第一篇：無照經(jīng)營的成因及對策探析

無照經(jīng)營的成因及對策探析

隨著個體私營經(jīng)濟的快速發(fā)展，無照經(jīng)營作為一種社會現(xiàn)象越來越突出，它的存在它沖擊了有照經(jīng)營，不僅損害了公平競爭，造成國家稅費流失，嚴(yán)重?fù)p害消費者合法權(quán)益，并且助長了制假售假行為蔓延，帶來重大安全事故隱患等負(fù)面影響。多年來，工商部門對查處和取締無照經(jīng)營工作十分重視，把它作為工商部門履行市場監(jiān)管職能的重要工作來抓，注重采取切實有效的措施，加大工作力度，加強對無照經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，按照上級關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的工作部署，結(jié)合本地實際情況，以貫徹執(zhí)行《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》為契機，通過認(rèn)真摸底，精心組織，結(jié)合日常巡查，突出重點，加大力度打擊各類無照經(jīng)營行為，取得了一定成績。

一、無照經(jīng)營的定義

無照經(jīng)營，作為一種市場經(jīng)濟體制下的違法行為，它沖擊了有照經(jīng)營，妨礙了市場主體的公平競爭，偷逃國家稅費，而且因未納入正常經(jīng)營管理，極易滋生制假售假等違法行為,嚴(yán)重?fù)p害國家和消費者的利益，擾亂市場經(jīng)濟秩序。根據(jù)《廣東省查處無照經(jīng)營行為條例》第六條規(guī)定：無照經(jīng)營行為，是指未經(jīng)工商行政管理部門依法核準(zhǔn)登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，或者沒有合法、有效的營業(yè)執(zhí)照而從事經(jīng)營活動的行為，包括下列情形：

（一）未依法核準(zhǔn)登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的；

（二）被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷設(shè)立登記后，繼續(xù)從

第1頁 事經(jīng)營活動的；

（三）辦理歇業(yè)、停業(yè)、注銷登記后，繼續(xù)從事經(jīng)營活動的；

（四）營業(yè)執(zhí)照有效期已過，未辦理延期變更登記，繼續(xù)從事經(jīng)營活動的；

（五）借用、租用、受讓他人營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的；

（六）持偽造的營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的；

（七）香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)和外國的企業(yè)、其他組織和個人未經(jīng)工商行政管理部門依法核準(zhǔn)登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的；

（八）香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)和外國的企業(yè)、其他組織常駐代表機構(gòu)直接從事經(jīng)營活動的；

（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他無照經(jīng)營行為。

二、無照經(jīng)營的現(xiàn)象及表現(xiàn)

（一）是明知故犯。受利益的驅(qū)動和誘惑，一些不法分子明知自己的行為是違法的，卻鋌而走險，且屢禁不止。

（二）是張冠李戴。著重體現(xiàn)在兩個方面：即門面轉(zhuǎn)讓和租借執(zhí)照。有一些個體戶在生意做不下去或其他原因不再從事經(jīng)營活動的情況下，將所開的門店轉(zhuǎn)讓給他人，而被轉(zhuǎn)讓者認(rèn)為，這家門店已經(jīng)辦理了營業(yè)執(zhí)照，只要按照該門店原來的標(biāo)準(zhǔn)，交納各種規(guī)費就行了，卻不知經(jīng)營主體發(fā)生了變化，仍然是屬于無照經(jīng)營行為。有些個體戶由于某種原因，自己不想親自經(jīng)營，將門店租給他人，然后，被租用人每月交納租金而從事經(jīng)營活動。

（三）是超出范圍。有些個體戶在辦理營業(yè)執(zhí)照時，已經(jīng)核準(zhǔn)了經(jīng)營范圍，但在經(jīng)營過程中，覺得某樣商品銷路較好或某種服務(wù)生意好做，就隨意進貨或擅自增加項目經(jīng)營。

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（四）是冒牌經(jīng)營。有部分個體戶掛飲食執(zhí)照卻變相經(jīng)營酒吧；咖啡廳經(jīng)營歌廳業(yè)務(wù)等。

（五）是證照不齊。如旅店、網(wǎng)吧等經(jīng)營場所缺少消防復(fù)查意見書或許可證已過期，但營業(yè)執(zhí)照仍在使用。

三、導(dǎo)致無照經(jīng)營的主要原因

市場經(jīng)濟運行中出現(xiàn)無照經(jīng)營行為泛濫的原因是多方面的，主要有以下幾點：

（一）相關(guān)法律、法規(guī)難以及時到位

基于確保國家財政稅收，維護公平競爭秩序，保護消費者合法權(quán)益和市場交易安全及國家和社會公共利益的要求，世界各國的法律無一例外地對無照經(jīng)營持十分嚴(yán)厲的否定態(tài)度，而目前，我國有關(guān)取締無照經(jīng)營的法律規(guī)范散見于各類法律法規(guī)，并且由于市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟形勢發(fā)展快，使得一些相關(guān)立法難于及時跟進，原有的一些便于操作的法規(guī)雖然仍舊在用，但由于歷史的原因，其中一些內(nèi)容已經(jīng)不太符合今天行政執(zhí)法的要求。另外，近幾年，我國針對不同市場主體制定的法律、法規(guī)和規(guī)章，盡管有很多對無照經(jīng)營規(guī)定的內(nèi)容，但由于頒布于不同的歷史時期，這些法律、法規(guī)和規(guī)章之間缺少邏輯的連貫性，使得工商行政管理部門在日常執(zhí)法中，法律適用問題難以解決，導(dǎo)致了無照經(jīng)營行為的延伸。

（二）監(jiān)管不力，執(zhí)法不到位

無照經(jīng)營行為一直是久打不絕，屢禁不止，除了業(yè)戶和社會原因外，工商行政管理部門在日常行政執(zhí)法中的力度不夠也是導(dǎo)致無照經(jīng)

第3頁 營行為存在的一大原因。一是“只責(zé)改，不處理”。在日常監(jiān)管中有些工商人員發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營，只是口頭或書面責(zé)令改正或限期辦照，過后既不處罰，又不督促辦理執(zhí)照。二是“只罰款，不取締”。在查處無照經(jīng)營案件中，工商執(zhí)法人員只是對當(dāng)事人處以罰款，而不按法律法規(guī)規(guī)定給予取締，停業(yè)整頓或責(zé)令終止經(jīng)營活動。三是一陣風(fēng)。這里的“風(fēng)”是指清理無照經(jīng)營行為的集中行動。檢查來了，一陣風(fēng)似的清理幾家，檢查走后，好長時間不查處一次。又由于管理區(qū)域較大，管理任務(wù)又不斷增加，工商行政管理部門的人力、物力都一時難以適應(yīng)目前日益繁重的監(jiān)督管理任務(wù)，因而使無照經(jīng)營者有機可乘。

（三）市場準(zhǔn)入成本過高，無照經(jīng)營成為入市捷徑

在我國，取得市場主體的合法身份必須通過前置審批和核準(zhǔn)登記，某些經(jīng)營領(lǐng)域、經(jīng)營項目和經(jīng)營范圍需要通過有關(guān)部門的前置或后置審批。以開辦一間小規(guī)模飲食店為例，首先到工商行政管理部門核準(zhǔn)飲食店的字號名稱，然后憑名稱核準(zhǔn)通知書辦理衛(wèi)生許可證、消防安全驗收意見書和環(huán)境保護審批，才能合法開業(yè)經(jīng)營。市場準(zhǔn)入的這種高門檻、長周期、高成本的現(xiàn)實，對經(jīng)營者依法申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照構(gòu)成一定阻力，導(dǎo)致不少經(jīng)營者冒違法之風(fēng)險選擇無照經(jīng)營這條捷徑。

（四）違法經(jīng)營成本低廉，無照經(jīng)營成為有利選擇

合法經(jīng)營者不僅在辦理證照時要繳納費用而且在經(jīng)營中還必須履行一系列繳納稅費的義務(wù)。而選擇無照經(jīng)營則繳納稅費的義務(wù)可逃避，與合法持照經(jīng)營相比，經(jīng)濟負(fù)擔(dān)明顯降低。以一家申辦營業(yè)執(zhí)照的飲食店一年中要接受綜合治理、衛(wèi)生達標(biāo)、消防等多個部門的檢查，要

第4頁 繳納諸如環(huán)保費、衛(wèi)生費、檢疫費、工商管理費、稅等各種名目的費用，而無照經(jīng)營者除了承擔(dān)工商行政管理部門查處的風(fēng)險外，其他部門幾乎誰也不管，還能減免交其他費用。兩相權(quán)衡之下，部分經(jīng)營者就很現(xiàn)實地選擇了無照經(jīng)營。至于行政執(zhí)法方面，雖然國務(wù)院及省人大先后出臺了查處無照經(jīng)營的法規(guī)而使工商行政管理部門有法可依，但由于調(diào)查取證困難，查處往往只能以當(dāng)事人的陳述為據(jù)。假如當(dāng)事人一口咬定其無照經(jīng)營行為剛剛開始且沒有違法所得，則處罰強度極為輕微，違法成本極為有限，與違法所得不成比例。于是，無照經(jīng)營者情愿冒這個極小的違法風(fēng)險，選擇無照經(jīng)營博取免交稅費和免購社保的較大經(jīng)濟利益，以致無照經(jīng)營難以根絕

（五）查處難度大

近年來，各級工商行政管理部門對無照經(jīng)營清理整頓自始至終就沒有停止過，但最終效果卻不理想，往往是行動過后不久，無照經(jīng)營又像雨后的毒菇再度冒出，猖狂的勢頭依然不減。根據(jù)XX縣工商行政管理局XX工商所提供的數(shù)字顯示：該部門2006年度查處無照經(jīng)營案件68宗，2007年上半年查處無照經(jīng)營以達76宗。究其原因，一是利益驅(qū)動，不惜違法經(jīng)營。二是由于工商行政管理部門職權(quán)所限，只能治標(biāo)，不能治本；三是無照經(jīng)營點多面廣，情況復(fù)雜，經(jīng)營者易于流動，給查處工作帶來極大的難度。四是工商所管理區(qū)域大，巡查執(zhí)法人員少，各種工具、設(shè)備配套不齊全，給查處工作帶來很大的不便。

（六）經(jīng)營人員學(xué)歷低下，守法經(jīng)營意識極為薄弱

從XX縣工商系統(tǒng)查處的無照經(jīng)營案件看，當(dāng)事人中初中以下學(xué)歷

第5頁 者占80％以上：文化水平的低下導(dǎo)致法制觀念的淡薄，當(dāng)事人往往缺乏認(rèn)識法律、法規(guī)能力及證照意識。據(jù)調(diào)查工商人員在巡查中曾出現(xiàn)這么一幕：執(zhí)法人員要求經(jīng)營者出示執(zhí)照，經(jīng)營者往往滿臉困惑地反問：“已經(jīng)交稅了，還要執(zhí)照嗎？”這種現(xiàn)象絕非個別，它從一個側(cè)面反映了無照經(jīng)營群體的認(rèn)知水平，當(dāng)然也反映了工商行政管理部門法律宣傳工作的欠缺。

四、認(rèn)清無照經(jīng)營的危害性

（一）有背于公平競爭規(guī)則

加入世貿(mào)組織是中國一次前所未有的徹底對外開放，而維持良好的市場秩序?qū)χ袊尤虢?jīng)濟健康發(fā)展有著十分重要的影響，政府對經(jīng)濟的管理就要置身于國際社會的監(jiān)督之下，違反了就要受到制裁，而經(jīng)濟與市場是密不可分的，如果不徹底清除無照經(jīng)營行為，導(dǎo)致制假售假等違法現(xiàn)象的發(fā)生，必將影響各類市場主體的發(fā)展，阻礙我國的經(jīng)濟延伸及各類法律法規(guī)的制定和實施。

（二）擾亂市場秩序

無照經(jīng)營是無視國家法律、法規(guī)，以牟取非法利潤為目的，未經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記、擅自開業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動。它具有即時發(fā)生，流動性大，對抗性強的特點，對有照經(jīng)營造成沖擊，嚴(yán)重擾亂了市場經(jīng)濟秩序。它的主要危害為：

