第一篇：關(guān)于對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管的探索與研究

關(guān)于對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)加強(qiáng)監(jiān)管的探索與研究

2012年09月26日 10:44 來(lái)源：《國(guó)有資產(chǎn)管理》2012年第2期 作者：劉向群 字號(hào)

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近年，在中央“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施下，越來(lái)越多的國(guó)際承包企業(yè)加大了對(duì)海外市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)力度，在境外設(shè)置機(jī)構(gòu)及中標(biāo)的海外項(xiàng)目逐年增多，境外資產(chǎn)在企業(yè)資產(chǎn)總額所占比重逐年加大，一些企業(yè)的境外資產(chǎn)已經(jīng)占到企業(yè)資產(chǎn)總額的50%以上。企業(yè)在海外購(gòu)置的土地、房屋及為工程項(xiàng)目所投入的施工機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)備及辦公設(shè)備等都是企業(yè)最優(yōu)良的國(guó)有資產(chǎn)，為防止這些優(yōu)良國(guó)有資產(chǎn)流失，保護(hù)固有資產(chǎn)保值增值，加大對(duì)企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度已日益成為企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、海外企業(yè)境外資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

1．央企境外資產(chǎn)增長(zhǎng)規(guī)模與管理水平不相適應(yīng)。隨著央企上市和國(guó)際化步伐的加快，央企境外資產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，但與此相對(duì)應(yīng)的企業(yè)境外資產(chǎn)管理制度和手段卻仍較為缺乏，境外資產(chǎn)管理水準(zhǔn)和境外資產(chǎn)監(jiān)管力度都亟待加強(qiáng)，有的企業(yè)在資產(chǎn)管理和境外投資監(jiān)管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外國(guó)有資產(chǎn)流失的潛在風(fēng)險(xiǎn)依然很大。

2．企業(yè)境外資產(chǎn)情況復(fù)雜，客觀加大了企業(yè)管理難度。企業(yè)境外資產(chǎn)存續(xù)海外，受駐在國(guó)國(guó)家政策、法律法規(guī)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境差異的制約，一些企業(yè)境外機(jī)構(gòu)需要以私人名義在境外注冊(cè)公司、投資參股、購(gòu)置資產(chǎn)或進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；還有一些境外機(jī)構(gòu)在開(kāi)拓市場(chǎng)階段，由于規(guī)模小、人員少，難以實(shí)行不相容職務(wù)相互分離的內(nèi)部控制制度；一些境外機(jī)構(gòu)在工程項(xiàng)目完工后存在大量已提足折舊的施工機(jī)械設(shè)備，這些錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)象給企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管工作帶來(lái)一定難度。

3．企業(yè)境外資產(chǎn)管理缺乏明確主責(zé)部門。目前企業(yè)境外資產(chǎn)的實(shí)物管理主要由境外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，公司本部財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值形態(tài)的管理，包括境外固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算和境外資產(chǎn)會(huì)計(jì)報(bào)表管理，而更多的資產(chǎn)實(shí)物管理權(quán)限和管理責(zé)任基本由境外機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)。一些企業(yè)在管理制度中對(duì)境外資產(chǎn)的主責(zé)管理部門未明確定位，或定位模糊，給境外資產(chǎn)監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)和深入開(kāi)展帶來(lái)一定影響。很多企業(yè)對(duì)境內(nèi)資產(chǎn)管理、監(jiān)督做的相對(duì)較好，境內(nèi)資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度也比較健全完善，但在如何管理和監(jiān)督境外資產(chǎn)上，無(wú)論是理論還是實(shí)踐都尚在探索階段，也沒(méi)有可以借鑒的成功管理經(jīng)驗(yàn)，需要企業(yè)管理層、境外機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理人員、財(cái)務(wù)人員和企業(yè)審計(jì)監(jiān)察人員在實(shí)踐中總結(jié)摸索。

4．境外機(jī)構(gòu)權(quán)屬、地產(chǎn)及房屋的產(chǎn)權(quán)管理不明晰。境外機(jī)構(gòu)的土地及房屋取得方式各異，有的因歷史原因以個(gè)人名義對(duì)外購(gòu)買房產(chǎn)，有的房產(chǎn)系無(wú)償轉(zhuǎn)讓形成但沒(méi)有資產(chǎn)歸屬證明，還有一些境外機(jī)構(gòu)以租賃方式取得，但租期各異，法律規(guī)定各異，境外機(jī)構(gòu)的注冊(cè)方式也因各國(guó)法律規(guī)定不同存在很大差別。一些企業(yè)疏于對(duì)境外機(jī)構(gòu)注冊(cè)文本、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、地契、房產(chǎn)合同等重要資產(chǎn)文本的管理和監(jiān)控，也沒(méi)有建立相應(yīng)的檔案管理制度進(jìn)行規(guī)范，造成境外產(chǎn)權(quán)檔案管理的漏洞。

5．境外機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)變更登記不及時(shí)。企業(yè)境外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和管理人員均周期性輪換，人員流動(dòng)性較強(qiáng)。根據(jù)國(guó)資委新出臺(tái)的境外資產(chǎn)管理辦法規(guī)定，注冊(cè)人員變更應(yīng)及時(shí)在駐在國(guó)當(dāng)?shù)剞k理變更登記手續(xù)，并統(tǒng)一由中央企業(yè)向國(guó)資委履行產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。但由于各種客觀因素影響，一些企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)并未及時(shí)履行境外機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)變更登記，造成注冊(cè)人與實(shí)際法人情況不符。國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行變更，不僅會(huì)給企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)隱患，也不符合境外資產(chǎn)管理要求，加大了境外資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

二、目前企業(yè)在境外資產(chǎn)管理中存在的一些問(wèn)題

1．企業(yè)境外機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，境外機(jī)構(gòu)管理機(jī)制不能適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要。目前很多企業(yè)在境外資產(chǎn)管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融資和財(cái)務(wù)資金方面實(shí)行統(tǒng)一管理，在境外人力方面采取公司本部直接派駐和人才屬地化相結(jié)合的管理方式等，但受傳統(tǒng)管理體制和缺乏境外機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)的影響，目前很多境外企業(yè)的法人治理機(jī)構(gòu)仍缺乏健全機(jī)制，機(jī)構(gòu)設(shè)置極不健全，企業(yè)管理極不完善，造成一些境外投資行為和國(guó)有資產(chǎn)管理長(zhǎng)期游離于國(guó)資監(jiān)管之外，一些企業(yè)對(duì)境外機(jī)構(gòu)只要求其完成年度財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)與年度經(jīng)營(yíng)任務(wù)即可，忽視對(duì)境外機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況、資產(chǎn)管理、內(nèi)控體系、風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)注和控制。目前很多企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)大多實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)式的管理模式，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍不明晰的情況下，這種管理模式很難保障國(guó)有企業(yè)出資人權(quán)益，容易使境外機(jī)構(gòu)過(guò)度關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，忽視對(duì)境外資產(chǎn)的環(huán)節(jié)管理和控制，造成境外國(guó)有資產(chǎn)流失。

