第一篇：基層政府高負(fù)債與金融相關(guān)性分析與治理對策研究

摘要：本文以××省鄉(xiāng)村債務(wù)為實(shí)證，研究農(nóng)村基層政府高負(fù)債與高金融相關(guān)性特征及其產(chǎn)生的根源，分析對財(cái)政政策效率和基層財(cái)政運(yùn)行的影響，以及所引起的金融資源配置失靈，針對政府部門貸款主體的特殊性、承貸方式的多樣性、司法介入難以湊效等問題，提出了實(shí)施金融抑制、進(jìn)行標(biāo)本兼治、適當(dāng)使用司法約束和財(cái)政二重支付與回流等對策。關(guān)鍵詞：基層政府鄉(xiāng)

村債務(wù)金融相關(guān)性治理對策

當(dāng)前，農(nóng)村基層政府（包括縣鄉(xiāng)政府及行政村）高負(fù)債占用大量農(nóng)村信貸資金已成為不爭的事實(shí)，這不僅影響到基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且威脅到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的安全，成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。因此，研究這一問題，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有積極意義。下面以××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)為例進(jìn)行實(shí)證分析：

一、債務(wù)特征：高負(fù)債與高金融相關(guān)性

（一）政府高負(fù)債與金融相關(guān)性實(shí)證分析。

據(jù)對××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)調(diào)查分析，基層政府債務(wù)普遍具有高負(fù)債與高金融相關(guān)性兩大特征。主要表現(xiàn)在以下方面：

1、高負(fù)債是政府債務(wù)最明顯的特征。全省5,085個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54,593個(gè)村，經(jīng)審計(jì)部門進(jìn)行全面的審計(jì)核實(shí)，截止2001年底鄉(xiāng)村兩級債權(quán)總額147.7億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級94.9億元，村級52.7億元；直接債務(wù)總額306億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級238.8億元，村級67.2億元。債權(quán)債務(wù)相抵賬面凈負(fù)債158.3億元，占當(dāng)年全省地方財(cái)政一般預(yù)算收入271.1億元的58.4％，占當(dāng)年全省各縣(市、區(qū))地方財(cái)政一般預(yù)算收入126.2億元的125.4％，而且存在借欠清收難、資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱、處置費(fèi)用高、實(shí)際債權(quán)縮水等問題，因此實(shí)際凈負(fù)債總額比賬面更大?？梢?，基層政府高負(fù)債不僅形成了沉重的債務(wù)包袱，而且集中了大量的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2、高負(fù)債將在很長時(shí)期存在。高負(fù)債的長期存在取決于兩個(gè)基本因素：一是基層政府為保證財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須繼續(xù)增加負(fù)債，不斷借新還舊來維持債務(wù)循環(huán)；二是政府債務(wù)還沒有找到徹底解決的辦法，鄉(xiāng)村債務(wù)存在化解難，惡性循環(huán)是高負(fù)債的必然結(jié)果。以2002年為例，全省共化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)15.85億元，占債務(wù)總額的5.41％。其中：（1）通過財(cái)政核銷債務(wù)1.25億元；（2）通過資產(chǎn)變現(xiàn)償還債務(wù)2.77億元；（3）通過增收節(jié)支償還債務(wù)2.80億元；（4）通過清收借款歸還債務(wù)3.23億元；（5）通過企業(yè)改制減少債務(wù)1.61億元；（6）通過其他形式償還債務(wù)4.19億元。按這個(gè)速度，在不增加任何新的債務(wù)并把所有債權(quán)全部收回的情況下，至少要10年以上的時(shí)間才能還清現(xiàn)有債務(wù)。這說明，化解鄉(xiāng)村債務(wù)非常艱巨，不是一朝一夕不是基層政府所能辦到。

3、高負(fù)債呈較高的金融相關(guān)性?；鶎诱哓?fù)債的金融相關(guān)性具體體現(xiàn)在其債務(wù)關(guān)系中的金融債務(wù)上,而且所欠金融債務(wù)主要集中在農(nóng)村信用社。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2001年6月，基層政府及其部門在全省農(nóng)村信用社的貸款本息達(dá)58億元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的18.95。其中政府直接欠貸款本金16.7萬元，占欠貸本金總額的33.52；行政職能部門欠貸款本金20.5億元，占欠貸本金總額的41.16；村委會欠貸款本金2.7億元,占欠貸本金總額5.42；私貸公用、分戶承貸集體使用貸款9.9億元，占欠貸本金總額19.88。這種占用實(shí)際上是財(cái)政向金融的透支行為，它使這部分資金的貨幣信貸職能以越位的方式執(zhí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職能，農(nóng)村信用社的運(yùn)行出現(xiàn)了職能錯(cuò)位。

（二）形成根源：政策變遷與制度供給不足

通過臨時(shí)負(fù)債平衡財(cái)政收支預(yù)期，擴(kuò)大財(cái)政的公共支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長需要保持兩個(gè)基本前提：一是要有經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和足夠的財(cái)力為基礎(chǔ)；二是其使用必須適度，不能超出財(cái)政收支的正常承受能力?；鶎迂?cái)政之所以長期超額再分配，形成高額負(fù)債并產(chǎn)生金融相關(guān)性，根本原因在于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政策變遷和制度供給不足。

1、政策變遷是形成基層政府高負(fù)債及金融相關(guān)性的根本因素。除基層政府開支剛性增加等直接性因素外，財(cái)政體制變革帶來的政策變遷是政府高負(fù)債的根本因素。據(jù)財(cái)政部門有關(guān)人士分析，隨著財(cái)政政策的變遷，政府性負(fù)債形成可分為三個(gè)階段:改革開放前，以國有和集體所有制為主要生產(chǎn)方式，資金以國家財(cái)政供給制為“主體”，輔之對信貸資金統(tǒng)借統(tǒng)還，債務(wù)大多在財(cái)稅體制轉(zhuǎn)換中消化，對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的集體借款也隨著農(nóng)村土地改革劃分到戶，遺留部分很小。改革開放到“八五”期間，資金供給體制逐步改變，特別是地方財(cái)政分設(shè)以后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，逐步出現(xiàn)了大量的基層政府債務(wù)。其中。由不規(guī)范的政府行為帶來的農(nóng)村信貸資金的潛在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題逐步擴(kuò)散?！熬盼濉睍r(shí)期以來，由于國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，地方政府也加大了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出，嚴(yán)重透支現(xiàn)象越來越來突出，基層政府在金融機(jī)構(gòu)的貸款也大幅度增加。

2、制度供給不足是產(chǎn)生高負(fù)債及金融相關(guān)性的另一個(gè)根源。財(cái)政與金融的制度供給不足主要表現(xiàn)在：兩者之間的關(guān)系沒有及時(shí)理順，政府部門的融資邊界和事權(quán)范圍缺乏嚴(yán)格劃分與準(zhǔn)確界定，金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營難以得到法律應(yīng)有的保護(hù)，在執(zhí)行現(xiàn)行的政策法規(guī)時(shí)往往又妥協(xié)于外部環(huán)境，自覺不自覺地用貨幣信貸資金替代了財(cái)政支付職能。制度供給不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是金融債務(wù)的債權(quán)軟約束與風(fēng)險(xiǎn)滯后，給政府部門留下了向金融尋租的空間，這種明顯的融資偏好沒有受到制度環(huán)境的及時(shí)抑制。二是農(nóng)村領(lǐng)域財(cái)政向金融倒逼的機(jī)制沒有得到根本治理，特別是是地方性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理層次低，受地方制約多，更便于施加行政影響取得貸款，因此基層政府部門常把農(nóng)村信用社作為融資首選。三是政府部門高負(fù)債實(shí)質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，即將自已的債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移為其他機(jī)構(gòu)、甚至個(gè)人的不良債權(quán)，通過侵占這些資產(chǎn)彌補(bǔ)財(cái)力虧空和不足，這種由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)到金融成本的積累缺乏必要的制度約束。