（1）是經(jīng)銷的產(chǎn)品往往是國家禁止或限制經(jīng)營的商品，直接破壞國家行政管理秩序，并可能危害人民群眾生命財產(chǎn)安全。逃避執(zhí)法部門的監(jiān)管，擾亂了市場經(jīng)營秩序，直接損害了合法經(jīng)營者的合法權(quán)益。

第6頁（2）是流動經(jīng)營、占道經(jīng)營，影響了市容、市貌。

（3）是生產(chǎn)經(jīng)銷的產(chǎn)品或提供的服務(wù)，沒有質(zhì)量保證，容易給人民群眾造成傷害,影響中小學(xué)生身心健康。電腦游戲?qū)賴也辉试S經(jīng)營的項目。許多中小學(xué)生由于經(jīng)常到這些無照電腦游戲房玩電腦游戲，有的甚至一天好幾小時玩電腦游戲并入了迷，不僅影響了學(xué)習(xí)，還影響了身心健康。另有一些分散在學(xué)校周邊小攤的食品經(jīng)營戶，經(jīng)營的食品幾乎全都是“三無食品”，甚至是一些腐爛變質(zhì)的食品。這種狀況，也引起學(xué)生家長的不滿，社會反響強烈。

（三）增加監(jiān)管難度

無照經(jīng)營有著生存條件簡單，表現(xiàn)形式多樣，從業(yè)人員背景復(fù)雜等特點，給工商行政管理部門的查處帶來極大的難度。首先是無照經(jīng)營商販大多是規(guī)模小，流動性強，突出性治理遠(yuǎn)不能一網(wǎng)打盡，一勞永逸。其次是無照經(jīng)營從業(yè)人員復(fù)雜，三教九流，魚目混雜，致使一些不法分子使用“你來我走，你走我來”的游擊策略，或是公然對抗執(zhí)法，加大了工商行政管理部門對無照經(jīng)營管理的難度。

五、無照經(jīng)營存在的危害性

以XX縣為例，目前轄區(qū)仍有無照經(jīng)營戶。其分布特點是：集中于飲食、副食、煉銅煉鋁、酒吧、美容美發(fā)、竹子加工、廢品回收和車輛修理等行業(yè)，散處于學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場、工業(yè)區(qū)周邊和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口密集地段，土法煉銅煉鋁非煤礦山開采等珠三角轉(zhuǎn)移污染較大的產(chǎn)業(yè)主要分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)；棋牌和沐足等限制經(jīng)營行業(yè)則混雜于人流較大的商業(yè)區(qū)。其主要危害是：

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（一）滋生制假售假。巨額利潤的驅(qū)動和誘惑，違法分子有相當(dāng)數(shù)量的無照經(jīng)營者存在摻雜使假、以假充真、以次充好和短斤少兩等制假售假行為，嚴(yán)重地擾亂了市場運營秩序，直接損害了廣大消費者的合法權(quán)益和守法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益。

（二）質(zhì)量沒有保證。無照經(jīng)營者規(guī)避有關(guān)職能部門的監(jiān)管，產(chǎn)銷的商品和提供的服務(wù)大多缺少可靠的質(zhì)量保證，對廣大消費者的身體健康、生命安全和財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅：

（三）逃進國家稅費。無照經(jīng)營行為全面逃避國家稅費，損害國家利益，造成不公平競爭。

（四）經(jīng)營環(huán)境惡劣。一些無照經(jīng)營場所在消防、衛(wèi)生和環(huán)保等方面存在安全隱患，對公共設(shè)施和人民群眾的安全構(gòu)成威脅。

（五）影響市容交通。不少無照經(jīng)營者實施流動經(jīng)營或占道經(jīng)營，影響了市場景觀、城市市容、人居環(huán)境和交通秩序。

六、整治無照經(jīng)營的對策

前述“癥結(jié)”的存在，導(dǎo)致無照經(jīng)營難以根絕，結(jié)合XX縣無照經(jīng)營的實際，我認(rèn)為，根治無照經(jīng)營必須實施綜合治理：

（一）爭取政府支持，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成整治合力

政府牽頭、部門協(xié)同、齊抓共管，是綜合整治無照經(jīng)營的關(guān)鍵。各監(jiān)管部門之間應(yīng)加強協(xié)調(diào)銜接，實現(xiàn)綜合治理，使無照經(jīng)營的查處取締工作標(biāo)本兼治。應(yīng)該建立由政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，工商和執(zhí)法部門“一把手”任副組長，工商、執(zhí)法、公安、環(huán)保、衛(wèi)生和交通等部門為成員單位的聯(lián)合整治無照經(jīng)營的工作機制：其中，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)部署、第8頁 指揮、協(xié)調(diào)和督察；成員單位共同制定整治方案，統(tǒng)一整治時間和執(zhí)法手段，明確職責(zé)分工，各部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，實行協(xié)調(diào)聯(lián)動，將使整治成效大增。

（二）加強法律法規(guī)宣傳力度，提高經(jīng)營者消費者的法律意識，采取靈活方式，加強法律法規(guī)宣傳教育

有效地提高經(jīng)營者和消費者的法制觀念，能使整治無照經(jīng)營的關(guān)口前移，起到防范于未然的效果。XX縣工商行政管理局之前就通過制作大型橫幅、開辟報紙專欄、印發(fā)宣傳冊子、開展送法上門和在媒體公開報道典型案例等多種方式，大力開展工商法規(guī)的宣傳教育，效果較好。為進一步加大宣傳力度，應(yīng)爭取由政府牽頭，通過大眾媒體加大法制宣傳力度，形成整治無照經(jīng)營的強大聲勢。工商等部門還要有重點地開展上門送法、下鄉(xiāng)普法和會議學(xué)法等法律宣傳教育活動，力爭形成“經(jīng)營者主動依法辦照經(jīng)營、消費者自覺抵制無照經(jīng)營”的局面，有效縮小整治范圍。

（三）構(gòu)建信息平臺，實行資源共享，方便證照辦理

改進辦照服務(wù)，提高營業(yè)執(zhí)照核發(fā)效率。要清除無照經(jīng)營就得暢通發(fā)照渠道！工商行政管理部門要在不違反法律和政策規(guī)定的前提下盡量解決“辦照難”的問題，使辦照相對簡易便捷。XX縣工商行政管理局2005年就在登記窗口推出“首問責(zé)任制”和“限時承諾制”，還全面實施“分層分類登記”和“一審一核’制等審批制度，大大降低了辦證的難度。目前，正常情況下的市場主體名稱預(yù)核可當(dāng)場辦妥，資料齊全的發(fā)照業(yè)務(wù)可縮短為3天，特殊情況下的登記事務(wù)可隨到隨

第9頁 辦，無照經(jīng)營者已不再把“辦照難”作為其實施無照經(jīng)營的借口。

（四）完善整治方案，加大市場巡查監(jiān)管力度

工商行政管理部門作為整治無照經(jīng)營的職能部門，除牽頭制定聯(lián)合整治方案外，每年還應(yīng)當(dāng)制定本系統(tǒng)針對無照經(jīng)營的專項整治和日常檢查方案。XX縣工商行政管理局就逐年制定針對無照經(jīng)營的專項整治方案統(tǒng)一部署，同時行動，交叉檢查；各工商所也制定了日常巡查計劃，每周至少巡查一次；經(jīng)檢股則開展隨機檢查。通過這種專項整治和日常巡查、定期檢查和隨機檢查相結(jié)合的方式，強化了整治力度．取得了較大成效。

（五）堅持文明執(zhí)法，化解行政執(zhí)法矛盾

堅持文明執(zhí)法，有效化解行政執(zhí)法矛盾。人民群眾對查處無照經(jīng)營未必完全理解，相當(dāng)數(shù)量的無照經(jīng)營者又是弱勢群體、文化水平低人員和流動人員，執(zhí)法行為不當(dāng)極有可能導(dǎo)致矛盾激化。因此，嚴(yán)格自身的管理，用好《責(zé)令改正通知書》，對于以前沒有經(jīng)營過的和較為主動地接受監(jiān)督管理的無照經(jīng)營者，不一定非要采取扣押、罰款的措施，完全可以責(zé)令補辦營業(yè)執(zhí)照，引導(dǎo)其合法經(jīng)營。只有在不采取強制措施就不足以制止違法行為或可能引起嚴(yán)重后果時，才應(yīng)采取強制措施。

（六）改進方式，加強執(zhí)法

打擊無照經(jīng)營是一項長期的艱巨性任務(wù)，單憑突擊檢查、專項懲治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此必須把打擊無照經(jīng)營工作放在加強日常性、經(jīng)常性的監(jiān)督上來。一是全面推行市場巡查制，將打擊無照經(jīng)營列入巡

第10頁 查重點內(nèi)容，利用巡查制全方位、全天候的優(yōu)勢，提高對無照經(jīng)營的監(jiān)管效能。二是深入健全群眾舉報投訴的網(wǎng)絡(luò)和渠道，將行政執(zhí)法與群眾監(jiān)督結(jié)合起來，真正發(fā)動群眾，對無照經(jīng)營實行全方位、持續(xù)性的制度化監(jiān)管。

(七)深入學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)

打擊無照經(jīng)營行為，維護市場經(jīng)濟秩序是工商行政管理部門的職責(zé)，必須打造一支與之相適應(yīng)的懂法、會執(zhí)法的工商隊伍，如果執(zhí)法人員自身素質(zhì)、執(zhí)法手段跟不上，整治無照經(jīng)營行為，保護市場主體就會成為一句空話。因此，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)是職能到位的當(dāng)務(wù)之急，這就要求工商執(zhí)法人員要熟悉有關(guān)法律法規(guī)，特別是工商部門的法律法規(guī)，并且在工作中能熟練地加以運用，努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證行政執(zhí)法的準(zhǔn)確執(zhí)行。

綜上所述，對無照經(jīng)營的查處、治理，政府及各行政職能部門要齊抓共管，既要采取必要的措施，增強查處取締無照經(jīng)營的力度，同時也要完善各方面的配套政策和法律法規(guī)，使無照經(jīng)營有條件地變成有照經(jīng)營。這樣才能使無照經(jīng)營的局面逐步得到改變和控制。

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第二篇：淺談城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)個體工商戶無照經(jīng)營的成因與對策

淺談城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)個體工商戶無照經(jīng)營的成因與對策

武興華

為了整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，嚴(yán)厲打擊各種無照經(jīng)營行為，我工商部門采取了多種措施，開展嚴(yán)查無照經(jīng)營行為，取得了一定的成效。我本人在實際工作中，對個體工商戶無照經(jīng) 營的情況積累了一定的認(rèn)識，在此淺談如下：

一、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)個體工商戶無照經(jīng)營的現(xiàn)狀及特點：

一般來說，城鄉(xiāng)結(jié)合部大都處于位臵比較偏僻的地區(qū)，外來人口密集，人員流動性大，這部分人員 多數(shù)以從事生產(chǎn)經(jīng)營活動為謀生手段，且以無照經(jīng)營居多，這種無照經(jīng)營行為擾亂了市場經(jīng)濟秩序，損害了公平競爭和消費者的合法權(quán)益。

個體工商戶無照經(jīng)營存在三個突出 特點：

一是行業(yè)分布較廣，副食、日雜、美容、美發(fā)、建材等行業(yè)中均存在無照經(jīng)營情況；

二是無照經(jīng)營時間不長，一般存在一至三個月左右，業(yè)主變換頻繁，多數(shù) 業(yè)主在催辦期內(nèi)已自動歇業(yè)；

三是經(jīng)營者素質(zhì)參差不齊，多數(shù)經(jīng)營狀況較差，導(dǎo)致短期無照經(jīng)營情況經(jīng)常性的發(fā)生，對監(jiān)管工作帶來了較大的難度。

二、造成無照經(jīng)營行為的成因與表現(xiàn)

形成無照經(jīng)營的原因是多方面的，主要表現(xiàn)如下：

（1）前臵審批手續(xù)難辦。無前臵審批手續(xù)的無照經(jīng)營戶產(chǎn)生的原因又有幾個方面：

首先，前臵審批過多，人為地拔高了辦理執(zhí)照的門檻，令許多想辦執(zhí)照的經(jīng)營者望而卻步。其一是經(jīng)營者對于辦理許可證、特許批準(zhǔn)文件感到程序過于繁雜，門檻高、周期長、成本 高，索性不辦證，因而也無法辦理營業(yè)執(zhí)照。其二是一些職能部門在法規(guī)和政策規(guī)定上，對有些證、照的發(fā)放和管理采取行政手段，實行劃片定點，限制數(shù)量，使不少符合條件、應(yīng)當(dāng) 拿到許可證和營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營者無法辦理證照，如經(jīng)營藥品、農(nóng)藥、種子、化肥、書刊、網(wǎng)吧、殯葬用品等都屬于這種情況，有些行業(yè)還禁止個體工商戶經(jīng)營，而經(jīng)營者又達不到注冊 企業(yè)的條件，因此也產(chǎn)生了一部分無照經(jīng)營者。

