第一篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀與改革模式選擇

內(nèi)容摘要：我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國有化的方案都不符合我國的國情，不是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總趨勢是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)，制度變遷，物權(quán)

建國以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀(jì)60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對“集體化”的有限的退出權(quán)；后者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的總趨勢是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。但目前，在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代主題下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的問題孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷新的動(dòng)力，誘發(fā)了新一輪的制度變革。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權(quán)，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺，對農(nóng)民的經(jīng)營和投資激勵(lì)不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，它們在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規(guī)定則含糊不清。可見，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對土地的實(shí)際占有權(quán)、完全經(jīng)營權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。產(chǎn)權(quán)不完全導(dǎo)致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營方式，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長期增長。

(二)農(nóng)地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動(dòng)力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益。人地矛盾是我國的基本國情我國13億人中有9億是農(nóng)民，雖然我國耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)?；图s化發(fā)展。加之當(dāng)前開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運(yùn)動(dòng)”使不可再生的土地資源流失嚴(yán)重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡，在客觀上都要求土地經(jīng)營必須提高效益。

(三)分散經(jīng)營使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場優(yōu)勢

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制必然形成小生產(chǎn)與大市場的矛盾，阻礙農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品小能適銷對路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個(gè)農(nóng)戶進(jìn)入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨人風(fēng)險(xiǎn)；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的交易費(fèi)用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進(jìn)行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

(四)農(nóng)村土地與城市土地權(quán)利不平等

依照現(xiàn)有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者：二是交易當(dāng)事者；三是強(qiáng)制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時(shí)無法獲得合理的補(bǔ)償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)

1.明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對所有權(quán)的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權(quán)對所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權(quán)，以法律形式肯定它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說是準(zhǔn)所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時(shí)將界定清楚，形成法律依據(jù)。

第二篇：論我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)改革

論我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)改革

摘 要：長期以來，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)約束等功能的缺失，農(nóng)村土地資源配置低效、農(nóng)民權(quán)益受損問題較為嚴(yán)重。為了改變這個(gè)現(xiàn)狀，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，全國各地就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紛紛進(jìn)行試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革更是受到極大關(guān)注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)情況進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步確定中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

關(guān)鍵詞：宅基地產(chǎn)權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

基金項(xiàng)目：2013年北京市高等學(xué)校青年英才項(xiàng)目

主持人：歐陽蘇芳

項(xiàng)目編號：YETP1430

項(xiàng)目內(nèi)容：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究

中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民及其農(nóng)村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經(jīng)歷了多次變革。近年來，為了促進(jìn)農(nóng)村土地的進(jìn)一步改革，各地進(jìn)行了試點(diǎn)。本文就各地試點(diǎn)情況做綜述。成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐

成都市我國的一個(gè)特大城市，市域國土面積的絕大部分在農(nóng)村，半數(shù)以上的居民為農(nóng)民。自2003年“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”工作實(shí)施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農(nóng)村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)進(jìn)程：[1]

1.1 確權(quán)與頒證

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)與頒證工作于2008年啟動(dòng)，至2009年末，全市共有257個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個(gè)村（社區(qū)）啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，涉及農(nóng)戶190.04萬戶，已經(jīng)完成確權(quán)頒證37.2萬戶。在確權(quán)和頒證過程中，還對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會(huì)資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農(nóng)發(fā)投公司，該公司利用到位財(cái)政資金27.85億元，累計(jì)推進(jìn)項(xiàng)目398個(gè)，市農(nóng)發(fā)投公司累計(jì)直接投入89億元，帶動(dòng)社會(huì)資金投入94.4億元，使得財(cái)政投入的資金擴(kuò)大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應(yīng)，增強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)的投入力度。同時(shí)，該公司下轄的兩個(gè)擔(dān)保公司利用其高達(dá)6億元的注冊資本，集合社會(huì)投入資金25.4億元。

1.3 成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)縣搭建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場。截至2009年末，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)6.63萬宗，流轉(zhuǎn)金額33.62億元。

成都通過試點(diǎn)改革，保持了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉(xiāng)建聯(lián)（農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán)，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產(chǎn)權(quán)樓盤出現(xiàn)；政府在農(nóng)地綜合治理中并未定位于服務(wù)的地位，加大了政府財(cái)政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開始試點(diǎn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試點(diǎn)改革的核心內(nèi)容主要在于促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革在制度上作出了頂層的設(shè)計(jì)，并在力村開始改革試點(diǎn)。試點(diǎn)主要措施如下：[2]

（一）根據(jù)《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農(nóng)戶發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項(xiàng)權(quán)利證》，使得村集體、農(nóng)戶和村民擁有長久的土地產(chǎn)權(quán)，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過程中失地的狀況。

（二）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！督ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》通過具體的規(guī)定，建立國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)同地、同價(jià)、同權(quán)入市的統(tǒng)一土地市場。

（三）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。《農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方法》指出，農(nóng)民或土地使用權(quán)受讓方在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國家環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定的條件下，可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式自由的處置已經(jīng)取得集體農(nóng)地使用權(quán)。

（四）建立試點(diǎn)農(nóng)民長久生產(chǎn)生活保障制度。《建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等權(quán)益。收益的5%用于村民社會(huì)保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設(shè)施建設(shè)；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蘇州土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

蘇州的土地產(chǎn)權(quán)改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進(jìn)行房屋、宅基地的產(chǎn)權(quán)置換。

（二）在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革上，蘇州集體出租或轉(zhuǎn)讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農(nóng)民成了集體資產(chǎn)的股東，以股東的方式進(jìn)行分紅。

（四）在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上，其重要模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民放棄承包地進(jìn)入失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍。蘇州土地產(chǎn)權(quán)改革有其顯著的特點(diǎn)，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展較快，非農(nóng)就業(yè)比例很高。

四、北京市農(nóng)村土地制度改革。北京農(nóng)村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進(jìn)行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉(zhuǎn)改革。北京宅基地流轉(zhuǎn)主要有三個(gè)階段：上世紀(jì)80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務(wù)院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農(nóng)村宅基地更多的是以出租的方式流轉(zhuǎn)，房屋出租收益成為近郊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民自愿的前提下盤活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農(nóng)民收入。然而，宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對宅基地進(jìn)行全方位的確權(quán)確價(jià)，使得宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)，是今后農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)之一。

（二）集體建設(shè)用地改革。北京集體建設(shè)用地改革模式有兩個(gè)階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農(nóng)民“轉(zhuǎn)居”或“轉(zhuǎn)工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并通過健全農(nóng)民社會(huì)保障與建立集體商業(yè)底商的模式來保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。但是農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中無法與城市國有土地同權(quán)、同價(jià)、同等入市。此外，如何保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益讓農(nóng)民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點(diǎn)。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革。北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自2005年開始實(shí)施流轉(zhuǎn)以來，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模收益、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，提高土地的生產(chǎn)力，提供農(nóng)民收入等方面起到了很大的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。然而，仍存在以下問題：流轉(zhuǎn)方式單一，主要是互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式；流轉(zhuǎn)對象單一，85%的流轉(zhuǎn)都在農(nóng)戶間進(jìn)行；流轉(zhuǎn)土地多用于非糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)交易平臺尚未完全建立（北京農(nóng)交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉(zhuǎn)價(jià)格沒有參照依據(jù)。結(jié)語

改革開放三十年以來，農(nóng)村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，農(nóng)村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革受到極大關(guān)注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，則是學(xué)界和政府需要進(jìn)一步研究和探索的重大課題。

參考文獻(xiàn)

[1]劉澤仁.成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報(bào)告[J].西部經(jīng)濟(jì)管理論壇，2011（3）.[2]中國農(nóng)村發(fā)展銀行海南省分行課題組.一個(gè)突破土地產(chǎn)權(quán)制度的試點(diǎn)改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的案例分析[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，管理世界，2011（6）.

