第一篇：PPP項目的基金模式項目操作全程指引(最全的版本)

PPP項目的基金模式項目操作全程指引

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為?公共-私營-合作機制?，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，明確雙方的權(quán)利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)?利益分享、風險共擔、全程合作?的模式，形成?政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價?的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎設施服務質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由?使用者付費?，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

1打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。2落實費價政策。

將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。3規(guī)范運行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照?政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔?的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術路線、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。城市政府應組織有關部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。

城市政府應及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務，履約擔保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

4把握PPP模式運用的關鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由?經(jīng)營者?轉(zhuǎn)變?yōu)?監(jiān)管者?、?合作者?。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓?專業(yè)人做專業(yè)事?。

二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)?盈利但不暴利?。

三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。

四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。5實行分類指導，完善服務標準體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設臵限制民間投資進入的附加條件。6試點先行，逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處臵、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

7建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

三、PPP項目的融資方式

PPP項目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長，通常會借用一些金融工具，保證項目的順利實施。例如：銀團貸款，融資租賃，工程保理貿(mào)易融資，資產(chǎn)證券化，基金等進行一系列結(jié)構(gòu)化安排。1.銀團貸款 全球PPP項目融資最常用的融資工具，它是PPP項目公司通過向一家或幾家銀行金融機構(gòu)發(fā)出委托函，通過銀行間市場按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團。銀團貸款是項目融資中分散風險最有效的方法，同時，也是保證PPP項目融資順利實施，保護投資者利益最好的模式。2.融資租賃

集融資與融物、貿(mào)易與技術更新于一體的新型金融產(chǎn)業(yè)。由于其融資與融物相結(jié)合的特點，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業(yè)資信和擔保的要求不高，所以非常適合中小企業(yè)融資。融資租賃屬于表外融資，不體現(xiàn)在企業(yè)財務報表的負債項目中，不影響企業(yè)的資信狀況。3.工程保理

工程保理又稱托收保付，PPP項目建設和運營中，銷售方將其現(xiàn)在或?qū)淼幕谄渑c買方訂立的貨物銷售/服務合同所產(chǎn)生的應收賬款轉(zhuǎn)讓給保理商(提供保理服務的金融機構(gòu))，由保理商向其提供資金融通、進口商資信評估、銷售賬戶管理、信用風險擔保、賬款催收等一系列服務的綜合金融服務方式。它是國際貿(mào)易中以托收、賒賬方式結(jié)算貨款時，銷售方為了避免收匯風險而采用的一種請求第三者(保理商)承擔風險責任的做法。4.資產(chǎn)證券化

將缺乏流動性、但具有可預期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產(chǎn)的流動性。資產(chǎn)證券化在一些國家運用非常普遍。目前美國一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車貸款是靠發(fā)行資產(chǎn)證券提供的。資產(chǎn)證券化是通過在資本市場和貨幣市場發(fā)行證券籌資的一種直接融資方式。5.PPP基金

《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)中明確提出：?鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道?。PPP項目私募基金得到政策的支持，這與PPP項目自身的特點關系密切，PPP項目的各主體之間的關系復雜，投資規(guī)模大回收時間長，因此PPP項目需要較為靈活的融資方式。

2015年5月19日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知(國辦發(fā)“2015”42號)，特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設計，吸引更多社會資本參與。

銀行、信托等傳統(tǒng)融資方式對擔保條件要求嚴格，由于項目涉及建設、運營及移交等多個環(huán)節(jié)，法律關系不明確，不能夠滿足銀行所要求的質(zhì)押物權(quán)屬關系要明確。并且在實際操作中，銀行還要求補充性的擔保措施和更多的限定性條件，還會收取高額的服務費用，這樣使很多很好的項目無法獲得貸款。通過設立PPP基金，運用規(guī)?；皩I(yè)化的運營方式降低融資成本，可以避免傳統(tǒng)融資方式的瓶頸。

四、PPP基金的投資方式 1.直接投資PPP項目

直接投資PPP項目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫(yī)療設施及養(yǎng)老服務設施等。這些項目都是具有長期穩(wěn)定需求的項目，并且長期合同關系明確、投資規(guī)模需求大，市場化程度高。2.投資于PPP項目的運營公司

投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權(quán)進行投資，整體投資風險較高，回報率較高。為了分散風險可以一次性投資多個項目。

五、PPP基金管理

PPP基金管理分為參與項目運營管理及不參與項目運營管理，基金參與管理，主要因為PPP項目運作復雜，專業(yè)性強而且行業(yè)集中度高，基金公司在其中進行運作與協(xié)調(diào)。除此之外，專業(yè)基金公司擅長于做財務測算，符合了PPP項目對財務測算的高要求?；鸸具€通過顧問服務的方式對項目投資后進行支持。對于是否參與基金管理，主要取決于以下幾個因素：基金投資占PPP項目投資的比例;項目運營結(jié)果與預測之間的偏離;項目收益的分配方式與順序以及項目運作的規(guī)范性等。

六、PPP基金的運作 1.PPP基金的作用

通過撬動資源和運用專業(yè)技能，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標成本，大量投資，PPP交易的零散性及項目準備時間長的影響。除此之外，PPP基金承擔中介的角色，代表潛在投資者，提供技術團隊進行項目分類和考察，實現(xiàn)投資者之間成本共擔，相對單獨投資，降低投資成本，培養(yǎng)關系和市場認知，根據(jù)投資者確立的標準開發(fā)項目投資組合。PPP股權(quán)投資模式，降低地方政府財政壓力、加快城市建設步伐、保障城市規(guī)劃實施的整體性，同時有助于提高項目運營效率，降低運營成本。2.PPP 模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運作方式 PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營期。(1)PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的主要模式

在各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同而分成三種模式。

模式一：由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP 優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導的。例如：2015 年2 月興業(yè)基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作框架協(xié)議，基金總規(guī)模達100 億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP 模式，由興業(yè)基金全資子公司興業(yè)財富資產(chǎn)管理有限公司通過設立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立?興業(yè)廈門城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金?有限合伙企業(yè)。興業(yè)財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。

模式二：有建設運營能力的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實業(yè)資本一般都具有建設運營的資質(zhì)和能力，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。例如：某建設開發(fā)公司與某銀行系基金公司合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔任GP，某銀行系基金公司作為LP 優(yōu)先A，地方政府指定的國企為LP 優(yōu)先B，該建設開發(fā)公司還可以擔任LP劣后級，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。項目公司與業(yè)主方(政府)簽訂相應的財政補貼協(xié)議，對項目的回報模式進行約定，業(yè)主方根據(jù)協(xié)議約定支付相關款項并提供擔保措施。這類有運營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產(chǎn)業(yè)投資基金參與基建項目，若企業(yè)出資10%，可以放大9 倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP 的成本后，放大杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包的利潤，也能實現(xiàn)在營業(yè)收入一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。

模式三：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構(gòu)還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署?河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金?戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000 億元，具體可細分為?建信豫資城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金?、?交銀豫資產(chǎn)業(yè)投資基金?和?浦銀豫資城市運營發(fā)展基金?。(2)產(chǎn)業(yè)投資基金參與PPP的還款來源

準經(jīng)營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益。

經(jīng)營性項目：經(jīng)營性項目的收入完全來源于項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經(jīng)營協(xié)議約定質(zhì)量基礎上，通過提升效率、節(jié)約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務的使用者付費，供電、供水等一般屬于此類項目。公益性項目：市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源于政府的資產(chǎn)服務購買收入，如需要政府支付服務費用或購買資產(chǎn)。

(3)PPP模式下產(chǎn)業(yè)投資基金的退出方式

資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實現(xiàn)投資的退出。

股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后，由政府、開發(fā)運營公司進行股權(quán)回購;或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開發(fā)運營公司或其它投資者。

項目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后，通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應當獲取的股權(quán)收益，實現(xiàn)投資的退出。3.PPP基金運作的障礙

PPP基金在運作過程中也存在一些障礙，PPP項目的投資期限一般都在20-30年之間，如果基金沒有找到有效的退出渠道，將面臨較大的風險，另外PPP項目目前的投資回報率普遍低于市場上資金的成本，導致資金不愿意進入PPP項目。隨著國家政策的支持，這些障礙在未來都將得到緩解。

國務院連續(xù)推出的國發(fā)43號和60號文，明確指出：未來政府主要依靠政企合作(PPP)解決城鎮(zhèn)化的建設和運營管理資金問題。國家支持引入社會資本參與，那么必然也會給出合理的資金回報。分析國家目前通過的PPP示范項目，PPP項目的平均收益率位于6%--8%之間。另外，PPP基金按照風險收益劃分成優(yōu)先級及劣后級;可以通過結(jié)構(gòu)化設計使得部門投資者的投資回報率提高，PPP基金投資對象的可估計現(xiàn)金流一般都十分明確，可以將現(xiàn)金流進行結(jié)構(gòu)化設計出結(jié)構(gòu)化的基金份額和產(chǎn)品。通過以上的設計，調(diào)整了風險和利益的關系，使得部門投資者獲得超過基礎資產(chǎn)的收益和風險溢價的超額回報。

七、PPP項目的風險控制 1.PPP項目執(zhí)行中的風險控制

PPP項目在執(zhí)行中的風險類型主要有技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險、法規(guī)、政治風險、環(huán)境風險、不可抗力風險及以上各種風險組合所導致的項目失敗風險。

各類風險分配遵循?最優(yōu)承擔?原則，即由最有能力處理的一方來承擔。這能降低風險的邊際成本，達到PPP項目資金的最佳使用價值。技術風險、建設風險、運營風險、收入風險、財務風險等由項目公司承擔，但其中也有屬于政府責任部分，比如土地權(quán)屬、服務及產(chǎn)品規(guī)格定義錯誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中明確法規(guī)政治風險、不可抗力風險等應根據(jù)雙方的權(quán)責進行分擔，一般政府公共部門承擔較多此類風險。另外，還應引入商業(yè)保險，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風險，如某些不可抗力事件導致的項目重大損失。風險分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營協(xié)議中。在建設經(jīng)營階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營管理層和協(xié)調(diào)委員會的作用，及時識別、轉(zhuǎn)移、化解相應風險。2.PPP基金的風險控制

