第一篇：國務院18號文解讀

國務院18號文解讀

2014年5月20日，《國務院轉(zhuǎn)批發(fā)展改革委關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》出臺，即國發(fā)〔2014〕18號文（以下簡稱“18號文”）。轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委關于當年深化經(jīng)濟體制改革重點任務或工作的意見，是國務院在全國兩會之后的一個“保留曲目”，自2007年至今，已持續(xù)8年。今年國家發(fā)改委的意見有諸多亮點，其中有關“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”的提法，引起了業(yè)內(nèi)對于地方政府融資平臺何去何從的熱議。

一、18號文的總體概述2014年5月17日，為期兩天的2014年全國經(jīng)濟體制改革工作會議在北京閉幕，國家發(fā)展改革委主任徐紹史作了題為《準確把握形勢，狠抓貫徹落實，確保完成2014年經(jīng)濟體制改革重點任務》的講話。20日，國務院正式發(fā)布18號文，是對全國經(jīng)濟體制改革工作會議的支持和重申，主要內(nèi)容包括：

1、明確未來改革的九大任務。18號文提出了多方面的改革，歸納起來主要有：深化投資體制改革；推進資源性產(chǎn)品等價格改革，形成主要由市場決定價格的機制；深化財稅金融改革；深入推進國有企業(yè)改革，完善基本經(jīng)濟制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；建立公平開放透明的市場規(guī)則；推進新型城鎮(zhèn)化相關改革；推進投資貿(mào)易便利化；推進社會事業(yè)相關改革；健全資源節(jié)約環(huán)境保護體制等。

2、地方政府融資平臺首次亮相。國務院轉(zhuǎn)批發(fā)改委關于深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見已有8年，今年首次提及地方政府融資平臺，一時間業(yè)內(nèi)關注熱烈。通過全文整體分析，關于“剝離融資平臺公司政府融資職能”的表述，出現(xiàn)在“財稅金融價格改革”項下“規(guī)范政府舉債融資制度”的段落內(nèi)，所以，所謂剝離融資平臺的政府融資職能，只是規(guī)范政府舉債融資制度的配合動作。

3、未明確具體的時間表和責任分工。對比2007年以來國家發(fā)改委關于當年深化經(jīng)濟體制改革重點任務或工作的意見，我們不難發(fā)現(xiàn)一個重要的區(qū)別。2014年的18號文與眾不同，文件中提到的若干改革措施，均未明確提出由哪個部委牽頭負責以及哪些部委積極配合，并且本意見也沒有提出各項改革的時間表。筆者認為，本次有關深化經(jīng)濟體制改革的重點任務具有劃時代的意義，它承接了十八大三中全會的精神，其中的改革措施相比以往有很大創(chuàng)新和超越。所以，18號文的指導性和方向性強于具體的實施計劃。

二、中央對融資平臺的政策演進回顧中央對于地方政府融資平臺的政策演進，不得不提到2010年6月10日國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，即國發(fā)〔2010〕19號文，這是國務院首次也是唯一的一次，對地方政府融資平臺的議題發(fā)布專文。從19號文的濫觴到如今，中央對地方政府融資平臺的政策層出不窮，以下按照發(fā)文部委的不同進行梳理分析。

1、國務院：宏觀指導，重在融資平臺的規(guī)范管理中央對融資平臺重點關注并出臺相應政策，始于2010年。國發(fā)19號文的出臺，也標志著我國地方政府融資平臺的發(fā)展進入了一個新的階段。19號文詳述了針對融資平臺的5條規(guī)范處理意見：抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為，加強組織領導，確保工作落實。19號文是我國針對地方政府融資平臺出臺的綱領性文件，后續(xù)各部委出臺的相關政策，基本上都是該文件的進一步細化和落實。隨后，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委出臺有關貫徹落實19號文的通知，就是很好的例證。

2、發(fā)改委：規(guī)范城投債，支持保障房建設通過筆者梳理2010年以來，國家發(fā)改委出臺有關地方政府融資平臺的文件共計10份，其中9份由國家發(fā)改委財金司發(fā)布，另外1份則是本文重點討論的18號文。作為國家發(fā)改委主管財政和金融的重要部門，財金司出臺的9份文件，幾乎都是對于融資平臺債券融資的規(guī)范，涵蓋發(fā)行債券的條件、用途、信用建設、專項審核等諸多方面。值得關注的是，近兩年來國家發(fā)改委對于融資平臺有關棚戶區(qū)改造建設項目的債券融資，給予了極大的支持，這與中央的政策一脈相承。對于18號文，這是國家發(fā)改委首次對融資平臺的融資職能出臺意見，實屬少見。筆者認為，這是國家發(fā)改委依據(jù)中央全面深化改革的部署，對地方政府債務和融資平臺發(fā)展提出的方向性意見，其效力和操作性相對較弱。

3、銀監(jiān)會：防范風險，平臺貸款越收越緊春江水暖鴨先知，融資平臺的債務風險，最敏感的便是在2009年給予融資平臺大量信貸的各類金融機構。19號文出臺后，銀監(jiān)會做了大量的政策跟進，每次發(fā)布政策的主題都是加強地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作。銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號文件，提出按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，做好地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管，直到銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號文，更加提出“化解到期，控制總量，優(yōu)化結構，嚴控新增，緩釋存量，隔離風險，審慎退出，明晰職責”三十二字方針，繼續(xù)完善“名單制”管理，堅持退出分類制度，控制平臺貸款總量。近期，銀監(jiān)會又提出下一階段應對融資平臺債務的四點要求：一是控制信貸總量，各行要嚴把新增貸款準入標準，不得新增平臺貸款規(guī)模。二是化解到期風險，對于今年到期的平臺貸款，要求各銀行業(yè)金融機構要與融資平臺、當?shù)卣餐贫ㄔ敿毜倪€款方案。三是優(yōu)化貸款結構，對一些平臺貸款占比較高、財政償債能力較弱的高風險地區(qū)，增加有效資產(chǎn)抵押。四是建立地方政府融資平臺債務風險評級預警體系，科學設定平臺債務風險的“警戒線”。綜上所述，不難看出銀監(jiān)會對于融資平臺債務一直持審慎和嚴控態(tài)度，然而此舉未能有效化解融資平臺債務，卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍，事與愿違。

4、財政部：規(guī)范地方違法融資，推進地方政府自行發(fā)債財政部對于地方政府融資平臺出臺的相關文件，主要體現(xiàn)在規(guī)范違法融資和地方政府自行發(fā)債兩個方面。2012年底，財政部等四部委出臺463號文，制止地方政府違法違規(guī)融資，明確規(guī)定不得違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設公益性項目，不得違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保，不得通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務。作為地方政府債務的最終償還主體，財政部門出臺該文件對于控制政府債務起到了一些積極作用?！伴_正門”、“開明渠”、發(fā)行市政債等提法，財政部一直在不遺余力地推進。從地方政府自行發(fā)債試點來看，從最初的4個到如今的10個，雖然體量還很小，但是象征意義非常強，筆者相信，未來在全面實行市政債方面，財政部將發(fā)揮越來越重要的作用。

三、18號文對融資平臺的影響分析根據(jù)2013年12月30日，國家審計署公布的《全國政府性債務審計結果》顯示，我國各類融資平臺共計7170個，它們規(guī)模大小各異，處在發(fā)展的不同階段，在國家深化改革的政策環(huán)境和“三期疊加”的經(jīng)濟環(huán)境中，跌跌撞撞地向前邁進。正在此時，18號文的出臺，對于融資平臺而言，其最重要的意義則是指明了未來發(fā)展的方向。規(guī)范地方政府舉債融資，釋放強烈信號。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，確立了未來地方政府城市建設發(fā)展資金來源的主渠道，即參照美國市政債的模式，各級政府以自主發(fā)債的形式，利用社會資金完善城市建設和公共服務，各類稅收、相關規(guī)費和即將出臺的房產(chǎn)稅，將作為重要補充。目前，中央發(fā)出這樣的信號，旨在讓地方政府和融資平臺早做準備，如地方政府編制資產(chǎn)負債表，融資平臺嘗試混合所有制等，都是在規(guī)范地方政府融資舉債機制方面，做的積極而有效的努力?；獾胤秸畟鶆眨钱攧罩?。近年來，有關地方政府債務危機的話題甚囂塵上，是國內(nèi)外各類機構關注的焦點，中央也先后進行了三次全面和重點的債務審計。雖然中央做出地方政府債務風險總體可控的基調(diào)，但對于存量債務的化解，一直非常重視。如果說規(guī)范地方政府舉債融資是馬拉松長跑，那么盡快化解地方政府債務危機，則是百米沖刺，尤其是在這兩年的償債高峰期，中央更是不遺余力地嚴控新增債務，并通過各種渠道化解現(xiàn)有負債，銀監(jiān)會近期的收緊政策就是很好的說明。地方政府發(fā)行市政債，任重而道遠。就目前而言，市政債還處在探索階段，將市政債作為未來政府融資的主渠道，道路依然漫長?，F(xiàn)階段，有一些準備工作已經(jīng)在籌備，如推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度、建立考核問責機制、建立地方政府信用評級制度、建立債務風險預警及應急處置機制等。實現(xiàn)融資平臺轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在做起。無論是從政策本身還是實際國情看，剝離融資平臺的政府融資職能，短時間內(nèi)是不現(xiàn)實的，但這確是未來必然發(fā)展的方向，具體何時能實現(xiàn)剝離，還要視市政債的實行效果而定。對于融資平臺而言，認準方向，把握大勢，從現(xiàn)在開始，以城市運營商、公共服務提供者和國有資產(chǎn)管理者為職能定位，穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)型之路，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。綜上所述，18號文的出臺，其信號指示意義大于具體實施指南，影響主要體現(xiàn)在地方政府債務的化解、市政債的自主發(fā)行和融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個方面。下面，我們將分三個篇章，詳述18號文對上述問題的影響，并對未來如何有效應對18號文，提出若干建設性的意見，供城投業(yè)內(nèi)人士參考。

第二篇：國務院43號文解讀

國務院43號文解讀

目前我國國務院43號文出臺也有一段時間了，就目前已知消息分析，不單單是地方債務得到了進一步的規(guī)范，很多的地方融資平臺也在積極改進，那么國務院43號文出臺后，以政信合作類信托為代表的金融項目該何去何從呢？

