán)給較低的層次，這也意味著任

何官員都可以行使整個組織權(quán)威，提高了官員的積極性，也減輕了領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，提高行政效

率。

第六，系統(tǒng)化的工作程序以及人際關(guān)系的非個性化。官僚制往往制定有一整套的行政程

序，形成一個系統(tǒng)，各種事務(wù)均按照一定的流程辦理。而其中的人際關(guān)系也表現(xiàn)得較為簡單，人們的交談通?；诠ぷ?，很少談?wù)摴ぷ饕酝獾氖隆Ｒ虼?，人際關(guān)系也是理性的。

從這幾個方面，我們不難看出官僚制中無處不體現(xiàn)著理性化的成分。追求理性和效率也

成為官僚制最突出的特點(diǎn)。以往人格化的前官僚體制被拋棄，理性的官僚制則為當(dāng)時的大多

數(shù)人所認(rèn)同并采用，這足以證明理性在當(dāng)時是世界發(fā)展的趨勢，人們政治經(jīng)濟(jì)等各方面的生

活都需要理性的存在。

三、官僚制中的理性化所產(chǎn)生的利與弊

因?yàn)樘貏e強(qiáng)調(diào)理性，所以官僚制也因此具有很多其他組織形式所不具有的優(yōu)點(diǎn)。

與從前那腐敗盛行的制度相比，以理性為核心的官僚制的確更具效率，它否定了依靠個

人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷以及感情用事進(jìn)行管理的做法，一定程度上減輕了

腐敗，防止了專制。韋伯還認(rèn)為官僚制度在穩(wěn)定性、可靠性、精確性方面都優(yōu)于其他組織。

官僚制體系在對外界環(huán)境的適應(yīng)方面是有一定空間的，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)在面對那些穩(wěn)定的、可

預(yù)測的、相對均一的環(huán)境是較好的組織形式，在處理日常的、重復(fù)發(fā)生的事件上，這種組織

結(jié)構(gòu)是很有效率的。并且處于官僚制頂端的官員也能借助集權(quán)機(jī)制使組織適應(yīng)環(huán)境的變化，從而使其能夠有效的維持和發(fā)展。而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對個人和業(yè)余服務(wù)都是一個巨大的進(jìn)步。職能專門化有利于生產(chǎn)力的提高和行政效率的提高，權(quán)威的等級制度和規(guī)章制度有

助于決策的確定性；制度的非人格化意味著在同樣的環(huán)境中科重復(fù)做出同樣能的決策，提高

了行政效率，并且使決策的制定不能獨(dú)斷專行。

因?yàn)樽非罄硇裕倭胖凭哂辛撕芏嗟膬?yōu)點(diǎn)，所以成為實(shí)現(xiàn)組織任務(wù)的有效的工具。正如

韋伯所說的那樣：“精密、速度、明確、檔案知識、連續(xù)性、仲裁權(quán)、統(tǒng)一性、嚴(yán)格服從、減少沖突和人事成本——這些都是嚴(yán)格的官僚制組織具有的優(yōu)勢條件和特點(diǎn)。”在當(dāng)時的背

景下，以理性為核心的官僚制確實(shí)是一種非常有效的體制，它對私營部門和公共部門都管用，但更易于并且長久地在公共行政方面運(yùn)用。

但是，正因?yàn)楣倭胖铺幪帍?qiáng)調(diào)理性，在過度追求理性和效率的過程中也隨之出現(xiàn)了許多

問題，人們也不再認(rèn)為官僚制是特別有效的組織形態(tài)。

首先，由于官僚制過分注重制度、法規(guī)，因而容易產(chǎn)生官僚主義問題。

公職人員必須在制度法規(guī)范圍內(nèi)行為，按照既定的章程行事，決策和辦事絕不能違反制

度法規(guī)，必須嚴(yán)格按規(guī)則辦事，以保證效率，但長期受規(guī)則的限制，則會泯滅人的主動性和

革新性，管理人員也容易變得目光短淺、不盡人情、打官腔、缺少生氣。遵守規(guī)則在一定程

度上卻是能夠提高行政效率，在相同的情況下作出相同的決策，但很多情況下，固守規(guī)則是

沒有必要的，它不僅不能快速地解決問題，反而錯過了解決問題的最佳時期。固守規(guī)則一開

始是作為提高效率的一種手段，但現(xiàn)在，規(guī)則本身卻取代了效率，成為了組織的目標(biāo)，從而

出現(xiàn)“目標(biāo)移位”現(xiàn)象，“工具價值變成了終極價值”。并且，任何規(guī)則都會有例外，為了處

理例外的情況就需要制定新的規(guī)則，新規(guī)則又會有例外，仍然需要制定新的規(guī)則，如此下去，規(guī)則就會越來越多，形成繁文縟節(jié)、文牘主義。

嚴(yán)格的等級制度下，形成了眾多的組織層次和機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)顯得極其臃腫，需要耗費(fèi)大量的組織成本、管理成本、行政成本，許多管理部門會陷入繁雜的日常事務(wù)而無法自拔，例行

公事，文山會海。在等級制中，人們不能夠越級行事，只能墨守成規(guī)，工作變成了乏味的例

行公事，這會遏制組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性，久而久之，公職機(jī)構(gòu)和人員的思想也隨之僵化，責(zé)任心下降，缺乏創(chuàng)造力。表現(xiàn)出色的員工與表現(xiàn)不良者在報酬上也體現(xiàn)不出太大的差異，其產(chǎn)生的結(jié)果就不會是高生產(chǎn)力，而是低生產(chǎn)力。[4]另一方面，終身雇傭制也就無所謂稱職