基金投資的基建類項目收益的實現(xiàn)依賴于建成后的實際運營情況，受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、使用者偏好、運營效率、運營成本、競爭性項目等因素影響，實際收益可能低于投資之初的測算，使投資者面臨項目風險;地方政府財政收入狀況的變化以及國家相關政策方向的調(diào)整，也可能改變地方政府對產(chǎn)業(yè)投資基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府?保底承諾?的基金的投資者更需要充分考慮;此外，基建類項目規(guī)模大、時間長的特點決定了產(chǎn)業(yè)投資基金都具有很長的投資期限，投資者可能面臨一定的期限錯配風險，PPP項目一般具有20-30年的投資期限會，難以保證退出渠道暢通，將面臨流動性風險。

國家的政策支持，增加了PPP投資的流動性，PPP投資的基礎資產(chǎn)是基礎設施，基礎設施的投資期限并不是基礎設施的運營期限，這類資產(chǎn)適合通過資產(chǎn)證券化的模式產(chǎn)生流動性。除此之外，金融監(jiān)管的放開為資金退出時產(chǎn)生超額收益，產(chǎn)生超額退出的原因是利用項目在建設期和運營期的風險差異造成的折現(xiàn)率差異以及私募與公募市場上的資金成本差異。對于一般項目，在建設期風險更高，所取的折現(xiàn)因子也就越高，而運營期風險低，項目所取的折現(xiàn)因子也就隨之降低，在項目進入運營期后，就存在通過資產(chǎn)證券化等手段向公開市場發(fā)行，而公開發(fā)行的成本遠低于私募成本。在后期管理上，通過專業(yè)的基礎設施團隊，能對資產(chǎn)進行技術上、財務結(jié)構(gòu)上的一系列改造，為資產(chǎn)創(chuàng)造其他持有者所不能創(chuàng)造的附加價值，從而為基金投資者帶來增值回報。3.PPP項目的風險提示

由于PPP模式下的項目和過去地方政府融資平臺模式下的項目具有類似特點，因此，凡是地方政府融資平臺項目所具有的風險，也是PPP項目所可能具有的風險，比如政府信用風險、運營風險及市場風險等，除此之外還額外增加了參與合作的私人資本的違約風險。投資者判斷PPP模式下的投資風險，有必要從政府財力、社會資本實力、項目收益等多個角度去判斷。應該遵循以下原則進行投資風險甄別和決策：(1)在區(qū)縣級以上PPP項目中，政府和外國資本合作建設的項目優(yōu)先，其次為政府與實力雄厚國有資本合作的項目，再次為政府和實力雄厚的私人資本合作建設和運營的項目，最次為政府與一般私人資本合作的項目。同時發(fā)達地區(qū)的項目優(yōu)先于落后地區(qū)。

(2)省級及省級以上的、有良好市場前景的PPP項目最具投資價值，其次為具有良好市場前景的地市級和區(qū)縣級PPP項目。

(3)沒有現(xiàn)代企業(yè)運作機制而由政府官員主導的地級和縣級PPP機構(gòu)慎投，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級PPP項目最好不投，除非其市場前景和管理機制特別優(yōu)秀。

(4)項目收益遠遠不能覆蓋其建設運營成本，且又無其他可靠項目收益或政府購買作為付費來源的PPP項目，建議不投。

八、PPP基金公司的案例—星景資本

星景資本是是復星集團、復星地產(chǎn)旗下專業(yè)的基金管理公司，國內(nèi)領先的PPP項目基金管理公司，星景資本以?產(chǎn)業(yè)+投資?的創(chuàng)新PPP模式，專注中國城市基礎設施與生態(tài)環(huán)境建設投資。星景資本于2014年12月成功完成60億PPP項目基金募集，星景資本通融保險資金、以PPP股權(quán)方式，投資城市基礎設施建設，創(chuàng)新性求解新型城鎮(zhèn)化建設的新路徑，為城市建設帶來新鮮血液。

九、最新政策支持

國家對PPP項目給予了大力支持，2015年6月28日，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會提出2014年中央決算報告和中央決算草案時表示，研究設立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性。貫徹落實國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，進一步加大工作力度，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力。研究設立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性，引導各地項目采用規(guī)范的PPP模式，更好地吸引社會資本通過PPP模式進入公共服務領域，助推更多PPP項目落地。在抓好已確定的30個示范項目的同時，在能源、交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程以及養(yǎng)老等公共服務領域大力推廣PPP模式。

2015年6月，發(fā)改委公告的PPP項目庫中總計1043個，總投資1.97萬億元，環(huán)保及公用類項目數(shù)占比約40%，投資占比約12.5%。對比交通、公服等其他類型PPP項目，環(huán)保及公用類項目在數(shù)量上占主導，是目前全國探索PPP 模式的重點領域。

十、PPP項目選擇社會資本的程序的法律問題分析

與傳統(tǒng)政府采購不同的是，PPP項目的采購屬于公共采購。即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營利的國有企業(yè)，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。對于PPP項目的采購與傳統(tǒng)模式的采購區(qū)別，具體內(nèi)容如下：

第一，PPP項目的采購需求非常復雜，難以一次性地在采購文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設計方案和解決方案，由項目實施機構(gòu)根據(jù)項目需求設計提出采購需求，并通過談判不斷地修改采購需求，直至合作者提供的設計方案和解決方案完全滿足采購需求為止。

第二，不是所有的PPP項目都能提出最低產(chǎn)出單價。有些項目如收費高速公路，可能要求報出最短收費年限，導致項目在采購環(huán)節(jié)無法實施價格競爭;還有些回報率低的公益性項目，政府還將延長特許經(jīng)營權(quán)限。第三，PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統(tǒng)采購項目，競爭程度較傳統(tǒng)采購項目低，出現(xiàn)采購活動失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購為高。

第四，PPP項目的采購合同比傳統(tǒng)的采購合同更為復雜，可能是一個合同體系，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭議解決也較傳統(tǒng)采購更為復雜。第五，許多PPP項目屬于面向社會公眾提供公共服務，采購結(jié)果的效益需要通過服務受益對象的切身感受來體現(xiàn)，無法像傳統(tǒng)采購那樣根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，而是結(jié)合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式完成履約驗收。

住房和城鄉(xiāng)建設部標準定額研究所李明哲在《PPP的認識誤區(qū)與公共服務改革》中也對這種區(qū)別做了具體解釋：?在 PPP 模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務)的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營企業(yè)采購大宗產(chǎn)品(服務)的機構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購一般 是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而 PPP政府采購的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營企業(yè)簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務)，企業(yè)主要承擔財務與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務。?涉及工程建設內(nèi)容的PPP項目的性質(zhì)PPP項目選擇社會資本被納入政府采購規(guī)范管理體系，即PPP項目選擇社會資本的實質(zhì)是PPP項目采購，PPP項目采購是指政府為達成權(quán)利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。

根據(jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第四條：?PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。?

因此PPP項目選擇社會資本的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，但不同的采購方式適用的條件存在不同，而選擇采購方式的首要條件是確認PPP項目的性質(zhì)，理由是《政府采購法》將政府采購項目劃分為三類，根據(jù)《政府采購法》第二條第二款規(guī)定:?本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。?因此政府采購的內(nèi)容包括政府采購工程、貨物和服務，PPP項目，特別是涉及工程建設內(nèi)容的PPP項目是屬于政府采購工程還是服務，直接影響項目實施機構(gòu)選擇具體采購方式的認定。政府采購的工程是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。而政府采購服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。實踐中，新建或改擴建的PPP項目涉及工程建設的內(nèi)容。

一種觀點認為，PPP項目的主要目的建設可運營的基礎設施，同時項目建設占據(jù)項目總投資的主要部分，項目運營只占項目總投資很小的一部分，因此PPP項目應認定為政府采購工程。另一種觀點認為，PPP項目是政府利用PPP模式與社會資本構(gòu)建的一種長期合作關系，由社會資本提供公共產(chǎn)品或服務。項目涉及的建設內(nèi)容只是實現(xiàn)社會資本提供公共產(chǎn)品或服務的重要組成部分，而且項目建設周期只占項目運營期的一小部分，政府和社會資本簽訂的PPP項目協(xié)議的內(nèi)容主要是約定項目的運營、移交等內(nèi)容，因此PPP項目應認定為政府服務。

若將涉及工程建設等內(nèi)容PPP項目認定為工程項目，根據(jù)《政府采購法》第四條：?政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。?即項目實施機構(gòu)選擇PPP項目社會資本的，若決定使用招標方式，應適用《招標投標法》的規(guī)定，若項目實施機構(gòu)選擇非招標方式采購的，根據(jù)《政府采購法實施條例》第七條：?政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例;采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。?則應適用《政府采購法》及其實施條例規(guī)定的非招標采購方式，具體的采購方式以《政府采購法》第二十六條規(guī)定的采購方式為準。

因此若認定PPP項目屬于政府采購的工程類項目，可以選擇非招標采購的方式選擇社會資本。實踐中PPP項目選擇社會資本常用的采購方式為競爭性談判和競爭性磋商。

競爭性談判采購方式，根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三條：?采購人、采購代理機構(gòu)采購以下貨物、工程和服務之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購;采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：(一)依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務;(二)依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務;(三)達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務;(四)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程。? 因此政府采購工程項目，若選擇適用非招標采購方式，項目必須屬于《招標投標法》及其實施條例規(guī)定的必須招標的工程建設項目以外的政府采購工程，而《招標投標法》第三條規(guī)定了工程建設項目招標范圍，且必須招標的投資規(guī)模范圍根據(jù)《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的規(guī)定確定，由于PPP項目屬于《招標投標法》第三條規(guī)定的?大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目?，且PPP項目投資規(guī)模較大，一般遠超過《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的標準，因此若定PPP項目為政府采購工程項目，適用競爭性談判采購方式存在障礙，僅在滿足《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七的規(guī)定的條件下，可以適用競爭性談判方式，即招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的，可以采用競爭性談判方式選擇社會資本。

競爭性磋商采購方式適用的主要依據(jù)是財政部制定的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，該規(guī)范的制定依據(jù)是依據(jù)《政府采購法》第二十六條第一款第六項規(guī)定。根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條：?符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：(一)政府購買服務項目;(二)技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目;(五)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。?因此若認定PPP項目屬于政府采購工程項目，則PPP項目采用競爭性磋商采購方式必須滿足項目屬于《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。若認定PPP項目屬于政府采購工程項目，則直接適用競爭性談判采購方式或競爭性磋商采購方式存在法律障礙，應首先使用招標方式進行采購。若將PPP項目認定為政府購買服務項目，項目實施機構(gòu)在選擇社會資本的采購方式仍以招標方式為主，但適用競爭性談判和競爭性磋商采購方式的，若PPP項目達到公開招標數(shù)額的，若采用非公開招標采購方式的，項目實施機構(gòu)在PPP項目選擇社會資本開始前，報上級主管部門同意即可。