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一、探討國務院43號文的背景及主要內(nèi)容

(一)國務院43號文制定背景

政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。

一、國務院43號文制定背景

政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。同時，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機制，難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢和債務資金使用效益，局部地區(qū)風險不容忽視，長期來看難以持續(xù)，不能適應轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、穩(wěn)定經(jīng)濟增長和完善國家治理的需要。主要表現(xiàn)在：地方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規(guī)融資較為普遍;債務管理“借、用、還”脫節(jié)，一些地方多頭舉債問題突出，債務資金大多沒有納入預算管理，舉借和使用缺乏人大和社會的有效監(jiān)督，重借不重還;一些地方政府主要通過企業(yè)舉債，在政府信用之外支付不必要的成本，融資成本高企;一些地區(qū)債務增長過快，風險不容忽視等。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風險有可能成為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

地方政府性債務問題事關全局，黨中央、國務院高度重視，全國人大給予了大力指導及支持。近年來，國務院有關部門和地方政府認真按照中央部署，積極采取有效措施完善相關制度，加強債務審計，化解存量債務，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得了積極成效。黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，今年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。9月23日，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政

府性債務管理。

二、國務院43號文的指導思想

《意見》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

《意見》明確，加強地方政府性債務管理主要遵循以下原則：一是疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。二是分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。三是規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)?？刂?，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。四是防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。五是穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

三、國務院43號文的主要內(nèi)容

圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，《意見》主要內(nèi)容包括：一是通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題。二是通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。三是通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險。

制定國務院43號文對于我國社會發(fā)展意義重大，一方面可以管理地方債務，促使地方政府能更好更快的建設廉潔政府，另一方面，國家也可以通過國務院43號文進一步規(guī)范我國金融機構的發(fā)展，促進我國市場經(jīng)濟的穩(wěn)健運行。

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二、國務院43號文指導地方債事的措施詳解(一)根據(jù)國務院43號文地方政府債務怎么借

一是明確舉債主體。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。

一、根據(jù)國務院43號文地方政府債務怎么借

依據(jù)新修改的預算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉債。為切實規(guī)范地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求： 一是明確舉債主體。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。

二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還;對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP模式)，吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。

三是嚴格舉債程序。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。

《意見》同時明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務;二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

二、國務院43號文指出的管理具體措施

為進一步規(guī)范政府債務管理，提高資金效益，《意見》明確：

一是控制舉債規(guī)模。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規(guī)模都要納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。需要說明的是，中央對地方的規(guī)?？刂?，只是設定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規(guī)模由本級人大或其常委會決定。

二是限定債務用途。地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。《意見》同時強調(diào)建立對違規(guī)使用債務資金的懲罰機制，要求地方政府不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途。

三是納入預算管理。政府債務資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財政收入償還，按照政府預算統(tǒng)一性與完整性的原則，應當納入政府預算統(tǒng)一管理?！兑庖姟访鞔_，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。此外，為全面加強財政風險管理，《意見》強調(diào)，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)也要納入相應政府預算管理。

從文章中不難看出，國務院43號文對于如何管理地方債務提出了三大具體措施。因此，我國的地方政府和金融機構要認真學習其中的精神，以便在將來的工作中，更好的落實到實踐中，真正促進我國國家經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。

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三、最詳細的國務院43號文全文剖析

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。>>>

分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。

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四、專家6方面評析國務院43號文詳情

首先，地方政府債務融資需求仍將擴大。其次，包括地方政府債在內(nèi)的新型融資工具短期內(nèi)難以對平臺債券起到充分的替代作用。第三，政策抑制將首先作用于信托等影子銀行融資工具，債券市場仍將得到支持。第四，從政策自然延續(xù)和存量債務安全的角度來看，短期內(nèi)不具備抑制平臺發(fā)債的成熟條件。第五，從平臺運作的實際情況看，未來在債券融資領域仍能發(fā)揮作用。最后，平臺繼續(xù)發(fā)債也不會與既有政策發(fā)生明顯沖突。

10月2日國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國務院43號文)，《意見》中關于地方政府債務和融資平臺的表述方式較以往更加明確和細化，勢必將對今后投融資平臺的運作和平臺債券的發(fā)行產(chǎn)生影響。根據(jù)對近期政策和地方政府融資趨勢的跟蹤關注，筆者認為平臺債券發(fā)行量短期(1～2年)內(nèi)大幅減少的可能性很小，當前的投融資平臺模式仍將繼續(xù)存在一定時期，長期來看則不可避免地面臨轉(zhuǎn)型和分化，上述判斷主要基于以下幾方面分析：

首先，地方政府債務融資需求仍將擴大。2010年后雖然政策層面對地方政府債務和平臺融資的監(jiān)管限制漸趨嚴格，但平臺融資年同比凈增加額仍由2011年的0.4萬億增長至2013年的1.7萬億(估算數(shù)據(jù))，顯示出增量不斷擴大的趨勢。同時，經(jīng)濟下行周期內(nèi)公共債務加快擴張也是普遍規(guī)律，結合城鎮(zhèn)化等各方面政策走向，可以預期今后幾年地方政府潛在投資規(guī)模及相應的融資需求仍將繼續(xù)擴大。

其次，包括地方政府債在內(nèi)的新型融資工具短期內(nèi)難以對平臺債券起到充分的替代作用。地方政府現(xiàn)有的主要融資方式包括銀行貸款、債券、信托貸款等，各類品種在增量上存在明顯的相互替代效應。近幾年銀行對平臺類信貸持續(xù)嚴控，增量非常有限，按照銀監(jiān)會對

銀行的監(jiān)管思路未來幾年也不可能出現(xiàn)大的反向調(diào)整;信托貸款在2013年年初達到頂峰，但其后由于監(jiān)管調(diào)整而大幅下降，至2014年二季度降幅超過80%。

由此在未來投資繼續(xù)擴大的背景下，地方政府債務融資來源將出現(xiàn)較大的缺口，雖然地方政府自行發(fā)債將對這一缺口形成部分的填充，但鑒于前述幾種工具的年融資規(guī)模至少也在萬億左右，地方債的規(guī)模很難在短期內(nèi)達到這一水平，替代作用較為有限。

從以往的經(jīng)驗看，財政部代發(fā)及地方試點自發(fā)的地方債合計在2013、2014兩年分別達到3,500億、4,000億的規(guī)模，但并未能對同期平臺債券增長起到很強的替代和抑制作用。即使2015年地方債在此基礎上大幅增長，仍僅能填充一部分的融資凈增空間。

第三，政策抑制將首先作用于信托等影子銀行融資工具，債券市場仍將得到支持。平臺債券雖有多種問題，但本身相對于信托等影子銀行工具仍更為安全和規(guī)范。就2013年以來的政策走向來看，信托、券商資管等各類影子銀行工具由于監(jiān)管不規(guī)范、信息透明度低、融資成本高等因素，存在相對較高的風險，更易成為監(jiān)管重點關注對象，根據(jù)人民銀行的統(tǒng)計，2013年一季度至2014年二季度全社會信托貸款下降了80%，委托貸款也從2014年開始出現(xiàn)下降。相對于上述融資工具，債券市場運作成熟，透明度高，風險相對偏低，當前債市規(guī)模仍有較大成長空間，因此如果在多類品種中選擇，平臺債券應該不會成為政策抑制的優(yōu)先對象。

第四，從政策自然延續(xù)和存量債務安全的角度來看，短期內(nèi)不具備抑制平臺發(fā)債的成熟條件。2014年地方政府債自發(fā)自還試點已基本結束，2015、2016年仍處于過渡期，可以明確的是不會很快推廣到市、縣級，而這兩個層級是目前城建資金需求量最大、債券發(fā)行最多的，估算約占平臺企業(yè)發(fā)債額的70%以上。

城鎮(zhèn)化建設的大背景下市、縣級政府仍存在龐大的資金需求，雖然政策上提出了市、縣級可由省級政府代為舉債，但正如以往財政部代發(fā)解決不了省級資金需求一樣，這種計劃經(jīng)濟式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上都滿足不了市、縣級政府的真實需求，抑制平臺發(fā)債融資的政策條件仍不成熟。

同時平臺存量債務的后續(xù)管理仍是嚴峻課題，雖然大的方向是甄別和分類，但重中之重仍是首先保證存量債務的安全，無論是地方政府發(fā)債還是平臺債務清理都不可能出現(xiàn)影響存量安全的劇烈擾動，國家發(fā)改委9月份文件的重點也仍然落在規(guī)范城投債券發(fā)行和監(jiān)管的提法上。

第五，從平臺運作的實際情況看，未來在債券融資領域仍能發(fā)揮作用。融資平臺經(jīng)過將近20年的運作，雖然出現(xiàn)各種問題，但不可否認長期以來對政府建設資金的籌集起到關鍵作用，同時其長期運作積累的資源使其仍然具備繼續(xù)存在下去的強大慣性，當然，逐步轉(zhuǎn)型恐怕無法避免。近期出現(xiàn)的項目收益?zhèn)?、小微企業(yè)增信集合債等新興品種，仍然需要政府平臺

類載體。盡管平臺的資金運作模式需要變革，債務償還責任需要明確，但作為政府與市場中間人的這一角色仍然有其存在的意義。

最后，平臺繼續(xù)發(fā)債也不會與既有政策發(fā)生明顯沖突。國務院43號文強調(diào)“融資平臺公司不得新增政府債務”，目前尚不清楚文中提及的“融資平臺公司”采用何種鑒別標準，但若沿用既有的銀監(jiān)會平臺名單，則導致的平臺融資障礙也將是有限的，因為在近年來的運作過程中，融資較為活躍的平臺公司很多早已滿足要求而退出名單。至于“政府債務”的判定，也存在相當?shù)哪：臻g。

總之，筆者預計地方政府債務融資需求未來幾年仍將持續(xù)增長，這一增長空間不會被地方政府債等新工具在短期內(nèi)完全填充，同時，平臺債券相對于信托等影子銀行工具來說更為規(guī)范和安全，政策抑制和債務清理將首先集中于風險較高和監(jiān)管較差的工具，債券市場仍將得到扶持發(fā)展，從政策延續(xù)和存量債務安全的角度平臺債券也不具備立即減少發(fā)行的成熟條件。因此筆者相信未來1～2年內(nèi)，平臺債券發(fā)行量大幅下降的可能性極低。