與不稱職的問題了，這些人工作起來就可能毫無效率可言，也不必?fù)?dān)心被解雇。另外，公職

人員的職位是穩(wěn)定的，權(quán)力也是穩(wěn)定的，難免有些公職人員對職位權(quán)力產(chǎn)生依賴性，產(chǎn)生各

種不良作風(fēng)，以權(quán)謀私，貪污受賄。這些個人可能目光短淺、不盡人情、打官腔、缺少生氣，在決策的時候也可能會不理性，僅憑個人喜好做出抉擇。

官僚制在外部環(huán)境穩(wěn)定的情況下運(yùn)行良好，但面對外部環(huán)境的迅速變化，官僚制嚴(yán)格的等級制度就無法對外部環(huán)境的迅速變化做出相應(yīng)的有效的反應(yīng)。當(dāng)環(huán)境持續(xù)變化是，固定的工作程序和有規(guī)律的工作模式將無法運(yùn)行。外部環(huán)境給這種體制帶來的問題是組織所無法逾

[5]越的障礙。因此，僵化的官僚制是難以適應(yīng)外部環(huán)境的變化的，這種外適應(yīng)問題可以說是

官僚制的致命傷。

凡此種種，都不同程度的降低了行政效率。傳統(tǒng)的官僚制總是試圖進(jìn)行全方位的控制，力圖去規(guī)范操作程序，控制投入，卻忽略了產(chǎn)出和結(jié)果。以過程為運(yùn)行的基礎(chǔ)，立足于制定

要遵循的程序，而不重視結(jié)果，不以結(jié)果為組織運(yùn)行的基礎(chǔ)，這種僵化的，缺乏彈性的官僚

制組織不再受人們的青睞看起來也是理所當(dāng)然的了。

其次，官僚體制中系統(tǒng)化的工作程序以及人際關(guān)系的非個性化可能導(dǎo)致非正式組織的出

現(xiàn)。

官僚制制定有一整套的行政程序，形成一個系統(tǒng)，各種事務(wù)均按照一定的流程辦理。由

于理性的蔓延，對效率的追求，官僚制無疑壓制了人的自由，人的工作變得越來越遠(yuǎn)離人的本來意圖，非人性化充斥著工作的過程之中。其中的人際關(guān)系也表現(xiàn)得較為簡單，人們的交

談通?；诠ぷ?，很少談?wù)摴ぷ饕酝獾氖?。但在工作以外的時間，人們可能基于相互欽佩、興趣和趣味相投而經(jīng)常接觸，交往。與此同時，非正式組織也隨之出現(xiàn)。當(dāng)組織中非正式組

織的目標(biāo)與組織的總目標(biāo)不一致或沖突時，非正式組織就會成為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙，可能

會出現(xiàn)集體抵制上級的政策或目標(biāo)的情況。非正式群體中的成員喜歡維持現(xiàn)狀，反對變革，對組織提出的任何變革措施都采取一種抵制或部分抵制的態(tài)度。由此看來，非正式群體會影

響到行政組織的行政效率，因此，它的存在也是不可忽視的。官僚制中的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題使其

無法做到內(nèi)適應(yīng)，這也可以說是官僚制的“內(nèi)傷”。

再次，官僚制更多地是讓一群標(biāo)準(zhǔn)的官僚精英秘密進(jìn)行運(yùn)作，這不符合民主制的要求。

如果國家大小事務(wù)都是由官僚們關(guān)起門來決策，而從不聽取不同領(lǐng)域的不同聲音，人民大眾

一律不能參與，最終由官僚機(jī)構(gòu)將最后決策昭告天下，這又如何能將國家建設(shè)成民主國家，民主又從何談起呢？這樣，官僚制就使國家在少數(shù)精英的控制下運(yùn)行，民主制也就變得毫無

意義了。

最后，官僚制一旦建立就難以消除，正因?yàn)槿绱?，我國的政治體制改革變得寸步難行。

政治體制改革必然會觸動很多官僚制中的成員的既得利益，官僚制的穩(wěn)固性是極強(qiáng)的，并且

人都有維護(hù)自己既得利益的本性，這種絕對的理性也使得官僚體制的改革成為很大的一個難

點(diǎn)。

可以說，“官僚制組織形式中的理性化，將成為限制人類激情和個人自由的牢籠”。從控

制方面來看，官僚制確實(shí)是一種頗為理想的組織形式，但在管理方面，它卻不總是那么有效的。任何事物都會有正反兩方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一個有效的組織形

態(tài)需要理性，也需要效率，這是毋庸置疑的，但物極必反，如果只是一味地注重理性化和效

率也會產(chǎn)生許多負(fù)面效應(yīng)。因此，對于官僚制中的理性，我們應(yīng)辯證地看待，批判地繼承，才能推動官僚體制的改革和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

（1）歐文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等譯.公共管理導(dǎo)論（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.（2）馬克斯·韋伯． 經(jīng)濟(jì)與社會(下冊)[M].北京： 商務(wù)印書館，1997．

(3)曹現(xiàn)強(qiáng)、王佃利.行政管理學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2011.（4）歐文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等譯.公共管理導(dǎo)論（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.（5）鄭杭生.社會學(xué)概論新修（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002