2．企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)管理制度、監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范、內(nèi)控體系缺失。境外國(guó)有資產(chǎn)管理屬于國(guó)有資產(chǎn)管理的重要組成部分，但其境外存續(xù)的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性又需要企業(yè)單獨(dú)制定針對(duì)境外資產(chǎn)的管理制度，包括日常管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范和過(guò)程監(jiān)督。但目前很多企業(yè)的境外管理制度要么過(guò)于簡(jiǎn)單化形式化，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)，要么執(zhí)行措施乏力，沒(méi)有形成管理、監(jiān)督、防控的境外資產(chǎn)管理體系。一些企業(yè)甚至在境外資產(chǎn)制度建設(shè)上仍是盲區(qū)，制度和機(jī)制的空白不僅給境外資產(chǎn)管理和監(jiān)督帶來(lái)難度，也極容易造成境外國(guó)有資產(chǎn)失控甚至流失。

3．企業(yè)境外機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作和財(cái)務(wù)管理仍不夠規(guī)范和健全，給境外資產(chǎn)管理帶來(lái)難度，同樣造成了境外國(guó)資大量流失。目前，海外企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)大都建立內(nèi)賬、外賬兩套賬務(wù)體系，外帳應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)胤?、?cái)務(wù)和稅務(wù)的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)賬則反應(yīng)企業(yè)真實(shí)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況，并保證與境內(nèi)母公司財(cái)務(wù)核算體系口徑一致。兩套賬目體系的存在盡管有其客觀理由的支撐，但一定程度上也給境外資產(chǎn)管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，加大了資產(chǎn)流失甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象的發(fā)生。一些企業(yè)境外機(jī)構(gòu)利用兩套賬目違規(guī)設(shè)立“小金庫(kù)”化公為私，或者以投資實(shí)體為名通過(guò)兩套賬非法、隱匿性轉(zhuǎn)移境外資產(chǎn)；一些企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)甚至未設(shè)立專職財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)工作和報(bào)表匯總均定期由公司總部財(cái)務(wù)人員代為完成，公司總部?jī)H以所屬境外企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告和報(bào)表上的數(shù)字來(lái)了解其資產(chǎn)狀況，造成境外機(jī)構(gòu)的日常資產(chǎn)管理疏于管理和監(jiān)督，企業(yè)總部亦無(wú)法有針對(duì)性對(duì)境外機(jī)構(gòu)實(shí)施資產(chǎn)效益的考核和評(píng)價(jià)。

4．審計(jì)監(jiān)察環(huán)節(jié)薄弱。受海外機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員的局限，目前大多數(shù)中國(guó)企業(yè)均未在境外機(jī)構(gòu)設(shè)立專門審計(jì)監(jiān)察部門，因此對(duì)海外機(jī)構(gòu)及所屬海外項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)察均由公司總部審計(jì)部門行使，很多企業(yè)的審計(jì)任務(wù)繁重，真正對(duì)境外資產(chǎn)效益實(shí)施專門的審計(jì)較少；另外，由于企業(yè)管理鏈條長(zhǎng)，實(shí)施企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)察的組織協(xié)調(diào)也較為復(fù)雜，造成企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)和監(jiān)察力度乏力，直至境外機(jī)構(gòu)資產(chǎn)出現(xiàn)流失和海外經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)重大漏洞或失誤后，公司總部才開(kāi)始介入現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)監(jiān)察及賬務(wù)清理。因?qū)徲?jì)監(jiān)察環(huán)節(jié)的薄弱給企業(yè)造成損失的事例已經(jīng)在很多企業(yè)中出現(xiàn)。

三、加強(qiáng)境外資產(chǎn)管理的措施

1．全面梳理企業(yè)境外資產(chǎn)真實(shí)情況，為后續(xù)管理和監(jiān)督打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。境外資產(chǎn)主要涉及產(chǎn)權(quán)歸屬、境外投資和固定資產(chǎn)，情況復(fù)雜，需要企業(yè)對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行一次徹底全面的海外清產(chǎn)核資，摸清企業(yè)境外資產(chǎn)的實(shí)物存量和管理現(xiàn)狀的真實(shí)狀況，對(duì)做法不規(guī)范和制度建設(shè)缺失的情況及時(shí)進(jìn)行糾正。

2．進(jìn)一步建立和完善企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)管理制度和海外投資制度建設(shè)，構(gòu)建企業(yè)“促進(jìn)企業(yè)提高執(zhí)行力、強(qiáng)化內(nèi)部管控、防范國(guó)有資產(chǎn)流失”的制度體系和操作規(guī)程。2011年6月，國(guó)資委公布了針對(duì)央企境外資產(chǎn)監(jiān)管的兩份重要文件，對(duì)中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度做出了較為完整的規(guī)定，表明維護(hù)境外國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整已納入政府出資人的監(jiān)管視角。中央企業(yè)可以根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策并結(jié)合企業(yè)實(shí)際，在全面梳理境外資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)管理制度建設(shè)和內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)。在總部層面深化企業(yè)改革，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加大科技創(chuàng)新力度，梳理健全境外資產(chǎn)管理制度、境外資產(chǎn)責(zé)任追究制度、境外資產(chǎn)內(nèi)部控制制度、境外資產(chǎn)文件歸檔制度等相關(guān)管理辦法，辦法應(yīng)涉及產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控、投資等方面，從制度上規(guī)范和加強(qiáng)境外資產(chǎn)管理，在企業(yè)建立起完善的既符合固定資產(chǎn)管理一般要求又符合境外資產(chǎn)管理特殊要求的管理體系；在境外機(jī)構(gòu)層面，應(yīng)建立現(xiàn)代公司治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部制衡，保證境外投資決策程序的科學(xué)，從源頭上加大風(fēng)險(xiǎn)防范力度，強(qiáng)化企業(yè)管理和風(fēng)險(xiǎn)管控。