然而更長遠地看，近期政策趨勢與新預算法的修訂相契合，未來地方政府債務管理的改革方向很明確，就是逐步形成類似美國“一般責任債+項目收益?zhèn)钡亩姓Y構,未來地方政府性項目的債務融資將逐步分化為兩個較為清晰的層次：即純公益性、缺乏盈利能力的項目主要依靠地方政府直接債務融資;公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻椖恐饕揽客度谫Y平臺或各類專門成立的項目機構;而純盈利性質(zhì)的項目則應逐步退出地方政府及投融資平臺的債務融資范疇。

上述國務院43號文政策方向的主要內(nèi)涵是明確債務責任和償債來源，就地方政府債務問題將起到兩方面推動作用，一方面是控制平臺公司業(yè)務和債務擴張導致的對政府的風險溢出，以及由下而上的風險傳導;另一方面是規(guī)范債券等投資品種，提高投資的透明度，促進市場的健康發(fā)展。冰凍三尺非一日之寒，政策變動早已醞釀多年，平臺公司必須適應這一趨勢，未來傳統(tǒng)融資平臺的生存模式必然發(fā)生改變，在這一進程中如何推進轉(zhuǎn)型，最終找到較為合適的定位，是平臺公司及相關從業(yè)者下一階段的重要課題。

根據(jù)專家的觀點可知，此次國務院43號文的出臺對于我國來說，意義十分重大，一來可以幫助地方債務的進一步規(guī)范，促進廉潔政府的建立。再來，國務43號文也促進了我國相關金融機構的變革，促進了國家經(jīng)濟的發(fā)展。

國務院43號文的具體作用

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一、國務院43號文出臺，政信合作類信托有何影響

業(yè)內(nèi)人士認為，隨著43號文的出臺，此前部分政信合作類的信托、資管項目的開展難度將進一步提高;而業(yè)務操作中較常出現(xiàn)的關聯(lián)財政應收款投資、納入預算還款等方法也可能受到限制。

10月2日，國務院下發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱43號文)，對地方政府債務融資機制進行結構性重塑。根據(jù)43號文內(nèi)容，監(jiān)管層將一方面賦予地方政府適度舉債的權限，但同時也將對城投公司等“平臺式”融資模式實施進一步約束，已讓部分地方融資平臺及開展相關業(yè)務的資管機構略感寒意。

其中，明確界定政府與企業(yè)舉債的主體債務責任、剝離原有融資平臺的政府融資職能亦成為此次43號文的重點規(guī)范內(nèi)容，而這或?qū)Ξ斚碌牡胤狡脚_類融資業(yè)務造成影響。“明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔?！?3號文指出，“加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士認為，隨著43號文的出臺，此前部分政信合作類的信托、資管項目的開展難度將進一步提高;而業(yè)務操作中較常出現(xiàn)的關聯(lián)財政應收款投資、納入預算還款等方法也可能受到限制。

而43號文對地方債務融資體系的重構也意味著，曾一度持續(xù)多年的地方政府“平臺式”融資模式或?qū)⒆呦蚪K結。

43號文或?qū)е缕脚_類融資模式遇阻

43號文的下發(fā)，已讓部分地方融資平臺及開展相關業(yè)務的資管機構略感寒意?！斑@次約束的影響很大，主要是說城投公司作為地方財政融資主體的模式將無法維持了?！蔽髂弦患页峭豆矩撠熑苏J為，與43號文相伴隨的是，此前諸多平臺類項目的操作方法行將終結。

事實上，43號文并非是監(jiān)管層約束地方平臺融資活動的起點。早在2012年底，有關地方財政為融資平臺實施擔保的兜底操作就已被叫停。彼時財政部、發(fā)改委等四部門曾聯(lián)合下發(fā)463號文(《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》)，對地方平臺的融資進行規(guī)范。

“地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體，要繼續(xù)嚴格按照《擔保法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協(xié)議?！?63 號文曾規(guī)定，“不得以機關事業(yè)單位及社會團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔償債責任?！?/p>

而在地方政府擔保模式被463號文叫停后，“關聯(lián)地方財政的應收賬款投資”以及“還款納入當?shù)刎斦A算”等模式則成為后463號文時代信托、資管業(yè)務平臺類項目的主要操作方式。

例如在部分政信合作類信托項目中，融資機構將原有的“項目投資”、“補充流動資金”用途更換為“對城投公司與地方財政間應收賬款的投資”;另一方面，再將資管計劃所投資的應收賬款資金列入相應的財政預算，以此實現(xiàn)地方財政對城投公司債務的“曲線”兜底。

而據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者調(diào)查了解，此前中江、新華、中原等多家信托公司就曾以該模式開展業(yè)務。

“這種模式下，所投資的標的是城投對政府的應收賬款，本來這筆債就應該由財政還?！北本┮晃恍磐薪?jīng)理張峰(化名)表示，“而且財政是對這筆應收賬款出的承諾，并不是對信托回款，這就繞開了463號文的限制。

但在業(yè)內(nèi)人士看來，43號文出臺后，前述模式亦可能面臨終結?！氨容^大的影響是‘融資平臺公司不得新增政府債務’?！币晃恢需F信托人士坦言，“以往信托做的應收賬款轉(zhuǎn)讓，財政納入預算的方法估計都要受到影響?！?/p>

“我們和一些信托公司溝通認為，(43號文的)方向是要隔離政府與平臺間的關系，逐漸剝離平臺的融資功能，這種監(jiān)管導向會導致之前的模式可能被叫停?！鼻笆龀峭豆矩撠熑颂寡?。

平臺類融資業(yè)務不確定性的加劇，或?qū)Σ糠种攸c布局地方平臺融資業(yè)務的資管機構帶來較大沖擊。

以中江信托為例，據(jù)統(tǒng)計，截至今年10月8日，中江信托基礎設施類項目只數(shù)占比達47.28%，接近總量一半;而若將中江信托部分被標記為工商企業(yè)、其他類領域，但實際還款來源仍然包含地方財政的項目合并計算，其平臺類業(yè)務規(guī)?；?qū)⒄既考项悩I(yè)信托增量的八成以上。

事實上，在463號文下發(fā)后，國家發(fā)改委今年5月份又下發(fā)《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》，提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”后，已有部分機構已事先對政信類項目實施主動“剎車”。例如自今年5月起，中融信托就已暫停了政信合作類信托項目的增量審批?！盀榉乐拐畟鶆诊L險向公司傳導，公司主動暫停了集合類政信項目?！敝腥谛磐斜硎?，“2014，在政信業(yè)務領域，公司將主要精力放在項目的兌付工作上，確保相關信托項目到期順利、安全兌付。”

此外，部分信托公司對政信合作類信托業(yè)務實施了“逐步放棄”的策略后;一些平臺類項目又被新闖入的部分券商資管和基金子公司所“接棒”，其原因在于該類機構的融資類業(yè)務剛剛開閘，需要嘗試新領域;與此同時還可規(guī)避463號文針對地方平臺舉債的部分限制。

“當時下發(fā)463文的四部委中并不包括證監(jiān)條線，因此一些財政出函、兜底的項目在基金子公司層面仍然存在?！鄙虾Ｒ患一鹱庸矩撠熑酥赋觯傲硗饣鹱庸竞腿桃粚Χ嗟娜谫Y類項目規(guī)模較銀行、信托而言并不大，也容易被監(jiān)管忽視。”

由于此次43號文的發(fā)文機構為國務院辦公廳，因此也被部分業(yè)內(nèi)人士視為繼463號文后針對平臺類融資業(yè)務監(jiān)管范圍的“再升級”，此后券商資管、基金子公司的平臺類業(yè)務或也將受到限制。

“地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任?！?3號文指出，“金融機構等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保?！?/p>

“43號文是國務院層面的通知，影響范圍也比較大。”一位接近監(jiān)管層人士分析表示，“之前的463號文更多針對銀行和信托公司，這次券商和基金子公司的平臺類融資項目可能也將成為被約束的范圍?！?/p>

43號文主要是對地方政府的債務進行管理和規(guī)范，以便更好的打造廉潔政府形象，因此不少信托公司擔憂政信合作類信托其實是不必要的，雖然可能會造成一定影響，但是從另一方面來說也會增強現(xiàn)已經(jīng)存活的政信合作類信托的安全性，無須過分緊張。

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二、國務院43號文給面子工程帶來沉重一擊

前不久,國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(即國務院43號文),這是國務院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理,明確提出要“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”,這是中央勒緊地方政府性債務管理的鮮明信號。>>>

導語：盡管現(xiàn)在國家已經(jīng)嚴厲監(jiān)管，但是仍有少數(shù)官員依然積極實施面子工程，對此，國務院43號文應運而生，通過監(jiān)管地方債務，國務院43號文將進一步減少面子工程的出現(xiàn)，可以毫不夸張的說，國務院43號文給面子工程帶來沉重一擊!在舉債上形象工程之攀比風的熏陶下,形象工程、政績工程更是屢禁不止,勢必使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展陷入惡性循環(huán),等任期滿后,領導一換人,損失就無法追回,吃苦的唯有當?shù)匕傩?/p>

據(jù)10月12日《新京報》報道,繼今年首輪中央巡視10個巡視點“曬”出整改報告后,11日,遼寧、新疆也“曬”出整改報告。報告顯示,遼寧部分縣市舉債搞形象工程問題。此前各輪巡視,中央巡視組反饋發(fā)現(xiàn)的問題時,也曾提到政績工程、形象工程。但隨后“曬”出的整改報告中,并沒有具體詳細的巡視整改措施。不同以往,本輪巡視整改報告,遼寧、福建都將政績工程、形象工程列為重點整改內(nèi)容。

舉債搞形象工程,恐怕已經(jīng)不是部分縣市的專利了。現(xiàn)在不少地方,雖然財力捉襟見肘,但一些地方領導卻魄力極大,還雄心勃勃地屢屢盲目拍腦袋高額負債上馬工程項目,甚至借著民生工程的名義建設一些形象工程、奢華工程,導致不少地方政府的負債率相當嚴重。

