第一篇：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度問題文獻(xiàn)綜述
淺析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度問題
摘 要：失業(yè)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必然產(chǎn)物，但它的存在又嚴(yán)重地影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。當(dāng)前我國(guó)面臨著嚴(yán)重的失業(yè)問題，因而如何進(jìn)一步創(chuàng)新、完善現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度，全面發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的作用，就是當(dāng)前必須立即解決的一項(xiàng)重要問題。本文通過對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出其中存在的問題，并提出完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建議。
關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；促進(jìn)就業(yè)；建議對(duì)策
一、前言
失業(yè)保險(xiǎn)是指國(guó)家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一。社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫安置和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)等。普遍性、強(qiáng)制性和互濟(jì)性是失業(yè)保險(xiǎn)的主要特征。建立健全完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，而且對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，共建和諧社會(huì)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，起著重要作用。為了更好的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們應(yīng)采取相關(guān)的措施解決目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問題。
二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀
1、保障的范圍
1986年，配合勞動(dòng)合同制的實(shí)行和企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施，我國(guó)頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國(guó)有企業(yè)四類人員。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》進(jìn)行了調(diào)整，將保障對(duì)象擴(kuò)大到國(guó)有企業(yè)的7類9種人員，并規(guī)定企業(yè)化管理的事業(yè)單位也應(yīng)依照?qǐng)?zhí)行。1999年新的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》正式出臺(tái)，將各類城鎮(zhèn)企、事業(yè)單位的職工都納入到失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍中來(lái)。這里的城鎮(zhèn)企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)其他企業(yè)。到2010年12月底，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)11645萬(wàn)人，比上年底增加458萬(wàn)人?！?/p>
2、享受保障的條件
按照《條例》規(guī)定，失業(yè)人員必須具備下列條件方可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇:按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年；非因本人意愿中斷就業(yè)的；已經(jīng)辦理失業(yè)登記，并有求職要求。其中特別規(guī)定辦理失業(yè)登記是失業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的必經(jīng)程序。在認(rèn)定失業(yè)人員是否有求職要求時(shí)，應(yīng)以其是否在職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)登記求職，并參加求職活動(dòng)為標(biāo)志。
3、保障的水平
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程：1986年的“暫行規(guī)定”中還稱之為“待業(yè)救濟(jì)金”，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%一75%發(fā)放；1993年將“待業(yè)救濟(jì)金”的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)改為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救濟(jì)金的120%一150%。1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)與最低工資和城鎮(zhèn)居民最低生活保障掛鉤，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金要低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障。
4、保障的內(nèi)容
根據(jù)《條例》的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)必須首先用于保障失業(yè)人員基本生活的支出，包括支付失業(yè)保險(xiǎn)金，支付領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障失業(yè)人員的基本生活的同時(shí)，可部分用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹費(fèi)用補(bǔ)貼。
5、保障金的來(lái)源
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的籌資來(lái)源經(jīng)歷了一個(gè)從企業(yè)繳費(fèi)到用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)的歷程。1986年的制度規(guī)定:企業(yè)按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)；到1993年則改為企業(yè)按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)。到了最新的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，規(guī)定城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按本單位工資總額的2%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，職工按本人工資的1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1524億元。
6、保障基金的管理
失業(yè)保險(xiǎn)基金是失業(yè)保險(xiǎn)正常發(fā)揮作用的重要物質(zhì)保證，為保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的安全與完整，《條例》規(guī)定，嚴(yán)格建立勞動(dòng)、財(cái)政、銀行三家相互監(jiān)督制約的機(jī)制，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由勞動(dòng)保障行政部門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，存入財(cái)政部門在國(guó)有商業(yè)銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，失業(yè)保險(xiǎn)基金要?？顚Ｓ茫坏门沧魉?，不得用于平衡財(cái)政收支。
三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題
1、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍過窄
李曉娟[1]認(rèn)為我國(guó)制度關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴(kuò)大，但按我國(guó)規(guī)定，失業(yè)保障對(duì)象僅為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營(yíng)和三資企業(yè)還未完全納入。在農(nóng)村除少數(shù)合同制工人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，大量農(nóng)民工被排斥在正式的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍仍然過窄，不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn)，也無(wú)益于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況下，他們也面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，如果不將他們納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。
2、失業(yè)保險(xiǎn)制度立法不健全、立法層次低
經(jīng)歷了四十年的時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)從無(wú)到有、從不規(guī)范到相對(duì)規(guī)范，確實(shí)起到了“安全網(wǎng)”的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展面臨著更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，存在著更多的問題。
首先，失業(yè)保險(xiǎn)范圍不能進(jìn)一步地適應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，而且《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條三款明確規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等，而且第6條規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)招用的農(nóng)民工不繳納保險(xiǎn)費(fèi)。可見我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍并非擴(kuò)充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，城市農(nóng)民打工族，與此同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍也未擴(kuò)充大批“下崗”職工。
其次，我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》14條對(duì)就業(yè)期、參保期、非自愿就業(yè)，就業(yè)部門等級(jí)、就業(yè)愿望都做了規(guī)定，唯獨(dú)對(duì)法定勞動(dòng)年齡和勞動(dòng)能力未作要求，這就導(dǎo)致了符合其他條件但未滿16歲的失業(yè)者享受到待遇，這一方面與我國(guó)《勞動(dòng)法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的流失。
第三，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法不合理，層次比較低，缺乏相應(yīng)的法律效力和法律責(zé)任?！稐l例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度。[2]
3、失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措渠道少，保險(xiǎn)資金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的保障效果
根據(jù)我國(guó)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第6條和第21條的規(guī)定，現(xiàn)行的事業(yè)保險(xiǎn)制度是企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政在特殊情況下提供補(bǔ)貼。但中小型企業(yè)由于資金短缺、運(yùn)營(yíng)困難或投資運(yùn)作時(shí)間短等原因，怠于繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；運(yùn)營(yíng)效益好的大企業(yè)也抱著這是“劫富濟(jì)貧”的心理不積極主動(dòng)的幫員工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；因受宣傳力度不夠、失業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)不明顯等因素的影響，有些勞動(dòng)者只好權(quán)衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來(lái)不確定的風(fēng)險(xiǎn)投資買單。社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來(lái)源渠道多。由于資金來(lái)源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些地方失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不善，出現(xiàn)挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金等嚴(yán)重問題。[3]
4、失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能薄弱
胡長(zhǎng)靜[4]指出失業(yè)保險(xiǎn)包括三方面的功能：其一，為失業(yè)者提供失業(yè)保障功能，維護(hù)其在失業(yè)過程中的基本生活水平；其二，促進(jìn)再就業(yè)功能。而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)再就業(yè)功能還未能很好的發(fā)掘，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能雖日益重視起來(lái)，但是目前再就業(yè)功能的發(fā)展還不盡人意，失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預(yù)防失業(yè)功能。預(yù)防失業(yè)功能相對(duì)于前兩個(gè)功能來(lái)說(shuō)，這個(gè)功能長(zhǎng)期不被重視，目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金中還沒有預(yù)防失業(yè)方面的專項(xiàng)基金，也沒有相關(guān)的預(yù)防失業(yè)政策措施出臺(tái)。2008年金融海嘯席卷全世界，我國(guó)由于預(yù)防失業(yè)政策措施缺位導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，從業(yè)人員失業(yè)，這說(shuō)明預(yù)防失業(yè)這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業(yè)的危害。
四、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策
1、進(jìn)一步拓寬失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍
失業(yè)保險(xiǎn)條例的基本原則是將所有具有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、依靠工資收入的勞動(dòng)者都納入覆蓋范圍。制度發(fā)展方向可依據(jù)公民的個(gè)人依法所得收入及同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)界定失業(yè)保險(xiǎn)的投保標(biāo)準(zhǔn)，避免由于工資和失業(yè)概念的格式化而造成的個(gè)體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體的漏?，F(xiàn)象。[5]
2、加強(qiáng)立法、執(zhí)法等法制建設(shè)
一方面加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)立法，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的規(guī)范性和權(quán)威性。在依法治國(guó)的時(shí)代，加強(qiáng)立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度還沒有專門的法律。雖然國(guó)務(wù)院制定了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，但它僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度，它僅僅是一個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施規(guī)范，這無(wú)疑影響它的法律效力。
另一方面執(zhí)法人員在執(zhí)行時(shí)要嚴(yán)格審查資格條件，同時(shí)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象是失業(yè)者，但它的目的是在于通過保障失業(yè)人員基本生活促進(jìn)再就業(yè)，因而同其他社會(huì)保險(xiǎn)相比資格條件嚴(yán)格。
3、認(rèn)真做好失業(yè)保險(xiǎn)基金監(jiān)管和失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)
事關(guān)失業(yè)者生計(jì)的失業(yè)保險(xiǎn)基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，一方面，要完善失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支規(guī)章制度，切實(shí)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的日常監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)部控制，嚴(yán)格支出使用程序，確?；鸾^對(duì)安全；另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金管理部門必須如實(shí)做好基金使用賬單，定期向社會(huì)公開基金使用情況，接受全社會(huì)的監(jiān)督。企業(yè)、個(gè)人也可以再符合條件并提出申請(qǐng)的情況下查詢就業(yè)保險(xiǎn)基金的明細(xì)賬簿，防止基金濫用。于此同時(shí)，為了準(zhǔn)確判斷就業(yè)形勢(shì)，了解失業(yè)動(dòng)態(tài)，國(guó)家進(jìn)行失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指導(dǎo)、各地積極配合做好失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作也能有效促進(jìn)就業(yè)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)推進(jìn)。
4、重視失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能
失業(yè)保險(xiǎn)基金在用于失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放中，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相聯(lián)系原則，只對(duì)繳費(fèi)者發(fā)放，但在再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能上可以擴(kuò)大范圍至所有需要找工作的勞動(dòng)者。因此，我國(guó)應(yīng)該在失業(yè)保險(xiǎn)基金中列出用于再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的專項(xiàng)資金，以促進(jìn)再就業(yè)，緩解我國(guó)失業(yè)壓力，同時(shí)從根源處盡量預(yù)防控制失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。例如再就業(yè)方面我國(guó)可以積極開展再就業(yè)培訓(xùn)，開專場(chǎng)招聘會(huì)，為失業(yè)者提供工作崗位等。預(yù)防失業(yè)方面可以從以下方面著手，例如當(dāng)企業(yè)效益低下的時(shí)候，可以針對(duì)企業(yè)推出工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼等，以提供創(chuàng)新技術(shù)、管理水平等改善企業(yè)效益。針對(duì)大學(xué)生就業(yè)難，大學(xué)生畢業(yè)即將失業(yè)這一問題，可以由通過預(yù)防失業(yè)專項(xiàng)基金，提供大學(xué)生實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使大學(xué)生在學(xué)校期間能夠很好的了解就業(yè)市場(chǎng)所需，查漏補(bǔ)缺，從而從根源處預(yù)防失業(yè)的發(fā)生。
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第二篇：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及問題分析