因此關于PPP項目性質(zhì)的觀點，本人贊同將PPP項目認定為政府購買服務的觀點，雖然涉及工程建設內(nèi)容的PPP項目的工程建設占據(jù)項目總投資的絕大部分，但PPP項目的最終目的是通過合作機制由社會資本提供公共產(chǎn)品或服務，因此PPP項目的交易機構(gòu)的主要內(nèi)容是政府和社會資本的合作關系，而且PPP項目的運營周期長，PPP項目協(xié)議的主要目的是建立政府和社會資本的合作關系，因此PPP項目，無論是否涉及工程建設的內(nèi)容，均應認定為政府購買服務項目。

但由于目前PPP模式的規(guī)范體系不完善，與《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規(guī)的銜接也存在適用上的不確定性，在實踐中應根據(jù)項目實施機構(gòu)對具體項目的認定合理確定PPP項目的性質(zhì)，依據(jù)相關規(guī)定選擇合適的采購方式。?兩招?變?一招?的法律問題分析

項目實施機構(gòu)一般通過招標等競爭性方式選擇社會資本，PPP項目若涉及項目建設的，對PPP項目的施工，若達到《招標投標法》第三條規(guī)定的條件，應根據(jù)《招標投標法》的規(guī)定按照招標程序選擇項目施工主體，但《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定：?除《招標投標法》第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：(三)已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供。?

即在特許經(jīng)營項目中，如果已經(jīng)通過招標方式選定了社會資本，該社會資本依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的，該工程的承包商、生產(chǎn)商或者提供商可以不進行招標選擇，而由項目實施機構(gòu)選定的社會資本自行承擔，即俗稱?兩招?變?一招?。根據(jù)《招標投標法實施條例》第二條第二款?前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設有關的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等;所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。? 因此《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定的?建設?就是指施工，包括新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕等;?生產(chǎn)?是指生產(chǎn)貨物，包括生產(chǎn)設備、材料等;而?服務?是指提供勘察、設計、監(jiān)理等服務。

項目招標的范圍和標準，《招標投標法》第三條規(guī)定：?在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。?也就是在這三種情況下，不論是建設工程，還是生產(chǎn)貨物，或是提供服務，都需要進行招標。此外《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準》對項目招標數(shù)額標準有規(guī)定，達到以下標準的項目必須進行招標：?(一)施工單項合同估算價的200萬元人民幣以上的;(二)重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的;(三)勘察、設計、監(jiān)理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的;(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。?

即在特許經(jīng)營項目中，項目實施機構(gòu)通過招標方式選擇社會資本，對項目的建設的實施，必須判斷其是否屬于《招標投標法》規(guī)定的必須招標的項目，若滿足必須招標的條件，則特許經(jīng)營項目的建設部分必須招標，但《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定，選定的特許經(jīng)營項目投資人可以自行建設、生產(chǎn)或提供的，可以不進行招標，即如果建設單位有了施工資質(zhì)就可以不對相對應的新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕進行招標，如果有了生產(chǎn)貨物的資質(zhì)，就可以生產(chǎn)相應的設備、材料;如果有了設計、勘察、監(jiān)理的資質(zhì)，就可以提供相應的服務?！墩袠送稑朔ā返诰艞l第三款規(guī)定的?自行?的具體含義，筆者認為，?自行?的情況至少包括三種情況，一是非聯(lián)合體投標的，中標的社會資本具有相應的能力;二是兩個以上企業(yè)法人組成的聯(lián)合體參與投標的，聯(lián)合體成員之一或全部成員擁有相應的能力;三是中標的社會資本的分公司或者分支機構(gòu)具有相應的能力。其中第一種情形是《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定的一般情形，分公司不具備獨立法人資格，而分公司的責任和義務由母公司承擔，因此可以認定為?自行?適用的主體，但子公司由于具備獨立的法人資格，因此不屬于?自行?的承擔主體范圍。

對于聯(lián)合體參與招標的，《政府采購法》第二十四條規(guī)定 ?兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購?。但值得注意的是，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第三十四條?兩個以上供應商可以組成一個投標聯(lián)合體，以一個投標人的身份投標。采購人根據(jù)采購項目的特殊要求規(guī)定投標人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應當有一方符合采購人規(guī)定的特定條件。?

《招標投標法》第三十一條?兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同投標。聯(lián)合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力;國家有關規(guī)定或者招標文件對投標人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應當具備規(guī)定的相應資格條件。由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級較低的單位確定資質(zhì)等級。?因此確定聯(lián)合體成員是否符合《招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定的?自行?的條件，必須結(jié)合《招標投標法》、《政府采購法》等相關法律規(guī)范對聯(lián)合體成員資質(zhì)要求的規(guī)定進行認定?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第九條第三款規(guī)定的是?已通過招標方式選定?的特許經(jīng)營項目投資人，在適用競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等非招標采購方式選擇社會資本的，是否可以適用《招標投標法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，上文已經(jīng)介紹了各種選擇社會資本程序的性質(zhì)及內(nèi)容，招標以外的方式如競爭性談判與競爭性磋商其實在前期的步驟與招標相同，也是發(fā)出邀請，只是最后在談判或者磋商的對象不是不特定的人，在從不特定人中的投標文件里先評選出特定的人，再對合同內(nèi)容進行談判。

招標與非招標方式的適用對象不同，招標注重選擇的公正公開透明原則，在一般的項目下是比較理想的方式。但是有些項目技術復雜，很難在前期確定核心條款，必須經(jīng)過談判和磋商才能把核心條款固定下來。

通過以上分析可知，聯(lián)合體對項目造成的影響，并不因選擇社會資本的方式不同而變化。所以筆者認為，經(jīng)過競爭性談判及磋商選出的社會資本，如果自行具有建設，生產(chǎn)或提供的能力，也可不進行二次招標。競爭性磋商采購方式與其他采購方式的銜接問題

財政部制定的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫[2014]214號)創(chuàng)設了一種新的政府采購方式，競爭性磋商采購方式在政府采購規(guī)范體系中屬于非公開招標的采購方式，但財政部制定的《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二條第二款：?本辦法所稱非招標采購方式，是指競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式。?

可見競爭性磋商采購方式不屬于政府采購非招標采購方式，生效時間上，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的生效時間較《政府采購非招標采購方式管理辦法》晚，因此解釋上可以認定財政部制定的新的規(guī)范對以往的規(guī)范進行修正，但規(guī)范效力上，《政府采購非招標采購方式管理辦法》屬于部門規(guī)章，而《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》屬于部門規(guī)范性文件，顯然前者的效力高于后者，經(jīng)上述分析可知，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》在制定實施時，與《政府采購非招標采購方式管理辦法》的規(guī)定未做好銜接工作，導致適用過程中發(fā)生爭議。

在不同的采購方式之間，特別是在招標采購方式與競爭性磋商采購方式之間，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》未做好規(guī)范的銜接工作。一般而言，招標采購方式是政府采購中最常用的一種采購方式，大部分政府采購均適用招標采購方式，但實踐中，招標因為沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的而導致招標失敗的，如何完成采購工作是政府部門必須考慮的問題，根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七條：?符合下列情形之一的采購項目，可以采用競爭性談判方式采購：(一)招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的，或者重新招標未能成立的;(二)技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的;(三)非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;(四)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的。?根據(jù)該條規(guī)定，當政府適用招標方式采購未能實現(xiàn)采購目的的，政府可以通過競爭性談判方式繼續(xù)采購?！墩少徃偁幮源枭滩少彿绞焦芾頃盒修k法》中缺乏類似的招標采購方式與競爭性磋商采購方式的銜接。實踐中，若項目實施機構(gòu)通過招標方式選擇社會資本招標失敗的，能否適用競爭磋商采購方式繼續(xù)采購在實踐中無明確規(guī)定。

當然《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條規(guī)定：?達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經(jīng)主管預算單位同意后，依法向設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。?

本條規(guī)定的主要目的是規(guī)范未開始采購程序的貨物或服務項目，若達到公開招標書額，經(jīng)主管預算單位同意后，經(jīng)政府批準的可以采用競爭性磋商采購方式，因此可以將政府招標失敗的項目納入規(guī)范適用的范圍，即在政府采用招標方式采購招標失敗后，政府決定采用競爭行磋商的方式，因為項目已達到公開招標數(shù)額，需要預算單位同意和政府的批準。

此外根據(jù)《政府采購法》第三十七條的規(guī)定：?廢標后，除采購任務取消情形外，應當重新組織招標;需要采取其他方式采購的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關部門批準。?若項目實施機構(gòu)在招標失敗后，決定采用競爭性磋商采購方式的，應按照《政府采購法》第三十七條的規(guī)定履行審批手續(xù)。

總之，中央級引導示范性PPP基金已獲得財政部審批，預計總規(guī)模500億元，中央級基金的投入有助于拓寬融資渠道，可有效吸引社會資本投入、增信PPP項目，促成項目落實。預計500億中央級PPP基金中財政部出資100億元，金融機構(gòu)提供400億支持。如中央級的PPP引導基金獲批，未來對PPP的推廣會提供更多的金融保障，同時引導基金投入的標的也將成為社會資本參與PPP的增信目標。PPP模式正在廣泛應用于城市基礎設施項目中的路橋管網(wǎng)、污水處理，水務，棚戶區(qū)改造、保障房、安臵房項目，交通，固廢處理等行業(yè)，并且逐漸擴展至醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境建設、信息基礎設施等行業(yè)，未來將會應用到更多行業(yè)。

第二篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。

政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執(zhí)行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發(fā)起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構(gòu)架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業(yè)主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結(jié)近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執(zhí)行層面，當一個項目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內(nèi)容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規(guī)定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結(jié)果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭”。這里的“應當”是強制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發(fā)布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預審公告內(nèi)容。項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構(gòu)、代理機構(gòu)應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項目實施機構(gòu)自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結(jié)果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續(xù)開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調(diào)整資格預審公告內(nèi)容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續(xù)進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構(gòu)）或代理機構(gòu)應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質(zhì)運行階段。

在實踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認為，項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營的有效途徑，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對PPP項目運作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項目資產(chǎn)的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優(yōu)勢]