最新審計報告顯示,截至去年6月底,地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元,負有擔保責任的債務2.66萬億元,可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。財政部測算,如果將后兩類債務按近年來政府實際代償比例折算,地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元,其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。對此,財政部部長樓繼偉明確表示,這些債務多數(shù)未納入預算管理,脫離中央和同級人大監(jiān)督,存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風險集聚的趨勢和特點。

在大力破除GDP崇拜的時下,一些地方官員熱衷于舉債上馬形象工程、奢華工程,其危害是不言而喻的——不僅會使地方財力更加孱弱,進一步加劇地方的債務負擔,而且使得亟須上馬的真正的民生事業(yè)缺乏資金而停滯;而在舉債上形象工程之攀比風的熏陶下,形象工程、政績工程更是屢禁不止,勢必使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展陷入惡性循環(huán),等任期滿后,領導一換人,損失就無法追回,吃苦的唯有當?shù)匕傩铡?/p>

更值得警惕的是,不少舉債上馬的形象工程和政績工程都是在干勞民傷財藏腐敗的勾當,很多形象工程背后暗藏著借工程坐地分贓、自肥腰包的貓膩。所以,他們斷然是不敢以民主、科學的決策機制來要求形象工程、政績工程的。這些奢華浪費的形象工程并沒有帶來形象,反而招致群眾不滿,嚴重損害黨和政府形象,一些工程還成為滋生腐敗的溫床,使國家和人民遭受損失,廣大人民群眾對此是深惡痛絕。

前不久,國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(即國務院43號文),這是國務院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務管理,明確提出要“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”,這是中央勒緊地方政府性債務管理的鮮明信號。

而對于一些市縣舉債搞形象工程問題,遼寧的整改報告稱:“優(yōu)化完善政府績效考評指標體系,2014年10月修改完善《2014省政府對各市政府績效考評方案》”——政府績效考評指標體系里,理應把舉債搞形象工程納入嚴格管理范疇,并應實行“一票否決”制度。只要是盲目甚至違法違規(guī)舉債搞形象工程的官員,一律不得提拔升遷,并在經(jīng)濟責任審計中厘清責任大小,給予必要的處分。

此外,地方政府性債務更應盡快納入預算管理,接受人大監(jiān)督,使事前監(jiān)督及時到位。國務院43號文通過對地方債務的管理和規(guī)范，將促使地方官員正視面子工程的相關問題，同時國務員43號文將地方債務進一步公開，促進百姓更好的展開社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，真正將勞民傷財?shù)拿孀庸こ潭髿⒃趽u籃里。

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三、國務院43號文促使地方融資展開變革(一)國務院43號文促進政府風險減小

溫來成解釋稱，有能力承擔并有收益的融資平臺變?yōu)槠髽I(yè)，適合做PPP項目的將籌集后續(xù)資金繼續(xù)開展，但是籌集的資金債務將變成公司債務，不再是政府債務。以后地方債務只能是發(fā)行地方債券。

導語：經(jīng)常關注第一信托網(wǎng)的廣大網(wǎng)友們，這兩天對于國務院43號文的具體內(nèi)容一定有了一個深入的了解了吧，接下來，小編將詳細分析下國務院43號文的具體作用，尤其是對國務院43號文促使地方融資展開變革的相關內(nèi)容進行剖析，以供參考。

10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱國務院43號文)對外公布，中央政府全面明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉措，剝離融資平臺政府融資職能，切實做到誰借誰還。國務院43號文促進政府風險減小

在發(fā)布國務院43號文的同時，財政部相關負責人表示，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務;二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

溫來成解釋稱，有能力承擔并有收益的融資平臺變?yōu)槠髽I(yè)，適合做PPP項目的將籌集后續(xù)資金繼續(xù)開展，但是籌集的資金債務將變成公司債務，不再是政府債務。以后地方債務只能是發(fā)行地方債券。

根據(jù)中債資信統(tǒng)計，2013年末城投債券存量債券規(guī)模為22314億元，而審計署認定的2013年6月底負有償還責任的企業(yè)債券為11658.67億元，因此必然有一半的城投債券將不被認定為政府應當償還的債務。

早在1998年前后，中國各級地方政府就成立了自己的平臺公司，由于舉債主體、舉債程序不透明，債務沒有納入預算管理等問題，導致地方債數(shù)額每年增長的同時風險不確定。最新審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。

根據(jù)財政部測算，如果將后兩類債務按近年來政府實際代償比例折算，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。

溫來成認為，通過上述三個渠道，中國開始切斷政府債務和國有企業(yè)特別是融資平臺的債務關系，政府債務風險將變小。不過，中國上萬家地方融資平臺公司卻將迎來一場大洗牌。

已經(jīng)有一些地方政府開始處理融資平臺。一位地級市的財政部門官員告訴經(jīng)濟觀察報，他們的融資平臺開始的時候?qū)儆谪斦块T管轄，后來歸屬市政府國資部門兼管，現(xiàn)在開始處理，大部分將化作企業(yè)，自行發(fā)展，對于人員回歸原單位的還是公務員，事業(yè)單位職工，留下來的轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)員工。

而另一家城市的融資平臺公司則宣稱，他們在很久之前已經(jīng)開始對融資平臺轉(zhuǎn)型開始操作。在財政部門下設立統(tǒng)一的控股平臺，各家融資平臺算是控股集團的子公司，同時還將政府持有的金融機構的股份轉(zhuǎn)到控股平臺下面。

財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚告訴經(jīng)濟觀察報，現(xiàn)在融資平臺的日子并不好過，融資任務大，融資環(huán)境不太好，債務風險比較大，轉(zhuǎn)型是必然的。

實際上，早在2010年以來國家及相關部門出臺相關政策清理和規(guī)范地方政府融資平臺以來，以城投公司為主題的地方融資平臺就開始了漫長的轉(zhuǎn)型之路，中債資信評級高級分析師霍志輝告訴經(jīng)濟觀察報，雖然基于融資平臺龐大的存量債務、其他融資渠道不足和其他配套措施不健全，仍承擔著政府的公益性項目融資職能，但是逐步增加經(jīng)營性業(yè)務，增強其自身的造血功能。根據(jù)中債資信統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011-2013年樣本城投企業(yè)主營業(yè)務收入由 1，712.22億 元 增 加 到2，295.47億元。

霍志輝認為，從業(yè)務角度來看，未來城投公司將獲得地方政府注入更多市場化的城市經(jīng)營性資產(chǎn)和項目，比如燃氣、水務、公交等傳統(tǒng)市政公用類資產(chǎn)，以及封閉運營的棚改項目、停車場、廣告權、加油站、收費的文化體育資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設施，或采取“特許經(jīng)營權”、“政府購買”、“撥付改租賃”等更加市場化的支持方式將沒有收益性的公益性事業(yè)改造為能獲取穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目，城投企業(yè)繼續(xù)運營上述項目。

不過，考慮到地方政府發(fā)債額度實行限額管理，難以完全滿足地方政府項目融資需求，霍志輝認為，未來城投公司仍將繼續(xù)存在，通過發(fā)行項目收益類債券等方式進行融資。此外，霍志輝認為，上述國務院43號文仍存在一些影響城投企業(yè)及其融資未來發(fā)展的未明確事項。首先，沒有收益的公益性事業(yè)和有一定收益的公益性事業(yè)定義未明確，未來城投發(fā)債可能存在打擦邊球現(xiàn)象，將沒有收益的公益性事業(yè)通過包裝變成有收益的公益性項目，繼續(xù)由城投企業(yè)發(fā)債。

其次，“意見”未能明確哪些城投債券會被甄別為地方政府應償還債務，并未說明甄別分類出的城投債券是否向社會公告，如果不公告，仍將導致投資者分不清存量城投債券中，哪些是地方政府債務，而且這個工作量很大，過程不透明，主要取決于城投公司和政府的談判能力。

第三，政府性債務分為一般債務、專項債務和或有債務，并指出或有債務確需政府償還的資金也納入預算管理，其中并未明確或有債務認定標準，政府或有債務是否會披露，這可能會導致部分城投債券仍會罩上政府信用背書的迷霧。

因此，他建議上述國務院43號文的實施，仍需相關政府部門，比如國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等，出臺一系列實施細則來進一步細化執(zhí)行層面制度。

國務院43號文的出臺給我國地方政府帶來了重大變革，一方面進一步規(guī)范了地方債務，促使形象工程等貪腐活動的禁止。另一方面也推動地方融資平臺的變更，促使地方融資更加的公平公正公開，有助于保障社會大眾的利益。

?(二)國務院43號文推動平臺公司轉(zhuǎn)型

已經(jīng)有一些地方政府開始處理融資平臺。一位地級市的財政部門官員告訴經(jīng)濟觀察報，他們的融資平臺開始的時候?qū)儆谪斦块T管轄，后來歸屬市政府國資部門兼管，現(xiàn)在開始處理，大部分將化作企業(yè)，自行發(fā)展，對于人員回歸原單位的還是公務員，事業(yè)單位職工，留下來的轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)員工。

(三)國務院43號文的部分遺留問題

不過，考慮到地方政府發(fā)債額度實行限額管理，難以完全滿足地方政府項目融資需求，霍志輝認為，未來城投公司仍將繼續(xù)存在，通過發(fā)行項目收益類債券等方式進行融資。

第三篇：2012年國務院政府工作報告解讀

2012年國務院政府工作報告解讀

穩(wěn)增長 目標微調(diào) 發(fā)展主動

解讀人：國務院參事室特約研究員 姚景源

關鍵詞：7.5%

主要矛盾不再是速度問題，而是質(zhì)量和效益問題

溫家寶總理在政府工作報告中提出，2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的預期目標為7.5%。這個增速低于前幾年8%的目標，這是出于什么考慮？

國務院參事室特約研究員姚景源表示，7.5%是綜合考慮國際、國內(nèi)多重因素基礎上作出的主動科學調(diào)整，符合中國實際，體現(xiàn)了“穩(wěn)中求進”的總基調(diào)。

姚景源分析，從國際看，世界經(jīng)濟尚未走出國際金融危機的陰影，增長動力不足，繼續(xù)下行的壓力不減，對我國外需穩(wěn)定增長產(chǎn)生較大影響。從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題仍很突出，經(jīng)濟增長下行壓力和物價上漲壓力并存，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，節(jié)能減排形勢嚴峻。“在這種情況下，適度調(diào)整經(jīng)濟增速，有利于穩(wěn)定和控制物價，有助于國民經(jīng)濟的綜合平衡?！?“速度降低并不意味著經(jīng)濟發(fā)展任務減輕?！币霸磸娬{(diào)，將預期目標調(diào)低釋放了強烈信號：現(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展主要矛盾不再是速度問題，而是經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益問題，今年我們要把更多的精力放在調(diào)結構、轉(zhuǎn)方式上。