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及問題分析
摘要：中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)過了多年的發(fā)展，已相對(duì)完善，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，已呈現(xiàn)出諸多問題。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過幾次改革，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出。但是與我國(guó)龐大的勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模和失業(yè)人數(shù)相比，現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)制度比照西方先進(jìn)的制度，仍然是有一定的差距，表現(xiàn)為失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄、參與率低和繳費(fèi)困難等等。本文將就其現(xiàn)狀及存在問題作簡(jiǎn)要剖析。
關(guān)鍵詞：失業(yè)；保險(xiǎn)制度；問題分析
一、失業(yè)保險(xiǎn)的概念及現(xiàn)狀
（一）失業(yè)保險(xiǎn)的概念及特點(diǎn)
是指國(guó)家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的社會(huì)保障制度。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一。社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫安置和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)等方面，其中社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)項(xiàng)目。失業(yè)保險(xiǎn)制度，通過建立失業(yè)保險(xiǎn)基金的辦法，使職工在失業(yè)期間獲得必要的經(jīng)濟(jì)幫助，保證其基本生活，并通過轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等手段為他們重新實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)造條件。其核心內(nèi)容是社會(huì)集中建立失業(yè)保障資金，分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障暫時(shí)處于失業(yè)狀態(tài)的勞動(dòng)者的基本生活，并通過失業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)失業(yè)者盡快再就業(yè)。這種制度有兩大功能，一是保障生活，二是促進(jìn)就業(yè)。
失業(yè)保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)通過國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)行、由社會(huì)集中建立基金、為因中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供基本物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，有其自身的特點(diǎn)。由于它與社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，是培育完備的勞動(dòng)力市場(chǎng)的必要條件，是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提，是促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的必要措施，故具有直接性、強(qiáng)制性；失業(yè)保險(xiǎn)待遇不是每個(gè)繳費(fèi)人都必然享受的，不失業(yè)者將終生不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，因而具有互濟(jì)性；與失業(yè)救濟(jì)不同，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人必須履行相應(yīng)的義務(wù)，符合資格條件，所以失業(yè)保險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)性。
失業(yè)保險(xiǎn)的上述特點(diǎn)，正是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度完善的基礎(chǔ)。因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系具有直接性，因此失業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新應(yīng)該是以政府為創(chuàng)新主體的。在制度創(chuàng)新中要確定政府對(duì)資金籌集的最后調(diào)節(jié)者的責(zé)任，要開拓新的籌資渠道；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)互濟(jì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，建立起資金籌集的激勵(lì)機(jī)制；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)，重新界定失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步改革的順利進(jìn)行，體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的特點(diǎn)，還必須在管理體制上進(jìn)行創(chuàng)新，尤其要加強(qiáng)法制建設(shè)。
（二）我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度過去的變遷及現(xiàn)狀
20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，國(guó)有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用，1993年國(guó)務(wù)院又頒發(fā)
了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：（1）享受對(duì)象增加了按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工兩類。（2）重新規(guī)定失業(yè)救濟(jì)金按當(dāng)?shù)孛裾块T確定的社會(huì)救濟(jì)金的120%-150%發(fā)放。（3）規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調(diào)劑使用?？梢?，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》并沒有對(duì)《暫行規(guī)定》有大的突破和超越。失業(yè)保險(xiǎn)原有的問題依然存在，在新的形勢(shì)下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
具體地說(shuō)，90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革迫切要求失業(yè)保險(xiǎn)能擔(dān)當(dāng)起保障國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活的重任。但是，由于《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》是從失業(yè)救濟(jì)的角度來(lái)設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的，不要求個(gè)人繳費(fèi)，不要求失業(yè)者履行相應(yīng)的義務(wù)，而作為失業(yè)保險(xiǎn)金主要來(lái)源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能十分脆弱。單一的資金來(lái)源渠道和有限的保險(xiǎn)基金根本無(wú)法滿足國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活需要，于是，國(guó)家只能通過限制企業(yè)與職工解除勞動(dòng)合同，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能通過嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)的享受條件來(lái)控制領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)的人數(shù)，保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動(dòng)用工制度改革無(wú)法到位。1997年，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，深化勞動(dòng)用工制度改革已成為國(guó)企改革的關(guān)鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險(xiǎn)制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期一項(xiàng)過渡性的社會(huì)保障制度。國(guó)家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來(lái)保障下崗、失業(yè)職工的生活。
但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務(wù)中心，與讓他們直接進(jìn)人勞動(dòng)力市場(chǎng)，由勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)畢竟不同?！跋聧彙笔且环N“準(zhǔn)顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國(guó)特色的過渡性的社會(huì)保障制度，只是通往市場(chǎng)就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無(wú)法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調(diào)節(jié)方式本身的局限性，導(dǎo)致在再就業(yè)工程的實(shí)施過程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權(quán)利虛置”兩種不正常現(xiàn)象。因此，抓住國(guó)有企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有利時(shí)機(jī)，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制的完全轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。于是，深化失業(yè)保險(xiǎn)制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險(xiǎn)制度建立以來(lái)出現(xiàn)的一系列問題，改變失業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)要求的局面，1999年1月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。
與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無(wú)疑有很大的進(jìn)步。這主要表現(xiàn)在：（1）確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。（2）將失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工；（3）建立了國(guó)家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。用人單位的繳費(fèi)比例提高到了工資總額的2%，職工個(gè)人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受條件、申領(lǐng)程序。《條例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須同時(shí)符合三個(gè)條件：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)保險(xiǎn)登記，并有求職要求的。（5）重新調(diào)整了支出項(xiàng)目和支付標(biāo)準(zhǔn)。在支出項(xiàng)目安排上，強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)金及其相關(guān)支出，增加了職業(yè)介紹補(bǔ)貼的開支項(xiàng)目，取消了生產(chǎn)自救費(fèi)和管理費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。累計(jì)繳費(fèi)1-5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為12個(gè)月，繳費(fèi)5-10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為18個(gè)月，繳費(fèi)10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為24個(gè)月。
（6）提高了統(tǒng)籌層次，實(shí)行了市級(jí)統(tǒng)籌。（7）加強(qiáng)了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金必須存
入銀行的財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。
應(yīng)該說(shuō)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度從建立至今，在對(duì)社會(huì)失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)等方面確實(shí)起到了一定的積極作用，但隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度已在很多方面顯露出不足，對(duì)其進(jìn)行改革和完善已是迫在眉睫的問題。
二、失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問題
（一）失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍
一方面，盡管各國(guó)都規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，但并非參加失業(yè)保險(xiǎn)的人都可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。由于失業(yè)保險(xiǎn)制度擔(dān)負(fù)著促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，因此各國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的資格條件都很嚴(yán)格，中國(guó)也不例外?！稐l例》中規(guī)定，失業(yè)人員要領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，須同時(shí)具備三個(gè)條件。
1.依法參加了失業(yè)保險(xiǎn)，所在用人單位和本人履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年。此條件規(guī)定了勞動(dòng)者的義務(wù)，充分體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的特性。但在現(xiàn)實(shí)中，某些用人單位由于種種原因未能參?；蛲锨繁ＹM(fèi)，繳費(fèi)期限不足一年，那么失業(yè)人員是否可以享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇呢？有的省份規(guī)定：“用人單位拖欠保費(fèi)的，職工失業(yè)后，按累計(jì)實(shí)際繳費(fèi)年限發(fā)放待遇，所欠保費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)清繳。”但仍然未明確說(shuō)明由于用人單位的原因而使繳費(fèi)期限不足一年應(yīng)如何處理。
2.非因本人意愿中斷就業(yè)。“非本人意愿”一般指“終止勞動(dòng)合同的，被用人單位解除勞動(dòng)合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規(guī)定并不明確，如職工違反有關(guān)規(guī)章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業(yè)保險(xiǎn)的話，顯然是不合理的，因此對(duì)“非本人意愿失業(yè)”應(yīng)詳加規(guī)定。
3.依法辦理了失業(yè)保險(xiǎn)登記，并有求職要求的。按照《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》規(guī)定，“失業(yè)人員應(yīng)在終止或者解除勞動(dòng)合同之日起60日內(nèi)，到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。如果超過這一期限，算自動(dòng)放棄享受失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利，以前所累計(jì)的繳費(fèi)年限在下次失業(yè)時(shí)不再計(jì)算”。此條規(guī)定過于苛刻，如果失業(yè)人員發(fā)生一些特殊情況，不能在規(guī)定的60日內(nèi)（有些省份規(guī)定為30日）辦理申領(lǐng)手續(xù)，卻因此不能享受相應(yīng)待遇，顯然其今后生活難以保障?？煞駰l件放寬，減額發(fā)放保險(xiǎn)金或保留其以前所累計(jì)的繳費(fèi)年限在下次失業(yè)時(shí)計(jì)算。
另一方面，失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)遭受失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，暫時(shí)喪失工資收入的失業(yè)者設(shè)計(jì)的，因而失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍主要應(yīng)是勞動(dòng)者。由于條件限制，我國(guó)最初的失業(yè)保險(xiǎn)只適用于國(guó)有企業(yè)職工，這就忽視了對(duì)非國(guó)有企業(yè)職工的保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保障能力的提高，我國(guó)在1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中將適用范圍界定為城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工。城鎮(zhèn)企業(yè)是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。這就使得更多的勞動(dòng)者能夠參加失業(yè)保險(xiǎn)，保障自己的權(quán)利，但仍然存在諸多問題。
一是未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工以農(nóng)民職工為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況極不穩(wěn)定，一旦這部分農(nóng)民職工失去工作，使生活難以維持，還會(huì)給社會(huì)造成不穩(wěn)定。還有一批非農(nóng)民職工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不參加失業(yè)保險(xiǎn)，使這部分人群的權(quán)利也難以得到保障；二是個(gè)體工商戶的雇員也未納入保險(xiǎn)范圍；三是農(nóng)民合同制工人不能享受完整的失業(yè)保險(xiǎn)待遇；四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業(yè)為了逃避責(zé)任，不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，視職工為“臨時(shí)工”，拒絕為其辦理失業(yè)保險(xiǎn)。而實(shí)際上國(guó)家對(duì)臨時(shí)工的相關(guān)問題早有定論：“用人單位如在臨時(shí)性崗位上用工也應(yīng)當(dāng)與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同并依法為其建立各種社會(huì)保險(xiǎn)?！钡跅l例中對(duì)職工的界定不明，使得一些企業(yè)鉆漏洞，職工權(quán)
益得不到保障；五是我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量巨大，這其中一部分人進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，而大部分仍留在農(nóng)村，基本上處于失業(yè)狀態(tài)，但目前卻并未納入失業(yè)保險(xiǎn)；六是即使是《條例》中明確規(guī)定的城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)參保，但到目前為止參加保險(xiǎn)的主要是國(guó)有企業(yè)，其他性質(zhì)的企業(yè)及事業(yè)單位參保率不高
（二）失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌措和利用
如何改進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌措并提高其使用效率，是目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的一大問題。