第四篇：理性官僚制的困境與創(chuàng)新

理性官僚制的困境與創(chuàng)新

理性官僚制作為一種現(xiàn)代組織形式，在各國政府和大的企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政管理中得到廣泛采用，這個格局至今沒有根本改變。但是隨著時代的巨變，尤其是信息經(jīng)濟(jì)時代和后工業(yè)化社會的來臨，理性官僚制在應(yīng)對時局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經(jīng)值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現(xiàn)有的官僚制，“建立和維持一個順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會－資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達(dá)社會或落后社會－的難題之一”【1】。許多國家的政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)為提高行政管理的效率而進(jìn)行了卓有成效的改革努力，國外學(xué)者也在這個領(lǐng)域里進(jìn)行了有益的新探索，總結(jié)了改革的經(jīng)驗(yàn)和價值取向，提出了進(jìn)一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及各國學(xué)者的最新研究成果，對推進(jìn)我國當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革、提高政府部門和企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政工作效率會有重要的啟迪作用。

一，現(xiàn)代理性官僚制的特點(diǎn)

要理解當(dāng)前西方所進(jìn)行的官僚制改革，就必須首先要了解現(xiàn)代理性官僚制的特點(diǎn)?，F(xiàn)代理性官僚制通常指以相對專業(yè)化的官僚為主體，所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和；它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系，是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng)造出來的主要用來指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物【2】。在現(xiàn)代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達(dá)信息的功能作用，充當(dāng)著利益表達(dá)者和聚合者的角色，所以，官僚制機(jī)構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會工作。【3】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯曾經(jīng)對理性官僚制進(jìn)行了詳細(xì)的研究和總結(jié)，提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論，奠定了現(xiàn)代組織理論基礎(chǔ)。他所說的理性官僚制是建立在合法型統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)之上的。他認(rèn)為任何統(tǒng)治或權(quán)威都必須有某種形式的合法性做基礎(chǔ)，歷史上能被社會接受的合法統(tǒng)治大致有三種純粹的類型，即合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上；魅力型統(tǒng)治是建立在非凡的獻(xiàn)身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統(tǒng)治是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，是合法受命進(jìn)行統(tǒng)治的，這種統(tǒng)治服從有合法章程的、事務(wù)的、非個人的制度和由它所確定的上司。傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治都屬于非理性的統(tǒng)治，不宜作為現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)。而合法型統(tǒng)治屬于理性的統(tǒng)治，因?yàn)樗⒃谙率龇ㄖ朴^念基礎(chǔ)之上的，即“通過協(xié)議的或強(qiáng)加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現(xiàn)代官僚行政管理組織的基礎(chǔ), 同時后者也是合法型統(tǒng)治的最純粹類型?！?】 歷史上任何制度的產(chǎn)生都需要特定的環(huán)境，理性官僚制的產(chǎn)生也概莫能外，它的產(chǎn)生至少需要以下幾個方面的社會和經(jīng)濟(jì)前提：1，貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；2，行政管理的范圍和數(shù)量的擴(kuò)大；3，行政管理強(qiáng)度的深化和現(xiàn)代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報等等）的現(xiàn)代化；4，現(xiàn)代資本主義的經(jīng)濟(jì)交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續(xù)地完成任務(wù)的純技術(shù)上的優(yōu)勢；5，國家權(quán)力和行政管理運(yùn)作手段的集中；6，現(xiàn)代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”。

【5】根據(jù)以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發(fā)生在西方的現(xiàn)代資本主義國家，因?yàn)樗鼈儞碛邪l(fā)育良好的理性法律、貨幣經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的通訊和運(yùn)輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和行政手段的集中化，而象中國這樣擁有悠久傳統(tǒng)官僚制歷史的國家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發(fā)源地和生長地。事實(shí)上，現(xiàn)代資本主義與現(xiàn)代理性官僚制有著不解之緣，因?yàn)樗紫仍跉v史上創(chuàng)造了對持久穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的和可預(yù)計性的官僚制行政管理的需要，同時也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如貨幣資金和現(xiàn)代技術(shù)條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個突出特點(diǎn)：1，法制化?，F(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)有其固定的權(quán)限范圍，并且由法律或行政法規(guī)來加以規(guī)定，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運(yùn)作；有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度和工作程序；采取檔案制度化進(jìn)行管理。2，科層化。實(shí)行機(jī)關(guān)等級制和職務(wù)等級制原則，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級層次結(jié)構(gòu)體系，并按等級賦予相應(yīng)的權(quán)力，各個層級的官員和機(jī)構(gòu)都接受嚴(yán)格的監(jiān)督；官員職務(wù)的升遷根據(jù)年資或政績，或者兩者兼而有之。3，公私分開。主張嚴(yán)格的公事公辦，公私界限分明，公務(wù)活動領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別，工作區(qū)域與生活區(qū)域分開；行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開；任職人員對職位不能占為己有。4，專業(yè)化。主張技術(shù)專長，官員的選拔和任命注重知識和業(yè)務(wù)能力；注重專業(yè)培訓(xùn)；實(shí)行分工的原則，解決事務(wù)“不看人辦事”，而是根據(jù)可以預(yù)計的規(guī)則，排除一切純粹個人的、一切非理性的、不可預(yù)計的感覺因素。5，職業(yè)化。要求行政官員全身心地投入公務(wù)活動，職務(wù)就是“職業(yè)”，就任職務(wù)就要承擔(dān)一種忠于職守的義務(wù)；采用固定的貨幣薪金支付報酬。6，效果的可預(yù)見性。理性官僚制作為一種社會組織的特殊形式，其存在便于將總體法規(guī)應(yīng)用于具體情況，從而增加了行動的可預(yù)見性，“對于官僚體制來說，‘可預(yù)見的規(guī)則’，具有真正決定性的意義?！薄?】 因此，理性官僚制這一組織形式的行政管理是屬于目的合理性的管理行為，體現(xiàn)了科學(xué)精神、法制精神與理性精神，拋棄了經(jīng)驗(yàn)管理過程中的人治因素，避免了任性專斷和感情用事，帶來了理性與效率，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時??能達(dá)到最佳的效果?！薄?】所以韋伯盛贊官僚體制的行政管理是“實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”，各個領(lǐng)域里（國家、教會、軍隊(duì)、政黨、經(jīng)濟(jì)企業(yè)、利益集團(tuán)、協(xié)會、基金會等等）現(xiàn)代團(tuán)體形式的發(fā)展，一般都與官僚體制的行政管理的發(fā)展和不斷增強(qiáng)有關(guān)?！?】正因?yàn)槿绱?，它適應(yīng)了隨現(xiàn)代化浪潮而來的現(xiàn)代政府、企業(yè)和一切大型社會組織管理復(fù)雜化的需要，并同自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)、完備的理性法律和適應(yīng)社會變化的嶄新倫理原則一起，推動著近現(xiàn)代社會的不斷進(jìn)步和發(fā)展。