其次，立法滯后，使監(jiān)管工作無法可依。對一些新興行業(yè)及一些爭而未決行業(yè)是否需辦理前臵審批手續(xù)尚無統(tǒng)一、明確的規(guī)定，導(dǎo)致無前臵審批現(xiàn)象出現(xiàn)，如各類職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、以營利為目的的民辦事業(yè)單位、各類就業(yè)組織、一些私人診所、電話亭等。

再次，個別單位轄區(qū)保護主義嚴(yán)重，一 定程度影響了無照經(jīng)營的查處。一些村委會、街道從自身利益出發(fā)，為了吸收更多的經(jīng)營者進入街道、市場經(jīng)營，達到多收費的目的,對轄區(qū)內(nèi)的無前臵審批手續(xù)的經(jīng)營戶進行保護，對工商部門的監(jiān)管采取不配合、不支持的態(tài)度，致使其轄區(qū)內(nèi)無前臵審批手續(xù)的無照經(jīng)營現(xiàn)象十分普遍。

最后，有關(guān)費用過高，增加了經(jīng)營者的成本，一些經(jīng)營者負(fù)擔(dān)不起。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的小飯館，由于地理位臵偏遠(yuǎn)、經(jīng)營設(shè)施達不到標(biāo)準(zhǔn)，因此達不到領(lǐng)取衛(wèi)生許可證的條件，另外一些店面偏小的理發(fā)店，由于領(lǐng)取衛(wèi)生許可證的成本很高，甚至一年的 凈收入還達不到辦理許可證的費用，這樣一來，也成為了缺

少前臵審批的一個原因。

由此可見，無前臵審批手續(xù)是造成無照經(jīng)營的最重要原因，這也一直是我們工商部門所治 理的難點。比如在最近一次調(diào)研中，我們統(tǒng)計到無照經(jīng)營戶有113戶，而因前臵審批未取得營業(yè)執(zhí)照的就有79戶，占總數(shù)的69.9%。

（2）試業(yè)經(jīng)營。有些個體工商 戶認(rèn)為生意不好做，抱著試試干的心理，從事經(jīng)營活動，生意做得開，有錢賺，就做下去，到有關(guān)部門辦理有關(guān)證照；如果做不下去，就關(guān)門。

（3）超范圍經(jīng)營。有些個體 工商戶在辦理營業(yè)執(zhí)照時，已經(jīng)核準(zhǔn)了經(jīng)營范圍，但在經(jīng)營過程中，某種商品銷路較好，就隨意地進貨經(jīng)營。

（4）證照不齊。有一部分個體工商戶認(rèn)為，在辦理了《衛(wèi)生許 可證》、《修理證》等前臵審批條件之后，就可以從事經(jīng)營活動。

（5）冒牌經(jīng)營。有些個體工商戶借用他人的招牌從事經(jīng)營活動。

（6）明知故犯。由于受利益的 驅(qū)動，一些個體工商戶明知自己的行為是違法的，卻鋌而走險，干一些違法的事。典型案例如黑網(wǎng)吧。

（7）轉(zhuǎn)讓門店。有一些個體工商戶在生意做不下去或其他原因不再從 事經(jīng)營活動的情況下，將所開的門店轉(zhuǎn)讓給他人，而被轉(zhuǎn)讓者主觀認(rèn)為，這家門店不須再辦理營業(yè)執(zhí)照。

（8）租借執(zhí)照。有些個體工商戶由于某種原因，自己不想親自經(jīng)營，將門店租給他人，然后，被租用人每個月交納租金而從事經(jīng)營活動。另外一種，借用他人擁有《再就業(yè)優(yōu)惠證》的名義，從事經(jīng)營活動。

（9）法律意識淡薄。從經(jīng)營戶的 主觀因素上分析，缺乏依法經(jīng)營的觀念，對辦證、辦照普遍抱著無關(guān)緊要的態(tài)度甚至認(rèn)為劃不來，依法經(jīng)營任重道遠(yuǎn)。

（10）許多經(jīng)營戶誤將不辦照納入政府優(yōu)惠政策范疇。

（11）屬地居民因政府征地、集體企業(yè)轉(zhuǎn)賣手續(xù)不透明等原因，對職能部門依法行使監(jiān)管職責(zé)的抵觸情緒較大，造成群體性不辦照的狀況。

三、無照經(jīng)營行為的危害

從查處取締無照經(jīng)營案件情況看，無照經(jīng)營行為的危害主要有：

一是滋生制假售假。有相當(dāng)數(shù)量的無照經(jīng)營者存在摻雜使假、以假充真、以次充好和短斤少兩等制假售假行為，嚴(yán)重地擾亂了市場運營秩序，直接損害了廣大消費者的合法權(quán)益和守 法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益。

二是質(zhì)量沒有保證。無照經(jīng)營者規(guī)避有關(guān)職能部門的監(jiān)管，產(chǎn)銷的商品和提供信息服務(wù)大多缺少可靠的質(zhì)量保證，對廣大消費者的身體健康、生命安全和財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

三是逃避國家稅費，損害國家利益。

四是沖擊有照經(jīng)營，造成不公平競爭。

五是不利于消費者權(quán)益的保護。無前臵審批手續(xù)的無照經(jīng)營戶許多沒有固定字號、發(fā)票，這樣當(dāng)消費者購買其商品或接受服務(wù)后，發(fā)現(xiàn)權(quán)益受到侵害時，如遇到假冒偽劣商品，服務(wù)質(zhì)量等問題，卻難以討回公道，作為執(zhí)法部門也無能為力。

六是經(jīng)營環(huán)境存在安全隱患。一些無照經(jīng)營場所在消防、衛(wèi)生和環(huán)保等方面存在安全隱患，對公共設(shè)施和人民群眾的安全構(gòu)成巨大威脅。如一些企業(yè)對環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，這樣，既損害了企業(yè)所處地群眾的身體健康，又損害了政府執(zhí)法部門的形象。

七是影響市容交通。無照經(jīng)營者由于素質(zhì)普遍偏低，因此缺少環(huán)境保護意識，商品亂扔亂放，使得各市 場、村鎮(zhèn)道路臟亂不堪，不少無照經(jīng)營者流動經(jīng)營或占道經(jīng)營，嚴(yán)重影響了居住環(huán)境和交通秩序。

四、治理無照經(jīng)營行為的對策

一是全面貫徹以人為本思想，重在宣傳教育。針對無照經(jīng)營戶法律法規(guī)意識淡薄，依法經(jīng)營觀念不強的狀況，應(yīng)把工作重心放在宣傳 教育上，提高其依法經(jīng)營的自覺性，增強其對法律法規(guī)和政策的理解，為營造良好的依法經(jīng)營環(huán)境及治理行動的順利開展減小阻力，有效地提高經(jīng)營者和消費者的法制觀念，能使整治 無照經(jīng)營的關(guān)口前移，起到防范于未然的效果。

二是降低前臵審批門檻。建議由政府組織，各職能部門相互協(xié)調(diào)、共同管理，逐步做到聯(lián)合受理核發(fā)證照，使涉及前臵審批的 商戶登記享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時，在不違反相關(guān)法律、法規(guī)的前提下開通“綠色通道”，實行特事特辦，促使相關(guān)職能部門降低門檻，履行職能，以疏導(dǎo)為主，有效地降低無照經(jīng)營率。

三是協(xié)調(diào)各方，綜合治理，健全聯(lián)合執(zhí)法機制。政府有針對性的對城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民小區(qū)、學(xué)校周圍以及食品、危險品等經(jīng)營企業(yè)作為重點，通過與相關(guān)職能部門以聯(lián)合整治方式對 其進行有針對性的查處。并把清理無照經(jīng)營的責(zé)任落實到街道居委會、村委會，使整治無照經(jīng)營與出租屋租賃管理、出租屋治安及消防管理、出租屋計劃生育管理等工作結(jié)合起來。加 強工商、公安、國土、房管、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門的聯(lián)系與協(xié)作，依照各自的職能，對整治無照經(jīng)營工作實行層級負(fù)責(zé)制。

四是堅持積極穩(wěn)妥，注重方法的原則。始終按照“教育在先，查處在后；疏導(dǎo)為主，取締為輔。”的要求，做到因事而異，因人制宜，寬嚴(yán)相濟，一方面對社會危害嚴(yán)重，特別是危 害人民群眾人身安全、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營行為，堅決查處或取締；另一方面要注意工作的方式方法，區(qū)別不同情況，尤其對弱勢群體所經(jīng)營 的無重大危害行業(yè)以及經(jīng)營條件、范圍、項目符合法律法規(guī)的，要實施“給出路”的政策，督促、引導(dǎo)其依法辦理相關(guān)手續(xù)，合法經(jīng)營。

五是改進服務(wù)態(tài)度，提高核發(fā)效率。我工商部門近年來就在登記窗口推出“首問責(zé)任制”和“限時承諾制”，《行政許可法》實施后又按照國家局的規(guī)定取消了一批前臵條 件，近年還全面實施重點行業(yè)（如食品）“分類監(jiān)管”登記和“一審一核”審批等制度，大大降低了辦照的難度。

六是加大執(zhí)法力度。我部門應(yīng)正確把握處罰幅度，寬嚴(yán)相濟，在實行查封、扣押及實施行政處罰時，嚴(yán)格按照《行政處罰法》以及《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》規(guī)定的程序執(zhí)行。查辦過程中，應(yīng)堅持依法行事、文明執(zhí)法、說服 教育和引導(dǎo)服務(wù)，努力化解矛盾，盡量減少對抗，熱情幫助當(dāng)事人盡快走上領(lǐng)照合法經(jīng)營之路。

七是正確使用執(zhí)法利器，達到處理一個，教育一片的目的。嚴(yán)厲查處、依法取 締是整治無照經(jīng)營的有力武器，特別是在開展重點行業(yè)惡性事件治理時，應(yīng)由政府牽頭，在新聞媒體的參與下，工商部門協(xié)同公安、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保、安監(jiān)等部門進行公開堅決查處，并將整個執(zhí)法過程和處罰結(jié)果公布，形成強大的社會氛圍，加快無照經(jīng)營治理的進程。

以上是我一些淺顯的認(rèn)識，由于工作經(jīng)驗不足，提出的觀點中難免有許多不

到位甚至錯誤的地方，希望各位領(lǐng)導(dǎo)多多斧正！我在此表示衷心的感謝！

天津市工商行政管理局北辰分局

武興華

2008年4月20日

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及對策

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地陷入負(fù)債運轉(zhuǎn)的困難境地，鄉(xiāng)集體負(fù)債日益嚴(yán)重，且久拖難解，已成為農(nóng)村經(jīng)濟社會生活中諸多矛盾的焦點，到了非解決不可的地步。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債種類較多，歸納起來主要是欠銀行等金融部門的各種貸款、施工單位或個人的工程款、各項達標(biāo)檢查投入的資金及上級來人招待費、應(yīng)付干

部的工資款、財政周轉(zhuǎn)金等，究其原因有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益下滑等經(jīng)濟方面的原因，也有收入分配體制尚不完善、分配秩序混亂的體制上的矛盾，還有機構(gòu)膨脹、冗員過多以及預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督乏力等管理方面的原因，具體如下：