程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權(quán)利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣Y本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質(zhì)性條件。PPP項目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經(jīng)確定了投標人的數(shù)量，即邀請招標中投標人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強商品的采購是很有必要的。

[總結(jié)] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經(jīng)驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業(yè)性較強、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標數(shù)量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經(jīng)過競標比價等這類復雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產(chǎn)品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結(jié)]

因此，除發(fā)生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細規(guī)格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標準不得作為評審依據(jù)。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權(quán)值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優(yōu)劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務；達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質(zhì)量和服務均能滿足采購文件實質(zhì)性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構(gòu)報經(jīng)本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構(gòu)應當根據(jù)招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結(jié)]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。

2、實施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內(nèi)容：項目名稱，項目實施機構(gòu)，項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務的標準等基本經(jīng)濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關于印發(fā)的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內(nèi)容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責任識別（股權(quán)投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責任，依據(jù)建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業(yè)和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內(nèi)容。

（1）、招標文件的一般構(gòu)成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內(nèi)容。通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內(nèi)容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務及風險分配的協(xié)議。

2、項目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權(quán)利和義務、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。

第三篇：PPP 項目操作指南

PPP 項目操作指南

PPP項目實施流程

一、項目識別

（一）、項目發(fā)起

1、政府發(fā)起：財政部門向各行業(yè)主管部門征集適宜開展合作的項目

2、社會發(fā)起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項目

（二）、項目篩選

1、確定備選項目

2、項目發(fā)起方提交資料：

新建及改擴建項目：項目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、可行性研究報告、初步實施方案等 存 量 項 目：存量項目的歷史資料、項目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、初步實施方案等 制作項目簡介

（三）、物有所值評價

1、定性評價：能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等

2、定量評價：能否降低項目全生命周期成本

（四）、財政可承受能力評估

確保政府每年的付費、可行性缺口補貼等財政支出不得超過當年的財政一般性支出的10%

二、項目準備

（一）管理構(gòu)架組建

1、專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)：負責項目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理

2、項目實施機構(gòu)：負責項目的準備、采購、監(jiān)管、移交等

（二）、實施方案編制

1、項目概況：

（1）項目基本情況（2）經(jīng)濟技術指標（3）項目公司股權(quán)情況

2、風險分配基本框架

原則上政府承擔法律政策和最低需求等風險，企業(yè)承擔商業(yè)風險

3、項目運作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托運營、特許經(jīng)營為核心

4、交易結(jié)構(gòu)

(1)項目投融資結(jié)構(gòu)（2）回報機制（3）相關配套安排

5、合同體系：

項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原材料供應合同、產(chǎn)品及服務采購合同、保險合同。

5、監(jiān)管構(gòu)架：

（1）授權(quán)關系：政府想項目實施機構(gòu)或公司授權(quán)（2）監(jiān)管方式：履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督。

6、采購方式：（1）公開招標（2）邀請招標

（3）競爭性談判（最少兩家）（4）競爭性磋商（5）單一來源采購

（三）實施方案審核 財政部門驗證：

通過審核的報送政府審核，未通過審核的，應調(diào)整方案并再次申報，二審不過終止項目

三、項目采購

（一）資格預審

1、準備資格預審材料

2、發(fā)布資格預審公告

3、邀請社會資本參與

（1）三家以下社會資本通過的，調(diào)整項目方案再次進行資格預審，兩次均未通過的改變采購方式。

（2）三家以上社會資本通過的，開始編制采購文件。

（三）采購文件的編制

采購文件內(nèi)容應包括的內(nèi)容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應提供的資格資質(zhì)、業(yè)績證明。政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件開啟時間、截止時間及地點。強制擔保的保證金繳納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準。政府采購政策要求項目合同草案及其他法律文本。

（三）采購流程

1、發(fā)布采購公告

2、資格預審及采購文件發(fā)售

3、采購文件的澄清及修正

4、對響應文件進行評審

（四）談判與合同簽署

1、成立采購結(jié)果確認談判工作組

2、合同簽署前的確認談判

3、簽署確認談判備忘錄

4、公示采購結(jié)果和合同文本

5、經(jīng)公示期滿后無異議的，經(jīng)政府審核同意后，簽署協(xié)議

四、項目執(zhí)行

（一）項目公司設立

由社會資本依法設立項目公司，政府指定機構(gòu)參股，政府的項目實施機構(gòu)及財政部門監(jiān)督出資

（二）融資管理

社會資本或項目公司負責進行項目融資工作，項目實施機構(gòu)和財政部門負責監(jiān)督，防止企業(yè)債務轉(zhuǎn)向政府，對未能依約完成融資的，出現(xiàn)重大財務風險威脅的或侵害債權(quán)人利益的，按相關文件規(guī)定及合同約定由項目公司內(nèi)部進行調(diào)整或由政府介入處理。

（三）績效監(jiān)測與支付

1、項目實施機構(gòu)定期檢測項目產(chǎn)出績效指標，并編制相應的季報年報等報表，上報財政部門備案

2、支付機制（1）政府有義務按合同確定的內(nèi)容支付相應的項目可行性缺口補助，各項承諾補貼或獎勵性資金

（2）項目產(chǎn)出應按合同約定進行分紅或支付利益給政府

（3）項目實施機構(gòu)負責監(jiān)督社會基本及項目公司履行相關的合同義務.（四）中期評估

1、評估主體：項目實施機構(gòu)

2、評估周期：每3-5年

3、評估內(nèi)容

（1）項目運行狀況

（2）項目合同合規(guī)性適應性及合理性

（3）已發(fā)現(xiàn)問題的處理，制定應對措施，報財政部門備案

五、項目移交(一)移交準備

1、建立項目移交工作組

2、確定移交形式（1）運營期滿移交（2）提前終止移交

3、確定補償方式（1）無補償移交

（2）有補償移交（政府審核，有約定按約定執(zhí)行，否則按恢復相同經(jīng)濟原則執(zhí)行）

4、確定移交內(nèi)容

包括項目的資產(chǎn)負債、人員、文檔及知識產(chǎn)權(quán)等

5、確定移交標準

設備完好率和最短可使用年限等項目相關技術經(jīng)濟指標 性能測試

測試主體 項目移交工作組

測試標準

按測試方案、移交標準制定 測試結(jié)果

（1）達標：進入資產(chǎn)交割環(huán)節(jié)

（2）不達標：恢復性修理、更新重置或提取維修保證金等

（三）資產(chǎn)交割

1、準備項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)清單及技術法律的相關文件等

2、辦妥法律過戶及項目管理權(quán)移交的相關工作

（四）績效評價

1、評價主體：財政部門聯(lián)合相關部門及機構(gòu)

2、評價內(nèi)容：項目產(chǎn)出、成本、效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、合作模式

3、向社會公開評價結(jié)果。

第一章 總 則

第一節(jié) PPP 項目主要參與方

一、政府

政府承擔 PPP 項目的行政管理職能，并在行使行政管理職能時形成與項目公司（或社會資本）之間的行政法律關系。

二、社會資本方

社會資本方是指與政府方簽署 PPP 項目合同的具有法人資格的企業(yè)(包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè))或項目公司。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的 PPP 項目。

項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。政府持股比例應當?shù)陀?50%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。

三、融資方

PPP 項目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機構(gòu)、多邊金 融機構(gòu)及非銀行金融機構(gòu)等。

四、承包商和分包商

在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術成敗的關鍵因素，其技術水平、資歷、信譽以及財務能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風險判斷，是項目能否獲得貸款的一個重要因素。

承包商主要負責項目的建設，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風險。對于規(guī)模較大的項目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業(yè)分包商。根據(jù)具體項目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設計、部分非主體工程的施工，提供技術服務以及供應工程所需的貨物、材料、設備等。承包商負責管理和協(xié)調(diào)分包商的工作。

PPP項目投資方，自身具備承包資質(zhì)的，承接工程承包任務時依法可以不用招標。但實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)另外兩種情形：第一種情形，投資人自身不具備相應資質(zhì)，與設計、施工單位組成聯(lián)合體參與投標（聯(lián)合體本身并不參與投資），不參與投資的聯(lián)合體成員能否當然承接項目本身的承包任務？第二種情形，項目本身因種種原因，未選用招標方式而選用了競爭性磋商等采購方式，這種情形下，有資質(zhì)的投資人（或者沒有資質(zhì)的投資人與其他有資質(zhì)的聯(lián)合體成員）在中選后能否不經(jīng)二次招標，直接承接項目本身的承包任務？第一種情形，也被稱為“兩標并一標”，盡管沒有明文規(guī)定，但因為投資人招選采用了招標方式，而承包商選定遵循的也是招投標程序規(guī)定，程序的相同，讓“并標”有了理論上的可能。實踐中，這一做法也較容易獲得所在地主管部門的認同。但第二種情形在實踐中一直未能突破。

五、專業(yè)運營商（部分項目適用）

采用政府付費機制的項目中，大部分運營事務由專業(yè)運營商負責；采用使用者付費機制的項目，僅將部分非核心的日常運營管理事務交專業(yè)運營商負責。

六、原料供應商（部分項目適用）

為保證原料穩(wěn)定供應，項目公司會與其簽訂長期供應協(xié)議。

七、產(chǎn)品或服務購買方（部分項目適用）

項目公司以及融資方會要求確定項目產(chǎn)品或服務的購買方簽訂長期購銷合同。

八、保險公司

PPP 項目會向保險公司進行投保，分散和轉(zhuǎn)移風險。PPP 項目對保險公司的資信有較高要求。

九、其他參與方

投資、法律、技術、財務、保險代理等方面的專業(yè)機構(gòu)。

第二節(jié) PPP 項目合同體系

PPP 項目基本合同體系

一、PPP 項目合同

項目公司未成立時，政府方與社會資本簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，詳細約定雙方有關項目開發(fā)的關鍵權(quán)利義務。項目公司成立后，項目公司與政府方重新簽署PPP 項目合同、承繼上述協(xié)議的補充合同、之前達成協(xié)議是否存續(xù)的約定。

二、股東協(xié)議

股東協(xié)議通常包括：前提條件、項目公司的設立和融資、項目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行 PPP 項目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。

三、履約合同(一)工程承包合同

為轉(zhuǎn)移建設風險，項目公司會與承包商簽訂一個固定價格、工期的“交鑰匙”合同，將工程費用超支、工期延誤等風險轉(zhuǎn)移給承包商，還會包括履約擔保和違約金條款。