二，時代的挑戰(zhàn)與面臨的困境

理性官僚制在近現(xiàn)代史上起過重要的進(jìn)步作用，而時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步也不斷向它提出新的挑戰(zhàn)。特別是20世紀(jì)下半葉以來，高新技術(shù)革命使得世界發(fā)生著日新月異的變化，社會發(fā)展的速率和節(jié)奏愈來愈快，社會的復(fù)雜性較以往大為增加,這一切都是產(chǎn)業(yè)革命時代所望塵莫及的；而自70年代以后，人類社會的腳步已經(jīng)開始邁向后工業(yè)化社會或后現(xiàn)代化社會，跨入到信息革命和知識經(jīng)濟(jì)時代的門檻。在這種新形勢下，政府與企業(yè)相互滲透產(chǎn)生出混合經(jīng)濟(jì)，規(guī)模巨大的跨國公司出現(xiàn)在世界各地，全球化一體化浪潮越來越成為大勢所趨。與此同時，人口素質(zhì)極大提高，人口流動非常頻繁和迅速，人們的工作價值觀趨向追求更多參與、更有意義的和創(chuàng)新的工作。因此, 理性官僚制所面臨的外部環(huán)境已完全不同于產(chǎn)業(yè)革命時期。

這些新因素的出現(xiàn)要求一種和諧的、靈活的組織結(jié)構(gòu)。作為一種組織形式的理性官僚制出現(xiàn)了明顯不適應(yīng)現(xiàn)狀的情況：一是無法解決個人目標(biāo)與組織目標(biāo)的矛盾沖突，二是在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化的條件下缺乏足夠的應(yīng)變能力。它出現(xiàn)今天這樣的困境并非偶然，因?yàn)槿魏沃贫?，無論它多么優(yōu)越與先進(jìn)，都會存在這樣或者那樣的不足，理性官僚制也不能幸免，自從誕生之日起就存在普遍的無能和惰性、官僚主義這樣一些問題，不僅政府部門而且企業(yè)界也有這些問題。阿爾文·托夫勒就說過，“??在工商業(yè)界，官僚主義的猖獗程度決不亞于政府機(jī)關(guān)。的確，許多世界上最大的公司和企業(yè)同樣地陳腐保守和傲慢無禮?！薄?】另外，產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命時期的理性官僚制體制具有強(qiáng)烈的等級制時代特征，只有最上層的人才掌握作出決定的足夠的信息，并借助于集權(quán)機(jī)制來適應(yīng)環(huán)境，使組織有效地維持與發(fā)展；而今這種體制已變成遲緩的、中央集權(quán)式的官僚體制，在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀(jì)末期已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢哉f，官僚制的體制結(jié)構(gòu)變得無法調(diào)適其內(nèi)部的活動，以維持內(nèi)部系統(tǒng)的正常運(yùn)作，也無法協(xié)調(diào)與外部環(huán)境的關(guān)系, 這影響了它本身的命運(yùn)和前途，不少學(xué)者對理性官僚制產(chǎn)生了深深的懷疑，并向它發(fā)動了猛烈的攻擊。這種形勢的發(fā)展迫使它非得進(jìn)行徹底的改革不可。