１、政企不分，盲目上項目，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。政府職能未能及時轉(zhuǎn)變，仍然過多地插手微觀經(jīng)濟活動，即當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，極個別的地方，打著壯大集體經(jīng)濟的幌子，盲目上項目、貸資金、辦企業(yè)、搞開發(fā)，“戶戶冒煙、村村開花”，違背了市場運行法則，沒有科學(xué)規(guī)劃，加之管理不善、責(zé)任不明、監(jiān)督不力，最終虧損倒閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了沉重的債務(wù)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核不全面，急功近利的政績工程，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債日增。鄉(xiāng)村工作的不穩(wěn)定性及復(fù)雜性決定了干部考核的艱巨性。當(dāng)前由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉(xiāng)干部政績考核往往只靠年初簽定的目標(biāo)責(zé)任書，考核方法單一，內(nèi)容簡單，難以操作，對一些隱績及長遠(yuǎn)利益難以兼顧，加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，變動頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)級干部決策行為的短期化。部分基層干部為了出政績，不惜大量舉債，大搞形象工程，標(biāo)新立異、以求突出政績，取悅上級，結(jié)果是個人發(fā)跡，集體虧損，集體資產(chǎn)大量流失，甚至是一人的政績，幾代人的包袱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)日益加重。

3、達標(biāo)評比項目繁多，相互攀比，進一步加重了鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)。各種檢查評比達標(biāo)成災(zāi)成害，有些部門把各種達標(biāo)評比當(dāng)作推動完成基層各項工作任務(wù)的唯一手段，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大搞各種評比達標(biāo)活動，這雖可對一些工作起到暫時促進作用，但各項達標(biāo)評比工作如果多濫，加之不切合實際地強調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化，既要干事，又無必要的配套資金，其結(jié)果不僅牽制了基層干部大量的精力，使之疲于應(yīng)付，同時也誘導(dǎo)基層干部為了評比而評比，為了博得領(lǐng)導(dǎo)的印象分、重視分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不傾其所有，相互攀比，不惜靠舉債去應(yīng)付上級安排的各項不切合實際的評比，甚至負(fù)債招待。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展能力差，為了維持工作正常進行，不得不借債運行。由于自身環(huán)境、資源、信息等原因限制，加之當(dāng)前經(jīng)濟大環(huán)境不景氣，導(dǎo)致農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盈利減少，虧損增加，鄉(xiāng)集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，而當(dāng)前基層鄉(xiāng)村各項公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財務(wù)收入與日益增長的物質(zhì)文化生活的需要支出不相適應(yīng)，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉(xiāng)債務(wù)日益增加也就不可避免。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)費九牛二虎之力爭取來項目時，許多部門要求下面必須配套資金，為了上項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)四處籌款，最后只能負(fù)債運行，歷任累計，就成了巨大的包袱。

5、鄉(xiāng)財務(wù)管理職能弱化，財務(wù)混亂加重財務(wù)負(fù)擔(dān)。在多種經(jīng)營形式并存的格局下，財務(wù)管理出現(xiàn)了一些新問題、新情況。農(nóng)村已改變了過去那種統(tǒng)一經(jīng)營、核算、分配的舊模式，農(nóng)牧民生產(chǎn)、收入不過多地依賴于集體經(jīng)濟，人們逐漸淡化了集體財務(wù)的管理職能。正因為如此，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)既未延用過去老一套的財務(wù)管理辦法，也未建立健全新的財務(wù)管理制度，形成了財務(wù)管理死角，造成了部分地區(qū)鄉(xiāng)財政職能不健全，財務(wù)制度不完善，管理極度混亂。由于管理手段弱化，難以對不交“三提五統(tǒng)”的“釘子戶”采取有效的強制措施，致使農(nóng)村群眾“三提五統(tǒng)”尾欠逐年增大，造成惡性循環(huán)，同時有些鄉(xiāng)干部爭相做人情批條子，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，各種債務(wù)無人承擔(dān)，債權(quán)無人追繳，屆屆累積，負(fù)債急增。

6、“三亂”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)加大。鄉(xiāng)級以上的各級、個部門都可強制向鄉(xiāng)級推銷各種報刊、雜志、宣傳品等，向鄉(xiāng)級攤派各種費用，甚至連發(fā)的獎牌都需自己掏錢，每項看似不多，各單位都伸手，就加重了鄉(xiāng)級的負(fù)擔(dān)。

7、吃喝玩樂，負(fù)債拉關(guān)系。吃喝風(fēng)和拉關(guān)系請送也是鄉(xiāng)級負(fù)債的一個重要原因。不僅要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大吃海喝，招待各路神仙，而且為了能從上面爭取到資金，還要在縣城等地請吃、請喝，請送，有些不僅要自己吃，而且有些被逼無奈還要陪著手中有權(quán)、有錢的人吃，為此，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把周圍的飯店吃垮了，把黨委政府的形象吃沒了，把黨風(fēng)吃壞了，把信譽吃光了。

8、部分領(lǐng)導(dǎo)貪污腐化，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為了?！肮佟辈幌Ю檬种械臋?quán)利賣官、買官，鄉(xiāng)干部貪污腐敗，玩忽職守，損公肥私雖然是極個別現(xiàn)象，但影響極為惡劣，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的一個重要原因。

二、采取的措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債導(dǎo)致農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的功能嚴(yán)重弱化，無能力為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，制約了農(nóng)村集約化經(jīng)營、社會化服務(wù)和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，影響到了基層組織的號召力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權(quán)鞏固。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康快速發(fā)展，須做好一下幾項工作：

第一，清理債權(quán)債務(wù)，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。把完善約束機制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)作為一項硬任務(wù)，列入干部任期目標(biāo)和工作目標(biāo)中，采

取先清查后處理的辦法，全面清查、清欠鄉(xiāng)級債權(quán)債務(wù)。注重研究化解債務(wù)矛盾的有效措施，抓兩頭，帶中間，實行黨員干部帶頭還款的辦法，帶動群眾，教育群眾。對于鄉(xiāng)干部中出現(xiàn)的貪污、挪用公款、負(fù)債數(shù)額較大構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時報請有關(guān)部門追究刑事責(zé)任，對于夠不成犯罪的、工作瀆職失職的，應(yīng)給予必要的黨、政紀(jì)律處分；對于鄉(xiāng)帳目屢清屢亂的，對負(fù)有責(zé)任的鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員應(yīng)及時給予應(yīng)有的處罰，就地免職或及時調(diào)離工作崗位。對于堅持財務(wù)制度的單位及領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)通過各種方式予以表彰獎勵，做到獎懲分明。具體工作中要盡快建立干部待崗培訓(xùn)機制，就是對于犯錯誤的干部或是不適合財務(wù)工作的干部采取待崗培訓(xùn)的辦法，統(tǒng)一由上級部門進行培訓(xùn)教育，合格后再予以安排，而對于那些屢教不改的害群之馬，則應(yīng)及時清理出干部隊伍，以達到純潔肌體、教育干部的目的。

第二，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題的最直接、最根本的出路在于大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，切實有效地增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，壯大集體經(jīng)濟，增強鄉(xiāng)集體自身的造血機能。壯大集體經(jīng)濟絕非是簡單的鄉(xiāng)村集體貸款辦企業(yè)，而是要穩(wěn)妥地將集體財產(chǎn)以公開招租的辦法，穩(wěn)定地獲取收入，這需要基層干部及群眾長期的共同努力，需要幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的共同奮斗，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展了，群眾生活有了進一步的改善，集體收入穩(wěn)定增長，才能為農(nóng)村提供更多、更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，促使農(nóng)村經(jīng)濟全面健康持續(xù)發(fā)展，形成良性循環(huán)，從根本上徹底解決鄉(xiāng)負(fù)債問題。

第三、精簡機構(gòu)，理順站所關(guān)系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責(zé)。鄉(xiāng)村工作紛繁復(fù)雜，各級駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位強調(diào)條條管理，互不隸屬，增加了基層的工作量及工作運行過程中的阻力，為了進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效率，應(yīng)盡快打破門戶之見，切實理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所關(guān)系，建立相互監(jiān)督、相互促進的管理機制，實行工作考核以塊塊為主，監(jiān)督檢查以條條為主的管理辦法，以實現(xiàn)最優(yōu)配置，減少行政運行成本，同時要規(guī)范鄉(xiāng)級工作職責(zé)，不直接介入微觀經(jīng)濟活動，做到市場能辦的決不插手，需要政府服務(wù)的也絕不退縮，盡量不干預(yù)農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，增強政府角色意識，規(guī)范行政行為，加大宏觀管理力度，實施全方位服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、社會發(fā)展提供最佳服務(wù)，奠定良好的組織基礎(chǔ)。

第四，加大民主化管理力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)支出。

一是要做到公開的程序規(guī)范、內(nèi)容規(guī)范、時間規(guī)范、形式規(guī)范、管理規(guī)范，保證公開的及時性、準(zhǔn)確性、真實性、經(jīng)常性，將鄉(xiāng)村財務(wù)、政務(wù)公開切實落實到實處，并做好相關(guān)配套工作，嚴(yán)格依法處理“公開”出來的各種違法違紀(jì)的人和事，切實維護村民的合法權(quán)益，通過公開來化解干群矛盾，融洽干群關(guān)系，達到“給群眾一個明白，還干部一個清白”目的。

二是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于管住領(lǐng)導(dǎo)者自己的嘴?！捌渖碚涣疃小?，目前基層具體工作中，對大吃大喝放任不管與“一毛不拔”都是不正確的，都會給基層具體工作帶來難以克服的困難。應(yīng)因地制宜地制定出切實可行的招待辦法，進村吃派飯或吃工作餐，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級采取飯菜“一碗端”的辦法，既可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約有限的資金，又可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互攀比，利用吃喝搞不正之風(fēng)，同時還可以緩解干群矛盾，融洽干群關(guān)系，增進干群感情。

三是要健全財務(wù)管理機制，提高基層財務(wù)人員的素質(zhì)。對于鄉(xiāng)村管理的資金要進一步加強內(nèi)部監(jiān)督職能，嚴(yán)格進行內(nèi)部控制，明確干部在財務(wù)上的職責(zé)，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村帳鄉(xiāng)管、縣站審計、互不挪用、互相監(jiān)督”辦法，以保證有限的資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

四是加強集體資產(chǎn)管理，限制非生產(chǎn)性支出。具體要建立健全以下幾項制度，即建立健全集體資產(chǎn)投資使用制度，做到科學(xué)使用，做到不盲目決策投資辦企業(yè)，不盲目學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗，不脫離本地實際情況高達標(biāo)升級活動；建立健全集體資產(chǎn)清查核實制度，包括貨幣資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)納入帳內(nèi)管理；建立健全資產(chǎn)評估制度，確保集體資產(chǎn)穩(wěn)值增值減少流失；建立健全拍賣、租賃公開招標(biāo)制度；建立健全回收資金管理制度；建立健全村、站、所定期審計制度，確保集體資產(chǎn)出售后，資金合理使用，確保鄉(xiāng)村資產(chǎn)保值增殖。

五是規(guī)范農(nóng)村稅費收繳工作，及早實施費改稅和農(nóng)稅送交制。在“三提五統(tǒng)”等各項稅費收繳中，要嚴(yán)格按照國家規(guī)定，嚴(yán)禁不合理收費，同時對于極個別只要權(quán)利，不履行義務(wù)，有償還能力而不還款的人，通過法律途徑限期依法清欠，形成“熱爐效應(yīng)”，以弘揚農(nóng)村正氣。

第五，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，引入公共財政模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理工作不僅關(guān)系到農(nóng)村各項事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的成敗，關(guān)系到基層政權(quán)在人民群眾中的威望和凝聚力，要按照分稅制財政體制的總體要求，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革步伐，科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，從傳統(tǒng)的生產(chǎn)性財政模式轉(zhuǎn)向與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政模式。在兼顧縣鄉(xiāng)利益的基層上，充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長潛力及財政承受能力，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，因地制宜，區(qū)別對待，確定收支基數(shù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使基本職能的財力需要和可持續(xù)發(fā)展的能力。要逐步建立起規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，按《預(yù)算法》的要求，逐步恢復(fù)鄉(xiāng)級國庫。上級財政部門及有關(guān)單位應(yīng)集中部分財力，拿出一定的資金，對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移支付，確保困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能依法行政的基本財力需要。

第六，完善基層干部考核辦法。完善干部政績考核制度，對干部政績的考察要結(jié)合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績從全局出發(fā)，不囿于一個地方，孤立、片面地進行考察，政績應(yīng)是群眾公認(rèn)的、經(jīng)得起歷史檢驗的真實的，不僅要看基層干部上了多少項目，投入了多少資金，做了那些看得見的政績，同時要對干部工作中的干群關(guān)系、負(fù)債情況、項目的三大效益（經(jīng)濟、社會、生態(tài)）等潛績方面進行全面的評價，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結(jié)合，避免少數(shù)人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)。