3．企業(yè)應(yīng)建立起實(shí)物管理、價(jià)值管理和使用管理三個(gè)管理體系，切實(shí)履行和發(fā)揮對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的管理職能。包括保障企業(yè)境外資產(chǎn)所有權(quán)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束，控制產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施監(jiān)督等。企業(yè)境外資產(chǎn)管理部門應(yīng)嚴(yán)格清晰部門管理權(quán)限，明確境外資產(chǎn)的主責(zé)部門，實(shí)物管理、價(jià)值管理和使用管理部門之間應(yīng)建立日常聯(lián)動(dòng)、協(xié)商的工作機(jī)制，通過(guò)部門之間的協(xié)調(diào)、合作和彼此控制，達(dá)到境外資產(chǎn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審批，責(zé)任到人，物盡其用，效益優(yōu)先”的最終管理要求。

4．建立境外資產(chǎn)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。中央企業(yè)在境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面一般采取兩種方式，一種是通過(guò)公司董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，另一個(gè)就是公司內(nèi)部監(jiān)管。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)兩方面的監(jiān)管力度，建立起境外資產(chǎn)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制和內(nèi)部控制體系及責(zé)任追究辦法，并與懲防體系建設(shè)有效對(duì)接，重在預(yù)防，監(jiān)督靠前，重點(diǎn)監(jiān)督境外機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定情況，及時(shí)排查境外資產(chǎn)管理中的潛在風(fēng)險(xiǎn)及管理漏洞，及時(shí)糾正管理中的違規(guī)問(wèn)題并制定整改措施。通過(guò)監(jiān)管機(jī)制和管理體系的健全完善努力使企業(yè)在實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化的管理目標(biāo)同時(shí)，履行企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值的社會(huì)職責(zé)。

5．加大企業(yè)境外資產(chǎn)專項(xiàng)效能監(jiān)察和專項(xiàng)審計(jì)力度。效能監(jiān)察和專項(xiàng)審計(jì)是公司內(nèi)部監(jiān)督部門融入企業(yè)發(fā)展中心，全方位履行對(duì)企業(yè)的監(jiān)管職能，因此企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮效能監(jiān)察和內(nèi)部專項(xiàng)審計(jì)對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)督作用，把境外資產(chǎn)效能監(jiān)察工作提到企業(yè)日程上來(lái)，對(duì)境外固定資產(chǎn)采購(gòu)、使用、審批、境外機(jī)構(gòu)權(quán)屬進(jìn)行專項(xiàng)效能監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)，同時(shí)我們建議在對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)實(shí)施效能監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)時(shí)，應(yīng)配備熟悉海外業(yè)務(wù)、熟悉財(cái)務(wù)、工程業(yè)務(wù)的高素質(zhì)的專業(yè)人員，確保工作圓滿完成。

6．國(guó)有出資人和政府管理部門層面加大監(jiān)管觸角。建議作為央企出資人和對(duì)外貿(mào)易主管部門，國(guó)資委和商務(wù)部應(yīng)加大對(duì)央企海外業(yè)務(wù)指導(dǎo)和境外資產(chǎn)的監(jiān)管力度，從政府層面出臺(tái)完善境外資產(chǎn)管理制度和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)并規(guī)范中央企業(yè)對(duì)外投資合作行為，減少“走出去”過(guò)程中的盲目和激進(jìn)，避免企業(yè)短期投資行為和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，保障境外資產(chǎn)安全、完整和保值增值。

（作者單位：中國(guó)海外工程有限責(zé)任公司）

第二篇：公司境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法

××公司境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法

第一章 總 則

第一條

為加強(qiáng)對(duì)集團(tuán)境外國(guó)有資產(chǎn)管理，維護(hù)境外國(guó)有資產(chǎn)安全，防止境外國(guó)有資產(chǎn)流失，根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第378號(hào)）及有關(guān)法律、法規(guī)，參照《北京市屬企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（京國(guó)資發(fā)[2011]22號(hào)），結(jié)合集團(tuán)實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于××公司及其境內(nèi)獨(dú)資、控股的二級(jí)子企業(yè)，在我國(guó)境外以及港、澳、臺(tái)地區(qū)以各種形式出資所形成的集團(tuán)所屬境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理。

第三條 本辦法所稱境外國(guó)有資產(chǎn)，是指××公司及其境內(nèi)各級(jí)獨(dú)資、控股子企業(yè)（以下統(tǒng)稱境內(nèi)企業(yè)）在我國(guó)境外及港、澳、臺(tái)地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)胤赏顿Y設(shè)立或再投資設(shè)立的各級(jí)獨(dú)資、控股企業(yè)和非法人機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱境外企業(yè)）中依法屬于國(guó)有的下列各項(xiàng)資產(chǎn)：

（一）境內(nèi)企業(yè)向境外投資設(shè)立或依法取得的獨(dú)資（合資、合作）企業(yè)、股票（或股權(quán)）等以及境外企業(yè)在境外再投資形成的資本及其權(quán)益；

（二）境內(nèi)企業(yè)在境外設(shè)立的各類非法人機(jī)構(gòu)（分公司、經(jīng)理部、代表處、辦事處等）形成的國(guó)有資產(chǎn)；

（三）在境外委托以個(gè)人名義持有的國(guó)有股權(quán)及物業(yè)等產(chǎn)權(quán)；

（四）境外企業(yè)的國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)；

（五）境外企業(yè)依法接受的贈(zèng)予、贊助和經(jīng)依法判決、裁決而取得的國(guó)有資產(chǎn)；

（六）境外企業(yè)其他國(guó)有資產(chǎn)。

第二章 境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門及其職責(zé)

第四條

××公司董事會(huì)是集團(tuán)境外國(guó)有資產(chǎn)管理的決策機(jī)構(gòu)，××公司資產(chǎn)管理部是集團(tuán)境外國(guó)有資產(chǎn)管理的主要監(jiān)管部門，境內(nèi)企業(yè)負(fù)責(zé)所屬境外國(guó)有資產(chǎn)的日常監(jiān)督管理工作。

第五條 境外國(guó)有資產(chǎn)主要監(jiān)管部門監(jiān)督管理職責(zé)：

（一）對(duì)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)重大事項(xiàng)進(jìn)行審核，報(bào)××公司經(jīng)理辦公會(huì)討論通過(guò)后報(bào)××公司董事會(huì)批準(zhǔn)；

（二）組織指導(dǎo)境外企業(yè)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)年檢、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等管理工作；

（三）依據(jù)本辦法對(duì)境外企業(yè)管理的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題責(zé)成境內(nèi)企業(yè)限期解決，防止境外國(guó)有資產(chǎn)流失；

（四）指導(dǎo)境內(nèi)企業(yè)開(kāi)展境外國(guó)有資產(chǎn)日常管理工作、建立和完善境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理體系，對(duì)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)情況和保值增值情況不定期進(jìn)行檢查。