《條例》中對(duì)繳費(fèi)基數(shù)及比率作了相應(yīng)規(guī)定，但繳費(fèi)基數(shù)并不規(guī)范?！稐l例》中規(guī)定：“應(yīng)參保的城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的繳費(fèi)基數(shù)為本單位工資總額的2%，繳費(fèi)職工按本人工資的1%繳費(fèi)”。而對(duì)工資總額時(shí)間界定不明，是以上一單位工資總額平攤到本年各個(gè)月份作為基數(shù)，還是以上月單位工資總額為基數(shù)，各地目前做法并不統(tǒng)一。而且在基金籌集中，欠費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，分析其原因：一是一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善甚至無(wú)力付薪，更不用說(shuō)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)了；二是有些效益的企業(yè)主觀上不愿繳費(fèi)，覺得本企業(yè)職工失業(yè)不多，如果繳費(fèi)，是在背別人的包袱；三是強(qiáng)制性不夠。對(duì)某些企業(yè)拒不參保，拖欠保費(fèi)的現(xiàn)象，相關(guān)機(jī)構(gòu)更無(wú)有效措施解決，導(dǎo)致應(yīng)收未收，基金籌集困難。
失業(yè)保險(xiǎn)資金的使用效率有待提高，與失業(yè)保險(xiǎn)的兩大功能相對(duì)應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)資金的使用方向主要有兩個(gè)：失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)。1995年全年全國(guó)共支出失業(yè)保險(xiǎn)資金18.9億元，其中用于失業(yè)救濟(jì)、促進(jìn)再就業(yè)的有15.1億元，其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)資金的收支管用由勞動(dòng)部門單獨(dú)承擔(dān)，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)資金流失嚴(yán)重，挪用、擠占多提管理費(fèi)等現(xiàn)象十分普遍。即使是一些看似被用于失業(yè)救濟(jì)的資金，是否真正用到了應(yīng)該享受失業(yè)救濟(jì)金的失業(yè)人員身上也未可知。
（三）失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付與再就業(yè)
我國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付，項(xiàng)目規(guī)定較為詳細(xì)，除了按累計(jì)繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短領(lǐng)取不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金外，還規(guī)定了失業(yè)人員可享受的其它待遇，如：醫(yī)療補(bǔ)助、生育補(bǔ)助，喪葬補(bǔ)助和撫恤補(bǔ)貼，以及減免職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)和職業(yè)介紹服務(wù)費(fèi)等，但這一規(guī)定尚不完善。由于失業(yè)保險(xiǎn)制度作用不僅在于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，更重要的是承擔(dān)了促進(jìn)就業(yè)的這一重任。因此，應(yīng)對(duì)失業(yè)人員的就業(yè)提供更多措施。前面提到失業(yè)保險(xiǎn)有兩大功能，生活保障和促進(jìn)再就業(yè)，這兩大功能是相互依存共同發(fā)展的，前者為后者提供基礎(chǔ)和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國(guó)的國(guó)情和財(cái)力狀況也決定了我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度不可能搞單純的失業(yè)救濟(jì)。只有強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的促進(jìn)再就業(yè)功能，適當(dāng)加大轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)的投入，才能降低失業(yè)救濟(jì)的成本。龐大的富余人員是我國(guó)企業(yè)改革的最大障礙，一些企業(yè)為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會(huì)。這無(wú)疑大大加重了社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)，而為了確保數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的失業(yè)者的基本生活，將不得不提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，這樣反過來(lái)又將包袱推給了企業(yè)，形成了惡性循環(huán)。
三、失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)制度一步發(fā)展的分析
（一）積極擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面
勞動(dòng)者一旦失去收入，失業(yè)保險(xiǎn)就要對(duì)其基本生活起到保障作用，但我國(guó)目前的失業(yè)保險(xiǎn)制度保障范圍不能滿足社會(huì)的需要。社會(huì)保障是所有勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，而且象鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私營(yíng)企業(yè)等是重要的就業(yè)渠道，不把其納入社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍中來(lái)，不利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，也不利于保持社會(huì)安定。因此，拓寬失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業(yè)保險(xiǎn)是當(dāng)務(wù)之急。上海市于1992年便將失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍擴(kuò)展到外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等企業(yè)的職工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府應(yīng)當(dāng)積極制定相關(guān)政策，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，可向西方先進(jìn)國(guó)家進(jìn)行借鑒，制定有利于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的政策制度。另一面，針對(duì)有些符合條件的中小企業(yè)，應(yīng)集結(jié)提高他們的參保率，變相擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。
（二）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)籌資制度創(chuàng)新，積極提高資金使用率
1.籌資渠道的創(chuàng)新。由于目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)尚處于初級(jí)階段，保險(xiǎn)基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時(shí)，由于幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的企業(yè)內(nèi)部的富余人員又要在短時(shí)間進(jìn)入市場(chǎng)，因此，要解決企業(yè)勞動(dòng)力存量進(jìn)入市場(chǎng)的問題，必須突出政府在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：第一，規(guī)定政府是失業(yè)保險(xiǎn)的“最后調(diào)節(jié)者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業(yè)保險(xiǎn)籌資中的責(zé)任。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)收不抵支時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)按規(guī)定通過財(cái)政撥款加以彌補(bǔ)。第二，尋求新的資金來(lái)源。從目前情況來(lái)看，以下來(lái)源是值得考慮的。比如可將部分國(guó)有企業(yè)的股權(quán)劃歸失業(yè)保險(xiǎn)基金會(huì)，以后用股權(quán)收益作為部分資金來(lái)源。另外，可把部分國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼變?yōu)槭I(yè)保險(xiǎn)金。對(duì)頻臨破產(chǎn)的企業(yè)，國(guó)家財(cái)政不斷注入資金加以扶持是我國(guó)的一貫做法。由于國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)缺乏約束力，因此，這樣做的結(jié)果是，企業(yè)就象一個(gè)無(wú)底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費(fèi)了大量資金。如果能從國(guó)家財(cái)政的企業(yè)虧損補(bǔ)貼費(fèi)中拿出部分資金補(bǔ)充到失業(yè)保險(xiǎn)基金中去，失業(yè)保險(xiǎn)基金的保障功能將大大增強(qiáng)。
2.籌資機(jī)制的創(chuàng)新。建立資金籌集的激勵(lì)機(jī)制，充分重視經(jīng)濟(jì)手段在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的應(yīng)用。由于失業(yè)保險(xiǎn)不是人人都可享受的，有些人和企業(yè)可能純粹是在作貢獻(xiàn)。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)還是不太發(fā)達(dá)的情況下，物質(zhì)刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵(lì)機(jī)制既應(yīng)包括對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)，也應(yīng)包括對(duì)征收者的激勵(lì)。在對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)時(shí)主要采取通過一定的方式對(duì)按時(shí)繳費(fèi)、并且繳費(fèi)數(shù)量大的企業(yè)給予一定程度的返還；對(duì)個(gè)人也可考慮建立個(gè)人帳戶，將個(gè)人交納的失業(yè)保險(xiǎn)金全部記人到個(gè)人帳戶上，個(gè)人帳戶的資金只能在失業(yè)和退休期間才可以動(dòng)用。上述做法旨在減輕每一個(gè)繳費(fèi)單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)壓力，調(diào)動(dòng)繳費(fèi)者的積極性。同時(shí)還將失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)有機(jī)地結(jié)合在一起，有利于應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的人口老化浪潮。不管是采用失業(yè)保險(xiǎn)稅，還是按照現(xiàn)在的管理辦法由勞動(dòng)部門來(lái)征收，都應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)征收者的積極性。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的完整、安全，現(xiàn)在已經(jīng)割斷了征收單位的管理經(jīng)費(fèi)與征收數(shù)額之間的聯(lián)系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財(cái)政每年在核定經(jīng)費(fèi)時(shí)，拿出一塊與征收數(shù)額掛鉤。由于失業(yè)保險(xiǎn)金共濟(jì)性強(qiáng)，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。
3.提高資金使用率的措施。面對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)資金使用率低的原因，建議政府行政管理和保
險(xiǎn)資金運(yùn)營(yíng)要分開，充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察部門的作用，加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查，社會(huì)監(jiān)督方面，應(yīng)建立由人大、政協(xié)、工會(huì)、主管部門負(fù)責(zé)人和公眾代表組成的監(jiān)事會(huì)，對(duì)資金的收支運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。在發(fā)放救濟(jì)金的過程中，對(duì)領(lǐng)取者的資格要作詳細(xì)的調(diào)查，防止從事“地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的失業(yè)者領(lǐng)取救濟(jì)金。減少失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用開支，使救濟(jì)金真正起到“救濟(jì)”的作用。
另外，應(yīng)設(shè)法提高失業(yè)保險(xiǎn)資金的自身增值能力，可運(yùn)用暫時(shí)閑置的資金，投資于一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結(jié)合，切實(shí)提高資金的使用效率。
（三）強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的促進(jìn)再就業(yè)功能
一方面企業(yè)應(yīng)多從自身挖掘潛力，盡量減少失業(yè)，另一方面政府要對(duì)接受失業(yè)人員的企業(yè)實(shí)行一些優(yōu)惠政策，而失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可以采取一些資助措施，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)再就業(yè)功能。失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可資助就業(yè)壓力大的企業(yè)挖掘潛力，盡量提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；資助企業(yè)多接受就業(yè)困難的群體，如高齡勞動(dòng)者、殘疾人等。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)職工進(jìn)行內(nèi)部專業(yè)培訓(xùn)，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可提供部分資金。1998年國(guó)務(wù)院規(guī)定，凡是有下崗職工的國(guó)有企業(yè)，都要建立再就業(yè)服務(wù)中心或類似機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織本企業(yè)下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就可直接資助這些機(jī)構(gòu)。這樣從外部勞動(dòng)力市場(chǎng)與內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)兩方面加強(qiáng)人力投資，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，從而減少失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，用積極的促進(jìn)再就業(yè)來(lái)代替單純發(fā)放失業(yè)救濟(jì)，是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)改革的趨勢(shì)。
最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，也應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上。當(dāng)前存在的以上種種問題也與相關(guān)法規(guī)不盡健全和完善大有關(guān)系，而且原有的兩部失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)早已無(wú)法滿足客觀現(xiàn)實(shí)的需要，為確保失業(yè)保障的強(qiáng)制性和統(tǒng)一性，確保失業(yè)保險(xiǎn)工作的順利進(jìn)行，充分保障失業(yè)人員的合法權(quán)益，制定我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)法已是當(dāng)務(wù)之急。
第三篇：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題與法律對(duì)策
當(dāng)前受到次貸危機(jī)的影響，企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，還要承擔(dān)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，無(wú)力再繳納過高的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用，面對(duì)這種情況，可以考慮勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)相當(dāng)一部分保險(xiǎn)費(fèi)用，同時(shí)提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳比例，以保證資金來(lái)源2010年02月17日
【摘要】受美國(guó)次貸危機(jī)的影響，我國(guó)大批企業(yè)倒閉、員工失業(yè)，加之高校畢業(yè)生數(shù)量激增，就業(yè)形勢(shì)不容樂觀失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，在保障失業(yè)人員的基本生活和再就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面存在一定問題，因而需要對(duì)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀和失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題進(jìn)行反思，以真正建立起適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度
【關(guān)鍵詞】金融危機(jī)；失業(yè)保險(xiǎn)制度；法律現(xiàn)狀；問題與對(duì)策
愈演愈烈的美國(guó)次貸危機(jī)，使得眾多金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失隨著次貸危機(jī)向全球金融市場(chǎng)蔓延，受經(jīng)濟(jì)放緩波及的國(guó)家和地區(qū)越來(lái)越廣，甚至有些國(guó)家瀕臨破產(chǎn)，全球失業(yè)人數(shù)激增國(guó)際勞工組織以新的預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)估算，2009年末全球失業(yè)人口將增至2.1億，也是10年來(lái)全球失業(yè)人數(shù)首次突破2億人[1]法國(guó)2009年9月底法國(guó)失業(yè)人數(shù)為2574900人，較8月底增加21600人；延續(xù)了長(zhǎng)達(dá)一年的失業(yè)人數(shù)上升趨勢(shì)數(shù)據(jù)顯示，9月底法國(guó)失業(yè)人數(shù)較上年同期增長(zhǎng)25.1%.[2]而在我國(guó)勞務(wù)輸出大省四川，截至2008年11月18日，受金融危機(jī)企業(yè)倒閉或減員影響返鄉(xiāng)的農(nóng)民工已達(dá)28萬(wàn)余人[3]面對(duì)金融危機(jī)導(dǎo)致沿海地區(qū)務(wù)工人員大批返鄉(xiāng)的問題，各地政府紛紛采取積極就業(yè)措施，穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)中國(guó)就業(yè)形勢(shì)已十分嚴(yán)峻中國(guó)社科院近日發(fā)布報(bào)告稱，中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率已經(jīng)攀升到9.4%，2009年610萬(wàn)名大學(xué)畢業(yè)生中就業(yè)困難的比例可能占到四分之一在全球金融危機(jī)重壓之下，2008年中國(guó)已有67萬(wàn)家小企業(yè)被迫關(guān)門，約有670萬(wàn)就業(yè)崗位蒸發(fā)，失業(yè)人數(shù)遠(yuǎn)高于官方統(tǒng)計(jì)的830萬(wàn)[4]由次貸危機(jī)所導(dǎo)致的失業(yè)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，隨著我國(guó)就業(yè)形勢(shì)的日益嚴(yán)峻和失業(yè)人數(shù)的劇增，加之我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)并不完善，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度并沒有發(fā)揮真正的作用，失業(yè)保險(xiǎn)本身具有保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的雙重功能在目前就業(yè)形勢(shì)不容樂觀的條件下，盡快完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度顯得更為重要
一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀
失業(yè)是指具有勞動(dòng)能力并有勞動(dòng)意愿的勞動(dòng)者得不到勞動(dòng)機(jī)會(huì)或者就業(yè)后又失去工作的狀態(tài)[5]失業(yè)保險(xiǎn)是由國(guó)家確定的一種社會(huì)保障制度，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分通過實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)可以對(duì)暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的勞動(dòng)者給予經(jīng)濟(jì)上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業(yè)服務(wù)，把失業(yè)造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會(huì)就業(yè)壓力發(fā)展和完善我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)分擔(dān)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，解決失業(yè)問題具有十分重要的作用
我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)立法逐步完善，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍也逐步擴(kuò)大隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，這一規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立[6]但該規(guī)定僅限于國(guó)營(yíng)企業(yè)，其適用范圍主要包括宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工、企業(yè)終止解除勞動(dòng)合同的工人和企業(yè)辭退的職工等四類人員1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，其適用范圍從原來(lái)的四類人員擴(kuò)大到七類九種人員，即：撤消和解散企業(yè)的職工，停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡(jiǎn)的職工，企業(yè)辭退、除名或開除的職工，宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精簡(jiǎn)的職工，依照法律、法規(guī)規(guī)定或按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)的其他職工實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工也納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍1999年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，要求事業(yè)單位在單位所在地進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記，按時(shí)申報(bào)并足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)1999年國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，該條例的實(shí)施標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)制度已形成了完整的體系，按照條例規(guī)定，國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類事業(yè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等）都在參加失業(yè)保險(xiǎn)的范圍之內(nèi)，對(duì)保障失業(yè)者的基本生活和抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面起到了重要作用除上述立法之外，勞動(dòng)和社會(huì)保障部還先后頒布了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》等部門規(guī)章各省、自治區(qū)、直轄市在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件方面也取得了明顯進(jìn)展我國(guó)已初步建立起了較為完善的失業(yè)保險(xiǎn)法律體系但由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍窄，基金承受能力弱，統(tǒng)籌程度不高等弊端，不能完全適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定都迫切需要建立一個(gè)完善的失業(yè)保險(xiǎn)體系
二、當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問題
自建立失業(yè)保險(xiǎn)制度以來(lái)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)先后頒布多個(gè)關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的行政法規(guī)但在具體實(shí)施過程中，無(wú)論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會(huì)的需要我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問題可以從制度設(shè)計(jì)上和立法規(guī)范上分為兩個(gè)方面，均存在著一些不足和問題需予以完善
（一）失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施體系尚不完善
1．失業(yè)保險(xiǎn)資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大
目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌措渠道主要是國(guó)家財(cái)政和企業(yè)，是失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實(shí)際執(zhí)行過程中也有部分從勞動(dòng)者方面籌集這種主要由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)的資金負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)者個(gè)人不繳納或繳納少量的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的方式，其結(jié)果會(huì)使得企業(yè)和國(guó)家不堪重負(fù)，造成失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展緩慢在當(dāng)前次貸危機(jī)的影響下，保險(xiǎn)金籌集困難必然會(huì)影響到失業(yè)保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)作現(xiàn)實(shí)中，失業(yè)保險(xiǎn)金存在著嚴(yán)重的欠費(fèi)問題，尤其是一些國(guó)有企業(yè)欠費(fèi)嚴(yán)重我國(guó)法律規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的金額僅占企事業(yè)單位以及職工工資比例的一小部分，但由于部分企業(yè)用人單位經(jīng)濟(jì)效益不好，面臨破產(chǎn)，繳費(fèi)的積極性不高，透明度太低，也有一些單位代扣了職工應(yīng)繳保險(xiǎn)費(fèi)用，卻不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，故意拖欠、拒繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)一些國(guó)有企業(yè)在深化改革中，企業(yè)虧損或經(jīng)營(yíng)困難，沒有能力負(fù)擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用，導(dǎo)致保險(xiǎn)金缺口較大而職工的自我監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，加之處于弱勢(shì)地位，不敢監(jiān)督單位的繳費(fèi)行為，造成了用人單位違法行為的長(zhǎng)期性、隱蔽性而又有一些非國(guó)有企業(yè)用人單位用工不規(guī)范，拒絕參保，這些員工流動(dòng)頻繁，繳費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)，不愿參加失業(yè)保險(xiǎn)，企業(yè)中失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的臨時(shí)工及農(nóng)民工大多沒有參保，致使應(yīng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)金不到位這些因素嚴(yán)重影響到失業(yè)保險(xiǎn)金的籌集，失業(yè)保險(xiǎn)金征繳難度較大，面臨著嚴(yán)重的資金缺口，無(wú)法發(fā)揮到其應(yīng)有的作用
2．失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏相應(yīng)的配套措施
目前我國(guó)對(duì)失業(yè)人員的配套措施并不完善，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度所提供的保障能力是有限的[7]失業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)存在著地區(qū)上的不平等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，失業(yè)保險(xiǎn)金相對(duì)充裕，發(fā)放資金較多且相對(duì)公平；而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，失業(yè)基金征繳不到位，保險(xiǎn)金的發(fā)放差距較大此外，由于保險(xiǎn)基金可從地方財(cái)政撥付，地方財(cái)政能力不同，對(duì)保險(xiǎn)金給付水平差距也產(chǎn)生了影響失業(yè)保險(xiǎn)基金有的縣、市、區(qū)已面臨著收不抵支的危險(xiǎn)，因不能全市統(tǒng)籌，很難有效抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)失業(yè)人員眾多，而失業(yè)保險(xiǎn)基金數(shù)額過小，保障能力有限隨著失業(yè)率的提高和失業(yè)人員的不斷增多，這種失業(yè)保障能力將不能保障失業(yè)人員的生活與再就業(yè)在失業(yè)保險(xiǎn)的繳納和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上，目前我國(guó)規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)偏低我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付額與失業(yè)人員失業(yè)前的工資是完全脫鉤的，而實(shí)際上，失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)額是按照工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算的，用人單位按職工工資總額的一定比例繳納，勞動(dòng)者按個(gè)人工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例繳納，而失業(yè)保險(xiǎn)金的給付卻完全不考慮繳費(fèi)的多少，這不符合公平標(biāo)準(zhǔn)，影響到職工的繳費(fèi)積極性[8]目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)確定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，比最低工資標(biāo)準(zhǔn)還低，使失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險(xiǎn)功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的最初作用從目前失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面發(fā)揮的功能還不夠針對(duì)失業(yè)人員實(shí)施的職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的再就業(yè)服務(wù)中心、要么就形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊張，還存在著部分地區(qū)擠占挪用職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼的現(xiàn)象，導(dǎo)致專項(xiàng)用于失業(yè)人員培訓(xùn)和職業(yè)介紹的經(jīng)費(fèi)不足隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金水平有所提高，但與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)文化生活水平還存在著很大的差距，失業(yè)保險(xiǎn)水平還相對(duì)較低
3．失業(yè)保險(xiǎn)管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制
當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格審核不夠嚴(yán)格，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一部分人在就業(yè)的過程還領(lǐng)取著失業(yè)保險(xiǎn)金失業(yè)人員與原單位終止勞動(dòng)關(guān)系，按規(guī)定辦理了失業(yè)登記手續(xù)，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，但其重新就業(yè)后卻沒有辦理相應(yīng)的就業(yè)手續(xù)，也未繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)，使管理部門無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的管理對(duì)人員就業(yè)情況無(wú)法真實(shí)的掌握，使得在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人群中存在大量的“隱性就業(yè)”問題，失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放缺乏公正公平由于監(jiān)管不力，保險(xiǎn)基金在管理上也存在混亂現(xiàn)象失業(yè)保險(xiǎn)的管理涉及到勞動(dòng)、人事、財(cái)政、銀行、商業(yè)保險(xiǎn)等許多部門，各級(jí)別、各部門都參與社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌和管理，造成地區(qū)、部門間難以協(xié)調(diào)，同時(shí)擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)各部門分別設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，造成機(jī)構(gòu)重置，效率低由于各部門所處的地位不同，難于統(tǒng)一協(xié)調(diào)有的地方實(shí)行社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接征繳，有的則由稅務(wù)部門代繳，導(dǎo)致費(fèi)用征繳的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不統(tǒng)一，管理機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，各地保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理，使基金管理在制度運(yùn)行上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象我國(guó)缺乏相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)，失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支、管理和營(yíng)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督，失業(yè)保險(xiǎn)基金被挪用、擠占和貪污的現(xiàn)象屢屢發(fā)生[9]由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平，也造成失業(yè)保險(xiǎn)基金流失，使失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行更加困難，缺乏效率與公平這些因素的存在嚴(yán)重影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率
（二）失業(yè)保險(xiǎn)立法存在不足
1． 失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面小，實(shí)施范圍過窄
我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴(kuò)大，但根據(jù)我國(guó)規(guī)定，失業(yè)保障對(duì)象僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營(yíng)、三資企業(yè)還未完全納入，在農(nóng)村除了少數(shù)合同制工人享受有限的失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，大量農(nóng)民工也被排斥在正式的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，至于國(guó)家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也不在涵蓋范圍內(nèi)，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn)，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成為吸納就業(yè)的主要渠道在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，他們同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，這次次貸危機(jī)使得我國(guó)民營(yíng)企業(yè)遭受前所未有的打擊，相當(dāng)一部分民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)，大批人員失業(yè)如果不將他們納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)
2．失業(yè)保險(xiǎn)法立法層次過低，法律責(zé)任不健全
我國(guó)目前還沒有統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法，失業(yè)保險(xiǎn)金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進(jìn)行，保險(xiǎn)費(fèi)的籌集、基金保值增值的規(guī)定也不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要《失業(yè)保險(xiǎn)條例》是由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，沒有上升到全國(guó)人大常委會(huì)立法的高度，僅僅是失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的一個(gè)基本性法律規(guī)范，不是失業(yè)保險(xiǎn)的基本法，法律效力不強(qiáng)、穩(wěn)定性較差目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)主要是勞動(dòng)和社會(huì)保障部等相關(guān)部委制定的行政規(guī)章，且有相當(dāng)一部分規(guī)范表現(xiàn)為意見、通知等形式，還有相當(dāng)一大部分是由各省市制訂的地方性法規(guī)，同樣缺乏法律上的穩(wěn)定性、權(quán)威性和統(tǒng)一適用性，難以發(fā)揮法律規(guī)范的作用，無(wú)法確保失業(yè)保險(xiǎn)的有效實(shí)施而且部門規(guī)章、地方性法規(guī)的制定往往以維護(hù)地方或部門利益為目的，立法的技術(shù)性不強(qiáng)，過于原則化，缺乏可操作性立法的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了法律實(shí)施過程中的立法沖突和執(zhí)法過程中的混亂現(xiàn)象
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》在第五章“罰則”一章中僅有4個(gè)法律條文規(guī)定了失業(yè)人員、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員、勞動(dòng)保障行政部門的法律責(zé)任在責(zé)任的主體、責(zé)任的類型、責(zé)任的范圍、責(zé)任的性質(zhì)等方面的規(guī)定都存在嚴(yán)重的不足法律規(guī)范強(qiáng)制力低，失業(yè)保險(xiǎn)法律實(shí)施效果不明顯，主要原因是失業(yè)保險(xiǎn)法律中缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范、制裁辦法和相應(yīng)的監(jiān)管，由于缺乏對(duì)違反失業(yè)保險(xiǎn)法律行為的法律制裁措施，違法犯罪行為得不到及時(shí)、有效的懲罰
3．失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次太低，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱
按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定根據(jù)目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制，我國(guó)目前實(shí)行的是市級(jí)統(tǒng)籌，即把征收的失業(yè)保險(xiǎn)基金集中到市，由市里統(tǒng)一安排雖然比起以前統(tǒng)籌層次有了一定的提高，但還是較低的，部分地區(qū)還實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌[10]在許多實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要是由中央政府進(jìn)行運(yùn)作的[11]由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和失業(yè)狀況不平衡等原因，各省、自治區(qū)、直轄市之間失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡，存在明顯的地域差異，各地在失業(yè)保險(xiǎn)基金收支方面并不平均經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，就業(yè)形勢(shì)好，失業(yè)保險(xiǎn)基金較多；而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)基金卻嚴(yán)重不足，失業(yè)人員多，基金的支出也大，這種差異不利于統(tǒng)一制度和集中資金目前失業(yè)保險(xiǎn)基金在全國(guó)由不同機(jī)構(gòu)分散管理，資金分散，提高了管理成本，失業(yè)保險(xiǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱這不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施，更不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金的合理有效運(yùn)用一般來(lái)說(shuō)，統(tǒng)籌層次越高，抵御經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的失業(yè)影響的能力越強(qiáng)，社會(huì)保障的互濟(jì)就越有保證[12]提高統(tǒng)籌層次可以發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金集中資金、分散風(fēng)險(xiǎn)的功能
三、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策和建議
失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)保障法律體系的重要組成部分，它是否完善將直接影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的穩(wěn)定和人民生活水平的提高針對(duì)以上存在的問題，筆者認(rèn)為需要考慮以下幾點(diǎn)：
（一）完善失業(yè)保險(xiǎn)管理體制
1．逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)的水平，建立多渠道的失業(yè)保險(xiǎn)籌資方式
失業(yè)保險(xiǎn)的目的就是為失業(yè)者提供基本的生活保障，失業(yè)保險(xiǎn)金的籌集是失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要問題，適當(dāng)?shù)奶岣呤I(yè)保險(xiǎn)金的給付水平，才能維持失業(yè)者的基本生活而提高失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)，一方面要考慮國(guó)家財(cái)政的保障能力，另一方面還要考慮企業(yè)繳費(fèi)能力在我國(guó)必須按照政府、企業(yè)、個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)的原則籌資失業(yè)保險(xiǎn)金，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，可以增強(qiáng)職工個(gè)人的保險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)也拓寬了資金來(lái)源渠道，有利于增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的承受能力在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人均收入較高的地區(qū)適度的提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式要不斷調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者個(gè)人參保的積極性，合理分配政府、企業(yè)和個(gè)人三方的負(fù)擔(dān)比例，不斷拓寬失業(yè)保險(xiǎn)基金籌措的社會(huì)渠道
筆者認(rèn)為，籌集失業(yè)保險(xiǎn)金的方式應(yīng)當(dāng)多樣化，可以考慮采取開征失業(yè)保險(xiǎn)稅方法籌集失業(yè)保險(xiǎn)基金，以費(fèi)改稅，采取開征失業(yè)保險(xiǎn)稅的方式可以使保險(xiǎn)基金的征繳工作走向制度化、規(guī)范化，并對(duì)稅收加強(qiáng)管理，使之真正起到取之于民，用之于民筆者還建議，將我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率按照不同的行業(yè)進(jìn)行不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)行業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用繳納的比率與該行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度結(jié)合起來(lái)，對(duì)統(tǒng)一費(fèi)率做適當(dāng)?shù)男薷?，使失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳更加合理對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放的最低標(biāo)準(zhǔn)不能低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)家庭困難的失業(yè)人員，應(yīng)提高失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
2．完善勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系和配套措施
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和失業(yè)人數(shù)上升，企業(yè)對(duì)員工的自身素質(zhì)和技術(shù)水平要求越來(lái)越高，失業(yè)人員再就業(yè)的難度會(huì)有所提高我國(guó)的失業(yè)人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動(dòng)者，這部分勞動(dòng)者工作層次較低，勞動(dòng)力價(jià)值不高，而且面臨著更容易失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其就業(yè)促進(jìn)的功能，將失業(yè)保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到廣開就業(yè)門路，積極促進(jìn)就業(yè)上來(lái)，更多重視促進(jìn)再就業(yè)在失業(yè)保險(xiǎn)制度中的功能[13]各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的配套措施，加快勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，不斷提高就業(yè)服務(wù)信息，建立起規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，為失業(yè)人員提供及時(shí)便利的就業(yè)服務(wù)為他們提供直接的就業(yè)培訓(xùn)，既能提高他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，又能提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)和技能因而失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)服務(wù)的比重應(yīng)當(dāng)加大[14]這種由政府直接出面，為失業(yè)者直接提供再就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)指導(dǎo)，以提高失業(yè)者的素質(zhì)和技能水平、幫助失業(yè)者盡快就業(yè)為目的的計(jì)劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率
對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在各地區(qū)社會(huì)保障部門建立起勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系，將全國(guó)的勞動(dòng)就業(yè)需求信息集中到勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，將勞動(dòng)力配置到需要的企業(yè)部門中同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的技能培訓(xùn)，提高失業(yè)人員素質(zhì)和勞動(dòng)技能，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大勞動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督力度，強(qiáng)化勞動(dòng)力市場(chǎng)的整頓，為失業(yè)者提供比較全面的就業(yè)信息，并且對(duì)就業(yè)人員及時(shí)進(jìn)行登記，即為失業(yè)者增加選擇就業(yè)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，還能防止“隱性就業(yè)”現(xiàn)象的發(fā)生 3．加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金和各項(xiàng)制度的監(jiān)管
對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)基金，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和核查筆者認(rèn)為，可以考慮建立起國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行不定期監(jiān)督，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)向社會(huì)公布基金的收支狀況，披露相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督，逐步建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度的監(jiān)督體系要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的作用，還要切實(shí)加強(qiáng)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的銜接和協(xié)作，防止一些人員在就業(yè)后，還領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金情況的發(fā)生筆者建議，可以考慮建立起失業(yè)保險(xiǎn)人員信用管理體制，對(duì)于故意冒領(lǐng)、采用欺詐等方式領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員，將其列入失業(yè)保險(xiǎn)人員“黑名單”，不但要收回已經(jīng)領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金，而且還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)其失業(yè)保險(xiǎn)金的征繳比例，如果其再失業(yè)將不能全額領(lǐng)取保險(xiǎn)金，而只能按照失業(yè)保險(xiǎn)金的一定比例領(lǐng)取，但應(yīng)當(dāng)以能夠維持其基本生活為限同時(shí)還可以考慮將失業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)管理工作、資金的收支使用等行為，實(shí)行計(jì)算機(jī)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)管理，推廣應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的管理方式，以增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的透明度和失業(yè)保險(xiǎn)管理制度的科學(xué)性
針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理方式，筆者認(rèn)為，可以考慮實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)金的信托機(jī)制，將資金的管理權(quán)與資金的發(fā)放決定權(quán)分開筆者建議，可以考慮將失業(yè)保險(xiǎn)基金采用信托的方式，受托單位負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)資金的日常管理，限于失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌集、管理、保值增值等基本行政管理方面而社會(huì)保障行政部門可以在對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的審查審批、發(fā)放等方面具有決定權(quán)，但無(wú)現(xiàn)金管理權(quán)并且財(cái)政部門和審計(jì)部門對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用和管理具有不定期的財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)權(quán)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的宏觀政策制定和具體行政事務(wù)的實(shí)施方面由社會(huì)保障部門和財(cái)政部門同時(shí)負(fù)責(zé)，進(jìn)行具體的管理這種分工與合作方式可以很好的體現(xiàn)資金管理與行政審批分開，符合分權(quán)原則，進(jìn)一步防止腐敗對(duì)違反上述失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的行為，應(yīng)制定嚴(yán)格的處罰措施只有加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理，才能維護(hù)失業(yè)人員切身利益，保障就業(yè)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
（二）加快失業(yè)保險(xiǎn)的立法，修改相關(guān)法律法規(guī)
1．逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍
失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的一種形式，應(yīng)當(dāng)是覆蓋全社會(huì)的，涵蓋所有勞動(dòng)者，而無(wú)論其居住地和職業(yè)如何，都應(yīng)納入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍之內(nèi)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，覆蓋面過窄，應(yīng)當(dāng)考慮將各種社會(huì)團(tuán)體工作人員、目前尚未納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的各種企業(yè)職工，包括國(guó)有企業(yè)的農(nóng)民合同制工人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶及其雇工等，都納入到國(guó)家統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，使失業(yè)保險(xiǎn)制度適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更好的發(fā)揮其作用對(duì)于《條例》規(guī)定應(yīng)該參加失業(yè)保險(xiǎn)而沒有參加的單位和個(gè)人，政府相關(guān)部門應(yīng)在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳措施上下功夫，強(qiáng)制其參加失業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)，在修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》或制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》時(shí)，應(yīng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象作進(jìn)一步的補(bǔ)充規(guī)定，細(xì)化國(guó)家公務(wù)員參保及其失業(yè)人員享受失業(yè)保險(xiǎn)的具體規(guī)定，把農(nóng)民合同工納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍
目前我國(guó)還存在著新增的大學(xué)生失業(yè)群體《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的失業(yè)人員僅僅為就業(yè)后又失業(yè)的人員，而在現(xiàn)實(shí)中尚有一類人群是從未參加工作的勞動(dòng)力的大學(xué)生失業(yè)群體這部分人群沒盡繳費(fèi)義務(wù)，原則上是不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的但如果對(duì)其不納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍內(nèi)，又會(huì)引起一定的社會(huì)不穩(wěn)定對(duì)此，筆者認(rèn)為國(guó)家可以采取失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障制度對(duì)其基本生活進(jìn)行保障，在其就業(yè)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)交相應(yīng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)但這顯然是加大了國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)資金的支出，但只要建立起良好的誠(chéng)信機(jī)制和資金運(yùn)營(yíng)機(jī)制，就可以將大學(xué)生失業(yè)群體納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)全民參與、全民受益的功能
我國(guó)公務(wù)員目前完全排除在國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，但隨著國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度的改革和完善，國(guó)家公務(wù)員失業(yè)保障制度也應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，應(yīng)當(dāng)盡快建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)的立法近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)采取一系列措施對(duì)公務(wù)員進(jìn)行精簡(jiǎn)，公務(wù)員同樣會(huì)面臨著失業(yè)問題公務(wù)員一旦失業(yè)，其生活就失去了基本保障[15]《公務(wù)員法》規(guī)定，國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償公務(wù)員辭職、被辭退或被開除，可以領(lǐng)取辭退費(fèi)或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)
目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也被排除在國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)制度范圍之外在次貸危機(jī)沖擊之下，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)嚴(yán)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于農(nóng)村地少人多，如何不將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，這些職工將面臨著生活困難對(duì)此，筆者認(rèn)為，為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入到國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)制度的范圍之內(nèi)而且失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)由國(guó)家和個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)，這樣既可以增加資金來(lái)源，減少國(guó)家部分財(cái)政支出，又可以增加公務(wù)員和企業(yè)職工的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，督促其積極工作
2．完善失業(yè)保險(xiǎn)立法，提高立法層次
由于現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)立法缺乏權(quán)威性和可操作性，在法律實(shí)施過程中已出現(xiàn)多種問題，因此有必要將失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步法制化，這是解決現(xiàn)存問題的必然選擇由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)層次不高，原則性規(guī)定較多，可操作性不強(qiáng)，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的作用因而需要進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發(fā)展，由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，確保失業(yè)保險(xiǎn)的有效實(shí)施，改變失業(yè)保險(xiǎn)法立法層次低、原則性強(qiáng)、權(quán)威性和強(qiáng)制性較弱的局面我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》或《社會(huì)保障法》，目前《社會(huì)保障法》草案已經(jīng)出臺(tái)，具體內(nèi)容還有待于進(jìn)一步細(xì)化