第四篇：不良貸款成因及化解對策

農(nóng)信社不良貸款成因及化解對策

作者：李星詠 湖… 文章來源：本站原創(chuàng) 點擊數(shù)：

2382 更新時間：2009-1-9

長期以來，農(nóng)村信用社對促進我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定，發(fā)揮了積極的作用。但受多種因素制約，信貸資產(chǎn)質(zhì)量低劣、不良貸款占比高始終困擾著農(nóng)村信用社，已成為制約農(nóng)村信用社快速健康發(fā)展的根本因素，也直接影響著信用社經(jīng)營效益和持續(xù)生存和發(fā)展。近年來，各地農(nóng)村信用社都積極采取多種措施，加強不良貸款清收，取得了明顯的成效。但同時新的不良貸款又不斷產(chǎn)生，陷入了“先清后增”的怪圈。有的隨貸款規(guī)模的擴張表面降低了不良占比，掩蓋了風(fēng)險，但不良貸款絕對額卻不降反升，都成為困擾信用社發(fā)展的頑疾。因此，在農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的新形勢下，如何化解不良貸款問題、切實提高經(jīng)營管理水平，提高信貸資金的運用率，樹立農(nóng)村信用社的良好社會形象和競爭力，鞏固農(nóng)村陣地，擴大市場占有率，就要根據(jù)自身情況結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，既要有方法，又要有策略，劃階段清收，盡快在具體工作中實施，創(chuàng)造性地開展工作，不妨借鑒大禹治水的成功經(jīng)驗，疏堵結(jié)合，從堵新和清舊兩方面同時入手，在控制新增不良貸款方面多下功夫，多出絕招，在壓縮不良貸款存量上多想點子，多施手段，才能取得較好的效果。

一、不良貸款的形成原因

對于農(nóng)信社的不良貸款應(yīng)基于對歷史和現(xiàn)實的客觀分析，站在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的高度，探索化解的思路和對策。對不良貸款形成的可能原因進行分析，有助于預(yù)防、化解貸款風(fēng)險。

（一）是貸款風(fēng)險識別和篩選機制不健全。對借款人的準(zhǔn)入判斷，不是基于借款人的財務(wù)狀況或貸款抵押品，而是基于對借款人成功完成某項業(yè)務(wù)的預(yù)測。或者在借款人的資信程度及償還能力產(chǎn)生質(zhì)疑的情況下，發(fā)放貸款過分倚重第一還款來源（如抵押物）；貸款用于投機性的商品買賣；貸款抵押品折扣率過高，變現(xiàn)能力很低；異地貸款、多頭貸款過多，缺乏有效的監(jiān)控；貸款已存在潛在風(fēng)險時，沒能及時采取果斷措施；貸款已明顯出現(xiàn)風(fēng)險，相關(guān)責(zé)任人卻因怕暴露問題擔(dān)責(zé)任，沒有迅速采取有效措施清收，把希望寄托于借款人能柳暗花明，消極等待，坐失清收良機，最終使貸款造成損失。

（二）是貸款管理機制設(shè)置不合理。在貸前調(diào)查階段，獲得的貸款信息不完全，貸款項目評估質(zhì)量不高。部分信貸人員缺乏必要的信用評估、財務(wù)分析知識和經(jīng)驗，發(fā)放貸款時又沒有充分聽取必要的勸告，而發(fā)放調(diào)查不充分、信貸資料不完善或不真實、抵押物變現(xiàn)力差、不足值的貸款。在貸款的審批階段，未嚴(yán)格把握貸款審批條件。貸款集中程度過高，過分集中于某一借款人，某一行業(yè)、某一種類貸款，致使貸款風(fēng)險相對集中，貸款金額超過借款人的還款能力而無力償還。使借款人產(chǎn)生“債多不愁”，以一種無所謂的無賴態(tài)度毒化借貸雙方關(guān)系，使信用社處于被動尷尬局面；貸款發(fā)放后信貸管理人員對日常監(jiān)督管理不力，存在“重放輕收輕管理”的現(xiàn)象；部分信用社由于人手較少，根本沒有按照信貸操作規(guī)程執(zhí)行等等。

（三）是信貸人員素質(zhì)的制約。人是生產(chǎn)力第一要素，信貸人員除了必須具備一定的金融理論、企業(yè)財務(wù)管理、法律制度等業(yè)務(wù)知識外，還必須具有誠實的品格和強烈的責(zé)任心。信貸工作人員的素質(zhì)直接影響到貸款的質(zhì)量，尤其是在管理體制不健全、貸款運作不規(guī)范、約束不力的情況下。由于多種因素的制約，當(dāng)前農(nóng)村信用社信貸人員的數(shù)量有限，部分人員素質(zhì)不高，難以進行貸款的科學(xué)決策和有效管理，違規(guī)放貸時有發(fā)生；在執(zhí)行信貸政策方面，有的信貸人員隨意性很大，存在“人情代替制度”現(xiàn)象。在風(fēng)險的預(yù)測方面，有的信貸人員缺乏科學(xué)的理論知識，憑主觀經(jīng)驗的成分較重，用經(jīng)驗代替制度。對于即將產(chǎn)生風(fēng)險的貸款，不能拿出一套完整的防范措施和處置辦法來，只是將希望寄托于借款人能扭轉(zhuǎn)局面或輕信借款人的還款承諾，白白浪費和錯過了清收不良貸款的有利時機。加之由于管理體制原因以及改革步伐相對滯后，部分信貸員“在其位而不謀其職”工作主動性差，缺乏開拓創(chuàng)新精神，不能干好自己的本職工作。這些自然加大貸款風(fēng)險。

（四）是自身經(jīng)濟利益的驅(qū)動。利益與風(fēng)險并存，一些農(nóng)村信用社盲目地追求高效益，一味地支持風(fēng)險企業(yè)和風(fēng)險項目，這種貸款配置本身就孕育著高風(fēng)險。

（五）是借款人欺詐。借款人欺詐可分為普通欺詐和嚴(yán)重欺詐。所謂普通欺詐行為，指借款人主要通過向信用社提供部分虛假信息以改善本企業(yè)的資信狀況，獲得用于借款人生產(chǎn)經(jīng)營活動的貸款。這種欺詐的特征有：（1）借款人向信用社提供的信息部分虛假；（2）提供虛假信息的主要用意在于提高其資信狀況，期望獲得信用社的充分信任；（3）獲得的貸款主要用于真實的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。如果經(jīng)營按計劃進行，借款人也不愿意拖欠貸款而在信用社留下不良記錄，即使出現(xiàn)其他情況時，借款人雖然無力歸還貸款，但通常愿意與信用社合作。嚴(yán)重欺詐是指借款人通過一切手段從金融機構(gòu)獲得貸款并貸款主要用于借款人從事的主營業(yè)務(wù)以外的行業(yè)或挪用貸款而獲取個人利益。這種欺詐的主要特征有：（1）為了獲得貸款，借款人不惜一切手段（包括違法手段）；（2）借款人對其從事的行業(yè)并不真正關(guān)心，甚至借款人根本沒有正當(dāng)主業(yè)，或者從事的行業(yè)的目的就是為了更方便地獲取貸款；（3）借款人獲取貸款并不用于主要業(yè)務(wù)，而是以轉(zhuǎn)移、投資、奢侈消費等方式，鯨吞貸款。這類欺詐行為主要以騙取信用社貸款為最終目的，且通常利用、拉攏或腐蝕信貸人員，因這種惡意欺詐而造成的不良貸款風(fēng)險極大，收回的可能性很小。

（六）是借款人通過企業(yè)改制，將信用社的貸款“一改了之”。隨著我國國有企業(yè)改革深入和市場經(jīng)濟體制的完善，企業(yè)間的兼并、收購以及企業(yè)改制成為一種普遍現(xiàn)象，有的企業(yè)通過上述行為盤活了資產(chǎn)、扭虧為盈，重新獲得生機。與此同時，部分經(jīng)營正常的企業(yè)，也借兼并、破產(chǎn)、重組、改制之機“逃債”、“廢債”、“懸空”信用社債權(quán)。大量的信貸資產(chǎn)在企業(yè)改制中打了水飄，成了企業(yè)改制的犧牲品。

（七）是借款人遭受不可抗拒因素影響，致使貸款形成不良貸款。由于我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)較薄弱，農(nóng)業(yè)耕作的機械化程度相對較低，農(nóng)民抗御自然災(zāi)害風(fēng)險能力較低，大多數(shù)地方存在靠天吃飯這種情形，這增加了涉農(nóng)貸款收回的不確定性和貸款的風(fēng)險性。一旦遇到自然災(zāi)害，農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)業(yè)欠收，直接影響農(nóng)民收入，影響貸款的歸還。

（八）是行政干預(yù)因素。在2002年農(nóng)村債務(wù)鎖定之前，地方政府壓，地方財政擠，迫使農(nóng)村信用社發(fā)放大量指使性貸款、救濟貸款，貸款行為行政化，信貸資金財政化，直接削弱了貸款產(chǎn)生經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)。地方政府行政干預(yù)嚴(yán)重，造成“領(lǐng)導(dǎo)定盤子、企業(yè)鋪攤子、農(nóng)信社發(fā)票子”的現(xiàn)象，迫使農(nóng)信社最終承擔(dān)風(fēng)險。

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（九）是缺乏完備有效的貸款管理內(nèi)部制約機制,貸款風(fēng)險沒有同信貸員利益掛鉤。貸款發(fā)放好壞一個樣,責(zé)任追究制度不健全，為不良貸款的形成提供了土壤和溫床。行業(yè)不正之風(fēng)嚴(yán)重，上級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)打招呼貸款多，信用社信貸人員人情貸款多，借名壘大戶貸款多。

二、不良貸不化解對策

（一）提高思想認(rèn)識，高度重視信貸風(fēng)險的管理。首先，要增強風(fēng)險觀念和防范意識，努力謀求控險、避險、化險良策，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量。其次，要加強信貸人員對信貸案件的學(xué)習(xí)，提高對信貸風(fēng)險的再認(rèn)識，使信貸人員充分認(rèn)識到金融風(fēng)險無處不在。首先，應(yīng)建立“不愿違”的自律機制。關(guān)鍵是消除員工違規(guī)的動機，增強自我約束、自我控制的能力。強化教育，增強三種意識。加強以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀教育，引導(dǎo)員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強道德意識，不斷增強免疫力，強化依法合規(guī)經(jīng)營和防范風(fēng)險理念，增強自律意識。再是用理論知識武裝素裹，不斷總結(jié)和分析過去，全面提高增量貸款質(zhì)量，避免前清后增現(xiàn)象，各項制度得以貫徹到具體業(yè)務(wù)中。

（二）及時掌握借款人動態(tài)，減少信貸風(fēng)險。農(nóng)信社與借款人是唇齒關(guān)系。借款人經(jīng)營好壞直接影響著農(nóng)信社信貸資產(chǎn)的質(zhì)量。因此，農(nóng)信社有權(quán)也必須了解借款人生產(chǎn)經(jīng)營和資金運用情況，掌握第一手資料，根據(jù)借款人的實際情況及時調(diào)整信貸策略，確保信貸資金安全。信貸業(yè)務(wù)主管人員在所轄范圍搞好調(diào)查，經(jīng)常到貸戶家中走訪，盡最大努力撐握其家庭經(jīng)濟收入狀況，經(jīng)常與貸戶談心，幫其走出氣餒的誤區(qū)，立足現(xiàn)狀幫其上項目，采取滾雪球式發(fā)展，多渠道增加收入，從中找出解決問題的方法和策略，逐年消化風(fēng)險。

（三）要積極爭取國家及地方政府的扶持。其一，要爭取國家對農(nóng)信社的優(yōu)惠政策，積極為農(nóng)信社創(chuàng)造寬松的經(jīng)營環(huán)境。在利率上，應(yīng)適當(dāng)農(nóng)信社轉(zhuǎn)存款的利率；減免農(nóng)業(yè)貸款營業(yè)稅；國有企業(yè)破產(chǎn)時把農(nóng)信社貸款作為第一償還對象，等等。其二，要全力爭取地方政府對農(nóng)信社的大力支持。一要采取多聯(lián)絡(luò)、勤匯報、講實情、述利害等方法，取得地方政府的理解和支持。借助公、檢、法、司、稅等執(zhí)法部門的特殊作用，清收農(nóng)信社不良貸款，以提高農(nóng)信社化解信貸風(fēng)險的力度。二要促使地方政府在地方企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，積極支持農(nóng)信社落實債務(wù)。