(二)運營服務合同

PPP 項目運營合同中約定風險分配機制或者投保相關保險來轉(zhuǎn)移風險。(三)原料供應合同

原料供應合同中一般會包括以下條款：交貨地點和供貨期限、供貨要求和價格、質(zhì)量標準和驗收、結(jié)算和支付、合同雙方的權(quán)利義務、違約責任、不可抗力、爭議解決等。除一般條款外，通常還包括“照供不誤”條款。

(四)產(chǎn)品或服務購買合同

在一些產(chǎn)品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項目公司與產(chǎn)品的購買者約定一個最低采購量，項目公司按照最低量供應產(chǎn)品，不論購買者是否需要采購該產(chǎn)品，均應按照最低采購量支付相應價款。

四、融資合同

融資合同項目貸款合同、擔保合同、直接介入?yún)f(xié)議等。貸款合同中包括以下條款：陳述與保證、前提 條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。財產(chǎn)或其他權(quán)益作為抵押或質(zhì)押、母公司提供擔?；蛴烧鞒瞿撤N承諾通常會在擔保合同、直接介入?yún)f(xié)議及 PPP 項目合同中體現(xiàn)。

五、保險合同

PPP 項目涉及的保險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設計或其它專業(yè)服務的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責任險。

六、其他合同

PPP 項目涉及法律、財務、稅務等方面的咨詢服務合同。

第二章 PPP 項目合同的主要內(nèi)容

第一節(jié) PPP 項目合同概述

一、合同主體(一)政府方

PPP 項目合同的政府一方的簽約主體通常由項目所在地相應級別的政府或者政府授權(quán)機構(gòu)簽署。

(二)項目公司

二、風險分配 1.通常由政府方承擔的風險，包括：土地獲取風險；項目審批風險；政治不可抗力。2.通常由項目公司承擔的風險，包括：如期完成項目融資的風險；項目設計、建設和運營維護相關風險；項目審批風險；獲得項目相關保險。

3.通常由雙方共擔的風險：自然不可抗力。

三、法律適用

有關 PPP 項目合同條款的分析和解釋均以我國法律作為適用依據(jù)。

第二節(jié) 合同內(nèi)容 第一部分 引言、定義、解釋

一、引言

(一)簽署時間及簽署主體信息

PPP 項目合同明確合同的簽署日期，該日期會影響合同部分條款的生效時間。PPP 項目合同簽署主體的名稱、住所、法定代表人及其他注冊信息。(二)簽約背景及簽約目的

引言部分簡要介紹項目雙方合作背景以及簽訂該 PPP 項目合同的目的等。

二、定義、解釋

對合同中反復使用的關鍵名詞和術語進行明確的定義，避免產(chǎn)生爭議。

第二部分 項目的范圍

三、項目的范圍

政府與項目公司的合作范圍包括設計、融資、建設、運營、維護等，合作范圍是排他的。

四、項目合作期限(一)期限的確定

1.項目的合作期限應在項目前期論證階段進行評估。評估需要考慮以下因素：政府所需要產(chǎn)品或服務的供給期間；項目資產(chǎn)的經(jīng)濟生命周期以及重要的整修時點；項目資產(chǎn)的技術生命周期；項目的投資回收期；項目設計和建設期間的長短；財政承受能力；現(xiàn)行法律法規(guī)關于項目合作期限的規(guī)定；等等。

2.常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25 年）；如工程延期，會導致運營期縮短。（2）處置獨立的設計建設期間和運營期間，并規(guī)定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。工期是否延誤均不會影響項目運營期限。(二)期限的延長

項目合作期限內(nèi)發(fā)生非項目公司應當承擔的風險而導致項目公司損失的情形下，項目公司可以請求延長項目合作期限。

(三)期限的結(jié)束

項目合作期限屆滿或者項目提前終止。

第三部分 前提條件

五、前提條件(一)前提條件：

PPP 項目合同的某些條款生效所必須滿足的特定條件。(二)常見的前提條件

1.完成融資交割——通常由項目公司負責滿足。2.獲得項目相關審批—由項目公司或政府方負責滿足。3.保險已經(jīng)生效——由項目公司負責滿足。4.項目實施相關的其他主要合同已經(jīng)簽訂

5.其他前提條件。項目公司提交建設期履約保函等擔保。

六、前提條件豁免

負責滿足該前提條件方的相對方擁有該豁免權(quán)利。

七、未滿足前提條件的后果(一)合同終止

任一前提條件未滿足，且另一方也未同意豁免或延長期限，則該合同方有權(quán)終止合同。(二)合同終止的效力和后果 1.合同項下的權(quán)利和義務將終止。

除合同規(guī)定的在終止后仍有效條款外，其他權(quán)利義務將終止。2.經(jīng)濟賠償。

合同另一方有權(quán)主張經(jīng)濟賠償。3.提取保函。

政府方在簽署合同時要求項目公司就履行前提條件提供履約保函。如項目公司未達成前提條件，且政府方未同意豁免，政府方有權(quán)提取保函項下金額。

第四部分 項目融資

八、項目公司的融資權(quán)利和義務

合同會約定項目全生命周期內(nèi)相關資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬。

九、融資方的權(quán)利

(一)融資方的主債權(quán)和擔保債權(quán)

以項目資產(chǎn)、收費權(quán)益等為擔保進行融資，要確認項目合同中明確規(guī)定社會資本和項目公司是否有權(quán)處置上述擔保，且政府方接受融資方行使主債權(quán)、擔保債權(quán)可能導致的法律后果。

(二)融資方的介入權(quán)

項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。

十、再融資

簽署再融資協(xié)議須經(jīng)政府方批準。PPP 項目合同中也可規(guī)定：政府方對于因再融資所節(jié)省的財務費用享有按約定比例（例如 50%）分成的權(quán)利。

第五部分 項目用地

十一、土地權(quán)利的取得

1.由政府方負責提供土地使用權(quán)。

政府方提供土地使用權(quán)、道路使用權(quán)、臨時用地。用地預審手續(xù)和土地使用權(quán)證均由政府方辦理。

2.由政府方協(xié)助項目公司獲得土地使用權(quán)。

十二、取得土地使用權(quán)或其它相關權(quán)利的費用

(一)取得土地使用權(quán)或其它相關權(quán)利所涉及的費用 土地出讓金、征地補償費用（土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等）、土地恢復平整費、臨時使用土地補償費等。

(二)費用的承擔

項目公司和政府方約定暫定價，超出部分雙方協(xié)商承擔。

十三、土地使用的權(quán)利及限制

(一)項目公司的土地權(quán)利——土地使用權(quán)

項目合同中約定在項目期限內(nèi)獨占性地使用特定土地。(二)項目公司土地使用權(quán)的限制

項目合同中規(guī)定：未經(jīng)政府批準，項目公司不得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)給第三方或用于其他用途。(三)政府方的場地出入權(quán)

政府方執(zhí)行檢查建設進度、監(jiān)督項目公司履行 PPP 項目合同項下義務等下可使用以上權(quán)利。

第六部分 項目建設

十三、項目的設計(一)設計工作的分工

1.可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明——政府/社會資本方完成。2.初步設計和施工圖設計——由項目公司完成。(二)項目設計要求

PPP 項目合同中約定項目設計要求和標準。(三)設計的審查

政府方享有審查設計文件權(quán)利，包括： 1.審查由項目公司制作的任何設計文件。

2.政府方可要求項目公司對不符合合同的部分進行修正，有關修正的風險、費用由項目公司承擔。

3.如存在異議，可以提交爭議解決程序處理。(四)項目設計責任

項目公司對所作出的設計承擔全部責任，不因分包或已審查豁免。

十四、項目的建設(一)項目建設要求

施工標準、驗收標準、安全生產(chǎn)要求、環(huán)境保護要求等。項目合同中明確具體的完工日期或開始運營日。

(二)項目建設責任

項目公司對項目建設承擔全部責任，不因分包豁免或解除。(三)政府方對項目建設的監(jiān)督和介入。

定期獲取項目計劃和進度報告及其他相關資料；進場檢查和測試；對建設承包商的選擇設定資質(zhì)等要求；等等。

第七部分 項目運營

十五、開始運營(一)開始運營的條件

完工日即為運營日，也可包括建設完工和試運營兩個階段。(二)因項目公司原因?qū)е聼o法按期開始運營的后果。1.無法按時獲得付費、運營期縮短。

2.支付逾期違約金。

3.項目終止。項目公司延誤開始運營日超過如200日，政府方有權(quán)依據(jù) PPP 項目合同的約定主張?zhí)崆敖K止該項目。

4.履約擔保。如未按照約定運營項目，政府方可據(jù)履約擔保機制獲得賠償。(三)因政府方原因?qū)е聼o法按期開始運營的后果 1.延長工期和賠償費用。

2.可規(guī)定“視為已開始運營”，即政府從約定開始運營日起向項目公司付費。(四)因中性原因?qū)е聼o法按期開始運營的后果。

一方或雙方均可免除違約責任，也可申請延遲開始運營日。

十六、運營期間的權(quán)利與義務(一)項目運營的內(nèi)容

運營內(nèi)容以項目所涉具體行業(yè)為準；(二)項目運營的標準和要求

項目公司應根據(jù)法律法規(guī)以及合同約定的要求和標準進行運營。運營維護手冊以及具體運營標準通常會作為 PPP 項目合同的附件。

(三)運營責任劃分

政府方需要提供部分設施或服務，與項目公司負責建設運營的項目進行配套或?qū)?。原則上仍是由最有能力且最有效率的一方承擔相關的責任。

(四)暫停服務

1.計劃內(nèi)的暫停服務。定期的重大維護、修復，應提前向政府方報告。項目公司不承擔不履約的違約責任。

2.計劃外的暫停服務。項目公司應立即通知政府方，并盡快恢復正常服務。責任的劃分按照一般的風險分擔原則處理。

十七、政府方對項目運營的監(jiān)督和介入

入場檢查；定期獲得有關項目運營情況的報告及其他相關資料；審閱運營方案并提出意見；委托第三方機構(gòu)開展項目中期評估和后評價；等等。

十八、公眾監(jiān)督

項目合同中明確約定項目公司依法公開披露相關信息的義務。

第八部分 項目維護

十九、項目維護義務和責任(一)項目維護責任

項目公司負責設施維護和修理，責任不因分包豁免或解除。(二)維護方案和手冊 1.維護方案。

項目維護方案在開始運營日之前提交政府方審核。2.維護手冊。

技術難度較的PPP 項目，需編制詳細的維護手冊。(三)計劃外的維護

緊急情況下，項目公司應立即通知政府方，并在最短時間內(nèi)完成修復工作。責任的劃分與計劃外暫停服務基本一致。

二十、政府方對項目維護的監(jiān)督和介入

入場檢查；定期獲得有關項目維護情況的報告及其他相關資料；審閱維護方案并提出意見；等等。

第九部分 股權(quán)變更限制

二十一、限制股權(quán)變更的考慮因素(一)政府方關注

社會資本將自身或項目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合社會資本主體條件，可能導致項目無法實施。