二、不良反應(yīng)：兩個(gè)財(cái)政后果與金融資源配置失靈

（一）高負(fù)債與惡性循環(huán)的兩個(gè)財(cái)政后果

一是影響國家宏觀財(cái)政政策的實(shí)施和效率?；鶎诱菄艺?quán)的微觀組織，有責(zé)任和義務(wù)配合國家實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政政策。在高負(fù)債及其惡性循環(huán)條件下，基層政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，償債能力下降，信譽(yù)喪失，融資困難。這種財(cái)政狀況必然導(dǎo)致基層政府一方面被迫減少甚至中斷對地方公共事業(yè)支出和對財(cái)政扶持項(xiàng)目的投入，另一方面千方百計(jì)利用行政影響力繼續(xù)增加負(fù)債，不斷聚集與轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，還有可能擠占挪用中央財(cái)政直接投入或轉(zhuǎn)移支付的資金。這樣一來，在微觀領(lǐng)域，因需要財(cái)政支持的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)失去資金傾斜無力進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，致使部分生產(chǎn)需求和消費(fèi)需求受到抑制；在宏觀上，由于微觀財(cái)政政策與宏觀財(cái)政政策失去平衡，二者的匹配關(guān)系被破壞，國家發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大內(nèi)需的政策效應(yīng)下降。

二是會不斷加劇基層政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成過程，政府債務(wù)在期初表現(xiàn)為暫時(shí)性財(cái)力透支或?qū)ι鐣Y金的占用，這時(shí)基本沒有風(fēng)險(xiǎn)，但隨著負(fù)債程度的加深，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會不斷積累，最終演變?yōu)楦哓?fù)債，惡化財(cái)政運(yùn)行狀況，加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)負(fù)債增長長期超過財(cái)力增長，就會出現(xiàn)主要依靠負(fù)債增長特別是金融負(fù)債來維持財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)務(wù)危機(jī)。以目前態(tài)勢，高負(fù)債及惡性循環(huán)已危及到基層政權(quán)的穩(wěn)定，如果對基層政府資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行清償，事實(shí)上有相當(dāng)部分基層政府已構(gòu)成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的技術(shù)性破產(chǎn)。

（二）高金融相關(guān)性引起金融資源配置失靈

基層政府債務(wù)的高金融相關(guān)性，集中表現(xiàn)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政府性貸款增加，這為貨幣政策在農(nóng)村的傳導(dǎo)埋下了隱患，從三個(gè)方面帶來金融資源配置的失靈：

一是影響貨幣資源的配置效率，削弱金融對地方經(jīng)濟(jì)的支持?；鶎诱愿鞣N形式拖欠大量的社會貨幣資金，并將擠占、拖欠農(nóng)村信貸資金作為解決財(cái)力不足，緩解財(cái)政支付壓力的重要途徑，使大量信貸資金財(cái)政化，由執(zhí)行貨幣支付職能轉(zhuǎn)為執(zhí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職能。由于本來應(yīng)該進(jìn)入生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的貨幣資金源源不斷地流入財(cái)政機(jī)關(guān)，從而削弱了農(nóng)村信用社配置貨幣資源的能力和支持地方經(jīng)濟(jì)的信貸力量。與此同時(shí)，當(dāng)財(cái)政不能正常履行償債義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)為了信貸資金的安全和自身的發(fā)展必然產(chǎn)生信用抑制，減少或中止對相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)的信貸投入，加大保全和清收財(cái)政貸款的力度，甚至把當(dāng)?shù)匾暈榉墙鹑诎踩珔^(qū)，實(shí)施信貸制裁或過度審慎的信貸政策，形成惜貸懼貸現(xiàn)象，減少信貸投入。這又勢必影響農(nóng)村信用社資金的有效運(yùn)用，降低農(nóng)村信貸資金的使用效率，造成部分地方農(nóng)村信用社的信貸資源閑置。

二是降低信貸資產(chǎn)質(zhì)量，影響農(nóng)村信用社的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于基層政府財(cái)政資金緊張的狀況在短期內(nèi)難以改變，高負(fù)債與財(cái)政收支的惡性循環(huán)，將使其暫時(shí)失去或部份失去貸款償還能力。加上農(nóng)村稅費(fèi)改革規(guī)范了地方政府的收費(fèi)行為，一些預(yù)算外行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目被取締，原本計(jì)劃用這些收費(fèi)來償還的貸款失去還款來源，基層財(cái)政償債能力進(jìn)一步下降。在這種情況下，基層政府為了維護(hù)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，更不可能把有限的財(cái)政資金用于償還貸款。財(cái)政上岸，金融下水，由于政府債務(wù)的高金融相關(guān)性主要反映在農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社由此形成大量的呆滯或呆賬貸款，不可避免地出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)增大，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資金流動性減弱，經(jīng)營效益降低等問題。

三是破壞信用秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，引發(fā)金融**、加深社會矛盾。市場經(jīng)濟(jì)有自由經(jīng)濟(jì)和政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，中國經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型期實(shí)行的是一種行政主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)，“官、產(chǎn)、學(xué)”經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象是目前中國經(jīng)濟(jì)的最大特征，它表明政府部門在各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系中所處的突出地位和作用。因此，當(dāng)基層政府財(cái)政無力償貸而逃廢金融債務(wù)時(shí)會帶動各界效仿，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“多米諾骨牌效應(yīng)”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦庞弥刃蚴Х?、?jīng)濟(jì)秩序混亂，這勢必加劇地方金融風(fēng)險(xiǎn)。如繼續(xù)下去，金融風(fēng)險(xiǎn)將釀成全局性風(fēng)險(xiǎn)，甚至爆發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾，引起社會經(jīng)濟(jì)動蕩。

三、因素分析：矯正高負(fù)債金融相關(guān)性的難點(diǎn)

基層政府及其部門貸款承貸主體的特殊性，承貸方式的多樣性，司法介入困難和難以湊效，決定了化解其債務(wù)高金融相關(guān)性的難點(diǎn)。

難點(diǎn)一：承貸主體的特殊性，使貸款的清收難以著手。一是由于基層財(cái)政困難，已無力償還金融借款，即使基層政府想作一屆守信用政府，也無從作起。二是由于基層政府是國家政權(quán)的重要組成部分，不是一般的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)體，出于維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的政治需要，會出現(xiàn)破產(chǎn)失靈，也就是說從政體上不允許運(yùn)用破產(chǎn)清償債務(wù)這一市場化手段。三是基層政府對地方社會擁有絕對的控制權(quán)利，金融機(jī)構(gòu)作為社會經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，一旦失去政府及其部門的支持，其運(yùn)行和發(fā)展必然產(chǎn)生多重障礙，因此在清收政府貸款時(shí)顧慮很多，不便于依法運(yùn)用強(qiáng)制性措施。