官僚機(jī)構(gòu)在今天的新形勢下所面臨和要解決的問題不是個別的，而是復(fù)雜多樣的。從總體上說來，理性官僚制目前遇到幾個方面的挑戰(zhàn)：第一是責(zé)任問題－要使各機(jī)構(gòu)都為已經(jīng)確定的目標(biāo)各負(fù)其責(zé)；第二是公平問題－公平對待每一位公民，這通常是指根據(jù)明文規(guī)定的法規(guī)同等對待每一個人；第三是順應(yīng)民意問題－對某些人的要求做適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)；第四是效率問題－在現(xiàn)有的財力和物力基礎(chǔ)上獲得最大的收效；第五是完善財政制度的問題－確保公共基金節(jié)儉地用在公共事業(yè)上；最后還有就是專橫統(tǒng)治，即政府官員的行為不受法律授權(quán)的約束，或者是以某種傷害我們正義感的方式來執(zhí)法辦事?！?0】 在今天各種競爭日益加劇、社會變化迅速、服務(wù)對象要求質(zhì)量和有選擇余地的狀況下，官僚制所遭遇的問題必須解決，具體而言理性官僚制在現(xiàn)今階段存在以下幾個方面的嚴(yán)重不足：1，繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序，使官員失去了解決問題的主動性和實(shí)際操作的靈活性；壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通，妨礙了個人的成長和個性成熟，鼓勵了盲目服從和隨大流；壓抑創(chuàng)新和趨向保守，阻礙學(xué)習(xí)新知識和利用人力資源。2，政府社會功能的增加和職權(quán)范圍的擴(kuò)大，使官僚和官僚機(jī)構(gòu)只注重爭取更多的經(jīng)費(fèi)和更大的權(quán)力，脫離人民大眾和社會的實(shí)際需求，機(jī)構(gòu)越來越龐大臃腫；無法有效地解決上下級與部門之間的矛盾，增加了合作和管理成本，實(shí)施政策的行動遲緩，解決問題的能力不足，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗浪費(fèi)。3，官僚制機(jī)構(gòu)的集權(quán)控制，把大量資源和決策集中到中央，使基層組織虛弱，降低了基層組織服務(wù)的靈活性、適應(yīng)性、創(chuàng)造性和速度；官僚機(jī)構(gòu)的全面控制排除了競爭的必要與可能，無法激發(fā)人的主觀創(chuàng)造性和主動精神。這些都使社會失去了活力，并降低了效率。4，官僚體制對專門技術(shù)知識的崇拜，并依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題, 導(dǎo)致了“鴿籠”的無休止擴(kuò)大，使解決具體問題缺乏了總體的思維和方法。5，政府機(jī)構(gòu)和所有大型組織都沾染著諸如雜亂無章、文牘主義、怕負(fù)責(zé)任等官僚主義問題，政府本身就是混亂狀況制度化（基于緩和各種要求之間競爭的需要）、文牘主義制度化（基于滿足那些無法化解的要求的需要）和逃避責(zé)任制度化（基于減少批評、維持權(quán)力的愿望）的體現(xiàn)。【11】 理性官僚制存在的上述問題和不足，使得官僚在對待其所負(fù)責(zé)的具體工作上采取得過且過和不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，并導(dǎo)致與其宗旨完全相反的結(jié)果的出現(xiàn)，即不可預(yù)見性和效率低下。即使是韋伯本人對這種組織形式也表示過不滿, 曾指出理性官僚制作為現(xiàn)代組織形式

雖然不可避免，但它確實(shí)扼殺企業(yè)家精神, 其過度發(fā)展有可能損害民主，甚至認(rèn)為早晚總有一天，世界上會充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，不顧一切地沿著官僚化的等級層次階梯向上爬。【12】所以，在產(chǎn)業(yè)革命時代發(fā)展起來的理性官僚制,由于“煙囪工業(yè)時代盛行的老式官僚主義”和新時代的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)代社會容易變成專注于各種規(guī)章制度和層次繁多控制系統(tǒng)的中央集權(quán)官僚制，缺乏生機(jī)和效率，不能進(jìn)行有效的運(yùn)作, 無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要, 如果不進(jìn)行及時的改革和制度創(chuàng)新，那么難逃成為被變革對象的命運(yùn)。

三，企業(yè)精神與制度創(chuàng)新

既然理性官僚制在新時代存在著上述各種問題和不足，影響了它的效率和可預(yù)計性，危及到它在新時代的前途和命運(yùn)，那么應(yīng)當(dāng)如何解決這些問題以重新煥發(fā)出它潛藏的活力與生機(jī)呢？自80年代以來，美國各地和各個部門在探索克服官僚主義的實(shí)踐中，作出了不少有益的改革嘗試。一些政治家用市場機(jī)制和企業(yè)精神來改革政府機(jī)構(gòu)和公營部門，一些企業(yè)家也在悄悄改革他們的管理體制，更加重視企業(yè)家精神。與此同時，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家也開始使用曾經(jīng)用于研究商業(yè)公司的分析方法來研究政府機(jī)構(gòu)，提出要在官僚制中引入市場機(jī)制，下放權(quán)力，用企業(yè)精神去改造公營部門，重塑政府形象。

尤其是在也存在著嚴(yán)重官僚主義的工商機(jī)構(gòu)，先于政府走在了改革的前面。它們認(rèn)識到在由工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會過渡的階段里，信息和信息技術(shù)的爆炸性發(fā)展確實(shí)大大加強(qiáng)了市場的力量，而市場就意味著選擇和機(jī)會，處于這個經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的政府與企事業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)重視和利用市場機(jī)制，以取得更佳的效果。這些工商機(jī)構(gòu)沒有坐視官僚主義現(xiàn)象的存在，在生存危機(jī)的逼迫和利潤動機(jī)的驅(qū)使下，對內(nèi)部的官僚體制及其運(yùn)作方式進(jìn)行了大刀闊斧的改革，取消了中央集權(quán)，下放權(quán)力，減少了中間層次，著重抓質(zhì)量，提高生產(chǎn)效率，接近廣大的消費(fèi)者，這一切努力都是為了在新的全球市場中保住自己的競爭地位。

“美國公司企業(yè)在過去十年中完成了革命性變化，??這一切好象是美國社會生活中所有的機(jī)構(gòu)都同時在努力爭取適應(yīng)一些大規(guī)模的深刻的社會變革，力求更加靈活，更加革新，更加富有企業(yè)家精神?！?【13】正因?yàn)楦母锸沟盟饺似髽I(yè)利用較低的勞動力成本、更有效的管理和更強(qiáng)的競爭能力，在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營中也能取得更高的效益。與這些工商機(jī)構(gòu)積極進(jìn)取的情形相比，政府的改革卻姍姍來遲，沒有工商界那么積極主動，但還是有不少成功的典范。這并不是說政府天生就反對改革政府和進(jìn)行創(chuàng)新，而是與政府機(jī)構(gòu)所確立的價值取向有著密切關(guān)系。根據(jù)管理學(xué)泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家，反之，即使是那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是政府機(jī)構(gòu)半年以后，“其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權(quán)奪利的政客一樣?！薄?4】