筆者認(rèn)為，在《社會(huì)保障法》中應(yīng)當(dāng)以專章的形式對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)予以規(guī)定，嚴(yán)格界定失業(yè)保險(xiǎn)的范圍、對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)和各方的權(quán)利與義務(wù)等，使保險(xiǎn)的繳納、撥付、運(yùn)營(yíng)、管理進(jìn)一步規(guī)范，嚴(yán)格規(guī)范保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)制和對(duì)違反該法律的懲罰機(jī)制筆者還認(rèn)為，可以制定出專門的《失業(yè)保障法》或《失業(yè)保險(xiǎn)法》，通過確定失業(yè)保障（保險(xiǎn)）的對(duì)象、失業(yè)保障（保險(xiǎn)）基金的籌集和使用原則、失業(yè)保障（保險(xiǎn)）金的領(lǐng)取、基金的管理體制等，明確各機(jī)構(gòu)部門在失業(yè)保障事業(yè)中的職能，提高失業(yè)保障制度的運(yùn)行效率
在失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放和可操作性方面，筆者建議，在立法上應(yīng)當(dāng)規(guī)定社會(huì)保障部門建立起專門的失業(yè)保險(xiǎn)資格審查機(jī)構(gòu)，將失業(yè)者盡快進(jìn)入失業(yè)保障體系后，對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查制度，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的法律實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制對(duì)欠繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、對(duì)采用欺詐等非法手段領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金、對(duì)非法挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金、對(duì)管理不善甚至侵吞基金等違法行為，采取嚴(yán)格的法律制裁措施，依法追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任只有加大對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和管理，才可以充分保證失業(yè)人員基本生活，積極促進(jìn)實(shí)現(xiàn)失業(yè)人員再就業(yè)
3．提高失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌層次
目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、不能抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)劑范圍較小，由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，失業(yè)率存在較大差距，而統(tǒng)籌層次低則可能導(dǎo)致一些失業(yè)率較高的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)金嚴(yán)重短缺的局面，難以支付失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金，而失業(yè)率較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則出現(xiàn)了基金儲(chǔ)備較為充足的現(xiàn)象，結(jié)果是不利于發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能為根本改變失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次較低的局面，立法上應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌制度方面進(jìn)行必要的調(diào)整，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，由市縣級(jí)統(tǒng)籌擴(kuò)大到省級(jí)統(tǒng)籌，甚至到全國(guó)統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間出現(xiàn)資金收支不均問題需要統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范收取支付標(biāo)準(zhǔn)，提高失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)健全起失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督檢查制度還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)保障、民政、財(cái)政等各部門之間的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，在政策設(shè)計(jì)、資金安排等方面相互銜接
對(duì)此，筆者建議，還應(yīng)當(dāng)建立起失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)配制度，在全國(guó)范圍內(nèi)由國(guó)家對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金進(jìn)行宏觀把握，實(shí)行適度調(diào)劑，調(diào)劑金由各省、自治區(qū)、直轄市按照一定比例向中央繳納，在統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)基金入不敷出時(shí)，由中央調(diào)撥調(diào)劑金進(jìn)行補(bǔ)充，同時(shí)加以地方財(cái)政補(bǔ)貼，以此進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證失業(yè)嚴(yán)重地區(qū)、貧困地區(qū)的失業(yè)基金支付能力這樣在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一進(jìn)行和統(tǒng)一實(shí)施，有利于在各地區(qū)差異較大的情況下起著調(diào)節(jié)器的作用，更好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力
四、結(jié)語(yǔ)
由于美國(guó)次貸危機(jī)的影響和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，造成我國(guó)大批企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)人數(shù)大幅度上升，這是不可避免的社會(huì)現(xiàn)象失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，又是我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)體制的重要內(nèi)容我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步比較晚、發(fā)展過于滯后，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面都存在一定問題本文從美國(guó)次貸危機(jī)帶來(lái)的失業(yè)人數(shù)激增，就業(yè)壓力加大的社會(huì)現(xiàn)象入手，在分析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在問題的基礎(chǔ)上，提出解決我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策，包括改革失業(yè)保險(xiǎn)制度管理體系和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度立法等方面，并提出了筆者不成熟的看法，指出我國(guó)需要制定一部專門的失業(yè)保險(xiǎn)方面的法律，在該法律中針對(duì)就業(yè)政策、失業(yè)保護(hù)、保險(xiǎn)基金收支監(jiān)管以及相關(guān)的法律救濟(jì)方式作出明確具體的規(guī)定，使失業(yè)保險(xiǎn)制度有法可依，真正建立起適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度
第四篇：淺析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問題及對(duì)策
淺析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問題及對(duì)策
內(nèi)容摘要：自2008年金融危機(jī)以來(lái)，尤其隨著是美債危機(jī)之后歐債危機(jī)的蔓延，我國(guó)大批企業(yè)倒閉、員工失業(yè)，加之高校畢業(yè)生數(shù)量激增，就業(yè)形勢(shì)不容樂觀。失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，在保障失業(yè)人員的基本生活和再就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，在立法層次、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面存在一定問題，因而需要對(duì)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀和失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題進(jìn)行反思，以真正建立起適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度。
關(guān)鍵詞：金融危機(jī) 失業(yè)保險(xiǎn) 問題及對(duì)策
愈演愈烈的美國(guó)次貸危機(jī)，使得眾多金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)遭受嚴(yán)重?fù)p失。隨著次貸危機(jī)向全球金融市場(chǎng)蔓延，受經(jīng)濟(jì)放緩波及的國(guó)家和地區(qū)越來(lái)越廣，甚至有些國(guó)家瀕臨破產(chǎn)，全球失業(yè)人數(shù)激增。由次貸危機(jī)所導(dǎo)致的失業(yè)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，隨著我國(guó)就業(yè)形勢(shì)的日益嚴(yán)峻和失業(yè)人數(shù)的劇增，加之我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)并不完善，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度并沒有發(fā)揮真正的作用，失業(yè)保險(xiǎn)本身具有保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的雙重功能。在目前就業(yè)形勢(shì)不容樂觀的條件下，盡快完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度顯得更為重要。
一、現(xiàn)行制度主要內(nèi)容和工作進(jìn)展情況
1986年，為配合國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)用工制度改革，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，開始探索建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1993年，按照深化國(guó)有企業(yè)改革的總體要求，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)原有制度進(jìn)行了局部調(diào)整。1999年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度作了重大調(diào)整。其主要內(nèi)容是： 失業(yè)保險(xiǎn)的參保范圍是城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工。省級(jí)政府還可以決定將民辦非企業(yè)單位及其職工、社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)。
失業(yè)保險(xiǎn)資金來(lái)源于三個(gè)方面：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；基金不足使用時(shí)，由地方財(cái)政給予補(bǔ)貼。省級(jí)人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以調(diào)整本地的費(fèi)率。
失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行地方管理，在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌。省、自治區(qū)可以建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金?；鸨仨毚嫒胴?cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。
失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省級(jí)人民政府確定。待遇期限的具體標(biāo)準(zhǔn)是：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；滿5年不足10年的，最長(zhǎng)為18個(gè)月；10年以上的，最長(zhǎng)為24個(gè)月。領(lǐng)取期間就業(yè)的，尚未領(lǐng)取的期限可以保留。領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須符合三個(gè)條件：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)登記，并有
求職要求。
失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，按規(guī)定還可以同時(shí)享受其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇。包括：醫(yī)療補(bǔ)助金；失業(yè)人員如果死亡的，其親屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施后，失業(yè)保險(xiǎn)工作取得較快發(fā)展。參保人數(shù)從1998年（即《失業(yè)保險(xiǎn)條例》發(fā)布前）的7928萬(wàn)人增加到2007年底11645萬(wàn)人，凈增3717萬(wàn)人。累計(jì)為2500多萬(wàn)失業(yè)人員提供了失業(yè)保險(xiǎn)待遇，其間還向國(guó)有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金280多億元?；鹗杖霃?998年的68億元，增加到2007年的468億元，支出從52億元增加到221億元?？傮w看，失業(yè)保險(xiǎn)在保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)改革中發(fā)揮了積極作用。
二、當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問題
現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度已實(shí)施9年時(shí)間，制度出臺(tái)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，失業(yè)保險(xiǎn)面臨許多新情況和新問題?，F(xiàn)行制度有多方面的矛盾和問題需要研究解決。但在具體實(shí)施過程中，無(wú)論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會(huì)的需要。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問題可以從制度設(shè)計(jì)上和立法規(guī)范上分為兩個(gè)方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。
（一）、比較突出的問題是：
1、基金滾存結(jié)余越來(lái)越多與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾更加突出。全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余達(dá)962億元，而全國(guó)月均失業(yè)保險(xiǎn)金水平只有350元，醫(yī)療保障水平較低且游離于醫(yī)療保險(xiǎn)之外，促進(jìn)就業(yè)支出只有職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼兩項(xiàng)，支出也僅占基金總支出的不到15%（其中上海就占8%）。
2、預(yù)防和調(diào)控失業(yè)缺乏相應(yīng)的手段，用人單位長(zhǎng)期參保繳費(fèi)卻得不到失業(yè)保險(xiǎn)支持的矛盾急待解決。一些企業(yè)在面臨外部風(fēng)險(xiǎn)（人民幣升值壓力、外貿(mào)磨擦、結(jié)構(gòu)調(diào)整等）時(shí)，可以利用失業(yè)保險(xiǎn)制度采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，防止規(guī)模性失業(yè)，而現(xiàn)行制度沒有對(duì)其予以支持的功能。還有一些用人單位長(zhǎng)期繳費(fèi)而不裁減人員，也得不到失業(yè)保險(xiǎn)的支持。從實(shí)際情況看，這也是失業(yè)保險(xiǎn)得不到用人單位和職工足夠重視的重要因素。
3、現(xiàn)行制度覆蓋范圍局限于城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，要求打破城鄉(xiāng)和戶籍界限，為所有就業(yè)相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)者抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供制度保障。改善民生，保障低收入群眾生活，也要求改革目前失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，建立與繳費(fèi)工資掛鉤的新機(jī)制，提高保障水平，增強(qiáng)制度吸引力。
（二）失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏相應(yīng)的配套措施
在失業(yè)保險(xiǎn)的繳納和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上，目前我國(guó)規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付額與失業(yè)人員失業(yè)前的工資是完全脫鉤的，目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)確定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，比最低工資標(biāo)準(zhǔn)還低，使失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險(xiǎn)功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的最初
作用。從目前失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用看，針對(duì)失業(yè)人員實(shí)施的職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的再就業(yè)服務(wù)中心、要么就形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
（三）失業(yè)保險(xiǎn)管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制
當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格審核不夠嚴(yán)格，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一部分人在就業(yè)的過程還領(lǐng)取著失業(yè)保險(xiǎn)金。失業(yè)人員與原單位終止勞動(dòng)關(guān)系，按規(guī)定辦理了失業(yè)登記手續(xù)，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，但其重新就業(yè)后卻沒有辦理相應(yīng)的就業(yè)手續(xù)，也未繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)，使管理部門無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的管理。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平，也造成失業(yè)保險(xiǎn)基金流失，使失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴(yán)重影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。
三、完善我國(guó)失業(yè)度的對(duì)策和建議
（一）逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)的水平，建立多渠道的失業(yè)保險(xiǎn)籌資方式