對于今年經(jīng)濟走勢，姚景源表示充滿信心。他說，中國經(jīng)濟正從政策刺激型增長向自主增長回歸，市場力量逐漸增強。同時，農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，物價逐步趨穩(wěn)，財政收入、企業(yè)利潤、外匯儲備不斷增長，宏觀調(diào)控手段也日趨成熟，“這些都是應對危機的重要基礎，也為宏觀調(diào)控帶來了預調(diào)微調(diào)的空間?！?/p>

關鍵詞：擴大內(nèi)需

擴大內(nèi)需特別是消費需求，增收是關鍵

政府工作報告提出，擴大內(nèi)需特別是消費需求是我國經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的根本立足點，是今年工作的重點。

姚景源說：“亞洲金融危機和國際金融危機讓我們認識到，對于中國這樣的發(fā)展中大國來說，國民經(jīng)濟的立足點必須放到擴內(nèi)需上，只有這樣才能提高我們的競爭力和抗風險能力?！彼硎荆L期以來，我國經(jīng)濟增長主要依靠投資拉動，投資率高，消費率低。今后推動潛在需求轉(zhuǎn)為現(xiàn)實經(jīng)濟增長，要從擴大消費、穩(wěn)定投資著手。姚景源說，通過擴內(nèi)需來帶動經(jīng)濟發(fā)展，不僅有必要，而且有可能?！拔覈蕴幱谥匾獞?zhàn)略機遇期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正在加速推進，發(fā)展機會多，消費水平快速成長，市場空間廣闊，內(nèi)需潛力十分巨大?！?/p>

“擴內(nèi)需，尤其是擴大消費需求，最重要的是增加居民收入。”姚景源認為，只有深化收入分配制度改革，多渠道增加低收入者收入，提高中等收入者比重，消費增長才有堅實基礎?！霸鍪盏耐瑫r也要穩(wěn)定好物價，大力改善消費環(huán)境，不斷培育新的消費熱點，這樣消費才能更加強勁?！?/p>

“擴大內(nèi)需，保持合理投資規(guī)模也非常必要。”姚景源說，未來投資仍是穩(wěn)增長的重要力量，但要將重點轉(zhuǎn)到優(yōu)化投資結構、提高投資質(zhì)量效益上來。

關鍵詞：實體經(jīng)濟

避免“脫實向虛”，提升實體經(jīng)濟競爭力

政府工作報告指出，要大力發(fā)展實體經(jīng)濟。姚景源認為，“這樣的提醒直指經(jīng)濟發(fā)展中存在的不良傾向，非常有針對性。”

姚景源說：“實體經(jīng)濟是國民經(jīng)濟基礎，只有筑牢這個根基，經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展才能實現(xiàn)，穩(wěn)中求進才能落到實處。”

他分析，近年來，我國部分實體經(jīng)濟領域出現(xiàn)了“脫實向虛”的發(fā)展苗頭。一些實體企業(yè)為了追逐高回報放松主業(yè)，轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)和民間借貸市場，投機氛圍濃烈，這不僅影響了經(jīng)濟健康運行、擴大了社會貧富差距，也增加了金融風險和社會風險。實體經(jīng)濟如何夯實？姚景源認為，目前一些實體企業(yè)的稅負仍然偏重，貸款難問題比較突出。他建議完善相關政策措施，進一步放開市場準入，充分利用財政、貨幣等調(diào)節(jié)手段，幫助實體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

控物價 夯實基礎 保障供給

解讀人：中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任 陳錫文

關鍵詞：4%

保供給是重點，保持糧食總產(chǎn)1.1萬億斤以上 政府工作報告提出，今年居民消費價格漲幅控制在4％左右。保持物價總水平基本穩(wěn)定，這個目標如何實現(xiàn)？

中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，農(nóng)產(chǎn)品的供給和價格水平，對整個物價具有舉足輕重的作用。去年城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)為36.3%，農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)為40.4%。因此，政府工作報告指出，要繼續(xù)把控制食品價格過快上漲作為穩(wěn)定物價的重點，落實好“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給。

陳錫文表示，保供給先要保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定在1.1萬億斤以上，關鍵是千方百計把糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝以上，重要的是充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。今年的政府工作報告中有兩項大的政策措施：

一是給農(nóng)民合理的價格刺激信號，今年將繼續(xù)提高糧食最低收購價，小麥、稻谷最低收購價平均每50公斤分別提高7.4元和16元，與上年相比有明顯提高。二是加大對糧食生產(chǎn)直接補貼的力度，在生產(chǎn)成本上漲的情況下，通過補貼來降低成本。今年中央財政用于“三農(nóng)”的投入擬安排12287億元，比上年增加1868億元。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)科技

一個銜接兩個覆蓋，增強生產(chǎn)保障能力

政府工作報告指出，要加快農(nóng)業(yè)科技進步，大力推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。

陳錫文分析說，從國內(nèi)的現(xiàn)實情況來看，耕地和水資源的數(shù)量有限，依靠增施化肥、增用農(nóng)藥來增加產(chǎn)量的老路子已不可持續(xù)。今年的中央一號文件強調(diào)，要通過推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品供給的保障能力，出臺了一系列推進科技改革、調(diào)動農(nóng)技推廣人員工作積極性的政策措施。陳錫文說，首先是解決農(nóng)技推廣人員的工資收入水平長期偏低的問題，提出在崗人員工資收入與基層事業(yè)單位人員工資收入平均水平相銜接。其次是兩個重點工程，即2012年基層農(nóng)技推廣體系改革與建設示范縣項目基本覆蓋農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)技推廣機構條件建設項目覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

陳錫文說，中央強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系可以形容為“一體兩翼”?！耙惑w”包含徹底取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接補貼、新農(nóng)合、新農(nóng)保等十大方面政策措施；“兩翼”是指去年和今年的兩個一號文件，即加強以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，提高土地產(chǎn)能；加快推進農(nóng)業(yè)科技進步，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。通過一系列行之有效的政策措施，我們有信心、有能力奪取農(nóng)業(yè)好收成、促進農(nóng)民較快增收。

關鍵詞：市場流通

建好菜園子，管好菜攤子，豐富菜籃子

保持物價總水平基本穩(wěn)定，政府工作報告提出，要增加生產(chǎn)、保障供給；搞活流通、降低成本；深化流通體制改革。

陳錫文表示，新鮮蔬菜和肉禽蛋奶對百姓生活影響很大。關于“菜園子”問題，大中城市要保留合理的蔬菜種植面積，保證一定水平的自給率，關鍵時刻能用得上。

關于“菜攤子”的問題，陳錫文認為，要嚴格執(zhí)行蔬菜等鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸綠色通道政策，認真落實對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、集貿(mào)市場、社區(qū)平價菜店等的扶持政策，研究探索讓農(nóng)民的新鮮蔬菜直接送到老百姓家門口。多管齊下，切實把流通效率提上去、中間成本降下來，真正讓生產(chǎn)者和消費者都得到好處。“只有菜園子建好了、菜攤子管好了，老百姓提著的菜籃子才能豐富，口袋里的錢才能花得合理?！标愬a文說。

調(diào)結構 有扶有控 提高質(zhì)量

解讀人：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長 王一鳴

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級

有扶有控，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

溫家寶總理在政府工作報告中提出，解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，關鍵在于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

“調(diào)結構必須有扶有控，這樣才能提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益，增強發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長王一鳴說。

王一鳴分析，當前中國經(jīng)濟面對的矛盾和問題，從深層次看，還是結構調(diào)整和轉(zhuǎn)方式遲緩。目前經(jīng)濟增速放緩，這種潛在矛盾和問題更加凸顯：產(chǎn)能過剩壓力加大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難加劇。“對癥下藥，當前必須在穩(wěn)增長的前提下，利用市場需求收縮、生產(chǎn)成本上升，倒逼結構調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式?！?/p>

王一鳴說，當前，我國的產(chǎn)業(yè)結構面臨著需求和供給兩方面的巨大壓力。需求方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨長期的外需收縮。供給方面，人口結構老齡化加快、勞動力成本迅速上升。在如此“兩頭受擠”的情況下，產(chǎn)業(yè)升級核心應當是價值鏈的升級。“有壓力就有動力，現(xiàn)在是艱難的時期，也是可能取得突破的時期?！蓖跻圾Q說，報告提出，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制止太陽能、風電等產(chǎn)業(yè)盲目擴張。這些政策傳遞出政府有扶有控的信號，將對產(chǎn)業(yè)升級起到推動作用。王一鳴認為，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)要形成自己的核心技術，建成一批龍頭企業(yè)和關聯(lián)的配套體系。

關鍵詞：節(jié)能減排

加快理順能源價格體系，將能源資源的約束力轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構的動力 政府工作報告提出，今年要推進節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護。

“當前節(jié)能減排又面臨一個新的關鍵時期?！蓖跻圾Q表示，近幾年我國節(jié)能減排工作力度前所未有，取得了很大進展，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和能源彈性系數(shù)都明顯下降，但與此同時，我國的能源消費總量也達到了前所未有的高度，節(jié)能減排壓力巨大。

“將能源資源的約束力轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構的動力，是當前亟待解決的難題?！蓖跻圾Q說，政府工作報告提出，加快理順能源價格體系，這對節(jié)能減排至關重要。長期以來，能源資源的價格不能反映供需的變化、資源稀缺性和環(huán)境損害成本，也無法將資源能源壓力傳遞給市場主體。在當前通脹壓力依然存在、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難的情況下，必須下決心推進能源資源價格改革、理順價格形成機制。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)

引導產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，把公共服務均等化當作發(fā)展首要目標

政府工作報告提出，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮各地特色和優(yōu)勢，進一步提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和基本公共服務均等化水平。王一鳴說，當前我國區(qū)域發(fā)展的格局已經(jīng)發(fā)生很大變化，“東快西慢”變成了“西快東慢”。但是，也應當清醒認識到，中西部的加速發(fā)展很大程度上還是依靠投資的高增長、資源和要素的高強度消耗拉動，這種高速發(fā)展會為下一步的生態(tài)環(huán)境治理埋下隱患。