美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結(jié)美國各地企業(yè)和政府已有的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，十分推崇政府中的“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神，主張用企業(yè)精神來改革公共部門，借以克服官僚主義，提高官僚機(jī)構(gòu)的效率，在美國引起一定的反響。眾所周知，“企業(yè)家”概念是法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊所提出，其含義是指能"把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方”的人，即能運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效的人。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為薩伊的這個企業(yè)家定義不僅適用于私營部門，也同樣適用于公營部門和志愿者參加的第三部門。這意味著能用企業(yè)家精神和市場機(jī)制來改革政府和公營部門，使它們能不斷以新的方式來運(yùn)用資源和提高效率。事實(shí)上也出現(xiàn)了不少這樣成功的新型公共機(jī)構(gòu)。它們具有有機(jī)的、更多自由度的組織結(jié)構(gòu)，人員精悍，權(quán)力分散，標(biāo)新立異，靈活機(jī)動，且能及時地適應(yīng)環(huán)境的變化和很快學(xué)會新東西；并利用競爭、顧客選擇和其他非官僚主義的機(jī)制來有效地完成使命，盡一切可能創(chuàng)造性地工作?！?5】美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜也指出，經(jīng)驗(yàn)證明減少對市場制約能使參與者釋放進(jìn)取的潛能從而產(chǎn)生實(shí)際效益，減少對公共部門的制約也有助于激發(fā)它的活力；因此, 要提高政府機(jī)構(gòu)的工作效率，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，就必須加強(qiáng)他所謂的的合同而非規(guī)章的作用，即簡化程序并下放權(quán)力, 讓人能利用所有基本的信息，總之“只有政府小些，官僚主義才會少些”?！?6】 概而言之，改革后的企業(yè)化政府具有下面一些屬性。1，起催化劑作用的政府：政府是掌舵而不是劃槳，關(guān)注的中心并不簡單是提供公眾服務(wù)，而是促使公營、私營和志愿服務(wù)各部分行動起來解決自己社區(qū)的問題。2，社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)，把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民。3，競爭性的政府：引入競爭機(jī)制到服務(wù)提供者中，促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開競爭，使政府成為競爭性政府。4，有強(qiáng)烈使命感的政府：行為的動力不是來自規(guī)章條文，而是來自自己的目標(biāo)和使命。5，講究效果的政府：衡量各部門的業(yè)績和撥款是根據(jù)效果而非投入。6，顧客取向的政府：把服務(wù)的對象重新界定為顧客，讓顧客們有所選擇，滿足顧客而非官僚政治的需要。7，有預(yù)見的政府：防患于未然，而不是在問題成堆以后才來提供各種服務(wù)。8，有事業(yè)心的政府：引入利潤動機(jī)，變管理人為企業(yè)家，集中精力于掙錢而不單單是花錢。9，分權(quán)的政府：下放權(quán)力，積極變等級制管理為參與協(xié)作式管理。10，市場導(dǎo)向的政府：寧可要市場機(jī)制而不要官僚主義機(jī)制，通過市場力量來進(jìn)行變革?！?7】

當(dāng)然企業(yè)化政府的出現(xiàn)并不意味著實(shí)行私營公司代替政府的全盤私有化，或者政府完全可以像企業(yè)那樣來運(yùn)作，它只是對現(xiàn)有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。無論是主張以市場機(jī)制改造政府，還是主張以企

業(yè)精神改革公營部門，以及主張權(quán)力下放和地方分權(quán)，都不意味著理性官僚制的末日到來了，只能證明它在經(jīng)歷一次制度創(chuàng)新。政府和企業(yè)畢竟是根本不同的兩種機(jī)構(gòu)組織，二者之間存在著不可逾越的界限：前者是公共機(jī)關(guān)，后者是經(jīng)濟(jì)部門。企業(yè)的動力通常來自競爭，政府則來自種種壟斷；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機(jī)是獲取利潤，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機(jī)是連選連任;企業(yè)的大部分收入來自其顧客，而政府的大部分收入則來自其納稅人。此外，政府行政部門在宏觀管理、提供福利、保障平等和維持國家的整合等方面起著企業(yè)不可替代的作用。實(shí)際上，很少美國人會真的要求政府像一個企業(yè)那樣運(yùn)作, 大多數(shù)美國人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一個有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府，一個有治理能力和實(shí)行治理的政府【18】。但這一事實(shí)并不意味著政府不可能有更多的企業(yè)家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企業(yè)家精神和市場機(jī)制，以減少官僚主義。

奧斯本和威爾遜等學(xué)者所總結(jié)的美國政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)在官僚制改革方面的經(jīng)驗(yàn)影響很大，甚至受到頗有作為的比爾·克林頓總統(tǒng)的青睞。克林頓總統(tǒng)執(zhí)政后，其政府機(jī)構(gòu)改革的取向是適應(yīng)市場，提高效率, 增強(qiáng)社會活力, 減少官僚主義, 迄今所取得的成就有目共睹。事實(shí)上, 自八十年代以來, 許多西方國家的政府都進(jìn)行了富有成效的改革, 其主要特點(diǎn)就是精簡政府, 下放權(quán)力, 減少政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和控制, 實(shí)行國有企業(yè)的大規(guī)模私有化。