難點(diǎn)二：承貸方式的多樣性，使貸款的清收復(fù)雜化。調(diào)查資料表明，政府部門對金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債具有多種途徑。除財(cái)政部門直接負(fù)債和財(cái)政承諾擔(dān)保償還貸款，還有其他政府部門及行政事業(yè)單位負(fù)債，領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員頂貸、利用群眾轉(zhuǎn)貸等私貸公用貸款。這些貸款都是行政主導(dǎo)下的產(chǎn)物，在財(cái)力不足時(shí)拖欠不還或拒絕還貸是其共同的特征。由于這些貸款涉及廣泛、復(fù)雜的利益關(guān)系，增大了金融機(jī)構(gòu)清收貸款的工作難度。

難點(diǎn)三：司法介入困難且難以湊效，使貸款的清收缺乏力度。法律是維護(hù)社會秩序的最高規(guī)則，政府部門執(zhí)行公務(wù)也要遵守法律，但司法機(jī)關(guān)是國家機(jī)器，財(cái)政機(jī)關(guān)作為政府的經(jīng)濟(jì)樞紐，是政府的重點(diǎn)保護(hù)對象，執(zhí)行財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)直接牽涉到政府的利益，貸款本身也牽涉到政府。同時(shí)，法院辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政機(jī)關(guān)核定和撥付，法院的訴訟費(fèi)由財(cái)政機(jī)關(guān)返還，在受理金融訴訟時(shí)不得不考慮財(cái)政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)利益上對法院的控制關(guān)系。加上作為國家機(jī)關(guān)在承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，只限于預(yù)算外資金和行政節(jié)余經(jīng)費(fèi)，除此外的一切財(cái)產(chǎn)都受法律保護(hù)，也給司法介入增加了難度。

因此，農(nóng)村信用社直接保全和清收政府部門貸款不僅困難重重，而且即使確有必要?jiǎng)佑梅晌淦?，進(jìn)行司法介入，也往往會因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)與財(cái)政部門特殊的利益關(guān)系，使依法收貸無法最終實(shí)現(xiàn)。

四、對策建議：治理高負(fù)債金融相關(guān)性的途徑和策略

（一）規(guī)范政府部門信用行為，抑制對金融機(jī)構(gòu)的融資偏好。基層政府的融資偏好和金融機(jī)構(gòu)的信貸傾向，是治理農(nóng)村信貸資金財(cái)政化的兩個(gè)根本方面。首先轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府融資行為是關(guān)鍵。要防止政府及其部門出現(xiàn)“拖金融下水”的融資偏好，在政策和法規(guī)框架下嚴(yán)格界定行政管理部門的融資邊界，嚴(yán)禁施加行政影響繼續(xù)對金融機(jī)構(gòu)融資、擔(dān)保和干預(yù)貸款。其次要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，加快農(nóng)村信用社改革步伐，減少體制摩擦的不良后果，增強(qiáng)經(jīng)營管理的獨(dú)立性。要正確認(rèn)識和對待基層財(cái)政本身具有的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性，切實(shí)加強(qiáng)信貸管理，認(rèn)真執(zhí)行信貸政策，嚴(yán)格界定貸款主體資格，自覺抑制政府有關(guān)部門在信用社的融資尋租，盡力避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁。

（二）注重實(shí)效，實(shí)施分步清收、標(biāo)本兼治策略。規(guī)范政府部門融資行為，抑制政府部門信貸需求，是治本之策，但對政府部門已發(fā)生的各種形式的金融負(fù)債，只能采取治標(biāo)的策略。解鈴還須系鈴人，治標(biāo)要善于使用政府介入的行政主導(dǎo)履約方式。這種方式的采取不能針對所有的政府金融債務(wù)，重點(diǎn)要爭取上級政府部門提供組織保障，先清收下一級政府部門貸款。要從化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)入手，從清理行政部門個(gè)人負(fù)債作起，分層次進(jìn)行，先易后難。對縣級政府部門金融借款的清收和擔(dān)保承諾還款等締約過失責(zé)任的追究，要講究處置策略和時(shí)機(jī)，避免與政府部門發(fā)生正面沖突，在不給地方經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響的前提下進(jìn)行。要注重債務(wù)的分解和轉(zhuǎn)化，堅(jiān)決貫徹誰承貸誰償還的原則，通過對私貸公用債權(quán)的追償來促進(jìn)基層政府金融負(fù)債的轉(zhuǎn)化。

（三）相機(jī)選擇司法介入的強(qiáng)制履約方式。盡管財(cái)政部門與司法機(jī)關(guān)有經(jīng)濟(jì)利潤上的匹配關(guān)系，但在化解政府部門負(fù)債時(shí)，司法介入仍是一種可以相機(jī)選擇的方式。如在清收某些行政事業(yè)單位貸款、私貸公用貸款遇到困難時(shí)，只要不影響其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只要貫徹審慎的原則，可以通過司法介入來尋找突破口，增強(qiáng)清收的實(shí)際效果。這里關(guān)鍵要看這些部門和單位是否有被執(zhí)行的能力，即節(jié)余經(jīng)費(fèi)、預(yù)算外資金和他項(xiàng)資金來源。

（四）利用政財(cái)?shù)亩刂Ц杜c回流也是一種可以選擇的化解方式。在分稅制的前提下，地方財(cái)政支出作為國民收入再分配形式的重要組成部分，預(yù)算外資金收入主要集中在地方財(cái)政部門。特別是進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，預(yù)算外資金收入納入地方財(cái)政部門統(tǒng)收統(tǒng)支，集中統(tǒng)一管理，這為農(nóng)村信用社清收債務(wù)創(chuàng)造了新的有利條件。農(nóng)村信用社具有貼近基層的服務(wù)優(yōu)勢與地緣優(yōu)勢，在代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫、代理收費(fèi)等業(yè)務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政部門對基層政府的拔款、補(bǔ)貼等，也主要通過金融部門這一信用中介進(jìn)行。在這個(gè)過程中，農(nóng)村信用社可以充分利用財(cái)政的資金回流與轉(zhuǎn)移支付功能收回一部分貸款。

參考資料：

1、我國金融風(fēng)險(xiǎn)形成的財(cái)政政策環(huán)境和制度因素金融研究2002。112、風(fēng)險(xiǎn)積聚下信貸的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)：農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高負(fù)債分析金融研究2002。73、××省農(nóng)村信用社對鄉(xiāng)村不良貸款的調(diào)查報(bào)告

4、××省人民政府化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作會議及相關(guān)統(tǒng)計(jì)材料

第二篇：基層政府高負(fù)債與金融相關(guān)性分析與治理對策研究

摘要：本文以××省鄉(xiāng)村債務(wù)為實(shí)證，研究農(nóng)村基層政府高負(fù)債與高金融相關(guān)性特征及其產(chǎn)生的根源，分析對財(cái)政政策效率和基層財(cái)政運(yùn)行的影響，以及所引起的金融資源配置失靈，針對政府部門貸款主體的特殊性、承貸方式的多樣性、司法介入難以湊效等問題，提出了實(shí)施金融抑制、進(jìn)行標(biāo)本兼治、適當(dāng)使用司法約束和財(cái)政二重支付與回流等對策。

關(guān)鍵詞：基層政府鄉(xiāng)村債務(wù)金融相關(guān)性治理對策

當(dāng)前，農(nóng)村基層政府（包括縣鄉(xiāng)政府及行政村）高負(fù)債占用大量農(nóng)村信貸資金已成為不爭的事實(shí)，這不僅影響到基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且威脅到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的安全，成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。因此，研究這一問題，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有積極意義。下面以××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)為例進(jìn)行實(shí)證分析：