第六條 境內(nèi)企業(yè)的日常監(jiān)管職責(zé)：

（一）對(duì)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)重大事項(xiàng)進(jìn)行論證通過(guò)后，報(bào)××公司審核；

（二）對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的日常運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)處理境外企業(yè)日常資產(chǎn)管理事宜，并按規(guī)定向××公司資產(chǎn)管理部和所屬業(yè)務(wù)分管部門報(bào)告或者備案；

（三）負(fù)責(zé)建立和完善境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)體系，保證境外國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)安全和權(quán)屬完整，防范國(guó)有資產(chǎn)流失；

（四）在××公司指導(dǎo)下，組織境外企業(yè)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、登記、年檢等管理工作，以及其它相關(guān)的監(jiān)管工作；

（五）根據(jù)本辦法規(guī)定，及時(shí)向××公司匯報(bào)境外企業(yè)重大突發(fā)性事件，并采取積極措施，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，減少國(guó)有資產(chǎn)損失；

（六）按照有關(guān)規(guī)定，向政府有關(guān)部門及所屬地報(bào)送統(tǒng)計(jì)或登記信息。

第三章

境外企業(yè)設(shè)立管理

第七條

投資設(shè)立境外企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合集團(tuán)發(fā)展規(guī)劃和主業(yè)定位，符合集團(tuán)境外市場(chǎng)拓展規(guī)劃，并納入集團(tuán)投資計(jì)劃范圍。

第八條

投資設(shè)立境外企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的可行性研究和盡職調(diào)查，科學(xué)評(píng)估企業(yè)財(cái)務(wù)承受能力和經(jīng)營(yíng)管理能力，防范政治、法律、經(jīng)營(yíng)、管理、資金風(fēng)險(xiǎn)。

第九條

集團(tuán)所屬境外獨(dú)立法人企業(yè)不得注冊(cè)為承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的法律組織形式。境內(nèi)投資主體原則上限于××公司及其獨(dú)資、控股的二級(jí)子企業(yè)。

第十條

××公司投資設(shè)立境外企業(yè)，經(jīng)××公司董事會(huì)決議后，報(bào)市國(guó)資委批準(zhǔn)；境內(nèi)二級(jí)子企業(yè)投資設(shè)立境外企業(yè)，由××公司董事會(huì)批準(zhǔn)決定。

第十一條

投資設(shè)立境外企業(yè)事項(xiàng)經(jīng)集團(tuán)董事會(huì)或者市國(guó)資委批準(zhǔn)后，須報(bào)市商委和市發(fā)改委審批，取得境外投資許可證和項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)文件。在境外辦理完成注冊(cè)登記手續(xù)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)到集團(tuán)主要監(jiān)管部門辦理境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)并參加產(chǎn)權(quán)年檢工作。

第十二條

投資設(shè)立境外企業(yè)形成的產(chǎn)權(quán)由投資主體持有，原則上不允許以個(gè)人名義代持。根據(jù)境外相關(guān)法律規(guī)定確須以個(gè)人名義代持的，應(yīng)當(dāng)由××公司董事會(huì)決定，對(duì)于委托投資、代持等行為，依法辦理保全國(guó)有資產(chǎn)的公證等法律文書(shū)手續(xù)，并以書(shū)面形式報(bào)告市國(guó)資委。

第十三條 投資設(shè)立離岸公司等特殊目的公司，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由××公司董事會(huì)決定并以書(shū)面形式報(bào)告市國(guó)資委。其中，××公司及其獨(dú)資子企業(yè)直接投資的離岸公司等特殊目的公司，原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)立為國(guó)有全資子公司。

第十四條

境外企業(yè)在境外再投資設(shè)立企業(yè)，按照本辦法報(bào)××公司董事會(huì)批準(zhǔn)。境外企業(yè)原則上控制在境外二級(jí)（含）以內(nèi)。

第十五條

對(duì)于已無(wú)存續(xù)必要的境外企業(yè)，境內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法予以注銷，并及時(shí)辦理境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記注銷手續(xù)。

第十六條

投資主體依法對(duì)境外企業(yè)享有投資收益、參與境外企業(yè)重大決策和選用管理層等出資人權(quán)力，依法制定或者參與制定境外企業(yè)章程。

第四章 境外國(guó)有資產(chǎn)重大事項(xiàng)審批與管理

第十七條

下列重大事項(xiàng)，境內(nèi)企業(yè)須報(bào)××公司審批，并提交投資（處置）申請(qǐng)、方案、可研報(bào)告及協(xié)議等相關(guān)材料：

（一）境內(nèi)企業(yè)在境外的投融資行為、并購(gòu)重組行為、股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為和擔(dān)保行為；

（二）境外企業(yè)增加或減少注冊(cè)資本，合并、分立、整體出售、撤資、解散、清算、申請(qǐng)破產(chǎn)或者變更企業(yè)組織形式；

（三）境外企業(yè)發(fā)行公司債券、股票、開(kāi)展金融衍生業(yè)務(wù)和上市等活動(dòng)；

（四）境外企業(yè)的投融資行為、并購(gòu)重組行為和擔(dān)保行為；

（五）在境外委托以個(gè)人名義持有國(guó)有股權(quán)或物業(yè)等產(chǎn)權(quán)；

（六）境外單項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值人民幣50萬(wàn)元（含）以上的固定資產(chǎn)（含土地房產(chǎn)）購(gòu)置；

（七）處置境外單項(xiàng)資產(chǎn)賬面值或評(píng)估值在人民幣10萬(wàn)元（含）以上的；

（八）按照規(guī)定應(yīng)審核批準(zhǔn)的其他重大事項(xiàng)。

第十八條

凡屬本章第十七條所列的重大事項(xiàng)，須經(jīng)境內(nèi)企業(yè)經(jīng)理辦公會(huì)和董事會(huì)討論通過(guò)，上報(bào)××公司資產(chǎn)管理部審核?！痢凉举Y產(chǎn)管理部會(huì)商相關(guān)部門后，報(bào)××公司經(jīng)理辦公會(huì)審議，最后按《××公司有限責(zé)任公司董事會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，報(bào)××公司董事會(huì)批準(zhǔn)。按規(guī)定須報(bào)政府主管部門的，經(jīng)××公司董事會(huì)批準(zhǔn)后上報(bào)有關(guān)部門。

第十九條

本章第十七條所列重大事項(xiàng)外的其它境外國(guó)有資產(chǎn)管理，參照《××公司企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和《××公司企業(yè)資產(chǎn)處置管理辦法》等集團(tuán)規(guī)定執(zhí)行。第二十條