第三篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復(fù)印期號】2009年05期

【原文出處】《地方財(cái)政研究》(沈陽)2009年3期第9～13頁

【作者簡介】羅重譜，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。（武漢 430060）

【內(nèi)容提要】 新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)民土地私有制—農(nóng)村土地集體所有制—農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制的制度變遷并日臻合理，制度績效有了明顯提升。然而，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊、產(chǎn)權(quán)主體殘缺等問題，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。為此，應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，細(xì)分家庭承包土地使用權(quán)到個(gè)人，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。同時(shí)，要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，分類處理農(nóng)村土地，保障國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度等方面的配套措施。

【關(guān) 鍵 詞】產(chǎn)權(quán)/農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度變遷

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷與績效

(一)土地改革時(shí)期——農(nóng)民土地私有制

1949年以前，我國農(nóng)村土地實(shí)行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實(shí)行租佃制。在這種情況下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，但由于長期實(shí)行土地私有制，我國的土地交易、土地投機(jī)現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導(dǎo)致了一系列社會(huì)矛盾，致使土地問題幾乎成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。因此，在《中華人民共和國土地改革法》的指導(dǎo)下，1950年冬至1952年春，我國開始并逐步完成了對三億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，其目標(biāo)是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，即變“地主所有、租佃經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度為“農(nóng)民所有、個(gè)體經(jīng)營”的土地產(chǎn)權(quán)制度，方法是在發(fā)動(dòng)群眾，劃分階級的基礎(chǔ)上，沒收地主的土地、農(nóng)具、耕畜，征收教堂、學(xué)校、團(tuán)體在農(nóng)村中的土地和其他公地。以鄉(xiāng)或相當(dāng)于鄉(xiāng)的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產(chǎn)資料，除歸國有的部分外，由鄉(xiāng)農(nóng)協(xié)會(huì)接收，按人口統(tǒng)一、公平、合理、無償?shù)胤峙浣o無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。通過土改運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制，這種農(nóng)民土地所有制是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，使農(nóng)民獲得了比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)民個(gè)體。通過土改，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。

(二)農(nóng)村合作化和人民公社化時(shí)期——農(nóng)村土地集體所有制

由于農(nóng)民小土地私有制客觀上具有的不穩(wěn)定性和脆弱性，為避免重新出現(xiàn)兩極分化，從1952年起，全國開展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。經(jīng)歷了四年左右的時(shí)間后，勞動(dòng)群眾集體所有制逐漸替代了農(nóng)民土地私有制。這一過程主要分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段，組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)互助組，即在土地和其他生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上實(shí)行以自愿互利為原則的勞動(dòng)互助。在這一階段，土地和其它生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對土地不實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。第二階段，將幾個(gè)互助組聯(lián)合起來，成立初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行土地和其它生產(chǎn)資料入股，集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營，收入以按勞分配與按股分紅相結(jié)合。土地所有權(quán)歸私人所有，但土地使用權(quán)屬于集體，土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準(zhǔn)備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個(gè)人的土地和其它生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)歸高級合作社集體所有，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配，這樣農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。通過農(nóng)業(yè)合作化，有步驟地取締土地農(nóng)民個(gè)體所有制，在農(nóng)村建立了社會(huì)主義農(nóng)村土地集體所有制，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，因此對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出了較大貢獻(xiàn)。1957年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到604億元，完成原定計(jì)劃的101％，比1952年增長25％，平均每年增長4.5％，糧食產(chǎn)量達(dá)到19505萬噸，比1952年增長19％，平均每年增長3.7％，農(nóng)業(yè)合作化期間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高也較快，每一農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值平均每年增長1.7％。

1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，宣布了土地私有制的終結(jié)和勞動(dòng)群眾集體農(nóng)地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中央確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級所有；生產(chǎn)隊(duì)成為土地等資產(chǎn)的主要所有者，是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的基本經(jīng)濟(jì)單位；生產(chǎn)隊(duì)擁有了生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)。至此土地村社集體所有制確定了下來，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中統(tǒng)一、集體土地?zé)o償使用為主要特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，這種產(chǎn)權(quán)制度明顯不利于農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權(quán)利、利益和責(zé)任難以明確界定，土地使用者之間勞動(dòng)分工也存在著不合理性。更嚴(yán)重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)，每一勞動(dòng)者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農(nóng)民收入水平低下，1978年農(nóng)民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡。

(三)十一屆三中全會(huì)以來——農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制

20世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制，是一個(gè)非常重要的制度性變革。它確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體土地及國家所有集體經(jīng)營土地的承包經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)立了集體土地所有權(quán)或國有土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的新的土地關(guān)系。集體將土地等生產(chǎn)資料按照一定的條件交給農(nóng)戶家庭經(jīng)營，以合同形式明確農(nóng)戶的生產(chǎn)指標(biāo)、上繳任務(wù)和集體提留，農(nóng)戶以戶為單位進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這一新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持土地集體所有制不變的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長期徘徊的局面，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)增長。以土地產(chǎn)出效率為例，糧食每公頃產(chǎn)量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經(jīng)濟(jì)作物增長速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產(chǎn)權(quán)制度變革方向的，尤其是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離更是一個(gè)變革的基本趨勢。應(yīng)該說，我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施初步跳出了土地所有權(quán)即代表所有土地產(chǎn)權(quán)的窠臼，農(nóng)民開始擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)——相對獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)以及由此引起的部分收益權(quán)。比較新中國成立以來的三次土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，前兩次均為強(qiáng)制性制度變遷，但因制度本身與市場機(jī)制的適應(yīng)程度不同，在不同社會(huì)歷史時(shí)期的效益、成本比例不同而結(jié)果迥異；第三次最先引發(fā)的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強(qiáng)制性制度變遷模式被國家予以法律上的肯定?？梢?，如果土地產(chǎn)權(quán)制度安排不符合農(nóng)民對土地收益的合理預(yù)期，就不具有對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的激勵(lì)機(jī)制，土地資源就難以得到最優(yōu)化的配置，整個(gè)社會(huì)的效益也必然不能實(shí)現(xiàn)最大化的目標(biāo)。只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，制定合理的制度安排，才能開發(fā)土地資源的巨大生產(chǎn)潛力，實(shí)現(xiàn)制度績效的最大化。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及現(xiàn)實(shí)影響

我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營實(shí)行以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基本制度。改革初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的基礎(chǔ)之上，仍然存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對土地的資金技術(shù)投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動(dòng)機(jī)制，使土地資源與其他生產(chǎn)要素達(dá)到優(yōu)化配置，從而使這一制度逐漸表現(xiàn)出對市場經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不適應(yīng)。當(dāng)前我國的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已出現(xiàn)一些突出問題和嚴(yán)重的“異化現(xiàn)象”便是明證。