一、債務(wù)特征：高負(fù)債與高金融相關(guān)性

（一）政府高負(fù)債與金融相關(guān)性實(shí)證分析。

據(jù)對××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)調(diào)查分析，基層政府債務(wù)普遍具有高負(fù)債與高金融相關(guān)性兩大特征。主要表現(xiàn)在以下方面：

1、高負(fù)債是政府債務(wù)最明顯的特征。全省5,085個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54,593個(gè)村，經(jīng)審計(jì)部門進(jìn)行全面的審計(jì)核實(shí)，截止2001年底鄉(xiāng)村兩級債權(quán)總額147.7億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級94.9億元，村級52.7億元；直接債務(wù)總額306億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級238.8億元，村級67.2億元。債權(quán)債務(wù)相抵賬面凈負(fù)債158.3億元，占當(dāng)年全省地方財(cái)政一般預(yù)算收入271.1億元的58.4％，占當(dāng)年全省各縣(市、區(qū))地方財(cái)政一般預(yù)算收入126.2億元的125.4％，而且存在借欠清收難、資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱、處置費(fèi)用高、實(shí)際債權(quán)縮水等問題，因此實(shí)際凈負(fù)債總額比賬面更大?？梢姡鶎诱哓?fù)債不僅形成了沉重的債務(wù)包袱，而且集中了大量的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2、高負(fù)債將在很長時(shí)期存在。高負(fù)債的長期存在取決于兩個(gè)基本因素：一是基層政府為保證財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須繼續(xù)增加負(fù)債，不斷借新還舊來維持債務(wù)循環(huán)；二是政府債務(wù)還沒有找到徹底解決的辦法，鄉(xiāng)村債務(wù)存在化解難，惡性循環(huán)是高負(fù)債的必然結(jié)果。以2002年為例，全省共化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)15.85億元，占債務(wù)總額的5.41％。其中：（1）通過財(cái)政核銷債務(wù)1.25億元；（2）通過資產(chǎn)變現(xiàn)償還債務(wù)2.77億元；（3）通過增收節(jié)支償還債務(wù)2.80億元；（4）通過清收借款歸還債務(wù)3.23億元；（5）通過企業(yè)改制減少債務(wù)1.61億元；（6）通過其他形式償還債務(wù)4.19億元。按這個(gè)速度，在不增加任何新的債務(wù)并把所有債權(quán)全部收回的情況下，至少要10年以上的時(shí)間才能還清現(xiàn)有債務(wù)。這說明，化解鄉(xiāng)村債務(wù)非常艱巨，不是一朝一夕不是基層政府所能辦到。

3、高負(fù)債呈較高的金融相關(guān)性。基層政府高負(fù)債的金融相關(guān)性具體體現(xiàn)在其債務(wù)關(guān)系中的金融債務(wù)上,而且所欠金融債務(wù)主要集中在農(nóng)村信用社。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2001年6月，基層政府及其部門在全省農(nóng)村信用社的貸款本息達(dá)58億元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的18.95%。其中政府直接欠貸款本金16.7萬元，占欠貸本金總額的33.52%；行政職能部門欠貸款本金20.5億元，占欠貸本金總額的41.16%；村委會欠貸款本金2.7億元,占欠貸本金總額5.42%；私貸公用、分戶承貸集體使用貸款9.9億元，占欠貸本金總額19.88%。這種占用實(shí)際上是財(cái)政向金融的透支行為，它使這部分資金的貨幣信貸職能以越位的方式執(zhí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職能，農(nóng)村信用社的運(yùn)行出現(xiàn)了職能錯(cuò)位。

（二）形成根源：政策變遷與制度供給不足

通過臨時(shí)負(fù)債平衡財(cái)政收支預(yù)期，擴(kuò)大財(cái)政的公共支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長需要保持兩個(gè)基本前提：一是要有經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和足夠的財(cái)力為基礎(chǔ)；二是其使用必須適度，不能超出財(cái)政收支的正常承受能力?；鶎迂?cái)政之所以長期超額再分配，形成高額負(fù)債并產(chǎn)生金融相關(guān)性，根本原因在于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政策變遷和制度供給不足。

1、政策變遷是形成基層政府高負(fù)債及金融相關(guān)性的根本因素。除基層政府開支剛性增加等直接性因素外，財(cái)政體制變革帶來的政策變遷是政府高負(fù)債的根本因素。據(jù)財(cái)政部門有關(guān)人士分析，隨著財(cái)政政策的變遷，政府性負(fù)債形成可分為三個(gè)階段:改革開放前，以國有和集體所有制為主要生產(chǎn)方式，資金以國家財(cái)政供給制為“主體”，輔之對信貸資金統(tǒng)借統(tǒng)還，債務(wù)大多在財(cái)稅體制轉(zhuǎn)換中消化，對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的集體借款也隨著農(nóng)村土地改革劃分到戶，遺留部分很小。改革開放到“八五”期間，資金供給體制逐步改變，特別是地方財(cái)政分設(shè)以后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，逐步出現(xiàn)了大量的基層政府債務(wù)。其中。由不規(guī)范的政府行為帶來的農(nóng)村信貸資金的潛在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題逐步擴(kuò)散?！熬盼濉睍r(shí)期以來，由于國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，地方政府也加大了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出，嚴(yán)重透支現(xiàn)象越來越來突出，基層政府在金融機(jī)構(gòu)的貸款也大幅度增加。

2、制度供給不足是產(chǎn)生高負(fù)債及金融相關(guān)性的另一個(gè)根源。財(cái)政與金融的制度供給不足主要表現(xiàn)在：兩者之間的關(guān)系沒有及時(shí)理順，政府部門的融資邊界和事權(quán)范圍缺乏嚴(yán)格劃分與準(zhǔn)確界定，金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營難以得到法律應(yīng)有的保護(hù)，在執(zhí)行現(xiàn)行的政策法規(guī)時(shí)往往又妥協(xié)于外部環(huán)境，自覺不自覺地用貨幣信貸資金替代了財(cái)政支付職能。制度供給不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是金融債務(wù)的債權(quán)軟約束與風(fēng)險(xiǎn)滯后，給政府部門留下了向金融尋租的空間，這種明顯的融資偏好沒有受到制度環(huán)境的及時(shí)抑制。二是農(nóng)村領(lǐng)域財(cái)政向金融倒逼的機(jī)制沒有得到根本治

第三篇：基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀分析與對策研究

基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀分析與對策研究

基層公務(wù)員是指縣、區(qū)行政區(qū)內(nèi)行政處級及其以下，具有國家行政編制的依法履行公職，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。據(jù)國家公務(wù)員局統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，全國公務(wù)員總數(shù)為708.9萬人，而其中，90%是科以下干部，60%在縣以下機(jī)關(guān)工作?；鶎庸珓?wù)員是公務(wù)員結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是黨和國家方針政策的具體執(zhí)行者，是連接群眾和政府的橋梁。他們的隊(duì)伍建設(shè)情況，直接關(guān)系到黨的事業(yè)發(fā)展，關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象。因此，了解基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中存在的問題，積極尋找加強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的方法，具有十分重要的意義。

一、基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）基層公務(wù)員整體素質(zhì)難以與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)