（四）加強內(nèi)控，完善信貸風(fēng)險防范機制。

（1）、完善信貸決策機制。一是完善信用聯(lián)社貸款審批委員會的職能，發(fā)揮基層信用社貸款審批小組的積極作用，并充實法律人才，增強對貸款的合法合規(guī)性審查。二是堅持貸款操作程序，嚴(yán)把“三查關(guān)”。首先，把好貸前調(diào)查關(guān)，進行嚴(yán)格的貸前調(diào)查，以市場為導(dǎo)向選擇貸款對象。其次，把好貸時審查關(guān)，嚴(yán)格審查貸款手續(xù)的合規(guī)性、完整性、有效性。第三，把好貸后檢查關(guān)，重點抓好信貸資產(chǎn)的跟蹤監(jiān)控工作，隨時掌握信貸風(fēng)險的變化，及時貸款管理策略，將風(fēng)險消滅于萌芽狀態(tài)。

（2）、建立貸款風(fēng)險預(yù)警機制。建立貸款風(fēng)險預(yù)警機制可以為農(nóng)信社防范信貸風(fēng)險提供重要參考，及時化解潛在風(fēng)險，確保信貸資產(chǎn)的安全。建立風(fēng)險預(yù)警機制的關(guān)鍵是合理選擇風(fēng)險預(yù)警信號，主要包括：（1）財務(wù)早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)的會計報表、應(yīng)收帳款的變化情況；（2）管理層的早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)關(guān)鍵人員變動對企業(yè)計劃目標(biāo)、勞資關(guān)系、經(jīng)營宗旨等的影響；（3）經(jīng)營狀況早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)的財務(wù)記錄、業(yè)務(wù)性質(zhì)變化、生產(chǎn)及庫存情況，以及與客戶的信用關(guān)系；（4）企業(yè)與農(nóng)信社的早期預(yù)警信號，主要檢查企業(yè)在農(nóng)信社的存款余額、應(yīng)付票據(jù)、短期借款、還款來源等方面的變化情況。

（3）、完善信貸風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制。全面推行抵（質(zhì)）押貸款，從嚴(yán)控制保證貸款，轉(zhuǎn)移農(nóng)信社信貸風(fēng)險。一是嚴(yán)格依照《貸款通則》辦理業(yè)務(wù)，按照《擔(dān)保法》辦理合法合規(guī)的抵押擔(dān)保手續(xù)。要對保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)押物的權(quán)屬和價值以及實現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進行嚴(yán)格的審查。二是在貸款方式上，應(yīng)優(yōu)先選擇抵押或質(zhì)押方式，對保證貸款應(yīng)嚴(yán)格審查擔(dān)保人的擔(dān)保資格，防止擔(dān)保人多家擔(dān)保，造成“擔(dān)而不?！钡默F(xiàn)象發(fā)生。三是對舊欠的信用貸款、擔(dān)保失效貸款，應(yīng)盡可能補辦抵押、擔(dān)保手續(xù)，轉(zhuǎn)移信貸風(fēng)險。

（4）、完善貸款風(fēng)險補償機制。一是提高呆帳準(zhǔn)備金提取比例，并允許農(nóng)信社根據(jù)風(fēng)險狀況提取

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一定金額的特別準(zhǔn)備金。二是允許建立企業(yè)“兩金制度”，提取一定比例的貸款風(fēng)險保證金和利息備付金，專戶存儲，必要時可用于還貸付息。

（5）、完善信貸風(fēng)險責(zé)任機制。一要明確農(nóng)信社一把手對本社信貸風(fēng)險管理的全面責(zé)任制。二是對新增貸款嚴(yán)格實行“第一責(zé)任人”制度，信貸員作為第一責(zé)任人要負(fù)責(zé)貸款的“包放、包管、包收、包效益”。三是對舊欠貸款風(fēng)險進行重新確認(rèn)，劃分責(zé)任人，責(zé)任貸款要由責(zé)任人負(fù)責(zé)收回，不能明確責(zé)任人的要層層落實清收責(zé)任。

二、認(rèn)真落實第一責(zé)任人追究制。解玲還須系玲人。貸款緣何形成不良，首先應(yīng)從自身查找原因，經(jīng)辦人是首要的追究對象，因其熟悉當(dāng)時的辦貸情況。有的同志現(xiàn)已退休或調(diào)離本工作單位，甚至調(diào)出金融系統(tǒng)，就無從下手，那將永遠(yuǎn)無法落實！退休或調(diào)出原工作單位的同志，只要在本系統(tǒng)內(nèi)，及時向上級反映，將其“請”回來進行清收，并制定相應(yīng)的制約措施，如：發(fā)生活費、限定期限清收、用其工資歸還貸款等方式進行制裁；而調(diào)往其他行工作的，請監(jiān)管委員會給予協(xié)調(diào)解決；調(diào)入其他系統(tǒng)的同志，要到其主管單位反映，請領(lǐng)導(dǎo)幫助協(xié)調(diào)解決，要一追到底，決不半途而廢，達到以儆效優(yōu)的目的。并指定專人進行統(tǒng)計，以保證各項數(shù)字準(zhǔn)確無誤，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)

（五）強化信貸隊伍建設(shè)，提高信貸人員素質(zhì)。

1、競爭上崗。讓那些作風(fēng)正派、有強烈責(zé)任感和事業(yè)心，有較高的文化水平，對業(yè)務(wù)熟悉、能吃苦耐勞的員工從事信貸工作，并定期實行輪崗制度，防止個人行為風(fēng)險。

2、要強化信貸人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)一批精通業(yè)務(wù)、善于經(jīng)營管理和社會公關(guān)的“復(fù)合型”人才。

3、推行信貸人員等級管理制度，按級定酬，并根據(jù)對農(nóng)信社的貢獻實行專項獎勵措施，提高信貸人員的工作積極性和主觀能動性。

（六）疏、堵并用，化解不良貸款控新降舊是關(guān)鍵?？刂菩略霾涣假J款，降低舊存不良資產(chǎn)，是提高信用社資產(chǎn)質(zhì)量，增強農(nóng)信社核心競爭能力，實現(xiàn)信用社可持續(xù)發(fā)展的重點工作，也是難點工作。（1）、堵新是關(guān)鍵。信貸風(fēng)險是伴隨著貸款的發(fā)放而產(chǎn)生的，堵新就是要從完善內(nèi)部防范機制入手，切實加強對新增不良貸款的防范。（2）、清舊是根本。不良貸款形成的原因是多方面的，清舊就是通過規(guī)范不良貸款的管理，落實清收責(zé)任，嚴(yán)格考核獎懲，采取積極有效的清收措施，進一步加大清收力度，實現(xiàn)不良貸款的雙降。（3）、多策略地保全的盤活不良貸款。信用社要結(jié)合實際，采取戶戶見面收、人人包戶收、依法強制收、落實債務(wù)收、輸血幫扶收、逐筆銷號收，聘請社會人員收等措施，大力盤活不良貸款。（4）、加大考核獎懲力度。嚴(yán)格“四包一掛”考核制度，獎懲分明，是執(zhí)行各項制度的基礎(chǔ)，也是促進清收工作高效開展的保證。在不良貸款清理過程中，信用社要按照貸款清收的難易程度進行分類排隊，對信貸員明確分工和落實任務(wù)，簽訂責(zé)任狀，實行專門機構(gòu)、專職人員、專業(yè)經(jīng)營、專項考核的管理模式，要求信貸人員、包清收包盤活，并實行績效與報酬掛鉤，多收多得，不收不得，以激發(fā)信貸人員的工作積極和創(chuàng)造性，促進不良貸款清收工作的開展。

控新降舊既要抓好對大額貸款的管理和清收，更不可忽視對小額貸款的監(jiān)管和抓降。因為抓好對小額貸款的控新降舊工作，有著積極作用：（1）、抓好小額貸款的控新降舊，能產(chǎn)生震懾力。小額貸款額度小，容易收，特別是在農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民富裕程度增加的情況下，通過各種有效的清收手段，清收小額不良貸款已不再是清收工作的難題。通過對小額貸款的清收，依法懲處不講信用的賴賬戶、釘子戶，不僅有利于盤活信用社不良資產(chǎn)，更重要的是能夠通過強有力的清收態(tài)勢，震懾一些等待觀望，企圖逃避農(nóng)村信用社債務(wù)的貸款大戶，實現(xiàn)四兩拔千金的清收效果。（2）、抓好小額貸款的控新降舊，能增強影響力。小額貸款難收回的一個重要原因，就是當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境惡化，貸戶信用關(guān)系缺失。通過對小額貸款的清收，最大限度地活化和保全信用社資產(chǎn)，向社會表明信用社清收不良貸款的信心和決心，對于改善當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境，增強社會信用意識具有十分重要的意義。而且，信用社員工在清收過程中，可以更廣泛地深入村組、農(nóng)戶、居民，從多角度、多渠道地摸清他們的信用狀況，為今后更好地發(fā)放和管理當(dāng)?shù)仄渌J款、控制新增不良貸款，探索更多有益的工作經(jīng)驗。（3）、抓好小額貸款的控新降舊，能形成積聚力。對農(nóng)信社而言，小額農(nóng)貸既是主體業(yè)務(wù)，又是信用社的品牌業(yè)務(wù)。側(cè)重于“農(nóng)”字，偏重于“小”字，是信用社信貸業(yè)務(wù)的主要特點。因此，信用社必須立足自身業(yè)務(wù)工作特點，從小處著手，認(rèn)真抓好對小額貸款的清收和管理，只有將“小”貸款管好，將小額沉淀資金盤活，才能積小成大，形成巨大工作合力，推動整體業(yè)務(wù)大發(fā)展。

（七）、可借鑒商業(yè)銀行剝離不良貸款的做法，根據(jù)各地的實際情況，建立資產(chǎn)管理公司，試行不良貸款的集中處理與分散處理。對于問題貸款嚴(yán)重、虧損面較大的農(nóng)信社，可采取集中處理模式，由政府出資設(shè)立或由信用合作管理部門直接經(jīng)營一個單獨機構(gòu)，來統(tǒng)一處理農(nóng)信社存在的不良貸款。這有利于借助政府的財政資源來幫助信用社核銷不良貸款，充實農(nóng)信社資本金。對于不良貸款尚不十分嚴(yán)重的農(nóng)信社，可采取分散式的處理模式，在農(nóng)信社內(nèi)部成立專門的資產(chǎn)保全部門或工作小組，利用自身的力量來處理本轄區(qū)內(nèi)存在的不良貸款。

（八）、加強與當(dāng)?shù)攸h政部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取其理解、支持，協(xié)調(diào)清收農(nóng)信社不良貸款。不良貸款的處置是一個綜合的社會系統(tǒng)工程，需要各級政府機構(gòu)、農(nóng)信社和企業(yè)的通力合作。農(nóng)信社應(yīng)在地區(qū)政治事務(wù)中積極參與政治協(xié)商、民主管理，通過發(fā)揮政協(xié)代表、人大代表的監(jiān)督作用，議案的質(zhì)詢作用以督促政府部門、司法機關(guān)正確行使權(quán)力，保護信用社的權(quán)益。農(nóng)信社不良貸款的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占相當(dāng)比例，而這些企業(yè)恰恰與地方政府和當(dāng)?shù)卮逦兄Ыz萬縷的聯(lián)系。所以，“解鈴還須系鈴人”，爭取當(dāng)?shù)攸h政部門支持，靠行政手段協(xié)助清收是盤活農(nóng)信社不良貸款的有效途徑。

（九）、運用法律武器，重拳出擊，依法強制清收，保全信用社債權(quán)。由于目前法制尚未完善，法律環(huán)境有待進一步凈化，對不良貸貸款采取法律行動必須作好充分的準(zhǔn)備，對一些有特殊背景的企業(yè)更應(yīng)慎重。同時，農(nóng)信社在采取法律行動前必須對借款人及相關(guān)債務(wù)人的資產(chǎn)情況摸清楚，以便在庭外和解失敗后，及時要求法庭采取保全行動，否則可能因沒有可供可執(zhí)行的財產(chǎn)而達不到采取法律行動的效果。實際工作中，對那些法制意識不強，信用觀念差，賴債思想嚴(yán)重和惡意逃債的個體工商戶貸款和私人貸款，以法律手段強制清收是比較奏效的。