境外企業(yè)發(fā)生合并、分立、整體出售、撤資、解散或申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)和各項(xiàng)債權(quán)、債務(wù)的清理，在清理過(guò)程中，須保證中方利益不受損害。清理后歸中方所有的財(cái)產(chǎn)和收入等，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由境內(nèi)企業(yè)足額收回，同時(shí)辦理境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)注銷登記手續(xù)。

第二十一條

境內(nèi)企業(yè)向境外投資及所持境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，應(yīng)按所在國(guó)（地區(qū)）資產(chǎn)評(píng)估法律規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。資產(chǎn)評(píng)估及其備案程序和交易辦法，參照《××公司企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》執(zhí)行。

第二十二條

嚴(yán)格控制境外企業(yè)開(kāi)展金融衍生業(yè)務(wù)。境外企業(yè)由于特殊經(jīng)營(yíng)需要，須從事金融衍生業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循套期保值原則，切實(shí)防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并將有關(guān)情況上報(bào)××公司，經(jīng)批準(zhǔn)后報(bào)市國(guó)資委備案。

第二十三條

嚴(yán)格控制境外企業(yè)擔(dān)保、資金拆借行為。境外企業(yè)不得為××公司系統(tǒng)之外的企業(yè)或者個(gè)人進(jìn)行任何形式的融資、拆借資金或者提供擔(dān)保。

第二十四條

未經(jīng)市國(guó)資委批準(zhǔn)，在境外企業(yè)兼職的××公司領(lǐng)導(dǎo)人員不得參與境外企業(yè)股權(quán)激勵(lì)或其他任何形式的管理層持股計(jì)劃。

第二十五條

境外企業(yè)從事各類業(yè)務(wù)必須以企業(yè)名義開(kāi)立銀行賬戶，具備條件的應(yīng)當(dāng)在中資銀行或與中資銀行有業(yè)務(wù)往來(lái)的所在地銀行開(kāi)立賬戶。境外企業(yè)賬戶不得轉(zhuǎn)借個(gè)人或者其他機(jī)構(gòu)使用。

第二十六條

原則上境外企業(yè)法定代表人或者總經(jīng)理等企業(yè)負(fù)責(zé)人不得兼任財(cái)務(wù)主管，企業(yè)負(fù)責(zé)人的直系親屬不得擔(dān)任財(cái)務(wù)主管、會(huì)計(jì)或出納。

第二十七條

在財(cái)務(wù)往來(lái)和現(xiàn)金收支等事項(xiàng)上，建立財(cái)務(wù)憑證“聯(lián)簽”制度，會(huì)計(jì)憑證應(yīng)當(dāng)由境外企業(yè)法定代表人或者被授權(quán)的負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)主管及經(jīng)辦人三方聯(lián)合簽字。

第二十八條

××公司負(fù)責(zé)加強(qiáng)境外企業(yè)的財(cái)務(wù)信息化管理，將其納入集團(tuán)財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)，指導(dǎo)境外企業(yè)執(zhí)行會(huì)計(jì)信息報(bào)告制度和財(cái)務(wù)審計(jì)制度，并按照企業(yè)財(cái)務(wù)決算管理有關(guān)規(guī)定向市國(guó)資委報(bào)送境外企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表、審計(jì)報(bào)告等相關(guān)材料。

第二十九條

境外企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定重大突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生以下重大突發(fā)性事件時(shí)，境內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在事件發(fā)生后12小時(shí)之內(nèi)向××公司境外國(guó)有資產(chǎn)主要監(jiān)管部門和業(yè)務(wù)分管部門報(bào)告；影響特別重大的，由××公司于事件發(fā)生后24小時(shí)內(nèi)向市國(guó)資委報(bào)告：

（一）銀行賬戶或者境外款項(xiàng)被凍結(jié)；

（二）開(kāi)戶銀行或者存款所在的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)；

（三）較大以上的安全責(zé)任事故；

（四）重大資產(chǎn)損失；

（五）發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、重大自然災(zāi)害，重大群體性事件，以及危及人身或者財(cái)產(chǎn)安全的重大突發(fā)事件；

（六）受到所在國(guó)（地區(qū)）監(jiān)管部門處罰產(chǎn)生重大不良影響；

（七）其他有重大影響的事件。

第三十條

本辦法所述重大事項(xiàng)、重大事件的界定，按既有法律法規(guī)口徑執(zhí)行。

第五章 績(jī)效考核與監(jiān)督檢查

第三十一條

境內(nèi)企業(yè)依據(jù)與集團(tuán)簽訂的《經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核責(zé)任書(shū)》對(duì)境外企業(yè)負(fù)責(zé)人下達(dá)國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效考核指標(biāo)，并根據(jù)考核指標(biāo)，做好境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。境內(nèi)企業(yè)將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送××公司考核業(yè)務(wù)主管部門，作為對(duì)境外企業(yè)負(fù)責(zé)人任免和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)指標(biāo)完成情況納入境內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核范圍，對(duì)境外非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，境內(nèi)企業(yè)重點(diǎn)做好基礎(chǔ)管理工作，考核其完好性和使用效率。

第三十二條

××公司資產(chǎn)管理部負(fù)責(zé)組織集團(tuán)境內(nèi)企業(yè)開(kāi)展境外國(guó)有資產(chǎn)管理總結(jié)工作，形成報(bào)告，報(bào)××公司董事會(huì)審議通過(guò)，并經(jīng)董事長(zhǎng)簽字后，于每年4月底前報(bào)送市國(guó)資委。

第三十三條

境外國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告內(nèi)容主要包括：

（一）境外企業(yè)數(shù)量、層級(jí)、結(jié)構(gòu)、分布及變動(dòng)情況，日常經(jīng)營(yíng)情況、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況以及當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)展前景分析；

（二）境內(nèi)企業(yè)向境外企業(yè)增加投資情況以及資金用途，境外企業(yè)重大資本運(yùn)營(yíng)、重大投資、重大負(fù)債等情況，個(gè)人代持股情況，與境內(nèi)企業(yè)關(guān)聯(lián)交易及大額資金往來(lái)情況，中方負(fù)責(zé)人薪酬及績(jī)效考核情況，境外國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況；

（三）存在的主要問(wèn)題，面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)分析；

（四）本工作計(jì)劃。

第三十四條

境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人任期及離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，由××公司組織開(kāi)展?！痢凉局苯油顿Y設(shè)立的境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)送市國(guó)資委，必要時(shí)市國(guó)資委將進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

第三十五條

××公司上報(bào)市國(guó)資委備案或報(bào)告的境外國(guó)有資產(chǎn)管理事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)抄送市國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)。市國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)依法對(duì)集團(tuán)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，根據(jù)需要組織開(kāi)展專項(xiàng)檢查。