一方面，思想跟不上時(shí)代發(fā)展。隨著改革開放的不斷深入和社會轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，我國的政府管理模式也朝著打造法治型政府和服務(wù)型政府方向轉(zhuǎn)變。然而，部分基層公務(wù)員的思想沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)意識淡薄，仍然停留在傳統(tǒng)理念和慣性思維上，習(xí)慣于坐等上門，習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)和簡單的方法辦事，而缺乏開拓創(chuàng)新、積極主動的精神。此外，官僚主義作風(fēng)還殘存在于一些基層公務(wù)員的身上，“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象還在一些服務(wù)窗口中存在。

另一方面，能力難以適應(yīng)時(shí)代需求。一些基層公務(wù)員工作技能陳舊，行動效率低下，對于現(xiàn)代辦公必須掌握的計(jì)算機(jī)操作一竅不通，1

難以為人民群眾提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。有的對法律法規(guī)、最新政策掌握不全面，導(dǎo)致分析處理問題不夠合理，難以應(yīng)對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。

（二）基層公務(wù)員進(jìn)出口渠道流通不暢

近年來，受職位數(shù)、編制等的限制，各機(jī)關(guān)除了通過考錄、選調(diào)、軍轉(zhuǎn)安置等方式少量接收一些基層公務(wù)員外，幾乎沒有任何其他進(jìn)人渠道。雖然近年來國家加大了公務(wù)員的考錄力度，但是公務(wù)員的進(jìn)口渠道太窄，新生力量不足，公務(wù)員隊(duì)伍青黃不接的問題仍然十分嚴(yán)重。

而與此相對應(yīng)的是，出口方面雖然有退休、辭職和辭退等方式，但公務(wù)員的懲戒、辭職和辭退等制度并未得到真正的落實(shí)，使得出口受阻。此外，退出領(lǐng)導(dǎo)崗位干部占據(jù)了大量縣級以上單位的公務(wù)員編制，造成縣以下單位的公務(wù)員升不上去，原地踏步。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級市級部門之間公務(wù)員交流輪崗的瓶頸沒有打破，公務(wù)員、參公管理人員和事業(yè)編制人員難以正常流動，都嚴(yán)重阻礙了公務(wù)員的交流。

（三）基層公務(wù)員培訓(xùn)體系不夠完善

教育培訓(xùn)是提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的必要條件，對于基層公務(wù)員提高自身的業(yè)務(wù)知識水平、理論知識水平和解決實(shí)際問題的能力具有重要的作用。然而，據(jù)調(diào)查表明，越是身處機(jī)關(guān)、越是職務(wù)高的公務(wù)員越有學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層單位以及各級機(jī)關(guān)中的基層公務(wù)員接受培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會則相對較少。

基層公務(wù)員培訓(xùn)中存在的問題，使得培訓(xùn)效果大打折扣。一方面，基層公務(wù)員培訓(xùn)存在流于形式、走過場的現(xiàn)象。公務(wù)員培訓(xùn)與自己升

遷、調(diào)動的關(guān)系并不大，因而很多基層公務(wù)員對學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠重視，參與熱情不高，欠缺積極性和主動性。另一方面，公務(wù)員培訓(xùn)存在培訓(xùn)內(nèi)容結(jié)構(gòu)不合理、培訓(xùn)方式手段單一的問題。公務(wù)員培訓(xùn)較為重視政治理論學(xué)習(xí)，忽視了業(yè)務(wù)知識和崗位能力的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用性較差。而公務(wù)員培訓(xùn)的形式主要以課堂教學(xué)為主，傳授教材上的知識，缺乏應(yīng)用性和靈活性，既難以提高受培訓(xùn)者的學(xué)習(xí)興趣，更無益于通過培訓(xùn)提高基層公務(wù)員處理實(shí)務(wù)的能力。

（四）基層公務(wù)員考核評價(jià)體系不夠合理

公務(wù)員考核制度是實(shí)施其他各項(xiàng)公務(wù)員制度的依據(jù)和基礎(chǔ)，是公務(wù)員制度的“中樞”，在整個(gè)公務(wù)員制度中有著舉足輕重的地位。但在實(shí)際操作過程中，基層公務(wù)員考核卻存在諸多不合理之處。

首先，在考核中采用的指標(biāo)多數(shù)存在著大而全、粗而模糊的問題，難以切實(shí)對基層公務(wù)員所做工作進(jìn)行考核。其次，考核方式過于單一。按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員考核應(yīng)采取領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合，定期考核與平時(shí)考核相結(jié)合，定性考核與定量考核相結(jié)合的方法。但在執(zhí)行時(shí)則存在只重領(lǐng)導(dǎo)考核、年終考核和定性考核的現(xiàn)象。再有，按比例分配名額、輪流坐莊、領(lǐng)導(dǎo)干部評為優(yōu)秀等現(xiàn)象在考核中常常存在，使得基層公務(wù)員考核評價(jià)流于形式，難以真正起到以考核為基礎(chǔ)、合理獎(jiǎng)懲的目的。

（五）基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制不夠健全

基層公務(wù)員的工作狀況直接關(guān)系到政府的行政效率和為人民服務(wù)的水平，而激勵(lì)機(jī)制則直接影響到基層公務(wù)員的工作狀況?，F(xiàn)行體

制下，公務(wù)員激勵(lì)方式主要有晉升、提高待遇和進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。金字塔狀的職位則讓基層公務(wù)員看不到晉升的希望，待遇也難以得到增加。而在獎(jiǎng)懲方面，由于公務(wù)員考核評價(jià)體制不夠合理，基層公務(wù)員很難獲得評獎(jiǎng)評優(yōu)的機(jī)會，容易挫傷基層公務(wù)員的積極性，同時(shí)，基層公務(wù)員考核的結(jié)果與其獎(jiǎng)金的發(fā)放關(guān)系不大，考核獎(jiǎng)懲的激勵(lì)作用也被弱化了。

二、加強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的對策

（一）疏通基層公務(wù)員進(jìn)出口渠道，完善用人機(jī)制

公務(wù)員的選拔任用，不僅要堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，而且要有一套相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。一是要加強(qiáng)公務(wù)員公開選拔，堅(jiān)持凡進(jìn)必考，通過考試選拔各種專業(yè)類型的優(yōu)秀人才。二是要探索公務(wù)員聘用制，逐步縮小永久性職業(yè)雇員人數(shù)，擴(kuò)大短期聘用人員的數(shù)量，增加基層公務(wù)員進(jìn)出口管理的彈性。三是要打破晉升任用上論資排輩的習(xí)慣，以德、才為標(biāo)準(zhǔn)選拔任用人才，擴(kuò)大基層公務(wù)員升職空間。

在公務(wù)員出口方面，要嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)員辭職、辭退和退休制度，杜絕占編現(xiàn)象的發(fā)生。增強(qiáng)公務(wù)員、參公管理人員和事業(yè)編制人員之間的交流，擴(kuò)大基層公務(wù)員的發(fā)展空間。對于被辭退的公務(wù)員要提供培訓(xùn)，幫助他們更好地再就業(yè)。

（二）健全基層公務(wù)員培訓(xùn)體系，注重實(shí)際效果

為加快轉(zhuǎn)變基層公務(wù)員落后的行政思想，提高其處理社會事務(wù)的能力，提升基層公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，必須要完善教育培訓(xùn)體系。