同時(shí)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制雖然是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善和發(fā)展，但這一體制仍未從根本上解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體殘缺問題。在我國正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的今天，一方面，隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，而現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又缺乏自我更新的適應(yīng)能力，集體經(jīng)濟(jì)被不斷削弱；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢要求傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營向規(guī)?；较虬l(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營模式越來越不能適應(yīng)這種要求，表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)接近傳統(tǒng)體制的增長極限。

三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑選擇

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，正進(jìn)入新的實(shí)質(zhì)性關(guān)鍵階段。市場經(jīng)濟(jì)的開放使舊有農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)內(nèi)部自動(dòng)平衡機(jī)制得以形成與產(chǎn)生，投資與經(jīng)濟(jì)主體多元化，這構(gòu)成了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)土地制度的新型微觀基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)體制全面改革與政治體制改革啟動(dòng)及其治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境整頓經(jīng)濟(jì)秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎(chǔ)。土地管理機(jī)構(gòu)的功能健全為土地制度的改革與體系建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時(shí)期中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與體系建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，使其表現(xiàn)出一定的內(nèi)在強(qiáng)大動(dòng)力，這些都為新時(shí)期我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)多年來，在農(nóng)村土地的合理利用以及土地產(chǎn)權(quán)制度變革模式問題上一直爭論不休，其代表性觀點(diǎn)主要有：國有化、私有化、實(shí)行國家、集體、個(gè)人三元所有制、實(shí)行國家、個(gè)人復(fù)合所有制。筆者認(rèn)為，這些改革思路在現(xiàn)階段的中國都是不可行的。它們對于延續(xù)了幾十年的農(nóng)村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會(huì)的震蕩，偏離中國現(xiàn)實(shí)的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國有化、私有化或復(fù)合所有制相比，對土地集體所有制進(jìn)行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質(zhì)的“漸進(jìn)式”改革在中國最容易取得成功，因?yàn)樗o整個(gè)社會(huì)造成的震蕩和影響最小。而且目前的農(nóng)村集體所有制出現(xiàn)的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規(guī)模狹小、粗放經(jīng)營、短期行為等弊端的根源在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，各種土地權(quán)力不完整、不充分、不穩(wěn)定。而對這些問題的解決，不能從改革制度本身出發(fā)，而應(yīng)從制度的完善出發(fā)。因此，中國目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的起點(diǎn)仍是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，以此確定中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點(diǎn)和基本指導(dǎo)思想，制定合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展戰(zhàn)略模式和階段性對策。

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，決不是堅(jiān)持現(xiàn)行的集體所有制不變，而是要在堅(jiān)持農(nóng)民集體所

有的前提下，探索農(nóng)地公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民應(yīng)不僅擁有土地的占有權(quán)和狹義的使用權(quán)，還應(yīng)該擁有處分土地使用權(quán)和因此獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化就是指將農(nóng)民的土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場化。法定化要求對農(nóng)戶土地的使用權(quán)的界定和保護(hù)，應(yīng)由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設(shè)，把土地使用權(quán)定為農(nóng)戶對土地的當(dāng)然權(quán)利。所謂固定化，要求把土地使用權(quán)固定在具體的地塊上，對土地不再進(jìn)行行政性調(diào)整。可繼承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權(quán)可以通過市場進(jìn)行交易。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化，實(shí)際上賦予了農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。通過將農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)延展，并通過市場方式的轉(zhuǎn)讓而將使用權(quán)物權(quán)化，可以有效地彌補(bǔ)目前因“產(chǎn)權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)民利益受損，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩的問題，從根本上保證了農(nóng)民作為土地使用權(quán)人所有的利益。

(二)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

1.細(xì)分家庭承包土地使用權(quán)到個(gè)人。我國目前實(shí)行的農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制，是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，有包干到戶和包產(chǎn)到戶兩種具體形式。一旦使用權(quán)延展開來和實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，涵蓋了處分使用權(quán)和獲得處分使用權(quán)而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩(wěn)定的使用權(quán)擁有者的單位，也必然要求將土地使用權(quán)細(xì)分給各個(gè)家庭成員。筆者認(rèn)為在操作上應(yīng)該將已經(jīng)承包到戶的農(nóng)村土地使用權(quán)再在家庭內(nèi)部進(jìn)行細(xì)分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產(chǎn)權(quán)”，這種“分產(chǎn)權(quán)”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個(gè)家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產(chǎn)權(quán)”有其法定監(jiān)護(hù)人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行身份突破。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國農(nóng)村承包土地使用權(quán)的持有人只能是身份為“農(nóng)民”的個(gè)體，而在延展和物權(quán)化了土地使用權(quán)以后，如果還將土地使用權(quán)持有人限定為農(nóng)民或農(nóng)戶，無疑將大大限制土地使用權(quán)延展和物權(quán)化所產(chǎn)生的巨大意義，最初的制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的效果將會(huì)大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)突破農(nóng)民或農(nóng)戶這一身份限制，在土地使用權(quán)證轉(zhuǎn)移的時(shí)候，將范圍擴(kuò)展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權(quán)的持有者。

3.實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。對于延展和物權(quán)化后的集體土地使用權(quán)，在一定程度上要求在法律上享有與國有土地使用權(quán)所對等的權(quán)利，這主要表現(xiàn)在改變了農(nóng)業(yè)用途的集體土地上。(1)轉(zhuǎn)讓。集體土地使用權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，在集體土地用途上依法發(fā)生變化后，集體土地使用權(quán)人可以附隨于其建筑物的處分而轉(zhuǎn)讓其處分權(quán)。在建筑物被出賣、贈(zèng)與、繼承時(shí)，集體土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。(2)抵押。集體土地使用權(quán)可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的物，此時(shí)，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當(dāng)?shù)厣系慕ㄖ锘蚱渌ぷ鳠o抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權(quán)人可以作為出租人將集體土地使用權(quán)連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)配套措施

1.建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適地、適時(shí)地推行，反對一刀切。對于生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的東部地區(qū)、沿海地區(qū)和城市郊區(qū)可以按照效率優(yōu)先的原則，建立市場化的流轉(zhuǎn)機(jī)制，而對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會(huì)保障功能，但是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是其方向。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要按照自愿的原則進(jìn)行，堅(jiān)決反對行政性、強(qiáng)制性地迫使農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的行為，充分尊重農(nóng)民作為使用權(quán)擁有者的權(quán)益。同時(shí)，為防止土地過度兼并可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素，政府可以考慮采取“單一規(guī)則”在一定時(shí)期里限定土地最大經(jīng)營規(guī)模：以縣域?yàn)閱挝唬_定農(nóng)民人均耕地面積，規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶擁有土地使用面積的最高限額為農(nóng)民人均耕地面積的一定的倍數(shù)，這個(gè)倍數(shù)的確

定或調(diào)整由立法機(jī)關(guān)確定，但調(diào)整的周期應(yīng)在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，如農(nóng)村土地經(jīng)營公司和土地融資公司，以規(guī)范土地市場交易行為。

2.分類處理農(nóng)村土地。已經(jīng)是國有土地的，如國家森林、國家農(nóng)場、公路、河流等，保持其所有權(quán)性質(zhì)不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生變化，仍然為集體所有，但由于我國集體界限的模糊，則還需要對其進(jìn)行分類量化處理，以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)目前的《憲法》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村、組哪一級集體所有的土地，其使用權(quán)證也劃分給與之對應(yīng)的那一級集體；對于產(chǎn)權(quán)界限模糊，不能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村還是組的土地，其使用權(quán)采取2∶3∶5的比例分配給鎮(zhèn)、村、組，按照這種比例分配的緣由是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮(zhèn)再次之的組合方式。對于農(nóng)民的宅基地、自留地等屬于個(gè)人使用的土地，其所有權(quán)仍然明確為集體所有，而對于使用權(quán)的直接擁有權(quán)，則按照承包地的方式一樣，量化到個(gè)人。