第六章 違規(guī)責(zé)任追究

第三十六條

境內(nèi)企業(yè)有下列行為之一的，××公司按有關(guān)規(guī)定追究境內(nèi)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人責(zé)任。觸犯法律的，依法追究法律責(zé)任。

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或未按規(guī)定程序向境外轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)；

（二）對(duì)所屬境外企業(yè)管理失控，造成國(guó)有資產(chǎn)流失；

（三）產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等行為不按規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)估；

（四）對(duì)重大事項(xiàng)未按規(guī)定履行批準(zhǔn)程序；

（五）導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的其他行為；

（六）未按本辦法及時(shí)報(bào)告重大突發(fā)性事件或報(bào)送相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息的；

（七）其他違規(guī)違法行為。

第三十七條

境外企業(yè)有下列行為之一的，××公司將責(zé)成境內(nèi)企業(yè)按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人責(zé)任。觸犯法律的，依法追究法律責(zé)任。

（一）違規(guī)為其所屬企業(yè)系統(tǒng)之外的企業(yè)或者個(gè)人進(jìn)行融資或者提供擔(dān)保，出借銀行賬戶的；

（二）重大事項(xiàng)處理中越權(quán)或者未按規(guī)定履行批準(zhǔn)程序的；

（三）內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范存在嚴(yán)重缺陷，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的；

（四）會(huì)計(jì)信息不真實(shí)，存有賬外業(yè)務(wù)和賬外資產(chǎn)的；

（五）違規(guī)向境外轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)、通過(guò)不正當(dāng)交易轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、挪用或者截留應(yīng)繳收益的；

（六）未按本辦法及時(shí)報(bào)告重大突發(fā)性事件或報(bào)送相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息的；

（七）其他違規(guī)違法行為。

第七章 附

則

第三十八條

經(jīng)市國(guó)資委認(rèn)定為集團(tuán)重要子企業(yè)的境外企業(yè)，其重大事項(xiàng)的監(jiān)督管理，按照市國(guó)資委重要子企業(yè)管理規(guī)定執(zhí)行。

第三十九條

集團(tuán)范圍二級(jí)參股企業(yè)在我國(guó)境外以及港、澳、臺(tái)地區(qū)以各種形式出資所形成的國(guó)有資產(chǎn)管理，參照本辦法執(zhí)行。

第四十條

集團(tuán)境外企業(yè)管理其他事宜，按照《北京市屬企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（京國(guó)資發(fā)[2011]22號(hào)）和集團(tuán)境外企業(yè)其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第四十一條

本辦法由××公司資產(chǎn)管理部負(fù)責(zé)解釋。第四十二條

本辦法自發(fā)布之日起執(zhí)行。

第三篇：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)有效形式的探索

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)有效形式的探索

[摘要]國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運(yùn)營(yíng)存在許多問(wèn)題。其監(jiān)管體系經(jīng)過(guò)一系列的改革，雖然有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍然沒(méi)有一套完全行之有效的解決方案。本文就如何有效監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行一些有益的探索。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有資產(chǎn)；監(jiān)督管理；運(yùn)營(yíng)

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)達(dá)1l萬(wàn)億元，國(guó)有企業(yè)9000多家，規(guī)模之龐大，數(shù)量之眾多，要管好幾乎是不可能的，就連國(guó)資監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)走在全國(guó)前列的上海，其資產(chǎn)收益率也只有4．5％，低于混合所有制企業(yè)的8％和銀行5．1 8％的貸款利率。因此國(guó)資應(yīng)該收縮戰(zhàn)線，加強(qiáng)監(jiān)管，探索有效的運(yùn)營(yíng)形式。

一、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀及矛盾

國(guó)有資產(chǎn)的主要載體是國(guó)有企業(yè)，其目的是促使企業(yè)成為真正獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)組織，這種管理模式也使對(duì)企業(yè)使用的國(guó)有資產(chǎn)的管理一分為二。一方面，使企業(yè)本身承擔(dān)了保值增值的責(zé)任，成為既具有社會(huì)生產(chǎn)者職能又承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的雙重企業(yè)；另一方面，也使政府具有兩方面的職能：一是社會(huì)管理職能，二是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的職能。政府的雙重職能引發(fā)了一系列矛盾，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，具有雙重身份，處在相當(dāng)復(fù)雜的委托代理關(guān)系當(dāng)中。政府既是規(guī)則的制定者，也是規(guī)則的執(zhí)行者；既是出資人，又是代表國(guó)家對(duì)自己投資企業(yè)的監(jiān)管人。這樣的制度設(shè)計(jì)雖然可以避免多頭管理的弊端，但仍沒(méi)有擺脫中國(guó)長(zhǎng)期形成的政企不分、經(jīng)營(yíng)者與管理者合二為一的局面。

因此，目前這種情況導(dǎo)致了許多矛盾。(1)出資人缺位與越位并存。政府直接管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，卻無(wú)法行使產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)利。在現(xiàn)行體制下，政府及其部門負(fù)有管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值之責(zé)，而它所管理的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)卻固化于國(guó)企之中，這就要求國(guó)企具有自己的代表。隨著改革的深入，企業(yè)已

成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，政府對(duì)企業(yè)的控制力大大弱化。在企業(yè)決策時(shí)，出資人往往缺位。另外，企業(yè)隸屬于行政，政府有時(shí)又越位干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。(2)內(nèi)部人控制與外部干預(yù)過(guò)多并存。政企形式上的分離中，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有對(duì)他們形成有效的制度約束，由此產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員獲得了對(duì)企業(yè)強(qiáng)有力的控制即所謂的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。另外，在管理層面所有者及其產(chǎn)權(quán)代表功能被多個(gè)政府部門分解，形成管財(cái)?shù)牟还苋恕⒐苋说牟还苁?、管事的沒(méi)有權(quán)，這種“五龍治水”的權(quán)利分割使企業(yè)受多頭控制和干預(yù)，無(wú)所適從，但沒(méi)有一個(gè)部門真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)完全責(zé)任。(3)監(jiān)管體系并沒(méi)有真正形成。一是部分監(jiān)管與被監(jiān)管主體被忽略；二是監(jiān)督主體缺乏積極性和監(jiān)督手段，造成監(jiān)督不力，使產(chǎn)權(quán)不受約束與放權(quán)不到位同時(shí)并存。