一是要增強(qiáng)基層公務(wù)員對教育培訓(xùn)的重視程度。把教育培訓(xùn)作為晉升的重要條件之一，把教育培訓(xùn)的結(jié)果與考核、獎(jiǎng)懲相掛鉤掛鉤，增強(qiáng)基層公務(wù)員參與教育培訓(xùn)的主動性、積極性，提高教育培訓(xùn)的質(zhì)量。二是要?jiǎng)?chuàng)新基層公務(wù)員培訓(xùn)形式。改變以往統(tǒng)一上大課的模式，針對不同受訓(xùn)者的素質(zhì)和特點(diǎn)，將知識水平相近、工作內(nèi)容相似的受訓(xùn)者安排在一起上課，增強(qiáng)課堂針對性，提高培訓(xùn)效率。三是要優(yōu)化基層公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容。在加強(qiáng)思想政治教育的同時(shí)，要提高培訓(xùn)中業(yè)務(wù)知識的比例，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的實(shí)用性。同時(shí)，要注重經(jīng)濟(jì)、法律、管理、科技等各方面知識的傳授，以開闊基層公務(wù)員的視野，提高其處理新問題的能力和水平。

（三）改進(jìn)基層公務(wù)員考核辦法，創(chuàng)新考核體系

進(jìn)一步改進(jìn)基層公務(wù)員考核評價(jià)辦法，創(chuàng)新考核評價(jià)體系，可以從以下幾個(gè)方面做起。一是實(shí)行差異化考核。改變以往千人一面的傳統(tǒng)做法，根據(jù)部門具體工作的特點(diǎn)和職務(wù)級別的不同，明確基層公務(wù)員個(gè)體考核的標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地進(jìn)行考核；二是實(shí)現(xiàn)評價(jià)主體多元化?；鶎庸珓?wù)員工作中接觸最多的是群眾，因此，不僅僅要重視領(lǐng)導(dǎo)考核，更要加強(qiáng)群眾監(jiān)督，接受群眾評價(jià)。將領(lǐng)導(dǎo)考核、群眾評價(jià)和同事互評有機(jī)結(jié)合起來，從多方面對基層公務(wù)員進(jìn)行全面考核；三是要實(shí)現(xiàn)考核常態(tài)化。對基層公務(wù)員的考核要貫穿在日常工作中，做到經(jīng)常性考核、常態(tài)化考核，將平時(shí)考核作為年終考核的依據(jù)和基礎(chǔ)，克服“平時(shí)不考核，年終算總賬”的問題。四是實(shí)行信息化考核。建立信息化的績效考核平臺，可以克服傳統(tǒng)面談、紙質(zhì)考核存在的時(shí)間

滯后、感情干擾等問題，提高考核效率，保證公平、公正、公開。

（四）完善基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，提高公務(wù)員積極性

要充分發(fā)揮基層公務(wù)員的積極性和主動性，就要進(jìn)一步完善基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。一是從物質(zhì)待遇方面激發(fā)基層公務(wù)員的工作積極性。逐步將現(xiàn)行的等級工資制向績效工資制轉(zhuǎn)變，根據(jù)基層公務(wù)員的工作能力和做出的貢獻(xiàn)發(fā)放工資，根據(jù)績效考核評價(jià)的結(jié)果發(fā)放獎(jiǎng)金，鼓勵(lì)基層公務(wù)員爭先創(chuàng)優(yōu)；二是從精神文化方面營造良好的激勵(lì)環(huán)境。各級行政機(jī)關(guān)要努力營造開放、坦誠的工作氛圍，領(lǐng)導(dǎo)者要真正做到尊重人才、關(guān)心人才。對于工作努力認(rèn)真的基層公務(wù)員要給予精神方面的肯定和鼓勵(lì)，以增強(qiáng)基層公務(wù)員對本職工作的認(rèn)同感，對所處機(jī)關(guān)的歸屬感，最終提高工作積極性；三是要引進(jìn)競爭淘汰機(jī)制。懲處、辭退是負(fù)激勵(lì)中重要手段，在淘汰的壓力下，基層公務(wù)員的責(zé)任心和主動性會有所增強(qiáng)。對于工作散漫、違法亂紀(jì)，且屢教不改的人員一定要按照國家規(guī)定采取辭退的措施，淘汰掉不能履行公務(wù)員職責(zé)的人員。以此，形成優(yōu)勝劣汰的競爭氛圍，激勵(lì)基層公務(wù)員努力工作，不斷進(jìn)步。

總之，加強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的工作任重而道遠(yuǎn)，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變思路，完善創(chuàng)新各項(xiàng)體系，最終才能提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，為推動我國經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展，鞏固黨的執(zhí)政地位打下堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)。

第四篇：霧霾治理問題與對策研究―基于政府視角

摘 要：如今我國大部分地區(qū)遭遇的霧霾天氣，嚴(yán)重影響著人們的健康和生活，引起了民眾對政府治理能力的不滿，更讓政府傷透了腦筋。本文主要基于政府視角對霧霾問題進(jìn)行了研究。首先提出了霧霾的概念和產(chǎn)生原因，接著分析了國內(nèi)外霧霾的研究現(xiàn)狀以及霧霾給人類帶來的危害，最后從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化四個(gè)方面站在政府視角提出了針對性的解決措施。

關(guān)鍵詞：霧霾；政府治理；可持續(xù)發(fā)展

一、霧霾的概念

霧霾是霧和霾的統(tǒng)稱，二者區(qū)別很大。霧是由懸浮在近地面空氣中的大量微小水滴或冰晶組成的，它是一種空氣中的水汽產(chǎn)生凝結(jié)的自然天氣現(xiàn)象；霾是空氣中的灰塵、硝酸、有機(jī)碳?xì)浠衔锏阮w粒物形成的造成視覺障礙的氣溶膠系統(tǒng)，即灰霾，它是由大氣污染導(dǎo)致的。

二、霧霾產(chǎn)生的原因

霧霾產(chǎn)生的直接原因是大氣中的pm2.5嚴(yán)重超標(biāo)。pm2.5主要來源于工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣等。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大和城市化進(jìn)程加快，大量的pm2.5顆粒排放出來。從表象上來看霧霾是由于工業(yè)迅速發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)的不合理性造成了大氣中污染物排放過多而引起的，但是究其根本原因則是由于多年來政府一味追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)而阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析和發(fā)展趨勢

（一）我國研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，伴隨的是生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，霧霾的屢屢出現(xiàn)已促使我國采取了不少措施：機(jī)動車限號，污染企業(yè)停產(chǎn)整頓，鼓勵(lì)綠色能源的開發(fā)等等。然而機(jī)動車限號給人們的出行帶來了不便，企業(yè)停產(chǎn)造成了大量員工失業(yè)待業(yè)，盡管政府為治理霧霾投入大量人力物力財(cái)力，霧霾天氣仍舊無法根治。政府需要靠實(shí)際行動和有效的方法治理霧霾，才能讓人民看到希望。

（二）國外研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

霧霾不僅困擾著我國，不少如今空氣質(zhì)量良好的發(fā)達(dá)國家也曾經(jīng)歷過霧霾的痛。

經(jīng)歷工業(yè)革命的英國，倫敦的工廠向空氣中排放了大量的粉塵和有毒氣體，致使倫敦每年有四分之一的日子都被霧霾籠罩，倫敦還因此被稱為“霧都”。政府通過限制私家車數(shù)量減少尾氣排放，征收交通擁堵費(fèi)，并將這筆收入用于改善公共交通系統(tǒng)的發(fā)展，還對各個(gè)城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行評估，對不達(dá)標(biāo)的城市進(jìn)行罰款。