(二)社會資本關注

社會資本轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)以吸引投資者或退出，有利于實現(xiàn)資金價值。項目合同中需設定一個適當?shù)墓蓹?quán)變更限制機制，有效的限制社會資本不當變更股權(quán)。

二十二、股權(quán)變更的含義與范圍(一)直接或間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)

項目合同中會限制項目公司及其各層級母公司的股權(quán)變更的范圍。(二)并購、增發(fā)等其他方式導致的股權(quán)變更。股權(quán)變更包括收購其他公司股權(quán)或者增發(fā)新股等。

(三)股份相關權(quán)益的變更。

“股權(quán)變更”限制范圍包括普通股、優(yōu)先股等股份持有權(quán)變更以及股份上附著的其他相關權(quán)益的變更；特殊債權(quán)。

(四)兜底規(guī)定

“其他任何可能導致股權(quán)變更的事項”。二

十三、股權(quán)變更的限制(一)鎖定期

1.項目合同規(guī)定：在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準，項目公司及其母公司不得發(fā)生任何股權(quán)變更形。

2.鎖定期期限。自合同生效日起，至項目開始運營日后的一定期限（至少直至項目缺陷責任期屆滿）。

3.例外情形。

貸款人為履行本項目融資項下的擔保而涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更；將項目公司及其母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本的關聯(lián)公司；政府參股項目公司，則轉(zhuǎn)讓其股權(quán)不受股權(quán)變更限制。

(二)其他限制

項目合同中約定對受讓方的要求和限制。(三)違反股權(quán)變更限制的后果

違反股權(quán)變更限制，將認定為違約行為；情節(jié)嚴重的，政府方有權(quán)提前終止項目合同。

第十部分 付費機制

二十四、付費機制的分類(一)政府付費

政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，依據(jù)項目產(chǎn)品或服務的使用量及質(zhì)量付費。(二)使用者付費

最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，項目公司直從最終用戶處收取費用，以回收建設和運營成本并獲得收益。

(三)可行性缺口補助

使用者付費不滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府彌補項目公司缺口部分。二

十五、設置付費機制主要因素

(一)主要考慮因素：項目提供的公共產(chǎn)品或服務是否可以計量；付費機制對項目公司形成有效的激勵；項目期限長，付費機制項下需處置變更或調(diào)整機制；付費機制在融資上的可行性；政府的財政承受能力進行評估。

(二)定價和調(diào)價機制。

第十一部分 履約擔保

二十六、概述

(一)要求項目公司提供履約擔保的主要考慮因素

1.成立項目公司已通過有限追索實現(xiàn)風險剝離，項目公司的母公司不愿提供額外擔保； 2.項目已處置了如付費機制和項目期限機制等保證項目公司履約； 3.每增加一項擔保會增加項目實施成本。(二)選擇履約擔保方式的基本原則

擔保方式足夠擔保項目公司履約，且違約下政府有足夠的救濟手段。二

十七、常見的履約擔保方式——保函

建設期的履約保函；運營維護期的履約保函/維護保函；運營維護期的履約保函； 移交維修保函； 投標保函；擔保合同前提條件成就的履約保函。

第十二部分 政府承諾

二十八、付費或補助

采用政府付費機制、可行性缺口補助機制的項目中，政府的義務是付費或提供補助。供電、供氣等能源類項目中，會處置“照付不議” 的付費安排。

二十九、負責或協(xié)助獲取項目相關土地權(quán)利 三

十、提供相關連接設施

政府給予建設項目配套設施，完成項目與基礎設施、公用事業(yè)的對接等。三

十一、辦理有關政府審批手續(xù) 三

十二、防止不必要的競爭性項目

采用使用者付費機制項目，政府方有義務防止競爭性項目，即唯一性條款。三

十三、其他承諾

第十三部分 保險

三十四、一般保險義務(一)購買和維持保險義務

項目公司承擔購買和維持保險的相關義務，具體包括： 1.購買保險并確保其有效且達到合同約定的最低保險金額； 2.督促保險人或保險人的代理人向政府提供保險憑證； 3.向保險人或保險代理人提供項目可披露信息；

4.不得作出或允許任何其他人作出任何可能導致保險全部或部分失效、可撤銷、中止或受損害的行為；

5.項目公司立即書面通知政府方可能影響保險或其項下的任何權(quán)利主張的情況或事件； 6.協(xié)助政府或其他被保險人提出索賠或理賠；等等。(二)保單要求

1.以政府方及政府方指定的機構(gòu)作為被保險人進行投保；

2.保險人同意放棄對政府方行使如代位權(quán)、抵扣權(quán)及多家保險公司共同分攤保險賠償?shù)臋?quán)利等。

3.對保單做重大修改等時提前向政府方發(fā)出書面通知。(三)保險條款變更

項目合同中規(guī)定未經(jīng)政府方同意，不得對保險合同重要條款 做出實質(zhì)性變更。三

十五、常見的保險種類

貨物運輸保險；建筑工程一切險；安裝工程一切險； 第三者責任險；施工機具綜合保險；雇主責任險。

第十四部分 守法義務及法律變更

三

十六、法律的含義

由各級政府和政府部門出臺的一些政策性文件，也具有強制性效力，也會包含在 PPP 項目合同中“法律”的范圍內(nèi)。

三

十七、守法義務

項目合同中應體現(xiàn)政府采購（投資人選擇、合同談判）過程中依據(jù)政府采購相關法律已確定的各項要求。

三

十八、“法律變更”的定義 在 PPP 項目合同生效日之后頒布對任何法律的任何變動。三

十九、法律變更的后果(一)政府方可控的法律變更的后果

1.導致項目發(fā)生額外費用、工期延誤，項目公司有權(quán)向政府方索賠額外費用或要求延長工期； 2.導致合同無法履行，構(gòu)成“政府違約事件”，項目公司可以違約條款及提前終止機制等進行救濟。

(二)政府方不可控的法律變更的后果 視為不可抗力，按相應機制處理。

第十五部分 不可抗力

四

十、不可抗力的定義和種類

不可抗力的定義和范圍可參照項目所在國關于不可抗力的法律規(guī)定以及項目的風險分配方案。(一)定義方式。

PPP 項目合同采用的是概述加列舉式。(二)不可抗力的特殊分類。

PPP 項目不可抗力分政治不可抗力和自然不可抗力。

1.政治不可抗力。包括非因簽約政府方原因?qū)е碌?、且不在其控制下的征收征用、政府不可控的法律變更、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件。

PPP 項目合同中，將政治不可抗力歸為政府方應承擔的風險，并約定法律后果：要求延長工期、獲得額外補償或延長項目合作期限；導致提前終止，項目公司可獲得比其他不可抗力事件更多的回購補償，甚至可能包括利潤損失。

2.自然不可抗力。也可包括社會異常事件。法律后果可約定如下：(一)免于履行。

導致一方無法履行其合同義務時，可全部或部分免除該方在合同項下的相應義務。在采用政府付費機制的項目中，可約定在不可抗力影響持續(xù)期間，政府仍然履行全部或部分付款義務。

(二)延長期限。

項目公司有權(quán)申請延長建設期或運營期。(三)免除違約責任。

不可抗力事件持續(xù)期間，受影響方無需承擔違約責任。(四)費用補償。

不可抗力發(fā)生所產(chǎn)生的額外費用，原由各方自行承擔。(五)解除合同。

不可抗力發(fā)生超過一定期間，任何一方有權(quán)提出解除合同。

第十六部分 政府方的監(jiān)督和介入

四

十一、政府方的監(jiān)督權(quán)(一)項目實施期間的知情權(quán)。

1.建設期——審閱項目計劃和進度報告。

2.運營維護期——審閱運營維護手冊和有關項目運營情況 的報告。(二)進場檢查和測試。

(三)對承包商和分包商選擇的監(jiān)控。

1.合同中約定建設承包商或運營維護商的資質(zhì)要求。2.在簽訂工程承包合同或運營維護合同前報告政府方。

(四)參股項目公司。

政府直接參股項目公司、甚至董事，可以選擇放棄部分權(quán)益或者被免除部分義務。四

十二、政府方的介入權(quán) 介入權(quán)是政府可以選擇的權(quán)利。(一)項目公司未違約情形下的介入。

1.可以介入情形：存在危及人身健康或安全、財產(chǎn)安全或環(huán)境安全的風險；介入項目以解除或行使政府的法定責任；發(fā)生緊急情況，且政府合理認為該緊急情況將會導致人員傷亡、嚴重財產(chǎn)損失或造成環(huán)境污染，并且會影響項目的正常實施。

2.政府方介入的法律后果：項目公司義務或工作將被豁免； 采用政府付費機制項目，政府仍支付服務費或其他費用；所有額外費用均由政府承擔。

(二)項目公司違約情形下的介入。

PPP 項目合同中約定項目公司在補救期間無法補救，政府方才有權(quán)行使其介入權(quán)。法律后果一般如下：

1.政府方或指定第三人代項目公司履行其違約部分義務；

2.采用政府付費或可行性缺口補助機制的項目，政府方仍就不受違約影響部分的服務或產(chǎn)品支付費用或提供補助；

3.產(chǎn)生的額外費用均由項目公司承擔； 4.政府方有權(quán)提前終止項目合同。

第十七部分 違約、提前終止及終止后處理機制 四

十三、違約事件(一)政府方違約事件。

1.未按合同約定向項目公司付費或提供補助； 2.違反合同約定轉(zhuǎn)讓 PPP 項目合同項下義務； 3.發(fā)生政府方可控的對項目設施、股份的征收或征用； 4.政府方可控的法律變更導致項目無法履行的； 5.其他違反 PPP 項目合同項下義務的情形。(二)項目公司違約事件。1.項目公司破產(chǎn)或資不抵債的；