（十）、采取積極的清收政策，落實不良貸款清收責(zé)任制，發(fā)動和鼓勵全員參與收貸，對收回的不良貸款，可按一定比例給予獎勵表揚，以調(diào)動員工清息收貸工作的積極性和主動性。對那些由于信貸人員工作失誤，未能對貸款風(fēng)險保持應(yīng)有的警覺，或?qū)Υ嬖趩栴}的貸款進行回避和掩蓋，造成貸款惡化的，應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任，并責(zé)令其收回貸款。由于制度不完善、管理不規(guī)范，農(nóng)信社不良貸款中不乏有人情貸款、關(guān)系貸款等，對這些非正常貸款和小額的農(nóng)戶、私人貸款，利用信用社人緣、地緣優(yōu)勢，進行軟性清收也是一種有效可行的清收措施。

（十一）、選擇可行有效的貸款重組措施。對問題貸款采取重組措施常包括以下內(nèi)容：貸款展期、借新還舊、還舊借新、減免或全減利息罰息、減免部分本金、債轉(zhuǎn)股、以物抵貸、追加擔(dān)保品、重新規(guī)定還款方式及每次還款金額等。目前，農(nóng)信社可以采取貸款展期、轉(zhuǎn)貸、借新還舊和以物抵貸等方式。

（十二）、采取以資抵債的方式清收。對于村兩委貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，要定期進行催收，以保證信貸資金不失訴訟時效。有的村村委班子不穩(wěn)定，流動性極強，要經(jīng)常上門做催收工作，使新的村委成員了解此筆貸款的用途、經(jīng)手人、期限等情況。對新官不理舊賬的村要重點進行監(jiān)控，并向當(dāng)?shù)卣从?，請政府幫助解決落實。長時間不能落實的，將該村的貸款筆數(shù)、金額、用途、貸出時間等情況在該村進行公布，讓廣大群眾共同分析，該如何處理？鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款或公職人員的貸款要與黨委政府進行協(xié)調(diào)。若企業(yè)的固定資產(chǎn)或土地使用權(quán)能確定下來，請資產(chǎn)評估中介機構(gòu)給予評估，將資產(chǎn)過戶到信用社，等待時機盡快將固定資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)租賃或迫賣出去，本著成熟一個處理一個，達到降低非正常貸款在貸款總量中的占比。

（十三）、請求政府給予優(yōu)惠政策。要密切配合政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，發(fā)揮部門優(yōu)勢，不違農(nóng)時地支持農(nóng)民朋友調(diào)整種植結(jié)構(gòu)模式所需的資金數(shù)額。爭取適當(dāng)時機請求政府給予“稅率優(yōu)惠、財政補貼”等方式來降低不良資產(chǎn)的額度，但要考慮到的政府的難處和承受能力。國家出臺的一系列政策，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，財政可支配資金受到分流，難以實現(xiàn)用財政補貼不良貸款的目地。

（十四）、努力提高存款增量，降低不良貸款占比。黨中央給我們繪制了宏偉的目標(biāo)：全面建設(shè)和諧社會。我們國家是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓急?0%，只有農(nóng)民走上了小康路，才能創(chuàng)建和諧社會。扶持農(nóng)民富起來，是我們信用社義不容辭的責(zé)任，既要向農(nóng)業(yè)提供資金服務(wù)，又要向廣大群眾傳播信息，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍作用，為鼓起農(nóng)民群眾的錢袋子而出謀劃策。農(nóng)民富了，我們的服務(wù)工作跟上了，存款的增量實現(xiàn)了增長，拉動貸款增量上升，隨之不良貸款占比自然下降，有利經(jīng)營管理，實現(xiàn)扭虧增盈，實現(xiàn)信用社和“三農(nóng)”雙贏的效果。

第五篇：農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險成因及對策

目錄

摘要.............................1 關(guān)鍵詞.........................1 引言.............................1 1 農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險概述........................11.1 農(nóng)村信用社的信用風(fēng)險概念...................1

1.2農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險當(dāng)前存在的主要問題................1 2 農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險生成機理分析...............22.1 政策體制障礙......................2

2.2管理制度不健全：內(nèi)部運作出現(xiàn)偏差..................32.3 監(jiān)督保障體系不健全........................3 3 農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險的防范....................4 結(jié)束語．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5 參考文獻............................5農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險及其生成機理分析

摘要：農(nóng)村信用社作為地方性金融機構(gòu)，在支持農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展中起著十分重要的作用。但是由于農(nóng)村信貸特殊風(fēng)險、體制障礙、信貸管理落后等方面的因素使信用社信貸風(fēng)險加大。因此，應(yīng)當(dāng)從提高信貸風(fēng)險意識、健全和完善農(nóng)村信用社信貸體制、改善執(zhí)行方法和管理手段，以及加強監(jiān)督等幾個方面來尋求出路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；信貸風(fēng)險；生成機理；防范

引言：

當(dāng)前, 隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入, 全國農(nóng)村信用社深化改革試點工作正在穩(wěn)步推進, 以服務(wù)“ 三農(nóng)”為宗旨, 通過完善管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革, 促進農(nóng)村信用社加強內(nèi)部控制, 防范化解經(jīng)營風(fēng)險, 將農(nóng)村信用社辦成自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險能力的地方性金融企業(yè)。風(fēng)險防范, 特別是貸款風(fēng)險防范, 是農(nóng)村信用社改革的重點和難點, 為了提高農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量, 增強農(nóng)村經(jīng)濟競爭能力，就此淺談下當(dāng)前農(nóng)村信用社信款風(fēng)險的概念、產(chǎn)生的原因及如何化解風(fēng)險的對策措施。

1農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險概述

金融行業(yè)是一個高風(fēng)險的行業(yè)，不僅經(jīng)營貨幣、經(jīng)營信用，同時也在經(jīng)營風(fēng)險。農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融體系中處于基礎(chǔ)性地位，是農(nóng)村金融體系中的一個重要組成部分。其經(jīng)營好壞不僅直接關(guān)系到農(nóng)村信用社的自身效益和在社會上的聲譽，而且也關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展乃至金融、社會的穩(wěn)定。農(nóng)村信用社作為經(jīng)營信貸的特殊企業(yè)，經(jīng)營風(fēng)險是其固有特性，隨著改革的深入，各種深層次的矛盾逐漸暴露，各種阻礙農(nóng)村信用社進一步發(fā)展的因素特別是政策和體制制約因素更加突出和明顯，這些矛盾和困難正成為制約農(nóng)村信用社發(fā)展的桎梏。

1.1農(nóng)村信用社的信用風(fēng)險概念

風(fēng)險，源于事物的不確定性，簡單的說，就是一種損失或獲益的機會，任何行業(yè)面對各種不確定的宏觀政治、經(jīng)濟氣候和微觀經(jīng)營基礎(chǔ)，隨時存在著一定的經(jīng)營風(fēng)險，而農(nóng)村信用社的信用風(fēng)險指的是因貸款人不能履行或不能全部履行還款責(zé)任而造成的風(fēng)險，這種不能履行還款責(zé)任的原因往往是由于貸款人經(jīng)濟上面臨巨大的危機或是貸款人本身意愿不愿還款。

因此信用風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因主要有兩種:一是貸款人的履約能力出現(xiàn)了問題，即由于經(jīng)營或其他原因?qū)е陆?jīng)濟上出現(xiàn)了危機而沒有能力償還貸款。二是貸款人的履約意愿出現(xiàn)了問題，這主要是貸款人的品格決定的。貸款人品格是指貸款人不僅要有償還債務(wù)的意愿，而且具備在負(fù)債期間能夠主動承擔(dān)各種義務(wù)的責(zé)任感。這就要求貸款人必須是誠實可信的，并且能夠努力經(jīng)營。農(nóng)村信用社由于其特定的以農(nóng)為主的貸款對象，所以這兩種情況經(jīng)常存在，從而導(dǎo)致農(nóng)村信用社面臨的信用風(fēng)險比其他金融機構(gòu)要多得多。同時不能忽略農(nóng)村信用社本身存在的支付風(fēng)險，即農(nóng)村信用社因各種原因不能及時支付足額支付到期債務(wù)而造成自身信譽下降并可能由此而引發(fā)擠兌風(fēng)潮[1]。

1.2農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險當(dāng)前存在的主要問題

（一）不良貸款占比高，資金周轉(zhuǎn)緩慢，貸款的流動性差

當(dāng)前，一些農(nóng)村信用社不良貸款比例居高不下，而且這些不良貸款盤活的難度很大。信用的風(fēng)險不斷累積，從而導(dǎo)致資金不能流動，無法參加周轉(zhuǎn)。一旦存款下降，就必然出現(xiàn)支付缺口或支付危機。如不及時化解，長此以往，就會嚴(yán)重影響農(nóng)村信用社的信譽和經(jīng)營效益，更不利于農(nóng)信社的健康發(fā)展。

（二）貸款利差較小,收息率低，貸款的效益性難以實現(xiàn)

農(nóng)村信用社缺乏利率風(fēng)險防范意識，不按規(guī)定提足應(yīng)付未付利息，同時缺乏利率風(fēng)險管理方法與手段，業(yè)務(wù)單一[3]。如迫使行政壓力、人情關(guān)系、自身的腐敗行為，常常提供優(yōu)惠利率，致使個別信用社出現(xiàn)虧損。從農(nóng)村信用社信貸發(fā)展的基本情況看，風(fēng)險與收益逆向變動，這種違背經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)象時常發(fā)生。

（三）抵押貸款占比少，擔(dān)保貸款留于形式，貸款的安全性難以保障

擔(dān)保單位實力不足、借款企業(yè)相互擔(dān)保或一套班子多塊牌子的企業(yè)內(nèi)部擔(dān)保等現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，[4]貸款債權(quán)保全措施乏力。[2]

2農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險生成機理分析

農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的市場定位，決定了信貸風(fēng)險的分散性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和政策風(fēng)險的不可預(yù)見性，也決定了信用社信貸風(fēng)險防控的艱巨性。貸款的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量對農(nóng)村信用社經(jīng)營的成敗具有至關(guān)重要的作用。農(nóng)村信用社信用風(fēng)險的產(chǎn)生原因主要有以下幾個方面：政策體制障礙、管理制度不健全、監(jiān)督保障的體制不完善

2.1、政策體制障礙

（一）貸款的特定對象導(dǎo)致貸款的風(fēng)險較大

由于農(nóng)村信用社的主要目標(biāo)是為 “三農(nóng)”服務(wù)，必須承擔(dān)和體現(xiàn)國家的相關(guān)政策及宏觀調(diào)控的任務(wù)，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持是責(zé)無旁貸的重大任務(wù)。在目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長，自然風(fēng)險大，農(nóng)村經(jīng)濟仍相對落后的情況下，農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險也相應(yīng)的較大。而且，一些對農(nóng)業(yè)的導(dǎo)向性政策還必須由信用社來體現(xiàn)，對農(nóng)業(yè)的支持帶有一定程度的強制性。

另一方面，由于農(nóng)村人口素質(zhì)比較低，農(nóng)村信貸中不乏存在一些“釘子戶”，從而使農(nóng)村信用社的貸款回收存在很大的困難。但由于政策性的要求農(nóng)村信用社又必須發(fā)放這類貸款，所以在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，通常會導(dǎo)致一個惡性循環(huán)，即借款人借入資金往往用于消費性用途或維持簡單再生產(chǎn)，對于擴大再生產(chǎn)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需的投資無異于杯水車薪，對推動農(nóng)村經(jīng)濟的進一步增長意義有限，同時又大大增加了貸款收回的難度，提高了貸款風(fēng)險[5]。