美國曾發(fā)生的“光化學(xué)煙霧污染事件”也是由于工業(yè)污染和汽車尾氣造成的大氣污染。美國因此成立了《空氣污染控制法》等法案進(jìn)行治理。通過信息公開、設(shè)立排污許可證和動員全民參與的方式推進(jìn)節(jié)能減排。

日本也曾遭遇過嚴(yán)重的空氣污染。日本環(huán)保部通過建立大氣廣域監(jiān)視系統(tǒng)，來監(jiān)測各種大氣污染物質(zhì)，并將專業(yè)人士的分析結(jié)果發(fā)布到網(wǎng)站上。日本禁止尾氣排放超標(biāo)車輛運(yùn)行。日本市民也自覺給自己的舊車安裝過濾器，參與到大氣污染的防治中去。

國外的成功經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，但我們也要結(jié)合我國的具體國情，采取適當(dāng)?shù)拇胧?，設(shè)立相關(guān)的法律條令、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，在社會快速發(fā)展的同時(shí)與大自然和諧共處，減少霧霾的發(fā)生。

四、霧霾對人類的危害

（一）對人類身體健康的危害

主要有生理危害和心理危害兩類。生理危害包括：誘發(fā)呼吸道疾病和心腦血管疾?。恍睦砦：τ校红F霾天氣的頻繁發(fā)生會引發(fā)人們焦躁不安的情緒，長期在這樣的環(huán)境狀態(tài)下生活，人們的心情與心境等得不到改善，會引發(fā)嚴(yán)重的心理問題，對客觀生活環(huán)境產(chǎn)生不良抵觸情緒。

（二）對人類社會活動的危害

霧霾的持續(xù)籠罩使得城市道路能見度降低，人們外出活動不便，大大影響了人們的生活進(jìn)度與生活質(zhì)量，特別是對于中老年人晨練和學(xué)生外出體育活動等造成巨大影響；另外也容易造成交通事故等危害。

（三）對中國經(jīng)濟(jì)的危害

霧霾的產(chǎn)生導(dǎo)致許多企業(yè)不能正常生產(chǎn)與營業(yè)，這便使得經(jīng)濟(jì)利潤下降；嚴(yán)重的空氣污染阻止了人們的出行，旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)利潤下降，對經(jīng)濟(jì)也造成一定影響。

（四）對中國城市形象和國際聲譽(yù)的危害

霧霾籠罩下的中國城市大大損害了中國的城市形象，這同時(shí)使得外國人對于來中國旅游，學(xué)習(xí)甚至定居都望而卻步，也可能使得許多中國人才大量流失；持續(xù)的污染環(huán)境也使得中國在國際上的聲譽(yù)大大受損。

五、治理霧霾的措施

治理霧霾需要以政府為主，其他組織為輔，可以使用pdca管理循環(huán)模型來把握該措施的實(shí)施的進(jìn)度與效果，不能讓一項(xiàng)有效政策最終變得不了了之。pdca管理循環(huán)，即plan（計(jì)劃）、do（實(shí)施）、check（查核）、action（處置），是從事持續(xù)改進(jìn)所應(yīng)遵行的基本步驟。針對以上角度主要可以提出以下措施：

（一）政治方面。從政治方面來看，主要是政府要通過轉(zhuǎn)變過去的理念，把片面地追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)調(diào)整為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)環(huán)境利益的保護(hù)。這具體主要體現(xiàn)在以下方面：

1.在政府立法方面。雖然在“目的二元論”的條件下制定法律是想讓經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益共同發(fā)展，但是現(xiàn)實(shí)的情況往往是以犧牲環(huán)境利益來換取經(jīng)濟(jì)利益。為了保護(hù)環(huán)境，政府在立法時(shí)應(yīng)該更傾向于環(huán)境利益的保護(hù)，而不是更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益。

2.建立一套完整的機(jī)制。政府缺乏一整套霧霾的防治體系，主要包括霧霾的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和評估管理機(jī)制，總的來說就是政府缺乏一套完善的防治霧霾的規(guī)劃制度，這是政府最該解決的大問題。

3.加強(qiáng)責(zé)任感，積極尋求各方協(xié)作。大氣屬于公共物品，政府對其保護(hù)力度不夠，政府自身在霧霾環(huán)境問題中的責(zé)任感不強(qiáng)；政府應(yīng)加強(qiáng)自身責(zé)任感，并且要與其他組織如企業(yè)，公眾等積極合作尋求最佳解決方法。

4.加大處罰力度，增加經(jīng)費(fèi)投入

企業(yè)對環(huán)境造成了污染就要付出代價(jià)，政府應(yīng)該大力度地對企業(yè)采取處罰措施，而不能只是蜻蜓點(diǎn)水地點(diǎn)到為止；另一方面，環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)該加大，這樣才會讓治理的人敢于去行動。

（二）經(jīng)濟(jì)方面。處于經(jīng)濟(jì)社會上的各個(gè)企業(yè)，尤其是對環(huán)境污染有巨大“貢獻(xiàn)”的企業(yè)要改變片面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而以犧牲環(huán)境為代價(jià)的愚蠢行為。企業(yè)應(yīng)該積極響應(yīng)與配合政府的轉(zhuǎn)變，改變經(jīng)濟(jì)增長方式，在控制成本合理?xiàng)l件下，積極采用新能源，大力推進(jìn)對于科技新產(chǎn)品的研制；尤其是在“沉重的商機(jī)”下，企業(yè)一定要明確自身責(zé)任，而不能一味地為了經(jīng)濟(jì)利益而忘記治理霧霾的重任。

（三）社會方面。各個(gè)組織都應(yīng)該跟隨著政府的風(fēng)向標(biāo)，學(xué)習(xí)政府的相關(guān)政策文件，企業(yè)、公民、第三方組織（如npo，ngo等）應(yīng)該參與并攜手對抗霧霾，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的“共贏”局面；我國政府也可積極尋求與相關(guān)國際組織的合作與幫助，借鑒國外的成功政策，使之與我國國情聯(lián)系起來應(yīng)用于治理研究之中；也可以采取一些社會政策，如對機(jī)動車輛限行，禁止亂砍樹木等破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

（四）文化方面。從文化角度來看，從霧霾的治理到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)再到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展都需要通過各方組織社會責(zé)任感的強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)。公民個(gè)人應(yīng)加強(qiáng)道德修養(yǎng)，增強(qiáng)環(huán)保意識；企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)組織的社會責(zé)任感，必須明白只有生存在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境之中才能夠使得本企業(yè)得到可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府還應(yīng)加大力度進(jìn)行有關(guān)文化的宣傳教育。

小結(jié)

面對我國嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象，相關(guān)部門要明確自己的任務(wù)和職責(zé)，采取有效措施進(jìn)行治理。將生態(tài)文明建設(shè)放在首要位置，是實(shí)現(xiàn)社會和諧，生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基本保障，我們要堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，只有經(jīng)過各方的共同努力才能讓我們的生活環(huán)境變得更加美好。