提高失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)，一方面要考慮國(guó)家財(cái)政的保障能力，另一方面還要考慮企業(yè)繳費(fèi)能力。在我國(guó)必須按照政府、企業(yè)、個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)的原則籌資失業(yè)保險(xiǎn)金，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，可以增強(qiáng)職工個(gè)人的保險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)也拓寬了資金來(lái)源渠道，有利于增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的承受能力。可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者個(gè)人參保的積極性，合理分配政府、企業(yè)和個(gè)人三方的負(fù)擔(dān)比例，不斷拓寬失業(yè)保險(xiǎn)基金籌措的社會(huì)渠道。
（二）完善勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系和配套措施
各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的配套措施，加快勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，不斷提高就業(yè)服務(wù)信息，建立起規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，為失業(yè)人員提供及時(shí)便利的就業(yè)服務(wù)。為他們提供直接的就業(yè)培訓(xùn)，既能提高他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，又能提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)和技能。因而失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)服務(wù)的比重應(yīng)當(dāng)加大。這種由政府直接出面，為失業(yè)者直接提供再就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)指導(dǎo)，以提高失業(yè)者的素質(zhì)和技能水平、幫助失業(yè)者盡快就業(yè)為目的的計(jì)劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。
（三）加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金和各項(xiàng)制度的監(jiān)管
對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)基金，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和核查。可以考慮建立起國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行不定期監(jiān)督，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)向社會(huì)公布基金的收支狀況，披露相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督，逐步建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度的監(jiān)督體系。要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的作用，還要切實(shí)加強(qiáng)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的銜接和協(xié)作，防止一些人員在就業(yè)后，還領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金情況的發(fā)生?？梢钥紤]將失業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)管理工作、資金的收支使用等行為，實(shí)行計(jì)算機(jī)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)管理，推廣應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的管理方式，以增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的透明度和失業(yè)保險(xiǎn)管理制度的科學(xué)性。
三、結(jié)語(yǔ)
由于金融危機(jī)的影響和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，造成我國(guó)大批企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)人數(shù)大幅度上升，這是不可避免的社會(huì)現(xiàn)象。失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部
分，又是我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)體制的重要內(nèi)容。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步比較晚、發(fā)展過于滯后，在基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面都存在一定問題。本文從金融危機(jī)危機(jī)帶來(lái)的失業(yè)人數(shù)激增，就業(yè)壓力加大的社會(huì)現(xiàn)象入手，在分析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在問題的基礎(chǔ)上，提出解決我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策，包括改革失業(yè)保險(xiǎn)制度管理體系和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度立法等方面，真正建立起適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度。
（四）、人力資源和社會(huì)保障部失業(yè)保險(xiǎn)司提出了以下立法建議：
1、建立費(fèi)率與繳費(fèi)業(yè)績(jī)和穩(wěn)定就業(yè)掛鉤機(jī)制。在完善強(qiáng)制性政策措施的同時(shí)，有必要考慮采取激勵(lì)用人單位參保繳費(fèi)的政策措施。特別是失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等比較，具有自身特點(diǎn)，更突出共濟(jì)性，并非人人受益。有必要對(duì)連續(xù)參保繳費(fèi)且未規(guī)模裁員的用人單位給予相應(yīng)的費(fèi)率優(yōu)惠，比如對(duì)具有6年繳費(fèi)良好記錄且累計(jì)裁員不超過10%的，給予1年的零費(fèi)率優(yōu)惠。
2、建立正常的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)管理的主要責(zé)任在地方，中央政府不需要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而各地區(qū)之間存在客觀差異，在明確失業(yè)保險(xiǎn)功能和基本政策的情況下，可以給統(tǒng)籌地區(qū)在費(fèi)率調(diào)整方面的更大靈活性，既確保各項(xiàng)政策的落實(shí)，也防止基金結(jié)余過多。中央可以定一個(gè)幅度，如1-3%之間，由省里審批。在全面推行市級(jí)統(tǒng)籌的同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，增強(qiáng)基金保障能力。
3、建立待遇水平與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制。實(shí)行待遇水平與繳費(fèi)工資掛鉤的辦法，按其一定比例計(jì)發(fā)待遇，同時(shí)規(guī)定最高和最低限。如失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)按照繳費(fèi)工資的45-50%確定，同時(shí)按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70-150%確定最高和最低限。通過改革，解決目前失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是失業(yè)救濟(jì)的問題，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)原則，同時(shí)兼顧公平原則。這樣，最低標(biāo)準(zhǔn)與最高標(biāo)準(zhǔn)相差一倍，是一個(gè)大家可以接受的差別。同時(shí)，也針對(duì)目前一些地方標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，使繳費(fèi)工資低的人群成為受益者。另外，從操作技術(shù)上看，也是可行的。我國(guó)從2002年開始，推行失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)記錄，參保個(gè)人信息相對(duì)完整，而且一些地方已經(jīng)記錄了個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)或金額。
4、建立失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從鼓勵(lì)和引導(dǎo)失業(yè)人員盡快就業(yè)出發(fā)，制定相應(yīng)的政策措施。一是將待遇期限從24個(gè)月縮短為18個(gè)月。這是從消極的方面減少失業(yè)人員對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的依賴。二是從積極的方面鼓勵(lì)、支持失業(yè)人員盡快就業(yè)，使其就業(yè)后所得利益大于享受失業(yè)保險(xiǎn)的待遇，通過利益引導(dǎo)調(diào)動(dòng)其就業(yè)積極性。有兩項(xiàng)措施：其一，對(duì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的，將其尚未領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金一次性發(fā)給本人，既可以一定程度上解決其資金問題，也可解除其擔(dān)心以后領(lǐng)不到這筆錢的顧慮。還可考慮在此基礎(chǔ)上，再加發(fā)一部分，比如，加發(fā)尚未領(lǐng)取金額的一半。其二，對(duì)其他提前就業(yè)的，保留尚未領(lǐng)取的期限，繼續(xù)參保的，合并計(jì)算。就業(yè)后但按規(guī)定不在參保范圍的，比如，靈活就業(yè)，辦理失業(yè)登記并經(jīng)認(rèn)定，可以繼續(xù)領(lǐng)取以前限期內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)金。
5、建立預(yù)防失業(yè)機(jī)制。可以采取兩方面的政策：其一，工資性補(bǔ)貼。對(duì)履行參保繳費(fèi)義務(wù)良好，符合《勞動(dòng)合同法》規(guī)定的裁員條件，可以裁員但企業(yè)通過降低工資、縮短
工時(shí)不裁員的，給予工資性補(bǔ)貼。其二，培訓(xùn)補(bǔ)貼。對(duì)履行參保繳費(fèi)義務(wù)良好，三年內(nèi)累計(jì)裁員不超過職工總數(shù)10%，組織職工開展技能培訓(xùn)或經(jīng)用人單位同意，職工本人參加培訓(xùn)的，給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。
預(yù)防失業(yè)的根本目的是減少失業(yè)，增強(qiáng)職工就業(yè)的穩(wěn)定性，并非干預(yù)正常環(huán)境下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從國(guó)外做法看，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)政策相沖突時(shí)，優(yōu)先考慮社會(huì)政策，減少失業(yè)是各國(guó)最重要的社會(huì)政策之一。上面提出的預(yù)防失業(yè)政策措施，特別是工資性補(bǔ)貼，針對(duì)具有特殊情形的用人單位，數(shù)量不大，且是有時(shí)間限制、有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、職工直接受益的措施，是對(duì)用人單位履行社會(huì)責(zé)任、為社會(huì)分擔(dān)就業(yè)壓力的鼓勵(lì)，與積極就業(yè)政策導(dǎo)向相適應(yīng)，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不可能產(chǎn)生消極影響。
6、建立失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制。建立和完善應(yīng)急機(jī)制，是近年來(lái)國(guó)家在社會(huì)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大決策部署。失業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)政策，也有必要建立相應(yīng)機(jī)制。適用范圍為：出現(xiàn)全國(guó)性或地區(qū)性重大事件，包括自然災(zāi)害、重大疫情、人為因素引發(fā)的就業(yè)局勢(shì)不穩(wěn)定、失業(yè)增加，正常情況下失業(yè)保險(xiǎn)政策不能滿足需要，必須啟用更多的政策措施?？梢圆扇〉恼叽胧┦牵海?）延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限，如以延長(zhǎng)三個(gè)月為基礎(chǔ)，根據(jù)情況再延長(zhǎng)。
（2）擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍。如，為受重大事件影響停產(chǎn)、半停產(chǎn)的用人單位提供工資性補(bǔ)貼，為跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的失業(yè)人員提供交通、搬家補(bǔ)貼等。在實(shí)施上，分為兩個(gè)層次：一是國(guó)家層次，即出現(xiàn)全國(guó)性重大事件時(shí)。二是地方層次，如發(fā)生區(qū)域性自然災(zāi)害、疫情等情況時(shí)。
7、應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)參保覆蓋范圍。第一，將城鎮(zhèn)企業(yè)擴(kuò)大到城鄉(xiāng)各類企業(yè)，著重解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工參保問題，打破城鄉(xiāng)界限。第二，將原來(lái)授權(quán)省級(jí)政府規(guī)定是否將城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體及其勞動(dòng)者納入?yún)⒈７秶?，調(diào)整為統(tǒng)一規(guī)定，解決參保政策不統(tǒng)一問題，也有利于失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)。同時(shí)考慮到農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織不確定性強(qiáng)，暫不納入?yún)⒈７秶?。第三，考慮到用人單位招用的非全日制勞動(dòng)者與自雇靈活就業(yè)人員有的存在多種勞動(dòng)關(guān)系，有的沒有勞動(dòng)關(guān)系，其收入、工作時(shí)間等更靈活，就業(yè)與失業(yè)的界限也不易劃定，建議暫不統(tǒng)一納入?yún)⒈７秶?，可以授?quán)地方?jīng)Q定。其他國(guó)家也很少將此類人員納入?yún)⒈７秶?/p>
8、關(guān)于統(tǒng)籌層次。能否充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度功能，是確定失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也要考慮與財(cái)政管理體制的關(guān)系，以及地方的需求和可操作性。從統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和提高基金管理的安全性出發(fā)，并考慮到省直管縣財(cái)政體制改革措施的推行，工傷保險(xiǎn)制度實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌更為有利。
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第五篇：淺談我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題及解決對(duì)策
淺談我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題及解決對(duì)策
【摘要】
受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國(guó)大批企業(yè)倒閉、員工失業(yè)，加之高校畢業(yè)生數(shù)量激增，就業(yè)形勢(shì)不容樂觀。失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，在保障失業(yè)人員的基本生活和再就業(yè)方面發(fā)揮著重要的作用。由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業(yè)功能等方面存在一定問題，因而需要對(duì)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀和失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題進(jìn)行反思，以真正建立起適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度。【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險(xiǎn)制度 存在問題；對(duì)策失業(yè)保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者由于非本人原因暫時(shí)失去工作，致使工資收入中斷而失去維持生計(jì)來(lái)源，并在重新尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助以保障其基本生活的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要組成部分，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部條件。通過實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)可以對(duì)暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的勞動(dòng)者給予經(jīng)濟(jì)上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業(yè)服務(wù)，把失業(yè)造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會(huì)就業(yè)壓力。發(fā)展和完善我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)分擔(dān)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，解決失業(yè)問題具有十分重要的作用。
一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀
1986年，為配合國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)用工制度改革，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè) 保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，開始探索建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1993年，按照深化國(guó)有企業(yè)改革的總體要求，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)原有制度進(jìn)行了局部調(diào)整。1999年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度作了重大調(diào)整，該條例的實(shí)施標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)制度已形成了完整的體系，按照條例規(guī)定，國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類事業(yè)單位(如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等都在參加失業(yè)保險(xiǎn)的范圍之內(nèi)，對(duì)保障失業(yè)者的基本生活和抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面起到了重要作用。除上述立法之外，勞動(dòng)和社會(huì)保障部還先后頒布了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》等部門規(guī)章。各省、自治區(qū)、直轄市在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件方面也取得了明顯進(jìn)展。
二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在問題
我國(guó)已初步建立起了較為完善的失業(yè)保險(xiǎn)法律體系。但在具體實(shí)施過程中，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)還存在著一些不足和問題需予以完善。
首先，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面小，實(shí)施范圍過窄。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴(kuò)大，但根據(jù)我國(guó)規(guī)定，失業(yè)保障對(duì)象僅限于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職 工，私營(yíng)、三資企業(yè)還未完全納入，在農(nóng)村除了少數(shù)合同制工人享受有限的失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，大量農(nóng)民工也被排斥在正式的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工也不在涵蓋范圍內(nèi)，真