3.注重國家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地的保障。原來農(nóng)村里已有的國有土地，國家繼續(xù)完全享有所有權(quán)和使用權(quán)。對于土地閑置兩年(含)以上的，國家將收取農(nóng)村土地閑置稅，借此避免或減少目前農(nóng)村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化，使集體所有權(quán)由虛置落到實(shí)處，獲取到實(shí)實(shí)在在的看得見、摸得著的利益。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)用地流向非農(nóng)業(yè)用地，以遏止日益嚴(yán)重的耕地流失現(xiàn)象。市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制會(huì)使土地資源流向利潤高的產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)用地、商業(yè)用地甚至房地產(chǎn)業(yè)，這樣一來耕地流失會(huì)愈演愈烈。因此，必須樹立起保護(hù)耕地的原則，具體可采取從規(guī)劃上保證、稅收調(diào)劑、堅(jiān)持目前采用的改變?yōu)榉寝r(nóng)用地要對等拓荒相應(yīng)面積的政策，用相應(yīng)的財(cái)政、稅收杠桿鼓勵(lì)荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運(yùn)用土地使用權(quán)證確保該類行為的合法、合理收益，對于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實(shí)施誰開發(fā)為良田，誰擁有土地使用權(quán)的原則。

4.創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度。確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位，建立并加強(qiáng)地籍管理法律制度，做好土地的確權(quán)工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產(chǎn)權(quán)明晰。還要為集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化創(chuàng)新法律機(jī)制：應(yīng)該通過立法來保障集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的平等原則，明確集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)享有同等的法律地位和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接；建立和完善農(nóng)村閑置土地的法律調(diào)整和稅收調(diào)整，可以借鑒國有土地的實(shí)施方式，并與集體土地的特征緊密結(jié)合；建立和完善集體土地使用權(quán)變更相關(guān)稅法，包括農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)變更相關(guān)稅法和變更用途的使用權(quán)變更的相關(guān)稅法；調(diào)整和完善現(xiàn)階段的征用土地方面的法律法規(guī)，以立法的形式保障開發(fā)商以市場形式獲取集體土地使用權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索 ——北京郊區(qū)“鄭各莊現(xiàn)象”實(shí)證分析 章政

【專題名稱】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊 【專 題 號】F2 【復(fù)印期號】2005年08期 【原文出處】《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》(京)2005年02期第73～77頁 【作者簡介】作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

【內(nèi)容提要】 本文對華北農(nóng)村一個(gè)普通鄉(xiāng)村短短5年內(nèi)發(fā)生的天翻地覆的變化及其原因即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革進(jìn)行了系統(tǒng)分析。本文認(rèn)為，應(yīng)該從完善土地經(jīng)營、優(yōu)化土地管理和提高土地利用效率幾個(gè)方面正確認(rèn)識“鄭各莊現(xiàn)象”?！班嵏髑f現(xiàn)象”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義在于它提出了一種鄉(xiāng)村城市化的新模式，建立了一套農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中土地委托—代理機(jī)制的新理念。

【關(guān) 鍵 詞】“鄭各莊現(xiàn)象”/農(nóng)村城市化/農(nóng)民市民化/土地產(chǎn)權(quán)制度

一、問題的提出

鄭各莊村是華北平原的一個(gè)極其普通的農(nóng)村，隸屬于北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，距北京市中心約35公里。全村共有413戶農(nóng)戶，人口1350人，其中，農(nóng)業(yè)人口1083人，村域面積4332畝，耕地1600畝。到1988年為止，全村經(jīng)濟(jì)仍然依靠傳統(tǒng)的種植業(yè)（小麥和玉米），人均純收入不足3000元。但是，5年后的2003年，該村人均純收入達(dá)到16500元，超過全國平均數(shù)的5倍多，一躍成為北京近郊經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)村之一（注：鄭各莊1999躋身“京郊百強(qiáng)村”行列，并先后榮獲“全國文明村”、北京市“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)先進(jìn)單位”、“首都創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)活動(dòng)示范點(diǎn)”，2003年獲得全國獎(jiǎng)項(xiàng)1個(gè)，市級獎(jiǎng)項(xiàng)5個(gè)，區(qū)級獎(jiǎng)項(xiàng)24個(gè)，鎮(zhèn)級獎(jiǎng)項(xiàng)20個(gè)。）。2003年，全村共創(chuàng)造新就業(yè)崗位5000多個(gè)，農(nóng)民目前已逐步形成了“工資收入+土地股權(quán)收入+社會(huì)保障收入”多元化的穩(wěn)定的收入結(jié)構(gòu)。短短幾年內(nèi)，全村98％的村民由昔日的平房遷入整潔的樓房，人均居住面積達(dá)到80平方米以上，舊村改造基本完成。

鄭各莊村用5年的時(shí)間，走完了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村10年走完的路，完成了發(fā)達(dá)國家農(nóng)村最快也要20年才能完成的農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的過程。這其中蘊(yùn)涵的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問題引人注目。為了詮釋這個(gè)華北鄉(xiāng)村的突變，筆者姑且稱之為“鄭各莊現(xiàn)象”。

二、“鄭各莊現(xiàn)象”的特點(diǎn)

1.時(shí)間短、變化快。改革開放以來，中國農(nóng)村出現(xiàn)了許多城鎮(zhèn)化的成功典范，例如華西村、南山村、韓村河等。這些成功的鄉(xiāng)村典型的一個(gè)共同特點(diǎn)是其變遷可以歸結(jié)為：脫離土地→就業(yè)結(jié)構(gòu)變化→收入增加→生活躍遷→村落變?nèi)?，即表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)循序漸進(jìn)的演變過程。但是，在中國農(nóng)村現(xiàn)行條件下，要完成這一過程，即便一切條件具備，至少也要10年的時(shí)間。然而，鄭各莊村只用短短5年時(shí)間，便完成了古典經(jīng)濟(jì)理論中“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的不可逾越的鴻溝，創(chuàng)造了一個(gè)村落發(fā)展的奇跡，其原因在于鄭各莊村的變化，不是上述過程簡單的遞進(jìn)，其變化可以概括為：脫離土地+就業(yè)結(jié)構(gòu)變化+收入增加+生活躍遷+村落巨變，即這些在其他成功的鄉(xiāng)村中見到的階段性變化，在“鄭各莊現(xiàn)象”中是疊加起來、濃縮在一起完成的。這就是“鄭各莊現(xiàn)象”創(chuàng)造出時(shí)間奇跡的秘密之所在。