（二）歷史包袱過重, 農(nóng)村信用社的風(fēng)險驟然增多

1983年以前信用社的性質(zhì)定為：既是合作金融組織，又是農(nóng)行的基層機構(gòu)，這種身份一直延續(xù)到與農(nóng)行“脫鉤”前。在信用社與農(nóng)行“脫鉤”時，因多種原因部分地區(qū)將農(nóng)行一部分“包袱”也一并“轉(zhuǎn)讓”給了農(nóng)村信用社，有的地方這部分“包袱”要占整個信用社不良貸款的40％。同時，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及一般企業(yè)借助于轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的機會，采取了“金蟬脫殼”、“母體裂變”及新老賬務(wù)劃斷的手段，變相地把歷史包袱和債務(wù)留在了實際上已經(jīng)為“空殼”的老企業(yè)，財產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到新組織的企業(yè)中去，從而使農(nóng)村信用社的貸款債務(wù)虛置，形成事實風(fēng)險。由于這些貸款長期掛賬，基本上失去了流動性和效益性，風(fēng)險系數(shù)在與日俱增。

（三）行政干預(yù)過多

從理論上講，社會金融資源的配置應(yīng)遵循市場競爭規(guī)律，自發(fā)地達到資源分配的最優(yōu)化。而在實際中，很多地方政府運用行政命令手段使信用社違背市場規(guī)律，不僅使信用社經(jīng)營自主權(quán)難以落實，更加劇了貸款投向的誤差，使信用社存量風(fēng)險累積和增量風(fēng)險疊加。由于政績目標(biāo)和局部利益驅(qū)動，前些年曾一度出現(xiàn)了“企業(yè)立項找政府，政府拍板定項目，指令信用社出資金”的現(xiàn)象，有些貸款戶千方百計通過各種關(guān)系，找到有關(guān)地方政府領(lǐng)導(dǎo)進行干預(yù)，迫使信用社發(fā)放一些違規(guī)貸款，[6]

給信用社造成了無法挽回的損失。

（四）在體制轉(zhuǎn)變階段下逐步規(guī)范的“蹣跚” 狀態(tài), 農(nóng)村信用社的風(fēng)險時隱時顯

從1997年起，農(nóng)村信用社正式進人按合作制原則進行重新規(guī)范的軌道。現(xiàn)在, 地級以上農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室轉(zhuǎn)變職能, 與同級人民銀行農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理部門實行一套班子, 承擔(dān)改革、行業(yè)管理和央行監(jiān)管三大任務(wù), 有了比較明晰的線條, 但農(nóng)村信用社的日常工作仍由縣級聯(lián)社管理。但在實踐中按合作制原則規(guī)范農(nóng)村信用社和聯(lián)社的步伐較慢，民主管理機制不健全, 社員意志得不到充分體現(xiàn), 農(nóng)村信用社的風(fēng)險雖有一定控制, 但難以根本控制[7]。

2.2、管理制度不健全：內(nèi)部運作出現(xiàn)偏差

（一）信貸管理程序不規(guī)范,責(zé)權(quán)不統(tǒng)一

貸款立項、調(diào)查、評估、審查、決策、發(fā)放、檢查、監(jiān)督、收回等諸多環(huán)節(jié)分工不合理,責(zé)權(quán)不配套,缺乏有效的協(xié)調(diào)和相互制約監(jiān)督機制；信用社自身約束力差,往往注重資產(chǎn)規(guī)模擴張,而忽視經(jīng)營效益,加上管理機制和方法落后形成規(guī)模越大風(fēng)險越大的惡態(tài)勢；擔(dān)保抵押手續(xù)不完備,不落實,出現(xiàn)空頭擔(dān)保,超產(chǎn)擔(dān)保,使擔(dān)保、抵押流于形式,貸款形成風(fēng)險后,根本無法落實。

（二）利潤目標(biāo)的最大化

農(nóng)村信用社長期以來在夾縫中求生存、求發(fā)展, 形成了一股拼勁、一種韌性, 這本來無可厚非。但在商業(yè)化經(jīng)營的指導(dǎo)思想支配下, 利潤被確立為目標(biāo)體系的核心, 認(rèn)為有利潤才有資本、才有實力、才有形象, 因而把違規(guī)放款、違規(guī)拆借、違規(guī)攬儲等看成合理現(xiàn)象, 甚至為逃稅而搞兩套帳, 或者為謀取小團體利益而搞帳外經(jīng)營, 這都違背了合作制原則, 并引發(fā)嚴(yán)重的資金風(fēng)險。目前, 一些農(nóng)村信用社高成本負(fù)債導(dǎo)致巨額虧損、場外拆借形成呆滯、大額貸款到期收不回等等, 就困擾著自身的改革與業(yè)務(wù)經(jīng)營, 對整個金融環(huán)境也造成不良的影響。

（三）管理手段的行政化

從總體上看, 按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社還沒有到位, 農(nóng)村信用社和聯(lián)社不是多數(shù)人社員代表大會支配少數(shù)人, 而是少數(shù)人支配多數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)班子不是民主選舉產(chǎn)生,而是上級考核任命。因此, 農(nóng)村信用社和聯(lián)社在管理手段上存在行政化傾向, 且在脫鉤之后表現(xiàn)得更為突出。一些農(nóng)村信用社和聯(lián)社對內(nèi)搞“ 一言堂” , 或者搞單純的物質(zhì)刺激, 對外則搞攀比、套關(guān)系, 陷入庸俗的應(yīng)酬之中, 也直接或間接地造成資金損失, 導(dǎo)致不應(yīng)有的資金風(fēng)險。

（四）人才匱乏

一方面是信用社干部素質(zhì)低，決策能力弱，使不該貸的對象貸了款，一方面是職工缺乏系統(tǒng)掌握貸款業(yè)務(wù)操作規(guī)程、資產(chǎn)風(fēng)險管理、貸款項目的評估、經(jīng)濟效益預(yù)測等業(yè)務(wù)知識，知識水平、管理能力和風(fēng)險意識不高[9]。

2.3、監(jiān)督保障體系不健全

（一）法律規(guī)章不完善

目前, 用于規(guī)范金融行為的法律規(guī)章通常是指“ 五法一決定” , 但嚴(yán)格地說, 至今還沒有一部專門的法律來規(guī)范農(nóng)村信用社。比如《商業(yè)銀行法》第八十九條“ 城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款、貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù), 適用本法有關(guān)規(guī)定?！鳖愃七@種零碎的條款雖然把農(nóng)村信用社作為調(diào)整對象,但不成體系, 不完備, 在立法技術(shù)上有著明顯的欠缺。1997年9月15日, 中國人民銀行印發(fā)了《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定》, 但尚無實施細(xì)則,如《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》第四十五條“ 農(nóng)村信用社及其工作人員違反國家法律、法規(guī)的, 按有關(guān)規(guī)定進行處罰” , 就需要有進一步的解釋, 甚至要有一個單獨的文本。法律規(guī)章不健全,與改革不同步, 是農(nóng)村信用社滋生風(fēng)險的一個客觀因素。

（二）執(zhí)法監(jiān)察不嚴(yán)明

在改革過渡時期, 農(nóng)村信用社的主要精力放在理順各種關(guān)系上, 特別是與農(nóng)行進行人員、資金、財產(chǎn)、機構(gòu)等劃轉(zhuǎn)以及協(xié)商解決遺留問題, 牽涉了大量的時間。為了保持穩(wěn)定, 一些農(nóng)村信用社把內(nèi)部發(fā)生的違紀(jì)違規(guī)問題暫緩處理, 使少數(shù)人誤認(rèn)為違紀(jì)違規(guī)無人管了, 可以放任自流了, 因而隨[9][8]

心所欲,在違規(guī)經(jīng)營中造成各種風(fēng)險。執(zhí)法監(jiān)察滯后, 執(zhí)法監(jiān)察不嚴(yán)明, 違紀(jì)違規(guī)者不受到及時處理, 不受到思想震懾, 有僥幸之心，無后顧之憂[10]。

（三）預(yù)警機制不靈敏

農(nóng)村信用社之所以風(fēng)險增多, 與預(yù)警機制反映不靈敏有很大關(guān)系。比如貸款“ 三查”制度、儲蓄事后監(jiān)督、融資跟蹤調(diào)查等等就是很重要的預(yù)警機制。如果市場分析不透徹、可行性論證不科學(xué)、決策方案不優(yōu)化、信息反饋不及時, 就看不到風(fēng)險的隱蔽性, 在風(fēng)險暴露時則可能束手無策[10]。

3、農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險的防范

（一）堅持按合作金融方向推進信用社管理體制改革

各農(nóng)村信用社要積極穩(wěn)妥地按合作制原則規(guī)范農(nóng)村信用社,在加快其規(guī)范工作進度的同時要把握好四個“結(jié)合”規(guī)范工作要與風(fēng)險防范和解決資不抵債信用社相結(jié)合;規(guī)范工作要與清理整頓農(nóng)村合作基金會結(jié)合:規(guī)范工作要與改進加強支農(nóng)服務(wù)相結(jié)合;規(guī)范工作要與加強內(nèi)部管理、完善內(nèi)控機制、改善經(jīng)營狀況相結(jié)合。農(nóng)信社只有實現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營,才能抵御和防范信貸風(fēng)險。

（二）強化行業(yè)管理, 完善內(nèi)控機制

行為控制是內(nèi)部控制制度的重要內(nèi)容之一,管理人員和操作人員的行為往往決定著內(nèi)控制度執(zhí)行效果的好壞。在行為控制方面,信用社要做到：

(1)完善決策體系,促使決策科學(xué)化、制度化、民主化,加大對授權(quán)、授信執(zhí)行情況的監(jiān)督力度；

(2)明確劃分職責(zé),使各責(zé)任人各司其職；

(3)建立人與人,崗與崗、部門與部門、上級與下級之間的制約與監(jiān)督機制；

(4)建立完善崗位培訓(xùn),輪換制度,有效提高農(nóng)村信用社職工政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)；

(5)完善考核指標(biāo)體系,建立健全獎懲機制,堅決做到獎優(yōu)罰劣。

（三）完善金融法律體系

法律是抵御風(fēng)險的有效手段。首先，加快農(nóng)村信用社合作金融立法進程，建立農(nóng)村信用社健康發(fā)展的保障機制。農(nóng)村信用社通過立法行政，建立一系列相關(guān)的制度，明確信用社的法律地位，依法保護自身的合法權(quán)益，不斷完善貸款審批委員會，審貸分離，授權(quán)授信等制度，加強分析、評估、抑制并實行風(fēng)險責(zé)任追究制，堵住風(fēng)險源頭，盤活不良貸款，依法經(jīng)營。其次，建立健全法人代表及經(jīng)營者的經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任，全面提高其依法經(jīng)營的意識，增強信用社信貸工作人員的法律意識[11]。

（四）嚴(yán)格“三查”制度,做好對信貸單位的監(jiān)督管理

貸款“三查”制度是防范信貸風(fēng)險的有效途徑,農(nóng)信社對每筆貸款都必須堅持貸前雙人調(diào)查,堅持貸款審批的公正,切實搞好貸后檢查。要改變貸款放出后“能收息”“有結(jié)算”則萬事大吉的觀念,信用社信貸人員要經(jīng)常撰寫貸后調(diào)查報告,制定一套行之有效的貸后管理制度,如建立農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險預(yù)警體系，可采取財務(wù)報表分析法。對那些經(jīng)營管理混亂、效益低下甚至資不抵債的企業(yè)要亮紅燈,對那些有錢不還,故意逃廢詐騙貸款的企業(yè),農(nóng)村信用社應(yīng)同人民銀行配合,禁止其再發(fā)生新的業(yè)務(wù),依靠法律催收盤活不良貸款,有效防范化解信貸風(fēng)險[12]。

（五）創(chuàng)造寬松環(huán)境, 開拓發(fā)展空間

農(nóng)村信用社體制尚未成型, 內(nèi)部機制不成熟, 在改革過渡時期, 社會各方面包括人民銀行都應(yīng)為其創(chuàng)造寬松的環(huán)境,給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜, 提供較好的發(fā)展條件, 使之有能力成為農(nóng)民自己的銀行, 真正發(fā)揮出農(nóng)村合作金融的作用。

結(jié)束語：

農(nóng)村信用社正面臨風(fēng)險的考驗，風(fēng)險是銀行信用活動的本質(zhì)屬性，是不能完全避免的。因此，農(nóng)村信用社信貸風(fēng)險的防范是一項長期而艱巨的任務(wù)，要想既治標(biāo)又治本，必須建立一種長效機制，常抓不懈，逐步形成科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)控運行體系，確保農(nóng)村信用社安全穩(wěn)健發(fā)展。

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