2.項目公司未在約定時間內(nèi)實現(xiàn)項目進度或，且逾期超過一定期限的；

3.項目公司未按規(guī)定的要求和標準提供產(chǎn)品或服務，情 節(jié)嚴重或造成嚴重后果的； 4.項目公司違反合同約定的股權(quán)變更限制的； 5.未按合同約定為 PPP 項目或相關資產(chǎn)購買保險的。四

十四、提前終止的事由

導致項目提前終止的事由包括：政府方違約事件、項目公司違約事件、政府方選擇終止（合同應明確限定）、不可抗力事件。

四

十五、終止后的處理機制(一)回購義務。

項目公司違約導致項目終止的，政府有回購的選擇權(quán)。對涉及公共安全和公眾利益的、需要保障持續(xù)供給的 PPP 項目，合同中約定即使項目公司違約，政府仍有回購義務。

(二)回購補償。

1.政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止。原則是確保項目公司不會受損或獲得額外利益。范圍包括：

（1）項目公司尚未償還的所有貸款（其中可能包括剩余貸款金和利息、逾期償還的利息及罰息、提前還貸的違約金等）；

（2）項目公司股東在項目終止之前投資資金總和；（3）第三方費用或其他費用；

（4）項目公司的利潤損失（項目合同中應約定利潤損失的界定標準及補償比例）。

2.項目公司違約事件。政府回購，需要提供相應補償?；刭徰a償計算方法包括：市場價值方法，即再進行項目采購的市場價值計算補償金額。賬面價值方法，即按照項目資產(chǎn)的賬面價值計算補償 金額。根據(jù)上述計算方法計算出的補償金額，通常要扣減政府因該終止而產(chǎn)生的相關費用和損失。

3.自然不可抗力。

原則是由雙方共同分攤風險。

（1）補償范圍包括未償還貸款、股東投資及欠付款項；（2）補償會扣除保險理賠金額，且不包括預期利潤損失。(三)補償?shù)闹Ц丁?.一次性全額支付。

2.分期付款。主張延期支付的利息，并在未繳清補償款前的項目資產(chǎn)所有權(quán)。

第十八部分 項目的移交

四

十六、移交范圍

項目設施；項目土地使用權(quán)及項目用地相關的其他權(quán)利；與項目設施相關的設備、機器、裝臵、零部件、備品 備件以及其他動產(chǎn)；項目實施相關人員；運營維護項目設施所要求的技術和技術信息；與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料（書面文 件和電子文檔）；移交項目所需的其他文件。

四

十七、移交的條件和標準

（一）權(quán)利方面的條件和標準：項目設施、土地及所涉及的 任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其上未處置任何擔保及其他第三人的 權(quán)利。提前終止下，未清償項目貸款所處置的擔保除外。

（二）技術方面的條件和標準 四

十八、移交程序(一)評估和測試。

在PPP 項目移交前，政府方委托獨立專家或者由政府方和項目公司共同組成的移交工作組負責項目評估和測試。不符合移交條件和標準的，政府方有權(quán)提取移交維修保函，并要求項目公司進行整改。

(二)移交手續(xù)辦理。

移交相關的資產(chǎn)過戶和合同轉(zhuǎn)讓等手續(xù)多數(shù)由項目公司負責。(三)移交費用（含稅費）承擔。

移交相關費用的承擔通常取決于雙方的談判結(jié)果。四

十九、轉(zhuǎn)讓

(一)項目相關合同的轉(zhuǎn)讓。

項目公司在簽署分包等合同時即與相關合同方明確約定，在項目移交時同意項目公司將所涉合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機構(gòu)，包含尚未期滿的相關擔保。

(二)技術轉(zhuǎn)讓。

項目實施專業(yè)性要求較高的 PPP 項目中，需要在項目合同中約定，項目公司應在移交時將項目運營和維護所需要的所有技術，全部移交給政府或政府指定的其他機構(gòu)，并確保政府或政府指定的其他機構(gòu)不會因使用這些技術而遭受任何侵權(quán)索賠。

如果技術的使用權(quán)在移交日前已期滿，項目公司有義務協(xié)助取得技術的使用權(quán)。五

十、風險轉(zhuǎn)移

移交日前，由項目公司承擔項目設施的全部或部分損失或損壞的風險；移交日及其后，由政府承擔。

第十九部分 適用法律及爭議解決

五

十一、適用法律

在我國境內(nèi)實施的 PPP 項目適用我國法律及解釋。五

十二、爭議解決

友好協(xié)商、專家裁決（獨立專家可在項目合同中委任）、仲裁（適用民事訴訟程序、合同中應明解決爭議機制）。

(四)爭議期間的合同履行。

各方對于合同無爭議部分應當繼續(xù)履行。

第二十部分 合同附件

項目場地范圍、項目所需審批、技術附件、商務附件、履約擔保格式、移交條件。

第三章 不同付費機制下的核心要素

第一節(jié) 政府付費

一、可用性付費(一)概述。

可用性付費與項目的設施容量或服務能力相關，項目公司不需要承擔需求風險。(二)適用條件。

1.政府更關注項目設施或服務的可用性。

2.政府對于項目設施或服務的需求更有控制力，并且政府決定承擔需求風險。(三)可用性付費的設置 1.基本原則。至項目設施已建成且全面服務可用時開始付款，改造項目例外。2.核心要素：可用與不可用的界定。3.其他要素。

（1）不同比例扣減機制的處置。處置不同比例扣減機制可以促使項目公司優(yōu)先保證更為重要的設施或服務的可用性。

（2）寬限期的處置。

項目合同中可設置在寬限期內(nèi)項目公司沒有糾正“不可用”情形，可用性付費會被扣減。（3）不可用設施或服務仍需使用的情形下的處理。

一是將受政府使用影響的部分服務或設施視為具有可用性；二是僅扣減部分、而非全部比例的政府付費。

（4）計劃內(nèi)暫停服務的認定。

為避免爭議，項目合同中應明確約定計劃內(nèi)的暫停服務是否認定為不可用。4.豁免事由。

政府可以提供合適的替代性服務；項目設施或服務在不可用期間內(nèi)本就未計劃使用；政府違約；政府提出的變更；等等。

二、使用量付費(一)概述。

政府依據(jù)所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費，需求風險通常主要由項目公司承擔。

(二)使用量付費的設置。

1.分層級付費機制。

第 1 層為“最低使用量”，第 4 層為“最高使用量”。（1）最低使用量：政府均按約定的最低使用量付費。

（2）最高使用量：政府對于超過最高使用量的部分不承擔付款義務。

三、績效付費

(一)概述。

政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量付費。(二)績效付費的設置。1.設定績效標準。

績效標準是否客觀；績效標準是否合理。

2.未達到績效標準的后果。扣減政府付費；嚴重違約致合同終止。

四、政府付費的調(diào)價機制(一)公式調(diào)整機制。

設定價格調(diào)整公式來建立政府付費價格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關系，當系數(shù)變動導致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。

(二)基準比價機制。

根據(jù)和市場價格的對比，項目公司與政府協(xié)商調(diào)價。(三)市場測試機制。

通過競爭性采購程序，政府和項目公司可能會協(xié)商更換運營商或調(diào)整政府付費等。

第二節(jié) 使用者付費

項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益，項目公司會承擔需求風險。

一、使用者付費機制的適用條件

項目使用需求可預測；向使用者收費具有實際可操作性；符合法律和政策的規(guī)定。

使用者付費機制的優(yōu)勢在于，政府將需求風險轉(zhuǎn)移給項目公司，不用提供財政補貼，還可激勵項目公司提高質(zhì)量。

二、使用者付費的定價機制(一)定價方式。

根據(jù)《價格法》等相關法律法規(guī)及政策規(guī)定確定；由雙方在 PPP 項目合同中約定；由項目公司根據(jù)項目實施時的市場價格定價。

(二)政府參與定價的考慮因素。

需求的價格彈性；項目公司的合理收益；能否實現(xiàn)預期的社會和經(jīng)濟效益；定價是否超出使用者可承受范圍；是否符合法律法規(guī)的強制性規(guī)定；等等。

(三)政府參與定價的方式。

1.政府設定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價，提供一定的補貼。2.政府設定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的最高價，提供 可行性缺口補助。3.由雙方在合同中約定具體項目收費的價格。

4.由雙方在合同中約定具體項目收費的最高價。此外，在

三、唯一性條款和超額利潤限制機制 唯一性條款、超額利潤限制。

第三節(jié) 可行性缺口補助

一、投資補助

政府無償提供部分建設資金，在項目合同中確定其義務。投資補助的撥付不與項目公司的績效掛鉤。

二、價格補貼

為平抑公共產(chǎn)品或服務的價格水平，政府會實行政府指導價，并給予一定的價格補貼。

第四章 不同行業(yè)下的特定條款

第一節(jié) 公共交通項目

公共交通項目特點是公共服務性強、投資規(guī)模較大。高速公路項目在世界范圍內(nèi)采用 PPP 模式，主要采用 BOT 和委托運營兩種運作方式。

一、項目的范圍和期限(一)項目的范圍。

高速公路的建設運營、沿途服務設施和廣告等的開發(fā)和運營。(二)項目期限。

項目期限要考慮項目的建設運營成本、回報率、融資計劃、風險分配以及政策法律規(guī)定等多種因素。高速公路項目收費期限受到我國《收費公路管理條例》以及相關地方性法律法規(guī)的限定。

二、付費和調(diào)價機制(一)付費機制。1.高速公路付費機制。

使用者付費；政府按使用量付費；政府按可用性和績效付費 2.高速公路收費定價的影響因素。高速公路成本、車流量、項目期限、使用者的支付意愿、高速公路的性能和技術條件、高速公路輻射區(qū)內(nèi)的其他交通運輸方式及其定價。

(二)調(diào)價機制 1.調(diào)價原則。

保證合理回報原則、使用者可承受原則、綜合考慮原則(三)唯一性條款。

唯一性條款是 PPP 模式下高速公路項目中的重要條款。(四)政府對項目的優(yōu)惠政策。

無償劃撥土地、授予周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)以及優(yōu)先審批、簡化審批等。