第五篇：基層政府依法行政的現(xiàn)狀與對策

試論基層政府依法行政的現(xiàn)狀與對策

摘 要 依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，它要求一切國家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，作到既不失職，又不越權(quán)，更不能侵犯公民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 基層政府；依法行政；現(xiàn)狀；對策 依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，直接影響著依法治國的進(jìn)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人民群眾的民主法治意識不斷增強(qiáng)，政治參與積極性不斷提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈，這些都對政府工作尤其是基層政府依法行政提出了新的更高的要求?；鶎诱芊袂袑?shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平，直接關(guān)系到國家法律法規(guī)和方針政策在基層的落實(shí)，直接影響政府的形象和干群關(guān)系，事關(guān)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的興衰成敗。本文將對基層政府依法行政的現(xiàn)狀及對策方面展開全面的探討。

一、基層政府依法行政的現(xiàn)狀及存在的問題

改革開放30多年來，特別是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施以來，我國推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府取得了重大成就。[1]目前，以行政組織與人員法、行政行為與程序法、行政監(jiān)督與救濟(jì)法為框架，規(guī)范經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活以及政府自身活動為主要內(nèi)容的依法行政和法治政府制度體系初步形成。同時(shí)，我們也清醒地看到，雖然基層政府依法行政工作取得較大進(jìn)展，但仍存在一些問題，還不能適應(yīng)新形勢要求。

（一）法治意識淡薄，依法行政的能力不夠。由于受幾千年封建歷史“人治”觀念的影響，當(dāng)前一些政府還存在憑經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣辦事，法治意識淡薄，依法行政能力不夠，甚至出現(xiàn)以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在政府干部的法律意識、法治觀念與依法行政的要求不適應(yīng)。思想認(rèn)識上重人治，輕法治。如有的認(rèn)為法律是管理的“工具”，加強(qiáng)法治就是加強(qiáng)管理，就是治“老百姓”；有的認(rèn)為現(xiàn)在搞法治太難，缺乏基礎(chǔ)條件，有畏難情緒。工作方法上憑主觀臆斷下命令，不愿依法辦事。有些政府干部處理矛盾和問題習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)，不依法解決；有的政府干部在部門利益、地區(qū)利益或個(gè)人意志與依法辦事發(fā)生矛盾時(shí)，不是依法決策，而是違法行事，乃至利用手中的權(quán)力干預(yù)正常的行政活動。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，體制性障礙尚未徹底消除。改革開放以來，我國行政管理體制取得很大成就，但目前政企、政資、政事、政社關(guān)系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯(cuò)位的問題依然存在。[2]一些部門職能權(quán)限不清、權(quán)責(zé)失衡，一些中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會定性不準(zhǔn)，一些事業(yè)單位履行行政職能的問題仍未能得到解決。權(quán)力和責(zé)任相對等是民 主政治條件下“憲政”的基本要求。權(quán)責(zé)不對等，或者權(quán)力大于應(yīng)盡的職責(zé)，則會導(dǎo)致權(quán)力的濫用；權(quán)力小于它所承擔(dān)的義務(wù)，則會妨礙其完成工作任務(wù)，導(dǎo)致組織目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。政府參與微觀領(lǐng)域的企業(yè)生產(chǎn)，則造成依法行政的“越位”；將原本由政府承擔(dān)的衛(wèi)生、教育等工作坐視不管或者市場化，則導(dǎo)致依法行政的“失位”；政府部門權(quán)力互相交錯(cuò)，職責(zé)不清，就形成依法行政的“錯(cuò)位”。這三種現(xiàn)象都會導(dǎo)致基層政府依法行政的功能無法正確履行。

（三）在行政立法方面，行政立法空白較多，所立之法缺陷較大。目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面已基本做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我們的行政法治建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在：現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至互相抵觸、矛盾、沖突，使行政執(zhí)法者無所適從；有些法律、法規(guī)對某些行政機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過大，尤其對自由裁量權(quán)，往往規(guī)定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任，容易造成部分行政執(zhí)法人員毫無顧忌地濫用行政權(quán)，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的依法行政。

二、基層政府依法行政的對策

全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的 工程。而這項(xiàng)任務(wù)工作的重心又在基層政府。全面提高基層政府依法行政能力是實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重中之重。

（一）提高基層公職人員的依法行政意識。行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識和能力，在一定程度上決定著一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門依法行政的整體水平。如果基層領(lǐng)導(dǎo)不依法行政，再好的法律就起不到它應(yīng)有的作用，再好的政治經(jīng)濟(jì)制度和再好的社會秩序也會被破壞。要提高基層領(lǐng)導(dǎo)的法律素質(zhì)，首先要健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度．建立健全政府常務(wù)會議學(xué)法制度、專題法制講座制度、集中培訓(xùn)制度，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成依法行政、依法辦事的習(xí)慣。雖然我們不要求公務(wù)員都成為法律專家，但是對憲法、規(guī)范政府共同行為的法律法規(guī)以及履行職責(zé)所必需的法律知識一定要熟悉。

（二）要繼續(xù)深化行政體制改革。政府要轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)做到有限政府，行政體制改革關(guān)系到我國整個(gè)改革開放的成敗，必須制定科學(xué)合理的改革方案，加快改革步伐，以適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要。[3]深化行政體制改革，要求各級行政機(jī)關(guān)必須牢固樹立立黨為公、執(zhí)政為民的信念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀，忠于職守，全心全意為人民服務(wù)。樹立行政就是服務(wù)，管理就是為群眾、為基層、為企業(yè)提供社會公共服務(wù)的觀念，不僅要行使管理權(quán)力，還要 落實(shí)為民服務(wù)的義務(wù)。要把政府不該管的事交給企業(yè)、社會和中介組織，更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)上來。

（三）加快立法，健全完善的行政法律制度。健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要條件。[4]我們應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革不斷深入的新形勢下，抓緊健全、完善行政法律制度，制定各級人民政府和各級各類行政機(jī)關(guān)的工作規(guī)則，制定編制法、行政程序法，制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)。在加快行政法制建設(shè)步伐的同時(shí)，還必須提高行政法制建設(shè)的質(zhì)量即行政立法的質(zhì)量，防止和糾正片面追求數(shù)量而忽視質(zhì)量的問題。立法是非常嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，法律法?guī)不能朝令夕改，既要具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，又要具有較強(qiáng)的前瞻性，因而在制定行政法律、法規(guī)、規(guī)章之前，就要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，以確保法律、法規(guī)和規(guī)章的合法性、有效性和連續(xù)性。

基層政府是上級政府和人民群眾之間的橋梁和紐帶，同人民群眾接觸最直接，聯(lián)系最頻繁，是依法行政的前沿陣地，其是否依法行政關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象，關(guān)系到我國依法治國方略的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到人民群眾切身利益的維 護(hù)。[5]只有依法行政才能體現(xiàn)“人民權(quán)力人民用”，“賦予權(quán)力為人民”的宗旨觀念，才能保證國家行政管理人員在管理各類事務(wù)時(shí)不至于偏離“為人民服務(wù)”這一宗旨、這一航道。注釋：

[1]《加快建設(shè)中國特色社會主義法治政府》作者：馬凱，來源《求是》雜志

[2] 《基層政府推進(jìn)依法行政的成效與問題分析》來源：《北方法學(xué)》2009年第2期

[3]《依法行政的現(xiàn)狀及發(fā)展構(gòu)想》作者：任敬陶，來源中國政府法制信息網(wǎng)

[4]《試論政府如何作好依法行政工作》來源：山東省即墨市政府網(wǎng)

[5]《基層政府依法行政存在的問題與對策》作者：譚學(xué)強(qiáng)