二、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)無(wú)效的癥結(jié)剖析

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)模式已發(fā)生根本性的改變，但國(guó)企甚至包括已經(jīng)股份化乃至上市但國(guó)家仍控股的企業(yè)在其官營(yíng)的本質(zhì)上基本上沒(méi)發(fā)生什么實(shí)質(zhì)上的改變。這是因?yàn)椋旱谝唬贍I(yíng)必然導(dǎo)致政企不分。在官營(yíng)形式下企業(yè)在名義上是獨(dú)立的但實(shí)際上是政府的附庸，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不能不按照行政的模式和要求來(lái)治理企業(yè)和處理其與方方面面的關(guān)系。第二，官營(yíng)無(wú)法產(chǎn)權(quán)清晰。行政官員屬下有一大批國(guó)有企業(yè)，他們不以個(gè)別企業(yè)的盈虧計(jì)輸贏，超越個(gè)別企業(yè)的利益對(duì)所屬資源不斷進(jìn)行重組整合，是他們?cè)谧约汗茌牱秶鷥?nèi)謀取整體利益最大化的合理經(jīng)濟(jì)行為。但這樣做的后果就會(huì)使現(xiàn)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不可能得到尊重和保護(hù)。除此之外，他們還需要對(duì)非營(yíng)利性的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)和。這種情況下的企業(yè)改革，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系只能是剪不斷理還亂。第三，官營(yíng)做不到權(quán)責(zé)明確。正如批評(píng)者所指出，官員不是資本所有者用利益關(guān)系約束的代表和經(jīng)濟(jì)責(zé)任人，不能對(duì)其所作的決策承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，在官營(yíng)體制中他們的權(quán)力有限，調(diào)來(lái)?yè)Q去頻繁，責(zé)任就更難明確。這種權(quán)責(zé)不清的情況，實(shí)際上反映了行政官員和企業(yè)家本來(lái)適用于不同的約束原則，硬讓兩者錯(cuò)位必然造成權(quán)利和責(zé)任的背離和扭曲。第四，官營(yíng)很難管理科學(xué)。按官營(yíng)邏輯的管理往往是保護(hù)自己壟斷、限制他人競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，科學(xué)管理就意味著要對(duì)企業(yè)內(nèi)部按照行政體系設(shè)置的機(jī)構(gòu)和制度做大手術(shù)。即使管理是完全局限于企業(yè)內(nèi)部的關(guān)系，科學(xué)管理往往也意味著要觸動(dòng)很多人的既得利益。經(jīng)濟(jì)上的壓力和動(dòng)力都太小，而不足以使經(jīng)營(yíng)者去承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

總之，政府及有關(guān)部門不適當(dāng)?shù)爻洚?dāng)了代表和管理經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的角色，正是因?yàn)檎倪@種代理的特殊性，使當(dāng)委托人對(duì)代理人的行為不滿時(shí)，無(wú)法行使解除代理關(guān)系尋找更優(yōu)代理人以形成有效的制衡。代理人外部約束機(jī)制失靈，被代理人的權(quán)利會(huì)失去保障。政府無(wú)法對(duì)自己的代理行為支付經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，國(guó)有資產(chǎn)保值增值就失去了內(nèi)在動(dòng)力。增值了得不到相應(yīng)的報(bào)酬，不增值也不會(huì)受到應(yīng)有的處罰。

三、探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)的有效形式

1、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化

深處是產(chǎn)權(quán)，經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)就是產(chǎn)權(quán)，國(guó)資監(jiān)管的難題也是產(chǎn)權(quán)，解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題關(guān)鍵是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化進(jìn)程（象蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)，新加坡占大股東），在發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的同時(shí)應(yīng)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)，通過(guò)強(qiáng)化外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)提高國(guó)資的運(yùn)營(yíng)效率。在向國(guó)企引資的同時(shí)達(dá)到引制的效果，即伴隨著非國(guó)有資本的進(jìn)入，同時(shí) 引入適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。這也解決了國(guó)有股“一股獨(dú)大”的難題，分散了股權(quán)，有助于完善混合所有制經(jīng)濟(jì)的法人治理結(jié)構(gòu)，建立起對(duì)經(jīng)理人的激勵(lì)和約束機(jī)制。

2、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)

使國(guó)資委責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，做到管人、管事、管資產(chǎn)結(jié)合，以企業(yè)化的思想塑造建立一個(gè)廉潔、高效、市場(chǎng)化的國(guó)資委。首先，應(yīng)向國(guó)資委灌輸成本的觀念，使國(guó)資委在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)遵循講究經(jīng)濟(jì)效率的原則，降低管理成本，以企業(yè)市場(chǎng)價(jià)值塑造政府行為；其次，用企業(yè)精神來(lái)改革國(guó)有資產(chǎn)管理部門，提高運(yùn)作效率，大力培養(yǎng)具有企業(yè)家精神的國(guó)有資產(chǎn)管理人員；再次，要注入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，選擇最有能力的人從事國(guó)資管理，打破原有的薪酬機(jī)制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)型聘用制度。在國(guó)資監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)中，上海、珠海和深圳走在了全國(guó)的前列，為國(guó)資監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)提供參考和借鑒意義。

(一)上海模式

隨著百聯(lián)集團(tuán)和錦江國(guó)際兩大企業(yè)集團(tuán)重組拉開(kāi)帷幕，上海國(guó)資、國(guó)企改革新思路逐漸清晰。即以控股公司改革為重點(diǎn)分三步走：調(diào)整組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改制實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局重構(gòu)。最初作為股份公司與國(guó)資委中間隔離屏的國(guó)有控股公司經(jīng)過(guò)10年發(fā)展，其作用已經(jīng)發(fā)生異變，成為了改革的重點(diǎn)，首先對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略定位，再找戰(zhàn)略投資者，考慮國(guó)資進(jìn)退和在行業(yè)中的比重，然后考慮產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，最終消除國(guó)資、國(guó)企兩張皮的現(xiàn)象來(lái)實(shí)現(xiàn)控股公司的改革。這樣也基本勾勒出上海國(guó)資改革的路線圖：第一步是對(duì)國(guó)資委授權(quán)經(jīng)營(yíng)的包括經(jīng)委系統(tǒng)11家、商委系統(tǒng)7家、建委系統(tǒng)10家、外經(jīng)貿(mào)委5家等在內(nèi)的市屬39家集團(tuán)公司重組實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整；第二步是進(jìn)行改制，即通過(guò)多元化的產(chǎn)權(quán)從源頭上遏制內(nèi)部人控制現(xiàn)象；第三步是加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)的國(guó)資布局。