2.以農(nóng)民“上樓”為主線。鄭各莊村的變化，是從改變農(nóng)民住房狀況入手的。眾所周知，中國農(nóng)民的一個(gè)傳統(tǒng)消費(fèi)觀念是有了錢就蓋房，如果說土地是農(nóng)民不得不依附的生存條件，建造住房就是農(nóng)民世世代代難以擺脫的生活壓力。用鄭各莊村民的話來說，好容易積累的一點(diǎn)錢，最后都用到蓋房上去了。為了解決村民無休止的住房投資和攀比現(xiàn)象，從1998年開始，該村首先對村民的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在村委會(huì)的組織協(xié)助下，集資500多萬元，蓋了4棟樓，根據(jù)自愿“上樓”和舊房估價(jià)折抵樓房的原則，第一批144戶首先搬進(jìn)了樓房，開始了農(nóng)民“上樓”的過程。通過這種平房置換樓房的方式，從1998年到2003年，全村共建設(shè)村民住宅23幢，完成住宅面積33176平方米。全村村民分四批（第一批144戶，第二批80戶，第三批227戶，第四批81戶）實(shí)現(xiàn)了村民居住方式的轉(zhuǎn)變（注：4批“上樓”農(nóng)戶共532戶，大于全村戶籍登記戶數(shù)413戶，原因是“上樓”后部分農(nóng)戶核心家庭分居導(dǎo)致戶數(shù)增加。）。目前，鄭各莊村整體的農(nóng)民“上樓”率已經(jīng)超過98％，人均居住面積達(dá)到80平方米以上。通過農(nóng)民“上樓”，共置換宅基地1050畝，為下一步的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和招商引資提供了寶貴的土地資源。

3.以收入結(jié)構(gòu)多元化為核心。農(nóng)民“上樓”后，生活方式發(fā)生了巨大變化，如果不能把“上樓”的農(nóng)民變成居民（工人），即使“上了樓”，他們也沒法長居久安。因此，在實(shí)現(xiàn)“上樓”的同時(shí)，確保農(nóng)民收入、就業(yè)、社會(huì)福利，就成了關(guān)鍵問題。由此，鄭各莊村采取了土地經(jīng)營集中化、個(gè)人收入工資化、社會(huì)保障集體化的方式，將村民原來單一的土地經(jīng)營收入轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋毓蓹?quán)收益+工資+社會(huì)保障收入”，確保了村民“上樓”與收入增加同步實(shí)現(xiàn)。土地股權(quán)收入是指在全體村民同意的基礎(chǔ)上，把“上樓”農(nóng)民的宅基地的使用權(quán)委托給村委會(huì)，村委會(huì)再以土地入股的方式將原宅基地的使用權(quán)交給本村經(jīng)濟(jì)實(shí)體宏福集團(tuán)公司（注：宏福集團(tuán)公司是該村原以建筑業(yè)為主的村辦企業(yè)，經(jīng)合并調(diào)整后組建企業(yè)集團(tuán)，它與后來招商引資引入的外部企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)”）構(gòu)成該村經(jīng)濟(jì)的兩大主體。“宏?！笔青嵏髑f村舊村改造（農(nóng)民“上樓”）后新建的村民居住小區(qū)的名稱。），公司在國家政策允許的范圍內(nèi)，在不改變土地性質(zhì)的前提下，通過統(tǒng)一招商引資的方式，引入各類經(jīng)濟(jì)效益好、能耗低、環(huán)境污染少的企業(yè)。農(nóng)民不參與這部分土地的經(jīng)營，但每年都享受土地收益分紅。工資收入是指農(nóng)民全部進(jìn)入村內(nèi)企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福集團(tuán)公司”）就業(yè)。全村現(xiàn)有企業(yè)40家，2004年，人均工資達(dá)到1100元。社會(huì)保障收入是指全村“上樓”農(nóng)民在生活用水、燃?xì)?、取暖、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育等方面享受村里統(tǒng)一補(bǔ)貼，2003年，全村福利支出為297萬元，人均達(dá)到2200元。

就這樣，農(nóng)民“上樓”為土地資源的合理利用提供了必要條件，土地利用結(jié)構(gòu)和方式的改變，又保障了農(nóng)民收入的穩(wěn)定，使農(nóng)民“上樓”成為可能，進(jìn)而創(chuàng)造出一種嶄新的“鄭各莊模式”。

三、鄭各莊村民的收入結(jié)構(gòu)

1.土地股權(quán)收入。在土地流轉(zhuǎn)過程中，鄭各莊村以保護(hù)農(nóng)民的根本利益為前提，不搞土地轉(zhuǎn)讓，全部采取土地租賃形式。村委會(huì)與企業(yè)建立土地租用關(guān)系，不論是自辦企業(yè)還是引進(jìn)企業(yè)，其用地一律實(shí)行有償使用。至于收取租金的標(biāo)準(zhǔn)，已不再用糧食產(chǎn)量的價(jià)值去換算，而是通過對企業(yè)效益的評估來確定。村集體向企業(yè)收取每年每畝5000～10000元的土地租金。企業(yè)的盈虧不影響農(nóng)民的收益，不讓村民承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。其分配方式為先按全村耕地總面積和本村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算出人均耕地面積，即為每人擁有的耕地“股份”。每年收益分配前，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行一次調(diào)整。對每戶而言，增人（指按政策規(guī)定的新生、遷入）必增股，減人（指死亡、遷出）必減股。股份分紅形式為將土地經(jīng)營利潤的60％作為集體股紅利，用于來年的生產(chǎn)發(fā)展基金；40％作為個(gè)人股紅利；再從集體股和個(gè)人股的紅利中分別提取10％作為以豐補(bǔ)歉的儲備基金，專款專用；剩余90％的個(gè)人股份紅利作為當(dāng)年的股金分紅，每年1月上旬向全村村民以現(xiàn)金的形式兌現(xiàn)。1999～2003年，參照土地的種植收益情況進(jìn)行股份分配，平均每人每年分紅50元左右（注：土地收益分配制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是對企業(yè)出租時(shí)，按企業(yè)效益制定租金標(biāo)準(zhǔn)，而收益分配仍參照土地收益水平進(jìn)行，其目的是保障土地收益的穩(wěn)定性和持久性。另外，該村的農(nóng)業(yè)用地（耕地）全部由農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，經(jīng)營品種按市場需求決定，農(nóng)業(yè)公司委托宏福集團(tuán)管理。）。

2.企業(yè)股份收入。1999年11月，該村最大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司完成了由原來村辦集體所有制企業(yè)向村辦集體股份有限責(zé)任公司的轉(zhuǎn)換。該公司股份結(jié)構(gòu)為：公司持法人（控）股，占66.67％；村委會(huì)持集體股（集體原始資產(chǎn)折抵），占16.66％強(qiáng)；村民持個(gè)人股（在自愿的前提下以現(xiàn)金購買），占16.66％強(qiáng)。