中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略，提出了改革計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制和企事業(yè)體制的要求，目標(biāo)是建立辦事高效、運(yùn)行協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍；并根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，調(diào)整和撤銷那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，培育適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會中介組織，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、政企不分、官商不分、決策混亂的問題。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)并非易事，必須得付出艱苦卓絕的努力，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)和國有企事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革涉及到改變千萬人的既得利益結(jié)構(gòu), 此時借鑒西方發(fā)達(dá)國家以市場為取向和以企業(yè)家精神為導(dǎo)向的改革戰(zhàn)略，定會減少改革過程中的曲折, 降低改革的風(fēng)險, 使機(jī)構(gòu)改革走出精簡－膨脹－再精簡－再膨脹的怪圈，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，同時使國有企業(yè)提高效率，擺脫困境。

注釋：

【1】【3】參見[美]阿爾蒙德、小鮑威爾主編：《當(dāng)代比較政治學(xué)》，商務(wù)印書館1993年10月版，第156頁，第154－158頁。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】參見[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社1996年6月版，序第13頁，譯序第7頁，序第13頁，前言第7頁，序第2頁，序第21頁及有關(guān)正文，序21－25頁以及正文23－25頁。

【4】【6】【8】參見[德]馬克斯·韋伯著：《經(jīng)濟(jì)與社會》（上），商務(wù)印書館1997年12月版，第241－245頁，第243－245頁以及下卷第278－286頁，第248頁。

【5】【7】參見[德]馬克斯·韋伯著：《經(jīng)濟(jì)與社會》（下），商務(wù)印書館1997年12月版，第286－323頁，第296頁。

【10】【16】參見[美]詹姆斯·Q·威爾遜：《美國官僚政治》，中國社會科學(xué)出版社1995年2月版，第377－378頁，第439及447頁。

【11】參見《改革政府》的前言、序言以及有關(guān)正文；《美國官僚政治》第447頁； James S.Wunsch:《Institutional analysis and decentralization: developing an analytical framework foreffective Third World administrative reform》, 《PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT》,vol.11.431-451(1991)。

【12】參見朱國云：《韋伯官僚組織結(jié)構(gòu)理論的新演變（下）》，載于《國外社會科學(xué)》1995年11月號。

第五篇：中國官僚主義的縮影——蘇聯(lián)官僚體制

政法學(xué)院

劉常友

2009214392

中國官僚體制的縮影——蘇聯(lián)官僚體制

中國現(xiàn)行的官僚制度與當(dāng)年蘇聯(lián)的官僚制度是何其相似。當(dāng)看到關(guān)于蘇聯(lián)官僚制度的文章時，隱約能看到中國官僚的現(xiàn)行。在八十年代，蘇聯(lián)，東歐，中國等社會主義國家的大變革當(dāng)中，中國選擇了經(jīng)濟(jì)改革，選擇改革中的軟柿子，并取得成功，蘇聯(lián)著手對政治進(jìn)行改革，導(dǎo)致自亂陣腳，走向消亡。中國政治體制改革勢在必行，如果能夠建立起一個完善符合國情的政治體制，中國將獲得更加長久的安定與繁榮，否則矛盾不知何時會轉(zhuǎn)成解決矛盾最終行動。下面將大篇幅的介紹蘇聯(lián)的官僚制度，處于中國國情的人，也將在其中看到很多的現(xiàn)行狀況。

從政治方面看，蘇聯(lián)解體是因?yàn)楦隊(duì)柊蛦谭蚋母锏呐既灰蛩嘏c蘇聯(lián)長期存在并生長的官僚體制這一必然因素有關(guān)。

一、蘇聯(lián)官僚體制的形成官僚主義是指貪圖富貴，脫離民眾，鋪張浪費(fèi)等等貶義詞。在整個蘇聯(lián)歷史中，有兩種社會組織態(tài)度：官僚的和民主的。第一種表現(xiàn)為戰(zhàn)時共產(chǎn)主義政策，第二種表現(xiàn)為列寧的新經(jīng)濟(jì)政策。第一種態(tài)度代表黨和國家官僚階層的利益，利用群眾的革命情緒，以社會主義為幌子，為自己牟取利益。第二種則把提高人民生活水平為目標(biāo)，為人民服務(wù)。

列寧當(dāng)政時，實(shí)現(xiàn)了從戰(zhàn)時共產(chǎn)主義政策到新經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變。但是斯大林時期，民主集中制原則中的完全公開性和一切職位經(jīng)過選舉的兩個必要條件均被拋棄。在30~40年代，極權(quán)制度的具體表現(xiàn)為對意識形態(tài)進(jìn)行統(tǒng)治和壟斷、社會生活國家化及大規(guī)模的鎮(zhèn)壓活動。這一模式的特點(diǎn)是高度集中的一黨制，實(shí)行三權(quán)合一的國家體制，實(shí)行行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督機(jī)制。自此列寧的民主模式演變成了斯大林的官僚主義模式，初步形成了蘇聯(lián)社會發(fā)展的一套政治阻礙機(jī)制，伴隨其后蘇聯(lián)歷史直至解體。

實(shí)際上列寧的民主模式也存在一定的官僚主義傾向，當(dāng)政權(quán)一旦穩(wěn)定，就傾向于建立一種自上而下的一套權(quán)力機(jī)構(gòu)，政策由上層制定，下面不折不扣的執(zhí)行，這一模式逐漸從政黨中擴(kuò)展到整個社會。這些官僚階層完全依附于上一級管理機(jī)構(gòu)，并最終依附于黨，形成了蘇聯(lián)特有的管理體制。