王一鳴說，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要通過科學引導，促進要素流動、產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，推動區(qū)域經(jīng)濟良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。他強調(diào)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應該以公共服務均等化為首要目標，不應盲目追求GDP增長，應該讓經(jīng)濟發(fā)展更健康、更可持續(xù)。

抓改革 重點領域 深入推進

解讀人：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長 高培勇

關鍵詞：結構性減稅

營業(yè)稅改增值稅的減稅空間最大

政府工作報告提出，抓改革，要在一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新突破。其中提到繼續(xù)實施積極的財政政策，推進財稅體制改革。

“這是綜合分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢作出的一項重大部署。”高培勇說，財稅改革最值得期待的就是繼續(xù)完善結構性減稅政策，加大民生領域投入。

“從去年全國財政收入情況看，明年我們有必要、也有能力實施減稅政策。”高培勇說?！霸谪斦艹惺艿姆秶鷥?nèi)，結構性減稅的主要對象應是增值稅，而且營業(yè)稅改增值稅在減稅中空間最大。”他說，在我國現(xiàn)行的稅制格局下，70%以上的稅收來自于增值稅、消費稅和營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，由于流轉(zhuǎn)稅占比過高，我國的稅制結構呈現(xiàn)“由企業(yè)繳納，走價格通道”的特點。營業(yè)稅改征增值稅，有三層減稅效應，一是不再重復征稅；二是稅負減輕；三是這次的增值稅擴圍改革中，引入了11%、6%兩檔較低稅率，這意味著整個增值稅的平均稅負水平也降下來了。當前，應盡快總結上海試點經(jīng)驗，向全國推廣。

“可以預期，在營業(yè)稅改征增值稅進行試點并逐步向全國推廣的基礎上，不僅是增值稅，而且包括其他流轉(zhuǎn)稅稅種在內(nèi)，都將迎來一場旨在降低稅負水平并進一步完善流轉(zhuǎn)稅稅制的重要改革。”他說，由此而騰出的空間將為增加直接稅、進而推動旨在優(yōu)化稅制結構的整體稅收改革鋪平道路。

關鍵詞：分稅制

推進財政“省直管縣”改革，理順各級政府間財政分配關系

政府工作報告提出，推進財稅體制改革，理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性。

“完善分稅制，財權與事權必須相統(tǒng)一，兩個職能的調(diào)整也必須相協(xié)調(diào)。當前，推進分稅制改革已經(jīng)有了比較好的基礎?！彼f，要推進財政“省直管縣”等改革，分稅制框架搭好了，轉(zhuǎn)移支付就可以進一步按照體制邏輯加以優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付就會更客觀、更科學，對專項轉(zhuǎn)移支付則應有所控制、合理歸并。另外，要及時下達，使地方得以與其他預算內(nèi)容相協(xié)調(diào)?！巴瑫r，還要逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限，進而才可以按照財力與事權相匹配的要求，在合理界定事權基礎上，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制?！彼f，在這個過程中，還要健全省以下財政管理體制，完善縣級基本財力保障機制。

關鍵詞：收入分配

建立工資正常增長機制，稅收調(diào)節(jié)貧富差距

報告提出，深化收入分配制度改革。規(guī)范收入分配秩序，有效保護合法收入，堅決取締非法收入，盡快扭轉(zhuǎn)收入差距擴大的趨勢。

“分好社會財富 ?蛋糕?，縮小收入差距，是當前迫切需要解決的問題?！备吲嘤抡f?！斑@就要在初次分配和再分配上都處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平?！彼f，要努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。在初次分配領域，要完善工資制度，建立工資正常增長機制，在穩(wěn)步提高最低工資標準外，還要創(chuàng)造條件，促進機會公平，同時，嚴格規(guī)范國有企業(yè)、金融機構高管人員薪酬管理。

“推進收入分配制度改革，政府的難點在于再分配機制的重新構建?！彼f，在再分配領域，政府可以通過改革財政稅收制度，調(diào)節(jié)過大的貧富差距。比如說，調(diào)節(jié)收入分配，一定是要從富人那里多拿錢，通過政府轉(zhuǎn)交給窮人，否則不叫調(diào)節(jié)收入分配。因此，稅收的改革方向應該是減少大眾負擔的間接稅，加重富人的財產(chǎn)稅、所得稅等直接稅。

就業(yè) 壓力不小 辦法不少

解讀人：人力資源和社會保障部勞動科學研究所副所長 莫 榮

關鍵詞：就業(yè)優(yōu)先

GDP增速放緩，就業(yè)目標并沒有調(diào)低

“2011年，我國實現(xiàn)新增就業(yè)人口1221萬，這是自從有新增就業(yè)統(tǒng)計以來，實現(xiàn)就業(yè)人口最多的一年。這說明我們在過去的一年里實施的積極的就業(yè)政策發(fā)揮了很大的作用。”人力資源和社會保障部勞動科學研究所副所長莫榮認為，擴大就業(yè)對促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，改善民生，發(fā)揮了積極作用。

溫家寶總理在政府工作報告中提出，今年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要預期目標是：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長7.5％；城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6％以內(nèi)。“在今年GDP增速目標放緩的情況下，就業(yè)目標并沒有下調(diào)。這一方面鼓舞人們對當前經(jīng)濟形勢的信心，另一方面也充分證明黨和政府把就業(yè)當作關系國家發(fā)展和人民福祉的大事在抓。”莫榮說。

“報告提出，各級政府務必堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，繼續(xù)實施更加積極的就業(yè)政策。就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的提出對于促進就業(yè)，惠及民生意義非常重要。這不僅是我們拉動內(nèi)需，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的客觀需求，也是可持續(xù)發(fā)展的理性選擇，和加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求是一致的?！蹦獦s說。

關鍵詞：就業(yè)壓力

GDP目標下調(diào)0.5%，部分勞動者就業(yè)會受影響

莫榮分析說，完成2012年的就業(yè)目標，可能要面臨三方面的不利因素： 一是經(jīng)濟形勢不確定對就業(yè)的影響。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)生產(chǎn)總值每變化1%，可能會影響100多萬人的就業(yè)。今年GDP增幅目標比去年下調(diào)0.5%，如果不受其他因素干擾，必然會有部分勞動者就業(yè)受到影響。

二是外貿(mào)出口預期減小。今年我們的外貿(mào)出口預期和去年相比減少了10%。外貿(mào)出口每下降1%，會影響20萬人的就業(yè)。而且與外貿(mào)出口直接相關的企業(yè)比較集中于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可能對農(nóng)村勞動力就業(yè)產(chǎn)生一定的壓力。

三是小微企業(yè)發(fā)展可能放緩。受經(jīng)濟形勢和出口預期的雙重影響，小微企業(yè)的發(fā)展可能受到影響，這會給企業(yè)吸納就業(yè)帶來壓力。

關鍵詞：政策扶持

政策優(yōu)惠打“組合拳”，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位

“壓力很大，辦法也不少?！蹦獦s說，要克服這些壓力，完成今年的就業(yè)目標，一方面要繼續(xù)把握好宏觀經(jīng)濟政策方向，保持經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢，帶動就業(yè)人口的增長。要重點扶持就業(yè)容量大的現(xiàn)代服務業(yè)、創(chuàng)新型科技企業(yè)和小型微型企業(yè)，予其稅收、信貸方面的政策優(yōu)惠，使其創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。產(chǎn)業(yè)政策也要向勞動密集型企業(yè)傾斜。

另一方面，也要重視困難群眾的就業(yè)工作。今年人社部計劃在去年新增困難群眾就業(yè)100萬的基礎上，再增加20萬困難群眾就業(yè)，共解決120萬困難群眾的就業(yè)問題。這勢必對推動就業(yè)、改善民生起到積極作用。

“在增加就業(yè)的同時，報告還提出，要建立全國統(tǒng)一規(guī)范的人力市場，加大力度維護勞動者權益。這需要我們不斷完善現(xiàn)有的勞動法相關政策，完善加強勞動監(jiān)察制度，推進實名制就業(yè)，完善現(xiàn)有的社保體系，讓勞動者得到更多保障?！蹦獦s說。

醫(yī)改 統(tǒng)籌推進 攻堅克難 解讀人：上海交通大學公共衛(wèi)生學院教授 馬 進

關鍵詞：全民醫(yī)保

95%城鄉(xiāng)居民有醫(yī)保，基層醫(yī)療網(wǎng)基本建成

溫家寶總理在政府工作報告中提出，13億城鄉(xiāng)居民參保，全民醫(yī)保體系初步形成。上海交通大學公共衛(wèi)生學院教授馬進說：“目前醫(yī)保已經(jīng)覆蓋了95%的城鄉(xiāng)居民。世界上沒有任何一個國家能在短時間內(nèi)取得如此成就，我國從此邁入全民醫(yī)保國家行列。”

“在基本公共衛(wèi)生服務均等化方面，政府設計了合理的服務項目，并投入了可觀的財政資金，為全民購買服務，這是實施全民醫(yī)療保障的重要一步?！瘪R進說。

基層縣、鄉(xiāng)、村、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構得到健全完善，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系基本建成。同時以實施基本藥物制度為切入口，建立起基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的運行機制。

“一個國家的醫(yī)療衛(wèi)生體系實現(xiàn)高效有序地運行，還必須建立全科醫(yī)生制度?！瘪R進說，現(xiàn)在基層條件好了，但老百姓還千里迢迢地涌向大城市的醫(yī)院，就是因為缺少全科醫(yī)生這個健康“守門人”。馬進認為，應大力培養(yǎng)全科醫(yī)生，讓他們成為居民的家庭醫(yī)生，這對于優(yōu)化醫(yī)療資源配置，緩解看病難、看病貴，有重要意義。

關鍵詞：大病保障

百姓最擔心的大病救助逐步得到保障

政府工作報告對醫(yī)保建設、大病救助做出了明確安排。馬進認為，這充分表明國家要為百姓分擔大病風險的決心。政府已開始主導、調(diào)動社會各方力量，逐步保障百姓最擔心的大病。隨著全民醫(yī)保體系的建立完善，醫(yī)?；鸬摹靶钏亍币苍诼溆?，具備了一定的抗風險能力。今年，在幾個病種實施救助成效明顯的基礎上，醫(yī)保保障病種擴展至8類，肺癌等12類病種被列入救助試點范圍。此舉將在很大程度上緩解居民特別是農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的問題。