在企業(yè)轉(zhuǎn)制中，鄭各莊村堅(jiān)持了兩個(gè)原則：一是突出維護(hù)集體利益。為防止集體資產(chǎn)因轉(zhuǎn)制而流失，該村把企業(yè)總股本的66.67％作為企業(yè)法人控股，法人股的紅利直接用于資本積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)；同時(shí)，把村委會(huì)列為企業(yè)的第二大股東，其目的，一方面是對公司的決策和管理實(shí)施有效的監(jiān)督，另一方面是將所得紅利投入公益設(shè)施的建設(shè)方面，以保證集體公益事業(yè)得到鞏固和加強(qiáng)。二是讓村民得實(shí)惠。為了讓村民得到實(shí)惠，個(gè)人股一律面向村民發(fā)售；對個(gè)人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以現(xiàn)金的方式由個(gè)人自愿認(rèn)購。盡管企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者過去在創(chuàng)業(yè)過程中付出了許多，如今為了企業(yè)的發(fā)展又做出了利益上的犧牲和奉獻(xiàn)，但是，他們對此毫無怨言。村民說得好：“如果按貢獻(xiàn)配股，企業(yè)中80％的股份非這些創(chuàng)業(yè)者莫屬?！贝迕駥@種股份配置方式十分滿意。企業(yè)在1999年和2003年分別投放的個(gè)人股，都在一周之內(nèi)被村民認(rèn)購一空。目前，全村共有189戶村民成為企業(yè)股東，占全村總戶數(shù)的46％，其中，股份最高的近百萬元，最少的2000元。他們每年都從企業(yè)中得到相當(dāng)于股本15％的紅利回報(bào)。企業(yè)改制后，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，建立了投資者“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的經(jīng)營機(jī)制，調(diào)動(dòng)了管理者和經(jīng)營者兩個(gè)積極性，尤其是職工參股入股，實(shí)現(xiàn)了職工與企業(yè)利益的高度融合，增強(qiáng)了企業(yè)的向心力和凝聚力，走出了一條村辦集體股份制企業(yè)的發(fā)展道路。

3.社會(huì)保障收入。鄭各莊村之所以能實(shí)現(xiàn)上述土地和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的股份化操作，一個(gè)重要的原因是村級集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大力量和影響，即通過村委會(huì)對經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司的土地和股權(quán)參與，保證了宏福集團(tuán)公司的經(jīng)營活動(dòng)與村莊發(fā)展利益的一致性，從而確保了其經(jīng)營利潤對改善村民福利的供給機(jī)制。例如，目前實(shí)行的村民就業(yè)制度、補(bǔ)貼制度和保障制度等就是這一機(jī)制的突出表現(xiàn)。村委會(huì)就業(yè)安置辦公室規(guī)定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置辦”登記報(bào)名，就能得到妥善的就業(yè)安置。2003年，全村共有勞動(dòng)力697人，在本村企業(yè)就業(yè)的有570人，從事個(gè)體或在外務(wù)工的有110人，就業(yè)率達(dá)到97.6％。補(bǔ)貼制度包括：①用水補(bǔ)貼，即每人每月5立方米以內(nèi)的水全額報(bào)銷；②取暖補(bǔ)貼，即每立方米補(bǔ)貼1元；③燃?xì)庋a(bǔ)貼，即每人每月2立方米全額報(bào)銷；等等。上述補(bǔ)貼數(shù)額合計(jì)相當(dāng)于人均800元/年。社會(huì)保障制度包括：①教育補(bǔ)貼，即幼兒、小學(xué)、初中學(xué)費(fèi)全額報(bào)銷，對中專、高中生一次性補(bǔ)貼6000元，對大學(xué)?？粕淮涡匝a(bǔ)貼17000元；②低保補(bǔ)貼，即500元/月，而北京市最低標(biāo)準(zhǔn)為495元/月；③村民退休金制度，即男性年滿55歲以上、女性年滿50歲以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的醫(yī)療補(bǔ)助，而北京市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)為290元/月。

四、對土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的思考

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的根本利益所在。如果土地的利用和流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的利益，不僅農(nóng)民不會(huì)答應(yīng)，流轉(zhuǎn)也不可能成功，甚至?xí)砀蟮纳鐣?huì)問題。“鄭各莊模式”的一個(gè)最大特點(diǎn)在于農(nóng)民用自己的智慧，對中國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度做了一種理性的調(diào)整嘗試，其主要意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.優(yōu)化了土地經(jīng)營機(jī)制，提高了土地利用效率。土地股權(quán)制度是指農(nóng)民以土地使用權(quán)作為股份投資入股，土地經(jīng)營主體（村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）定期分配給農(nóng)民股利的一種新的土地經(jīng)營機(jī)制，也稱為土地使用權(quán)制度。從產(chǎn)權(quán)界定來看，土地使用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定和調(diào)整由價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，不僅降低了產(chǎn)權(quán)界定的技術(shù)難度，而且使操作更為簡單；價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物形態(tài)上合并起來，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模經(jīng)營，從而提高資源的配置效率。

從土地管理來看，土地使用權(quán)入股，也使得管理費(fèi)用大為節(jié)約：第一，單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營決策轉(zhuǎn)化為村委會(huì)和宏福集團(tuán)公司董事會(huì)的集體決策，決策成本降低。第二，土地使用權(quán)入股減少了農(nóng)戶在土地利用方面的摩擦，降低了均包制條件下分戶轉(zhuǎn)包所發(fā)生的交易費(fèi)用。第三，集體由對眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對受托人宏福集團(tuán)公司的監(jiān)督管理，降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。另外，土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新是與農(nóng)民城市化進(jìn)程同步進(jìn)行的。農(nóng)民對于土地的感情是復(fù)雜的。一方面，耕地成本的提高使越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；另一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，農(nóng)民還可以依靠土地獲得基本的衣食保障。在土地使用權(quán)入股之后農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的租金收益，不受企業(yè)經(jīng)營狀況的影響。正是在這一基本的前提下，農(nóng)民才有可能放棄承包地和宅基地的使用權(quán)，“折抵上樓”。而村民“上樓”是從真正意義上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，徹底將農(nóng)民從土地上解放出來，引導(dǎo)農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速了城市化進(jìn)程。

2.有利于加強(qiáng)土地管理，形成合理的土地委托—代理機(jī)制。鄭各莊村對入股后的土地采用的是“村企合一”的經(jīng)營方式。農(nóng)民、村委會(huì)與宏福集團(tuán)公司之間存在著雙層委托—代理關(guān)系。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，宏福集團(tuán)公司作為企業(yè)實(shí)體行使土地出租過程中的經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)，與村委會(huì)相比較而言利益主體更為單一，更具有信息、人才和技術(shù)優(yōu)勢，在挑選項(xiàng)目和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更有遠(yuǎn)見，從而降低了經(jīng)營和決策風(fēng)險(xiǎn)，為土地的有效利用提供了組織保障。第二，宏福集團(tuán)公司與宏福創(chuàng)業(yè)園（注：宏福創(chuàng)業(yè)園是在農(nóng)民“上樓”后置換出的1050畝土地上新建的工業(yè)園區(qū)，主要用于對高新技術(shù)企業(yè)的招商引資。）內(nèi)的企業(yè)基本上都建有控股、參股的合作關(guān)系，這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式能激勵(lì)宏福集團(tuán)公司更好地行使招商時(shí)的決策權(quán)和招商后的監(jiān)督權(quán)，從而保障農(nóng)民的基本利益。第三，由企業(yè)實(shí)體行使經(jīng)營決策權(quán)更有利于體現(xiàn)土地的市場價(jià)值。例如，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)，以土地優(yōu)勢和資金優(yōu)勢招商引資，土地全部實(shí)行租賃制，租金收取標(biāo)準(zhǔn)為：對本村辦的第二、第三產(chǎn)業(yè)，每畝500元/年；對引進(jìn)的合作項(xiàng)目，則參照市場價(jià)格協(xié)商確定，最高為每畝1.2萬元/年?；谏鲜霰尘?，鄭各莊村在實(shí)踐中逐步摸索出了一條“土地集中—使用權(quán)流轉(zhuǎn)—委托企業(yè)經(jīng)營”的道路。