二、蘇聯(lián)官僚體制的頑固發(fā)展

斯大林模式阻礙了蘇聯(lián)社會的發(fā)展，甚至強(qiáng)大到改變斯大林模式也變得異常艱難。即使后來赫魯曉夫?qū)λ勾罅诌M(jìn)行了大規(guī)模的批判，但是斯大林模式在以后的的實(shí)踐中原封未動，黨的壟斷權(quán)力實(shí)際上是少數(shù)政治局委員的權(quán)力。這就嚴(yán)重阻礙了政府的視野，使他變成了專制獨(dú)裁的政權(quán)，幾乎不可能在政治、經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域進(jìn)行改革。

赫魯曉夫時期，極力批判斯大林，并對官僚機(jī)構(gòu)的臃腫和腐敗有一定認(rèn)識，精簡蘇聯(lián)的政府機(jī)構(gòu)，但是到執(zhí)政后期，官僚機(jī)構(gòu)再次膨脹，官僚主義生命力強(qiáng)大，僅僅是起到了某種沖擊和修補(bǔ)作用。

勃列日涅夫時期，對官僚機(jī)構(gòu)并沒有繼續(xù)改革，反而倒回到斯大林時期的形式，實(shí)行干部領(lǐng)導(dǎo)任命制和終身制。這使領(lǐng)導(dǎo)干部老化，不正之風(fēng)盛行，官僚體制得以更加頑固的發(fā)展。

蘇聯(lián)官僚體制是蘇聯(lián)政治體制嚴(yán)重變形的表現(xiàn)之一。一方面，權(quán)力代表機(jī)構(gòu)從 屬于權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)生了官僚化，致使整個國家系統(tǒng)都在官僚主義的陰暗中;另一方面黨與國家相對應(yīng)，一黨執(zhí)政，黨的等級制及國家的等級制，形成了脫離群眾、脫離社會的專制制度。濫用權(quán)力，虛假道德成了黨的官僚制度典型特征。蘇共黨內(nèi)實(shí)行不是民主集中制，而是官僚集中制。

三、戈?duì)柊蛦谭蚋母镉龅焦倭朋w制——蘇聯(lián)解體

戈?duì)柊蛦谭驎r期，蘇聯(lián)是一個精英統(tǒng)治的國家，限制公民的自由，政治經(jīng)濟(jì)都是有上層決定，決策是少數(shù)處在核心的高級官員決定的。戈?duì)柊蛦谭蚋母飶慕?jīng)濟(jì)出發(fā)，但是受到官僚體制的制約，從而提出公開性和民主化，而這正是官僚體制所不能容忍的。改革遭到官僚體制的抵制，并加以利用，蠶食公共財務(wù)，把社會主義引向了資本主義的道路。

中國現(xiàn)正處在改革政治體制的關(guān)鍵時刻，經(jīng)過長時間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展受到政治體制的制約，政府人員腐敗層出不窮，體制使無商不與官府勾搭，優(yōu)秀科研人員看到中國大學(xué)的官僚化，嘆息而跑到海外等等，官僚主義壓制社會發(fā)展?jié)摿?。?dāng)這種官僚體制自身受到威脅，就會進(jìn)行反抗，產(chǎn)生“森林效應(yīng)”。官僚體制改革形成決議，但在實(shí)施過程中卻被官僚主義的層層行政機(jī)構(gòu)消耗殆盡?，F(xiàn)實(shí)中中國政府上層制定的決策，往往是好的，但在實(shí)施過程中往往偏離預(yù)先制定的目標(biāo)。某些官僚把自己的家屬搬到國外，自己卻在不斷的開鑿中國共產(chǎn)黨這個船，這個船的破與不破對其影響不大，船在他們可以繼續(xù)挖，沉了就到國外，未來拿著錢回到中國還是華僑受到尊重。也怨不得“鑿船人”，制度設(shè)計中存在漏洞，在任何個人面前放個肉，只有極少數(shù)人會信奉馬克思主義或堅守個人操守，而不去拿此肉，這種先拿肉，不出意外不斷拿，秋后算賬的事情大多都愿意做。但是想對中國官僚制度進(jìn)行改革，又會受到已有官僚的反對，不改革則直至消亡。另外制定任何政策都必須符合黨內(nèi)官僚的利益，因?yàn)闆Q定黨的領(lǐng)導(dǎo)班子及其政策的，不是黨本身，更不是工人階級，而是已在政權(quán)中鞏固了自己地位的官僚。

解決這種官僚體制，需要強(qiáng)硬人物的出現(xiàn)例如鄧小平，并且改革應(yīng)具有連續(xù)性。蘇聯(lián)有勃列日涅夫的倒退，也有戈?duì)柊蛦谭騻}促改革而導(dǎo)致的黨內(nèi)混亂，直至蘇聯(lián)解體。所以官僚體制的改革應(yīng)循序漸進(jìn)的進(jìn)行，其反抗力量強(qiáng)大，所以不可一次性解決，需要一位強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人打頭陣，改革中保持國內(nèi)穩(wěn)定，以后的領(lǐng)導(dǎo)人逐步進(jìn)行改革。我們敬愛的朱镕基總理，曾進(jìn)行過精簡機(jī)構(gòu)的努力，在打擊官僚腐敗方面，也做過巨大的努力并取得一定的成就，并被我們永遠(yuǎn)敬愛。但是機(jī)構(gòu)改革就像彈簧一樣，又會膨脹起來。希望即將上任的李克強(qiáng)總理，能夠做些努力，對我們現(xiàn)行的官僚體制進(jìn)行改革，讓共產(chǎn)黨這個“船”充滿活力，帶著中國人民航向美好的未來。