第二節(jié) 公用設施項目

公用設施項目具有公益性、自然壟斷性、政府監(jiān)管嚴、價格彈性較小等特點。

一、付費和調(diào)價機制

公共設施項目通常采用以實際使用量為基礎的付費機制，價格為政府統(tǒng)一定價，可采用可行性缺口補助機制。

供電項目主要特點是購買主體的唯一性，項目公司與購電方 另行簽署電力購買協(xié)議，或者在 PPP 項目合同中處置具體條款，以明確具體購電安排和定價調(diào)價機制。

(一)購電安排。

1.照付不議。項目公司達到該最小凈輸出量的發(fā)電能力，購電方按照該最小凈輸出發(fā)電量支付電費，而不論是否實際生產(chǎn)電量。如果超出最小凈輸出發(fā)電量的發(fā)電能力，購電方根據(jù)其需求和實際購得的電量支付電費。一般在煤電項目中較為常見。

2.強制購買。購電方購買該供電項目所發(fā)的全部電量并根據(jù)所發(fā)的電量支付電費，而無論真正需要。風力發(fā)電、太陽能發(fā)電等新能源發(fā)電項目中較為常見。

(二)電價組成要素。1.容量電價。

容量電價是可用性付費的一種形式，合同中就發(fā)電機組的額定功率、可用小時數(shù)等設定標準。2.電量電價?；诿吭聦嶋H供應的電量支付的電價，根據(jù)季節(jié)及用電的峰谷時段處置不同的價格。

(三)電價調(diào)整機制。

1.公式調(diào)整機制。以燃料價格變動、利率變動、消費者物價指數(shù)等作為主要的調(diào)價系數(shù)。2.協(xié)商調(diào)整機制。項目建成后實際結(jié)算成本與預算成本有差，雙方再協(xié)商調(diào)整，也稱成本加成電價模式。

饋網(wǎng)電價模式，即雙方在項目采購階段確定一個固定的饋網(wǎng)電價，且不會因?qū)嶋H成本與預算成本有差進行調(diào)整。

二、連接設施建設(一)全部由政府負責建設。

PPP 項目合同中規(guī)定建設標準、完工時間要求、政府建設連接設施的費用承擔。(二)由項目公司和政府方共同負責建設。

PPP 項目合同中規(guī)定各方的義務和責任范圍、雙方互相通知和報告的義務；等等。(三)全部由項目公司負責建設。

PPP 項目合同中規(guī)定連接設施設計、建設標準和要求。

三、原料供應(一)由項目公司負責。

可公開購買的原料由項目公司自行承擔。(二)由政府方負責。

原料無法從公開市場上取得由政府負責供應原料，合同中對原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。

四、環(huán)境保護責任

（一）按照有關環(huán)保要求，建設相應的環(huán)保設施并采取環(huán)境 污染防治措施，確保項目建設、運營期間產(chǎn)生的廢水、廢氣、固 體廢棄物以及噪聲滿足相應的環(huán)保標準；

（二）遵守有關公共衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定；

（三）在項目的建設、運營期間應采取一切合理的措施盡量 減少對項目設施周圍建筑物和居民區(qū)的干擾；等等。

第三節(jié) 社會公共服務項目

一、付費和調(diào)價機制(一)付費機制。

1.政府付費。采用依可用性和績效付費的政府付費機制。

2.可行性缺口補助。采用可行性缺口補助彌補服務定價較低導致付費無法覆蓋項投資成本和合理收益的項目中。

(二)調(diào)價機制。

1.基準比價機制。具體操作程序如下：

（1）按項目合同約定周期，項目公司就其提供某項特定服務的價格與市場價格進行比較。（2）比價工作應在項目合同中約定的比價期限內(nèi)完成。（3）比價高于當前定價，調(diào)價以分包合同義務約定進行。（4）比價低于當前定價，項目合同規(guī)定調(diào)價必須進行。

2.市場測試機制。采用市場測試機制有可能導致服務提供者的更換。具體操作程序如下：（1）約定日期，項目公司進行重新采購，原分包商可參與。

（2）如替換服務分包商，更能實現(xiàn)項目目標，則可協(xié)議 更換。反之，則不更換。

二、績效監(jiān)控機制(一)績效監(jiān)控方案。

績效監(jiān)控方案通常會明確約定項目公司的監(jiān)控義務，包括： 運營情況監(jiān)測；信息發(fā)布；定期報告；保證相關信息的真實性、準確性和完整性；等等。

(二)政府監(jiān)控措施

使用者滿意度調(diào)查；獨立審計；定期或不定期檢查；使用者反饋；等等。(三)運營委員會。

一些項目會設立運營委員，由政府方和項目公司指派的至 少兩位代表組成。運營委員會會定期審議項目的績效情況報告，并處理項目有關運營、管理、媒體關系等事項。

(四)未達到績效標準的后果?？蹨p相應的付款、提前合同終止。

第四篇：PPP項目操作流程圖

PPP項目操作流程

政府發(fā)起（主）：財政部門向交通、住建等部門行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目項目發(fā)起社會資本發(fā)起（主）：社會資本向行業(yè)主管部門提出項目建議書推薦潛在PPP項目。新建、改建項目：可行性研究報告、產(chǎn)出說明、初步實施方案。存量項目：存量資產(chǎn)的歷史資料、產(chǎn)出說明、初步實施方案制定和中期開發(fā)計劃項目篩選項目發(fā)起方提交資料確定備選項目委托咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告和初步實施方案專門協(xié)調(diào)機構(gòu)（縣級以上人民政府可建立）：負責項目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等。管理架構(gòu)組建項目實施機構(gòu)（政府或其指定的有關職能部門或者事業(yè)單位）：負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等。項目概況風險分配框架項目運作方式實施方案編制交易結(jié)構(gòu)合同體系監(jiān)管架構(gòu)采購方式選擇定性評價：能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等定量評價：能否降低項目全生命周期成本一項目識別及準備本級人民政府授權(quán)實施機構(gòu)，由實施機構(gòu)負責實施方案編制工作；提請同級財政部門開展物有所值評價報告及財政承受能力論證.委托PPP咨詢機構(gòu)編制項目實施方案、物有所值評價報告及財政承受能力論證報告物有所值評價財政部門會同同級行業(yè)主管部門根據(jù)項目實施方案共同對項目物有所值報告進行審核。同級財政部門統(tǒng)籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各支出責任，出具財政承受能力論證報告審核意見。財政承受能力論證確保每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例將審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄管理實施方案審核根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證審核結(jié)果完善實施方案。本級人民政府審核實施機構(gòu)負責報送本級人民政府審核準備資格預審材料發(fā)布資格預審公告資格預審邀請社會資本參與3家以上社會資本通過3家以下社會資本通過調(diào)整方案調(diào)整方案改變采購方式采購機構(gòu)負責二項目采購采購文件編制項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。.響應文件評審談判與合同簽署成立采購結(jié)果確認談判工作組合同簽署前的確認談判簽署確認談判備忘錄公示采購結(jié)果和合同文本公示期滿無異議的，經(jīng)政府審核同意后，有項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署政府主導，PPP咨詢機構(gòu)協(xié)助

社會資本依法設立項目公司項目公司設立政府指定機構(gòu)參股項目公司未依約完成融資的，政府可提取履約保函出現(xiàn)重大經(jīng)營財務風險威脅或侵害債權(quán)人利益，債權(quán)人可依約要求社會資本或項目公司改善管理編制季財政部報和年門備案報項目實施機構(gòu)和財政部門監(jiān)督出資融資管理社會資本或項目公司負責項目融資項目實施機構(gòu)和財政部門監(jiān)督，防止企業(yè)債務轉(zhuǎn)向政府

三、項目執(zhí)行項目實施機構(gòu)定期檢測項目產(chǎn)出績效指標績效監(jiān)測與支付支付政府有支付義務時按實際績效支付有超額利益分享約定的，社會資本依約支付項目運行狀況項目合同合規(guī)性、適應性和合理性已發(fā)現(xiàn)問題的風險項目實施機構(gòu)依約監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務評估主體：項目實施機構(gòu)中期評估評估內(nèi)容評估周期：3-5年。制定應對措施財政部門備案

項目實施機構(gòu)或政府指定機構(gòu)組建項目移交工作組

1、期滿終止，移交確定移交形式移交準備確定補償方式

2、有償移交確定移交內(nèi)容項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)設備完好率和最短可使用年限

2、提前終止，移交

1、無償移交有約定按約定，無約定按“恢復相同經(jīng)濟”原則。政府審核確定移交標準

四、項目移交測試主體：項目移交工作組性能測試測試標準：按照測試方案和移交標準測試結(jié)果達標不達標恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函社會資本或項目公司配合項目運營過渡工作項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)與技術法律文件，資產(chǎn)清單資產(chǎn)交割辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)評價主體：財政部門組織有關部門績效評價評價內(nèi)容：項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、合作模式公開評價結(jié)果

可行性研究報告實施方案介入物有所值財政承受能力論證采購編制咨詢機構(gòu)委托項目識別提前企投標協(xié)助談判政采購結(jié)果確認談判PPP項目合同項目采購占股>50%機介入制項目公司負責融資建設運營移交占股<50%簽訂PPP項目合同或PPP合同補充協(xié)議金融機構(gòu)項目執(zhí)行提供負責監(jiān)督、績效考核、政府付費等

第五篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設計合理，管理規(guī)范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結(jié)構(gòu)復雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現(xiàn)PPP項目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據(jù)相關法律規(guī)定及自己多年來PPP項目的實踐經(jīng)驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個階段之內(nèi)。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發(fā)起

根據(jù)PPP項目發(fā)起方式的不同，PPP項目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目；

在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規(guī)劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內(nèi)容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據(jù)篩選結(jié)果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結(jié)論等主要內(nèi)容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產(chǎn)出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內(nèi)容。

二、項目準備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構(gòu)應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指標和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關系和監(jiān)管方式。授權(quán)關系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內(nèi)容應包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構(gòu)應按照采購文件規(guī)定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內(nèi)容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構(gòu)應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權(quán)變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執(zhí)行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。財政部門和項目實施機構(gòu)應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構(gòu)和社會資本或項目公司可根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責任。項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構(gòu)應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關注公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項目利益相關方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產(chǎn)出績效指標季/年報》；

5、《項目產(chǎn)出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構(gòu)應按照“恢復相同經(jīng)濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)?！?/p>

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結(jié)果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務院、財政部、國家發(fā)改委到各地方主管部門，各種規(guī)定、通知、指引等PPP法規(guī)層出不窮，且各法規(guī)的發(fā)布主體不統(tǒng)一，各個法規(guī)的側(cè)重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。