3.提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。農(nóng)民“上樓”后，新型居住小區(qū)的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活質(zhì)量，改善和美化了周邊的生活環(huán)境，從根本上克服了昔日農(nóng)村“屋內(nèi)像宮殿，屋外像豬圈”的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住新居的農(nóng)民開始用袋盛裝垃圾，并定點(diǎn)投放，改變了過去“只要屋內(nèi)清潔，不管室外環(huán)境好壞”的習(xí)慣。另外，新的聚居方式凸現(xiàn)了人均資源占有量低的問題，這有利于強(qiáng)化農(nóng)民的競爭意識，培養(yǎng)農(nóng)民積極上進(jìn)的觀念，逐步消除農(nóng)耕文化的負(fù)面影響。另一方面，由于采取居住小區(qū)統(tǒng)一選點(diǎn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造的方式，并在規(guī)劃和檔次上適度超前，因而在一定程度上避免了低質(zhì)量、低水平的重復(fù)建設(shè)，減少了財(cái)力、人力、物力的大量浪費(fèi)。在鄭各莊村的居民小區(qū)中，實(shí)行新的管理方式——物業(yè)管理，這既可減少村民委員會(huì)機(jī)構(gòu)的工作人員，又可為城市化后小區(qū)的管理奠定基礎(chǔ)，提供組織準(zhǔn)備。

4.有利于加速城鄉(xiāng)文明交融，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城市化。城市化是城鄉(xiāng)交流日益加劇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)日漸發(fā)展的必然趨勢。所謂城市化，從人口來看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；從空間來看，一方面是原有城市的擴(kuò)展，另一方面是鄉(xiāng)村的就地城市化。鄭各莊村農(nóng)民“上樓”的模式首先為越來越多的農(nóng)民享有城市的生活方式提供了條件，同時(shí)，它也是鄉(xiāng)村就地城市化的一種形式。城市絕對容積的擴(kuò)張需要一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，如果人們只是一味注重城市文明向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，而不注重農(nóng)村地區(qū)自身向城市演變或靠攏，那必將造成許多重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)以及城市化進(jìn)程遲緩。鄭各莊村的這種規(guī)模較大的居住小區(qū)為農(nóng)民提供了一個(gè)集居住、生活、休閑、娛樂、教育和經(jīng)營于一體的居住實(shí)體，并通過這些公共設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了新居住區(qū)的聚集力，提高了農(nóng)民的生活水平，加大了城鄉(xiāng)交融的力度。農(nóng)民“上樓”正是在城鄉(xiāng)融合地帶通過農(nóng)民居住方式的改變，促進(jìn)更多的農(nóng)民享受城市生活方式，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)群體性非農(nóng)化和群體性城市化，這無疑是一個(gè)有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路。

五、問題與啟示

當(dāng)然，農(nóng)民“上樓”是一個(gè)新生事物，其發(fā)展過程中還存在著諸多瓶頸，對于“鄭各莊模式”而言，關(guān)鍵在于目前土地政策的不明確帶來的對全村農(nóng)業(yè)用地下一步調(diào)整方向的影響。因?yàn)橐源迩f為單位進(jìn)行舊村改造，必然會(huì)涉及部分公共用地（例如村內(nèi)道路、公共設(shè)施用地等）和農(nóng)業(yè)用地利用方式的變化，在現(xiàn)行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理辦法”，村委會(huì)作為基層組織具有在全村范圍內(nèi)包括宅基地在內(nèi)的土地審批、管理、調(diào)整的權(quán)利，但實(shí)際上耕地使用的變化又受到與國家基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的法律的約束，這就引發(fā)了土地產(chǎn)權(quán)不確定性的問題。所謂土地產(chǎn)權(quán)不確定性從法律上講是指土地產(chǎn)權(quán)主體不清、集體土地所有權(quán)不完整的問題，如何完善鄉(xiāng)村因城市化而帶來的土地（特別是農(nóng)用地）使用權(quán)限的調(diào)整問題仍是當(dāng)前政策的空白。這種產(chǎn)權(quán)主體不清帶來的不確定性，會(huì)影響農(nóng)民對土地未來收益的判斷，進(jìn)而妨礙農(nóng)民對土地的投入。僅就“鄭各莊模式”來說，產(chǎn)權(quán)不清已成為農(nóng)村自下而上城市化的一個(gè)巨大隱憂。

另外，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，即使土地產(chǎn)權(quán)主體清楚，也不能完全消除土地帶來的收益不確定性。農(nóng)民或者領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行社區(qū)改造的政府都有可能出于對不確定性的恐懼，對手中的土地進(jìn)行破壞性開發(fā)，更不會(huì)進(jìn)行長期的利益最大化的投資，這就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“公共地悲劇”現(xiàn)象。為了克服“公共地悲劇”的發(fā)生，在明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理機(jī)制就顯得尤為重要。為了保障土地的有效利用，從表面上看，村民是將土地委托給企業(yè)（宏福集團(tuán)公司）統(tǒng)一管理和經(jīng)營，這就難以排除企業(yè)為追求利益最大化而損害村民的共同利益的現(xiàn)象，而村委會(huì)這個(gè)基層組織的介入則起到了有效的監(jiān)督保障作用。在“鄭各莊模式”中，村委會(huì)代表廣大村民行使主要的監(jiān)督職能，在建立土地租用關(guān)系時(shí)，村委會(huì)作為合同的訂立方，擁有確定引進(jìn)項(xiàng)目的租金標(biāo)準(zhǔn)等重要權(quán)力，也就是說，土地租賃的一切活動(dòng)是在村民代表和村民監(jiān)督委員共同監(jiān)督下完成的，這也是“鄭各莊模式”取得成功的制度性原因，是“鄭各莊現(xiàn)象”帶給我們的一個(gè)重要啟示。

第五篇：我國農(nóng)村土地整治模式探索與分析

我國農(nóng)村土地整治模式探索與分析

來源：資源網(wǎng) 作者：趙慶利 發(fā)布時(shí)間：2009.07.07

近年來，中央作出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，中央和地方集中投入大量涉農(nóng)資金支持農(nóng)村建設(shè)，以改變農(nóng)村面貌、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。其中開展農(nóng)村土地整治已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，正式寫入2009年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報(bào)告，國土資源部2009年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》也已對農(nóng)村土地整治工作作出了具體部署。

隨著我國農(nóng)村土地整治工作的不斷開展和深入，當(dāng)前許多地方的工作思路已經(jīng)由單一的土地整理復(fù)墾開發(fā)向“田、水、路、林、村、房”綜合整治轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步拓展了視野，豐富了內(nèi)涵，在增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，更加注重以村、鎮(zhèn)為單元全面考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合整治，有效促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

我國國土幅員遼闊，各地區(qū)之間的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件都不盡相同，在推進(jìn)農(nóng)村土地整治的過程中，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地開展一些有益的探索和嘗試，并將一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式在類似地區(qū)加以推廣和應(yīng)用。現(xiàn)根據(jù)我國不同地區(qū)土地整治目標(biāo)的不同對其應(yīng)采取的相應(yīng)的農(nóng)村土地整治模式加以探索和分析。

（一）東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地整治模式

就我國東部沿海地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，土地整治資金比較充足，在開展農(nóng)村土地整治工作時(shí)，規(guī)劃長遠(yuǎn)，標(biāo)準(zhǔn)較高，大部分地方已將農(nóng)村建設(shè)用地整治列為重點(diǎn)，主要是對宅基地布局混亂、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施不配套的地區(qū)進(jìn)行整治，最終引導(dǎo)村民居住向城鎮(zhèn)或中心村集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展向園區(qū)集中，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化建設(shè)用地布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