關鍵詞：“四個分開”

今年試點縣級公立醫(yī)院綜合改革

報告指出，推進公立醫(yī)院改革，實行醫(yī)藥分開、管辦分開，破除以藥補醫(yī)機制。公立醫(yī)院是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務的提供主體，看病難、看病貴主要反映在公立醫(yī)院。在過去3年中，17個公立醫(yī)院改革試點城市進行了“四個分開”的探索，包括政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利和非營利分開。

“大家感覺公立醫(yī)院變化不大，但實際上，很多試點城市在醫(yī)藥分開等方面有很大起色，如取消藥品加成等。除了切斷醫(yī)藥灰色利益鏈，他們在便民服務方面也有很多探索，比如推行預約掛號，實施優(yōu)質(zhì)護理工程等等?！瘪R進說。

今年縣級公立醫(yī)院綜合改革試點將先行推開。馬進認為，縣級醫(yī)院改革的核心是破除以藥補醫(yī)機制：轉(zhuǎn)換運行機制，改革醫(yī)院的人事、分配、補償制度；加強醫(yī)療服務監(jiān)管，讓專家、老百姓、有關人員參與到醫(yī)院的監(jiān)管中來；推進支付方式改革，激勵醫(yī)生努力提升業(yè)務能力，提高醫(yī)療服務效率。

養(yǎng)老 全面覆蓋 均衡待遇

解讀人：中國經(jīng)濟體制改革研究會會長 宋曉梧

關鍵詞：全覆蓋

我國社會保障建設史上的里程碑事件 政府工作報告提出，要在今年年底前實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋?！斑@一目標振奮人心?！敝袊?jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧表示，“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度是我國社會保障制度建設的最后一個環(huán)節(jié)，是我國社會保障建設史上具有里程碑意義的重大事件。能夠在今年全面實現(xiàn)養(yǎng)老全覆蓋的目標，并且提前8年完成任務，十分不容易，這顯示了中央政府完善社會保障、加快民生建設的決心?！?/p>

關鍵詞：均衡化

加快國家機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革

“去年我國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金人均增加1680元，有5700多萬人從中受益。國家已連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，在實現(xiàn)了基本養(yǎng)老全覆蓋的目標后，政府未來的工作重心應該放到如何實現(xiàn)不同地區(qū)、不同人群的養(yǎng)老保障均衡化上來。”宋曉梧說，我國企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平與機關事業(yè)單位人員的退休金水平還存在較大差距，在完成養(yǎng)老全覆蓋的任務后，如何按照“十二五”規(guī)劃提出的基本公共服務均等化方向平衡不同群體間的養(yǎng)老保險待遇水平問題，成為我國養(yǎng)老制度面臨的最大問題。他指出，應加快國家機關事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，讓同等學力、同等資歷的企業(yè)人員能夠享受到與機關事業(yè)單位人員相同的養(yǎng)老待遇。此外，還應該逐步縮小社會保障的地區(qū)差距，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付等措施，讓不同地區(qū)居民享受到同等的社會保障水平。

關鍵詞：增來源

建立公共資源出讓收益的全民共享機制 “政府工作報告提出，多渠道增加社會保障基金，加強社會保險基金、社會保障基金投資監(jiān)管，實現(xiàn)保值增值。我認為，增加社會保障基金的重要突破口就是建立公共資源出讓收益金全民共享機制，將國家資源和國有資本產(chǎn)生的收益用于增加社?；稹！彼螘晕嗾f。

宋曉梧介紹說，我國目前社保基金管理總體情況不錯，每年平均實現(xiàn)了9%以上的收益。但也應看到，目前社會整體資金面比較緊張，很多企業(yè)面臨融資難，一方面是大量資金躺在社保賬戶里，一方面是大量企業(yè)需要發(fā)展資金。應打通瓶頸，在實現(xiàn)社保基金保值增值的同時，為經(jīng)濟發(fā)展注入更多活力。

“社?；鹗滓哪繕耸前踩?，養(yǎng)老金是大多數(shù)人的養(yǎng)命錢，因此對于養(yǎng)老金入市必須慎之又慎?！彼螘晕嗾J為，我國當前資本市場還在健全過程中，波動風險相對較大，需要慎重對待養(yǎng)老金入市問題。

宋曉梧建議，在當前情況下，可以考慮劃定一個比例，比如20%以下的養(yǎng)老金用于股市投資。隨著我國資本市場的逐步健全，在保證安全的前提下，逐步加大投資比例，既滿足社會融資需求，又能實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

安居 增加供應 完善管理

解讀人：中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長 鄭新立

關鍵詞：700萬套

在建規(guī)模1800萬套是歷史之最

政府工作報告提出，2012年要繼續(xù)推進保障性安居工程建設，在確保質(zhì)量的前提下，基本建成500萬套，新開工700萬套以上。中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立認為，今年新開工保障房700萬套以上的任務目標是實事求是的。雖然數(shù)字看上去比去年的開工量要小，但加上前兩年結轉(zhuǎn)的項目，整體在建規(guī)模將超過1800萬套，是歷史之最。保持適度的新開工規(guī)模，充分考慮了地方財政的壓力。只要今后幾年年均開工規(guī)模不小于700萬套，“十二五”的建設目標可以順利完成。

“我們不應只把眼光盯在開工規(guī)模上，更要注重在建項目的進展情況。”鄭新立說，今年在建規(guī)模大，重點是要加快建設進度，保證在建項目按計劃、按時竣工。

關鍵詞：保障房制度

完善建設、分配、管理、退出等長效機制

報告提出，要抓緊完善保障性住房建設、分配、管理、退出等制度。

鄭新立指出，今年保障房建設和竣工都將進入高峰期，應設立專門的保障房管理機構，完善相關制度，逐漸將工作重心從建設環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到管理環(huán)節(jié)上。

鄭新立認為，在建設方面，要重點確定保障房的面積標準，按照戶型小、功能全、?；镜脑瓌t來設計保障房?！艾F(xiàn)在有些城市在建100平方米的保障房，這不符合?；镜脑瓌t，增加成本壓力，也容易滋生尋租?！彼赋觯Ｕ戏窟x址應該盡可能與商品房配建，以加強各階層融合，使大家共享公共設施。

鄭新立認為，今年保障房建設資金的籌集情況比較樂觀。中央財政的支持力度進一步加大，地方通過增加土地出讓金的投入比例也可以解決一部分。“還要鼓勵銀行等金融機構、住房公積金增加支持力度，并探索社?；鸬韧度氡Ｕ戏?。”他說。

鄭新立認為，科學合理地確定保障對象的準入門檻，加上陽光操作，是保證公平分配的關鍵。退出制度應更加人性化，避免一刀切，給不符合保障條件的居民一個緩沖期。

關鍵詞：樓市調(diào)控 建立多元化住房供應體系

政府工作報告指出，2012年要繼續(xù)搞好房地產(chǎn)市場調(diào)控，進一步鞏固調(diào)控成果，促進房價合理回歸。

“樓市調(diào)控還不能說取得了成功，一旦放松，房價隨時有可能大幅反彈，最終不僅普通百姓受傷害，也不利于房地產(chǎn)市場和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展?！编嵭铝⒄f，除了繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的調(diào)控政策，增加普通商品房供給將越來越重要。通過增加普通商品房供給，可以緩解未來的供求壓力。

鄭新立表示，商品住宅與保障房相結合、買賣與租賃市場共同發(fā)展的多元化住房供應體系，將是我國住房制度頂層設計的大方向?！氨仨毤訌妼ψ》繂栴}的分類指導，早日讓中低收入家庭能享受住房保障，有能力的家庭買到滿意的商品房，愿意租房的家庭能租到穩(wěn)定的住房，從而實現(xiàn)真正意義上的住有所居?！?/p>

第四篇：解讀世界文

《解讀世界文明》

佛教文明與華夏文明的對話

通過對本學期解讀世界文明這一課程的學習，了解到了很多世界文明，盡管它們有些已然在時間的長河中沒落，有些卻仍然在跌宕起伏中流傳至今，對人們的學習，生活產(chǎn)生深遠的影響。下面我想說一說佛教文明與中華文明的淵源以及對中華文明影響。

（一）佛教文明的起源

佛教起源于公元前6世紀左右的古印度，創(chuàng)立人名悉達多，姓喬達摩。因為他出身于釋迦族，所以后來人們尊稱他為“釋迦牟尼”，意思是“釋迦族的賢人”。這個尊稱以后非常流行，以致他的本名很少被提及了。

釋迦牟尼出身于剎帝利種姓，大約生活在公元前566～486年。他是古印度迦毗羅衛(wèi)國的太子，其父是凈飯王。當時的迦毗羅衛(wèi)只是一個小部落國，位于現(xiàn)在尼泊爾境內(nèi)的提羅拉科特附近，今天還有城池遺址存在。

釋迦牟尼的母親摩耶夫人去世較早，他由姨母撫養(yǎng)長大。少年時代，他接受婆羅門教的傳統(tǒng)教育，學習《吠陀》經(jīng)典和“五明”?！斗屯印肥瞧帕_門教的圣典，“五明”指五種學問，即“聲明”，音韻訓詁之學；“巧明”，工藝技術之學；“醫(yī)方明”，醫(yī)藥之學；“因明”，邏輯推理之學；“內(nèi)明”，宗乘大意之學。后來他與覺飯王之女耶輸陀羅結婚，生子羅喉羅。29歲時，由于看到每個人都要遭受生老病死等各種痛苦，他便離家外出，尋師訪友，立志探索人生的解脫之道。

釋迦牟尼出家之后，先是跟隨兩位哲學家學習，然后開始了長達6年的苦行生活。釋迦牟尼為什么要苦行呢?這與當時人們的一種普遍認識有關。當時人們認為，摩擦濕木頭是不能生火的，摩擦干木頭才能取火。同樣的道理，人們只有經(jīng)過一系列的苦行生活，清除了身體中的體液，才能悟出真理。于是，他逐漸減少飲食，后來7天才吃一頓飯。他穿鹿皮、樹皮，晚上睡在鹿糞、牛糞上，有時還睡在荊棘上。