正失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大的人群，如靈活就業(yè)，暫時(shí)就業(yè)的人員反而沒有參加保險(xiǎn)，所以說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)覆
蓋范圍依然過窄，既不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn)，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
隨著市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成為吸納就業(yè)的
主要渠道。
在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，他們同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，如果不將他們納入到失
業(yè)保險(xiǎn)范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的
覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。
第二，失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏相應(yīng)的配套措施。
目前我國(guó)對(duì)失業(yè)人員的配套措施并不
春夏秋冬走健康之路看四季養(yǎng)生網(wǎng)
健康飲食
養(yǎng)生問題
母嬰保健
養(yǎng)生小常識(shí)
完善，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度所提供的保障能力是有限的。
失業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)存在著地區(qū)上的不
平等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，失業(yè)保險(xiǎn)金相對(duì)充裕，發(fā)放資金較多且相對(duì)公平
;
而經(jīng)濟(jì)
落后地區(qū)，失業(yè)基金征繳不到位，保險(xiǎn)金的發(fā)放差距較大。
在失業(yè)保險(xiǎn)的繳納和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上，目前我國(guó)規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高
于城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。
目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)
金的標(biāo)準(zhǔn)確定為低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，比最低工資標(biāo)準(zhǔn)還低，使失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金后難
以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業(yè)保險(xiǎn)功能，不能很好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的最初作
用。
從目前失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進(jìn)失業(yè)人員再就
業(yè)方面發(fā)揮的功能還不夠。
針對(duì)失業(yè)人員實(shí)施的職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的再就業(yè)服務(wù)中心、要么就形同虛設(shè)，沒有發(fā)
揮應(yīng)有的作用。
第三，.我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法層次低，立法滯后，缺乏較高的法律效力和相對(duì)完善的法律
責(zé)任。
迄今為止，我國(guó)還未頒布社會(huì)保險(xiǎn)的專門法律，改革的依據(jù)多是以政府或政府職能部門
名義頒發(fā)的行政法規(guī)及一般性文件。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》提供了依據(jù)，但其權(quán)威性強(qiáng)制性
不夠，削弱了社會(huì)保障制度的權(quán)威性和有效性，造成中央政府調(diào)度不靈 ，統(tǒng)放不分，中央政府
和地方政府以及官方與民間職責(zé)劃分不清的問題。
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的一
個(gè)行政法規(guī)，還沒有上升到全國(guó)人大常委會(huì)立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的一
個(gè)基本規(guī)范，不是失業(yè)保險(xiǎn)的基本法，這無(wú)疑影響它的法律效力。
與此同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條
例》
由于欠缺相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定導(dǎo)致它的實(shí)施機(jī)制較弱
: 一方面失業(yè)保險(xiǎn)基金籌資困難，大部分城鎮(zhèn)事業(yè)單位不按時(shí)上繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)
“ 不繳
” 或
“ 欠繳
” 行為，《社會(huì)
保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》
條雖然規(guī)定加收
% 的滯納金 ，并且在
條規(guī)定拒不交納社會(huì)保
險(xiǎn)費(fèi)及滯納金的可以提請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳，但整個(gè)罰則并未規(guī)定對(duì)強(qiáng)制征繳未果的
法律制裁，使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納義務(wù)人存有僥幸心理，使這種拖欠繳費(fèi)的行為得不到強(qiáng)有
力的懲處。
第四，現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度難以解決大量的青年失業(yè)問題。
2011
年普通高校畢業(yè)生有
660
余萬(wàn)，所以
2011
年的就業(yè)形勢(shì)仍不容樂觀。據(jù)介紹，在我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中，35 歲以
下的青年人比例為
70%。世紀(jì)
年代出生的接受高等教育的青年，以每年
300 萬(wàn)至
400
萬(wàn)的規(guī)模進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)。根據(jù)各級(jí)學(xué)校招生人數(shù)的統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，2008
年以后，高中以上學(xué)歷 的勞動(dòng)力開始成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的主體。
到
2011 年，大學(xué)層次畢業(yè)生數(shù)量將達(dá)到峰值，約
758 萬(wàn)人，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)大學(xué)生就業(yè)壓力不會(huì)減弱。
未來(lái)幾年內(nèi)，失業(yè)可能性最大的是這
些人，而這個(gè)年齡階段的人群一般都有一定的家庭負(fù)擔(dān)，失業(yè)的影響會(huì)嚴(yán)重波及其家人生
活。一旦失業(yè)后失去了基本收入來(lái)源，僅靠微薄的失業(yè)保險(xiǎn)金維持家庭基本生活是很困難的。
但是現(xiàn)行的統(tǒng)一發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金的制度無(wú)法解決這個(gè)問題。
現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度難以解決
我國(guó)特有的嚴(yán)重的隱性失業(yè)問題。
由于受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中
隱性失業(yè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。隱性失業(yè)者通常因?yàn)楣ぷ鞑环€(wěn)定或者收入不高而隱瞞其就業(yè)事實(shí), 他們?cè)谌〉幂^低工資收入的同時(shí)也領(lǐng)取部分失業(yè)保險(xiǎn)金。
由于缺乏有效的審核監(jiān)督機(jī)制使得
這部分人的行為不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平，也造成本來(lái)微薄的失業(yè)保險(xiǎn)基金流失，使失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行更加困難，且缺乏公平與效率。
最后，失業(yè)保險(xiǎn)管理體制不健全，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。
當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資
格審核不夠嚴(yán)格，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一部分人在就業(yè)的過程還領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。
失
業(yè)人員與原單位終止勞動(dòng)關(guān)系，按規(guī)定辦理了失業(yè)登記手續(xù)，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，但其重新就
業(yè)后卻沒有辦理相應(yīng)的就業(yè)手續(xù)，也未繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)，使管理部門無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的管理。
對(duì)人員就業(yè)情況無(wú)法真實(shí)的掌握，使得在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人群中存在大量的“隱性就業(yè)”
問題，失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放有失公正公平。由于監(jiān)管不力，保險(xiǎn)基金在管理上也存在混亂現(xiàn)象。
失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不統(tǒng)一，管理機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，各地保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，無(wú)法對(duì)其
進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理，使基金管理在制度運(yùn)行上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
我國(guó)缺乏相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)
法律、法規(guī)，失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支、管理和營(yíng)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決 機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督，失業(yè)保險(xiǎn)基金被挪用、擠占和貪污的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。
由
于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的公平，也造成失業(yè)保險(xiǎn)基金流失，使失業(yè)
保險(xiǎn)制度運(yùn)行更加困難，缺乏效率與公平。
這些因素的存在嚴(yán)重影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行
效率。
三、解決措施
要解決這些問題，我們應(yīng)該逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。
失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的一
種形式，應(yīng)當(dāng)是覆蓋全社會(huì)的，涵蓋所有勞動(dòng)者，而無(wú)論其居住地和職業(yè)如何，都應(yīng)納入失
業(yè)保險(xiǎn)的范圍之內(nèi)。
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步較晚，覆蓋面過窄，應(yīng)當(dāng)考慮將各種社會(huì)團(tuán)體工
作人員、目前尚未納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的各種企業(yè)職工，包括國(guó)有企業(yè)的農(nóng)民合同制工人、鄉(xiāng)
鎮(zhèn)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶及其雇工等，都納入到國(guó)家統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，使失業(yè)保險(xiǎn)制
度適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更好的發(fā)揮其作用。
對(duì)于
《條例》
規(guī)定應(yīng)該參加失業(yè)保險(xiǎn)而沒
有參加的單位和個(gè)人，政府相關(guān)部門應(yīng)在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳措施上下功夫，強(qiáng)制其參加失業(yè)保
險(xiǎn)。同時(shí)，在修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》或制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》時(shí)，應(yīng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象作進(jìn)一步 的補(bǔ)充規(guī)定，細(xì)化國(guó)家公務(wù)員參保及其失業(yè)人員享受失業(yè)保險(xiǎn)的具體規(guī)定，把農(nóng)民合同工納
入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。
我們還要完善勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系和配套措施。
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和失業(yè)人數(shù)上升，企
業(yè)對(duì)員工的自身素質(zhì)和技術(shù)水平要求越來(lái)越高，失業(yè)人員再就業(yè)的難度會(huì)有所提高。
我國(guó)的
失業(yè)人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動(dòng)者，這部分勞動(dòng)者工作層次較低，勞動(dòng)力價(jià)
值不高，而且面臨著更容易失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其就業(yè)促進(jìn)的功能，將 失業(yè)保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到廣開就業(yè)門路，積極促進(jìn)就業(yè)上來(lái)，更多重視促進(jìn)再就業(yè)在
失業(yè)保險(xiǎn)制度中的功能。
各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的配套措施，加快勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，不斷提高就業(yè)服務(wù)信息，建立起規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，為失
業(yè)人員提供及時(shí)便利的就業(yè)服務(wù)。
為他們提供直接的就業(yè)培訓(xùn)，既能提高他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能
力，又能提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)和技能。因而失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)服務(wù)的比重應(yīng)當(dāng)加大。
這種由政府直接出面，為失業(yè)者直接提供再就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)指導(dǎo)，以提高失業(yè)者的素質(zhì)和
技能水平、幫助失業(yè)者盡快就業(yè)為目的的計(jì)劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高 失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效率。
在完善強(qiáng)制性政策措施的同時(shí)，有必要考慮采取激勵(lì)用人單位參
保繳費(fèi)的政策措施。
特別是失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等比較，具有自身特點(diǎn)，更突出共濟(jì)
性，并非人人受益。有必要對(duì)連續(xù)參保繳費(fèi)且未規(guī)模裁員的用人單位給予相應(yīng)的費(fèi)率優(yōu)惠，比如對(duì)具有
年繳費(fèi)良好記錄且累計(jì)裁員不超過
10% 的，給予
年的零費(fèi)率優(yōu)惠。
我們要加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金和各項(xiàng)制度的監(jiān)管。
對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)基金，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)失業(yè)
保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和核查。可以考慮建立起國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行不定期監(jiān)督，對(duì)失業(yè)保
險(xiǎn)基金進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)向社會(huì)公布基金的收支狀況，披露相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督，逐步建
立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度的監(jiān)督體系。
要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的作用，還要切實(shí)加強(qiáng)與就
業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的銜接和協(xié)作，防止一些人員在就業(yè)后，還領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金情況的發(fā)生。
筆者建
議，可以考慮建立起失業(yè)保險(xiǎn)人員信用管理體制，對(duì)于故意冒領(lǐng)、采用欺詐等方式領(lǐng)取失業(yè)
保險(xiǎn)金的人員，收回已經(jīng)領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金。同時(shí)還可以考慮將失業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)管理工作、資金的收支使用等行為，實(shí)行計(jì)算機(jī)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)管理，推廣應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的管理方式，以增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的透明度和失業(yè)保險(xiǎn)管理制度的科學(xué)性。
我們要建立失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
從鼓勵(lì)和引導(dǎo)失業(yè)人員盡快就業(yè)出發(fā)，制定相應(yīng) 的政策措施。
一是將待遇期限從
個(gè)月縮短為 個(gè)月。
這是從消極的方面減少失業(yè)人員對(duì)失
業(yè)保險(xiǎn)的依賴。
二是從積極的方面鼓勵(lì)、支持失業(yè)人員盡快就業(yè)，使其就業(yè)后所得利益大于
享受失業(yè)保險(xiǎn)的待遇，通過利益引導(dǎo)調(diào)動(dòng)其就業(yè)積極性。有兩項(xiàng)措施：其一，對(duì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的，將其尚未領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金一次性發(fā)給本人，既可以一定程度上解決其資金問
題，也可解除其擔(dān)心以后領(lǐng)不到這筆錢的顧慮。
還可考慮在此基礎(chǔ)上，再加發(fā)一部分，比如，加發(fā)尚未領(lǐng)取金額的一半。其二，對(duì)其他提前就業(yè)的，保留尚未領(lǐng)取的期限，繼續(xù)參保的，合并計(jì)算。就業(yè)后但按規(guī)定不在參保范圍的，比如，靈活就業(yè)，辦理失業(yè)登記并經(jīng)認(rèn)定，可
以繼續(xù)領(lǐng)取以前限期內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)金。
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