在農(nóng)村建設(shè)用地整治過程中，主要有“遷村并點(diǎn)、整村搬遷、舊村改造、城鎮(zhèn)社區(qū)”四種整治類型。

（1）遷村并點(diǎn)型

所謂遷村并點(diǎn)型農(nóng)村土地整治就是通過土地整治使一些散戶居民或村莊向具有一定規(guī)模或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的中心村進(jìn)行遷移，從而實(shí)現(xiàn)居民點(diǎn)集中安置，并對原來的居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾。其主要特點(diǎn)為：一是中心村有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能吸納附近村莊的勞動(dòng)力；二是附近的村莊農(nóng)戶少，但占地面積大且集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民較富裕；三是農(nóng)戶舊房翻新、新建住宅和公建設(shè)施配套的要求強(qiáng)烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見比較統(tǒng)一。

由于涉及到建新拆舊，在實(shí)施過程中應(yīng)注意將建新占用耕地表土層剝離與拆舊復(fù)墾相結(jié)合，實(shí)行拆舊新增耕地與建新占用耕地等級掛鉤評價(jià)，確保復(fù)墾耕地形成配套設(shè)施齊全、與周邊農(nóng)田成片連方、質(zhì)量較好的農(nóng)田，促進(jìn)耕地保護(hù)。

（2）整村搬遷型

所謂整村搬遷型農(nóng)村土地整治，顧名思義就是對一些地處不適合人類居住、生產(chǎn)生活條件較差的村莊通過土地整治實(shí)施整體搬遷，從而使原來的村民搬遷至便于生活和生產(chǎn)的地方。其主要特點(diǎn)為：一是地處特殊地區(qū)，如地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或水、電、路等基礎(chǔ)配套設(shè)施條件很差，按照政策規(guī)定必須整體搬遷或逐年梯度搬遷；二是老村破舊不堪，布局分散，且大多數(shù)年輕人已居住新居民點(diǎn)，通過宅基地整理，可新增耕地的潛力較大；

（3）舊村改造型

所謂舊村改造型農(nóng)村土地整治就是對村莊在原地基礎(chǔ)上進(jìn)行重新規(guī)劃，并對空心村、危舊房、廢棄地進(jìn)行改造和整治，從而實(shí)現(xiàn)新村建設(shè)和土地盤活。其主要特點(diǎn)是舊村聚居面積較大，區(qū)位較好，但空心村現(xiàn)象突出、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地多，通過農(nóng)村土地整治新增村莊建設(shè)用地的潛力比較大。

（4）城鎮(zhèn)社區(qū)型

所謂城鎮(zhèn)社區(qū)型農(nóng)村土地整治就是通過土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部原有農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，使土地整治前的農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)社區(qū)，居民能夠就業(yè)并有社會(huì)保障。其主要特點(diǎn)為：一是主要結(jié)合城

市總體規(guī)劃，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行更新改造，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理。二是農(nóng)民生活收入來源主要以非農(nóng)就業(yè)為主，收入水平較高且基本穩(wěn)定。

（二）中部糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村土地整治模式和方法

中部地區(qū)是我國主要的糧食生產(chǎn)基地，承擔(dān)著堅(jiān)守耕地紅線、確保國家糧食安全的重大使命。在這個(gè)地區(qū)開展農(nóng)村土地整治主要是以農(nóng)田整治為主、村落整治為輔，當(dāng)然個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方也開展了大規(guī)模的“城鄉(xiāng)一體化”的土地整治，比如成都市，現(xiàn)已成為我國土地整治的試點(diǎn)和亮點(diǎn)工程，大大促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這里僅對以圍繞農(nóng)田整治為主展開的農(nóng)村土地整治模式進(jìn)行探索和分析。

（1）良田改造型

所謂良田改造型農(nóng)村土地整治模式就是對耕地原來基礎(chǔ)就非常好的農(nóng)田進(jìn)行進(jìn)一步的改造升級，使灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施更加配套，把原有農(nóng)田建設(shè)成“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的優(yōu)質(zhì)高效、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。其主要特點(diǎn)是該良田區(qū)為基本農(nóng)田整備區(qū)，耕作條件較好，耕地后備資源較為豐富，以改善耕作條件、增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量為主要內(nèi)容，集中投入，成片推進(jìn)，最終建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展型

所謂產(chǎn)業(yè)發(fā)展型農(nóng)村土地整治模式就是把開展農(nóng)村土地整治與發(fā)展當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，通過農(nóng)村土地整治為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)打造平臺，最終為地方發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，提供服務(wù)。開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展型土地整治，首先要了解地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)前形勢和發(fā)展趨勢，應(yīng)按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體布局和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，科學(xué)設(shè)計(jì)整治方案，形成一批上規(guī)模、有特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。

（三）西部生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)村土地整治模式

我國西部地區(qū)生態(tài)較為脆弱，光照較為充足，這個(gè)地區(qū)的農(nóng)村土地整治主要是以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、保護(hù)生態(tài)為主。西部生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)村土地整治的模式主要有以下幾種：

1、特色農(nóng)業(yè)型

所謂特色農(nóng)業(yè)型就是為發(fā)展特色農(nóng)業(yè)提供配套設(shè)施，打造基礎(chǔ)平臺的土地整治模式。我國西部具有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的客觀條件，例如新疆有十分豐富的光熱資源和相對穩(wěn)定的灌溉條件，地表徑流主要靠高山降水與冰雪融化來補(bǔ)償，豐富的光熱資源是新疆實(shí)施土地整治示范項(xiàng)目，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的重要保障因素。在一定的條件下，通過土地整治搞好水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以保證當(dāng)?shù)靥厣魑锏纳L，并為作物充分利用光熱資源和土壤養(yǎng)分以及達(dá)到優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)奠定耕地資源基礎(chǔ)。

2、生態(tài)保護(hù)型

所謂生態(tài)保護(hù)型就是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理和改善生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境為主的土地整治模式。我國西部生態(tài)環(huán)境十分脆弱，土地極易沙漠化，植被一旦遭到破壞，極難恢復(fù)，沙化也相當(dāng)嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境脆弱是西部開展土地整治最大的隱患，所以在西部開展土地整治必須充分考慮生態(tài)環(huán)境脆弱的特點(diǎn)。事先，要對地質(zhì)環(huán)境脆弱區(qū)、礦山地質(zhì)環(huán)境破壞區(qū)、沙漠綠洲地區(qū)和城市生態(tài)隔離帶分別制定整治規(guī)劃和方案，分類整治。對礦山廢棄地、尾砂壩及時(shí)組織復(fù)墾、綠化，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，提高生態(tài)保障努力。

3、以水定地型

所謂以水定地型土地整治就是在充分考慮水資源平衡分析的基礎(chǔ)上對當(dāng)?shù)貐^(qū)域土地整治的目標(biāo)、規(guī)模等進(jìn)行定位和明確后所開展的土地整治活動(dòng)。我國西部大部分地方屬于溫帶大陸性干旱氣候區(qū),在干旱氣候影響下,有水就有農(nóng)業(yè),就有綠洲。水資源決定土地整治規(guī)模,水資源分布決定土地整治的布局,影響著土地整治的安全。因此,土地整治必須以水為龍頭,以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高土地集約化利用程度為目的進(jìn)行實(shí)施。