但是，6年之后，他身體消瘦，形同枯木，仍然沒有發(fā)現(xiàn)什么人生的真理。他認識到苦行無助于解脫，就開始凈身進食。他渡過尼連禪河，來到伽耶(今印度的菩提伽耶)，坐在畢缽羅樹(后稱菩提樹)下，沉思冥想。經(jīng)過7天7夜，他終于悟出了真理，真正成道覺悟，因而被稱為“佛陀”，或簡稱“佛”，意思是“覺悟者”。這一年他35歲。

釋迦牟尼成道之后，到鹿野苑(在今印度瓦臘納西附近)為情陳如等5人講說“四諦”的道理，喬陳如等5人信仰了釋迦牟尼的教義，成為首批僧侶，號稱“五比丘”。至此，有了成道的釋迦牟尼(佛)，有了他所證悟的真理(法)，又有了信徒(僧)，傳統(tǒng)稱為佛法

僧“三寶”具足，標志著佛教真正建立。

(二)佛教文明傳入中國

佛教傳入中國的具體時間和年代很難考定，一種觀點認為佛教在先秦時期就已經(jīng)傳入中國。據(jù)晉代王嘉《拾遺記》的記載，燕昭王七年（前305），印度有道術人名尸羅，歷經(jīng)五年，千里跋涉來到燕都。清代學者俞樾認為這是“佛法入中國之始”。然而佛教于公元前三世紀才開始外傳，而公元前四世紀已有印度僧人來華，顯然是講不通的。唐代和尚道宣在《感應記》中根據(jù)《列子·仲尼篇》“丘聞西方有圣人焉”之語，斷言“孔子深知佛為大圣”，即春秋時代已有佛教傳入。然而佛祖釋迦牟尼僅長孔子十余歲，兩人是同時代人，孔子在世時，佛教也尚處初創(chuàng)階段，因此說孔子知佛也是靠不住的。隋代費長房在《歷代三寶記》中提出，秦始皇時就有利防等18個僧人帶著佛經(jīng)到中國教化秦始皇。另外《釋老志》根據(jù)《史記》有關張騫出使大夏的內(nèi)容聲稱漢武帝時佛教已經(jīng)傳入中國。不過此二說由于史料不夠充分，并不為學術界所重視。

目前在學術界影響較大的有“西漢末說”“西漢末東漢初說”和“東漢初說”。這三說因年代相近，又都有正史、野史材料作證，因此各執(zhí)一辭，難分高下。其中尤以“東漢初說”流傳最廣，影響最大。佛教界一直有漢明帝派使者西行求法，使佛教初傳中國的說法。據(jù)載在東漢永平七年（64），明帝夢見有神人飛行于殿前，第二天，他就向大臣詢問此神的來歷。大臣博毅稱：西方有得道者名“佛”，陛下夢見的恐怕就是他。明帝就派蔡愔、秦景等人到西域求佛法。使者到達西域的大月氏國后，遇到兩位高僧迦葉摩騰和竺法蘭，便邀請他們來華。于是二人便攜帶佛像經(jīng)卷，用白馬馱著，來到洛陽。明帝為此特意建造了白馬寺。在寺中，二位高僧翻譯了《四十二章經(jīng)》一般認為這是中土最早的佛經(jīng)譯本。漢明帝求法說在佛教徒中一直盛傳不衰，但學術界對此卻頗有懷疑，理由是：所謂感夢遣使之說，顯然是帶有神奇色彩的傳聞。而漢明帝求法的年代，有關記載也很不一致，無論是夢之年還是遣使之年都有多種說法，派遣的使者姓名記載也各不相同，表明此事并沒有可靠的材料可資定論。此外，對佛經(jīng)的傳譯也頗多疑問，早期的有關記載如《理惑論》只說寫取佛教四十二章，并沒有說譯經(jīng)的事，也沒有提到迦葉摩騰和竺法蘭，這些內(nèi)容直到《歷代三寶記》中才開始出現(xiàn)。因此《四十二章經(jīng)》是否漢代所譯？是譯本還是抄本？譯者到底是誰？事實上都無法定論。目前要確定佛教傳入中國的時間應該說實非易事，幾種說法各有所本，相持不下?，F(xiàn)在一般流行的說法是佛教在兩漢之際即公元前后傳入中國，這實際上是將“西漢末說”“西漢末東漢初說”和“東漢初說”合而為一，也算是解決佛教傳入中國時間之謎的一種方法吧。

（三）佛教文明對中華文明的影響

佛教傳入中國，對中國歷史和文化的發(fā)展發(fā)生過很大的影響和作用，在中國歷史上留下了燦爛輝煌的佛教文化遺產(chǎn)。印度佛教文化與中國固有文化的交流和融合，不僅帶動了佛教與中國文化相結合的全面發(fā)展，而且在交融過程中形成了學術思想、修養(yǎng)方法、音樂美術、工藝建筑、風俗習慣等等。中國佛教文化成為中國傳統(tǒng)文化的重要組成部分。

佛教哲學蘊藏著極深的智慧，佛學和中國古典哲學的交互影響，推動了哲學提出新的命題和新的方法。佛學對宇宙人生的洞察，對人類理性的反省，對概念的分析，有著深刻獨到的見解。在人生觀上，佛教強調(diào)主體的自覺，并把一己的解脫與拯救人類聯(lián)系起來。它以獨特的思想方法和生活方式，給予中國傳統(tǒng)社會民眾精神生活以新的啟發(fā)。

佛教為中國文化、文學藝術帶來了新的意境，新的文體，新的命意遣詞方法。數(shù)千卷由梵文翻譯過來的經(jīng)典本身就是偉大富麗的文學作品。馬鳴的《佛所行贊》帶來了長篇敘事詩的典范；《法華》、《維摩》、《百喻》諸經(jīng)鼓舞了晉唐小說的創(chuàng)作；般若和禪宗思想影響了陶淵明、王維、白居易、蘇軾的詩歌。變文、俗講和禪師的語錄體都和中國俗文學有著很深的關系。

佛教對中國藝術方面起了巨大的作用。尤其是美術、音樂、建筑方面，對中國文化有深遠的影響，留下了及其豐富而優(yōu)秀的作品。就美術而言，佛教典故常成為歷代畫家的創(chuàng)作源泉，觀音、文殊、如來等佛教至高無上的被崇拜者總是畫家們的繪畫對象。吳道子、顧愷之等著名畫家皆以擅長佛畫聞名于世，例如吳道子的《松子天王圖》講述了釋迦摩尼降生的故事；敦煌石窟的壁畫不僅畫工優(yōu)秀，而且反映了許多佛學道理。就音樂方面，佛教音樂作為音樂這種娛樂形式，更容易進入封建時期知識文化水平較低的平民中，使其更易于推廣?！洞蟊洹返确鸾桃魳?，傳世至今，受到很多人喜愛，尤其是當下，對于許多白領、學生，這是一劑保持內(nèi)心平靜的良藥。至于建筑，受到佛教影響的甚多。各地的寺廟、石窟自然是佛教建筑的精華，寺廟多建于山中，因地制宜，渾然天成，給人一種極其自然的感覺，融入了佛教文化，給人極好的美感；石窟也是一種寶貴的文化財富，石窟中的雕塑和筆畫，都是及其珍貴而有美感的藝術作品，不僅給人美的享受，還給人關于人生、關于世界的深刻感悟。中國的藝術作品，深受佛教文化的渲染，佛教文化的融入，使中國的藝術作品內(nèi)涵更加豐富，欣賞角度多樣化，體會感受更加深刻。在佛教的影響下，歷代藝術家給藝術界留下了寶貴的文化遺產(chǎn)。

伴隨佛教俱來的還有天文、醫(yī)藥等科學技術的傳習。

第五篇：50號文解讀

一、政策解讀

自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)（2014）43號文）實施以來，各級政府逐步健全完善舉債融資機制，但部分地區(qū)違法違規(guī)舉債問題時有發(fā)生。2016年財政部表態(tài)支持43號文精神，接連下發(fā)了國辦函（2016）88號文、財預（2016）152號文等，要對地方政府違規(guī)舉債融資妥善處理，因此我們認為：《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預2017）50號文可以理解為對之前一系列約束政府融資平臺違規(guī)舉債行為的再次重申，并對之前系列發(fā)文進行完善補充，屬于“老規(guī)新發(fā)”。

（1）目的

50號文規(guī)范了金融機構對融資平臺公司提供融資方式，目的在于防范政府債務風險，約束地方政府及政府融資平臺融資杠桿。

（2）監(jiān)管模式的改變

通知是財政部等六部門聯(lián)合發(fā)布，意味著“協(xié)同監(jiān)管”的逐步實現(xiàn)，不僅對政府相關部門違規(guī)行為進行約束，而且對提供融資的金融機構進行監(jiān)管。

（3）進一步明確整改時限并加大追責力度和范圍

要求地方政府融資擔保行為整改應當于2017年7月31日前完成，并對政府逾期預期不改或改正不到位的相關部門責任人依法追究責任。同時通知要求建立跨部門聯(lián)合檢測和防控機制，對于涉及地方政府違法違規(guī)舉債融資的機構和人員進行跨部門懲戒，包括地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等，提高了違規(guī)成本及政策執(zhí)行效率。

（4）厘清地方政府和融資平臺的關系

通知要求地方政府不得注入公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺，不得將逾期土地出讓收入作為償債來源，政府不得以擔保函、承諾函、安慰函等方式提供擔保，政府不得以文件、唯一紀要、領導批示等任何形式要求企業(yè)為政府舉債或變相舉債。上述要求旨在厘清投融資雙方債務關系，要求金融機構應當按商業(yè)化原則審慎評估舉債人的財務能力和還款來源，不得以政府隱形擔保作為融資條件。

（5）推動政府提供公開依法依規(guī)融資擔保、規(guī)范政府與社會資本合作行為

通知鼓勵政府構建市場化融資擔保體系，鼓勵將隱性擔保轉(zhuǎn)化為顯性擔保。允許地方政府與社會資本共同合作投資，但嚴禁政府承諾回購社會資本方本金、承諾這回資本方最低收益、承擔社會資本方損失等變現(xiàn)舉債行為。