百聯(lián)模式從某種意義上說(shuō)成為上海國(guó)資改革的趨勢(shì)，打破了上海國(guó)資條塊分割的局面，以行業(yè)為主線，將各部門的資源整合在一起，共同聯(lián)合打破了行業(yè)壁壘。2004年，電氣(集團(tuán))總公司、農(nóng)工商(集團(tuán))總公司、汽車工業(yè)(集團(tuán))總公司等國(guó)有控股公司和大企業(yè)集團(tuán)順利實(shí)施重組。國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)重組有進(jìn)有退，合理流動(dòng)。

(二)深圳模式

1987年7月，深圳率先成立了全國(guó)第一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)市投資管

理公司。1993年9月，深圳市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)成立；同時(shí)，設(shè)立了市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，作為國(guó)資委的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。1994年8月，市國(guó)資委決定將深圳市建設(shè)(集團(tuán))公司改制成與市投資管理公司性質(zhì)相同、機(jī)構(gòu)相平行的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司深圳市建設(shè)投資控股公司，并將已核定的9．27億元國(guó)有凈資產(chǎn)授權(quán)給建設(shè)投資控股公司。當(dāng)年底，在深圳物資總公司的基礎(chǔ)上成立深圳市商貿(mào)投資控股公司。由此，深圳形成“國(guó)資委國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司企業(yè)”三層次管理運(yùn)營(yíng)模式。為了實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，在1996年把國(guó)資辦和投資管理公司徹底分開(kāi)，在投資管理公司之外新建投資控股公司和商貿(mào)投資控股公司，從而形成3家國(guó)資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。從2002年起，為了減少管理鏈條和提高監(jiān)管經(jīng)營(yíng)效率，對(duì)深圳集團(tuán)公司等5家經(jīng)營(yíng)效益好的國(guó)企進(jìn)行國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，從而形成了國(guó)資管理的三層構(gòu)架，即：第一層次是市國(guó)資委及其辦公室，其性質(zhì)是政府機(jī)關(guān)，行使國(guó)資監(jiān)管和制定國(guó)資經(jīng)營(yíng)政策；第二層次是3家國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司和5家授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司；第三層次是3家國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司下屬的國(guó)企和5家授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司下面的國(guó)企。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，三層次模式的問(wèn)題也開(kāi)始暴露，主要的問(wèn)題是效率問(wèn)題。為此，深圳市成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。它替代了國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的職能，從而使“三層次”管理體制向“兩層次”的管理體制的嬗變。自此，國(guó)資委不僅要監(jiān)管企業(yè)中的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，還將承擔(dān)對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任，從而徹底結(jié)束政府職能部門辦企業(yè)的現(xiàn)象。2005年8月3日，國(guó)資委批復(fù)18公司原由3家深圳市屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司持有的國(guó)家股，全部劃歸其實(shí)際控制人深圳市國(guó)資委，并已獲得國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式批準(zhǔn)。

深圳的國(guó)資改革情況實(shí)際上是全國(guó)的一個(gè)縮影，在國(guó)資退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域而急劇集中的趨勢(shì)之下，國(guó)資監(jiān)管體系面臨變革。深圳的國(guó)資改革監(jiān)管體系實(shí)際上減少委托代理的層級(jí)，從而降低了交易成本，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的效率。

(三)珠海模式

1999年4月，珠海市委市政府為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)資的監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)，成立了“一委兩局”，實(shí)行“三塊牌子，一套班子”：珠海市國(guó)有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)珠海國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作；中共珠海市委企業(yè)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)市屬國(guó)企、內(nèi)聯(lián)國(guó)企黨組織工作；珠海市企業(yè)董事管理局負(fù)責(zé)市屬國(guó)企董事會(huì)和成員管理工作。同時(shí)搭建了以國(guó)有資產(chǎn)管理部門資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)企業(yè)為主體的三層架構(gòu)和三個(gè)體系，即：以紀(jì)檢、內(nèi)審等為主的監(jiān)督體系、以企業(yè)重大決策等為主的管理體系和以資產(chǎn)保值增值等為主的運(yùn)營(yíng)體系。在管理上實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變：在管理角色上實(shí)現(xiàn)了從政府職能管理到出資人管理，在管理對(duì)象上從國(guó)有資產(chǎn)管理到國(guó)有資本管理，在管理目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了從多目標(biāo)管理到國(guó)有資產(chǎn)保值增值的管理。

第四篇：杭州市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新研究

杭州市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新研究

[閱讀：252 次] 日期：11/03/28來(lái)源： [字號(hào)：大 中 小]

提要：本文在總結(jié)杭州市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系和企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，厘清國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題，并提出推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管國(guó)企發(fā)展的對(duì)策建議，規(guī)范監(jiān)管行為，進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：國(guó)資監(jiān)管機(jī)制保值增值杭州

作者許仁龍，杭州市國(guó)資委政策法規(guī)處副處長(zhǎng)、高級(jí)會(huì)計(jì)師（郵政編碼310009）。

杭州市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（以下稱國(guó)資委）自2005年成立以來(lái)，牢牢把握依法履行出資人職責(zé)這條主線，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革，有效落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，有力地增強(qiáng)了企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力。截至2009年底，杭州市國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)1280.93億元，國(guó)有資產(chǎn)總量達(dá)433.1億元，分別比國(guó)資委組建前2004年增長(zhǎng)60.18％、165.75％，年均增長(zhǎng)12.04％、33.15％。2009年，杭州市國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入580.6億元，利潤(rùn)總額50.26億元，分別比2004年增長(zhǎng)94.88％、145.29％，年均增長(zhǎng)18.98％、29.06％；經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)保值增值率每年在109％以上，凈資產(chǎn)收益率年均12.43%[1]。2005—2009年是杭州市國(guó)資監(jiān)管新體制從初創(chuàng)到逐步規(guī)范運(yùn)行的五年，數(shù)據(jù)表明，這五年也是杭州市國(guó)有企業(yè)發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)效益最好、活力和競(jìng)爭(zhēng)力提升最明顯的五年。

一、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管成績(jī)喜人

（一）初步構(gòu)建具有杭州特色的國(guó)資監(jiān)管新體系

建立健全保證出資人職責(zé)落實(shí)的組織和制度體系，構(gòu)建起市、區(qū)（縣）兩級(jí)、“國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)—國(guó)有和國(guó)有控股、參股企業(yè)”的“兩級(jí)管理、三層架構(gòu)”的國(guó)資管理組織體系，使多頭管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一行使出資人職責(zé)的管理模式。以制度建設(shè)為重點(diǎn)，制訂出臺(tái)了40多個(gè)規(guī)范性文件，形成了政策法規(guī)、業(yè)績(jī)考核、收入分配和調(diào)控、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)與財(cái)

務(wù)監(jiān)督、國(guó)有產(chǎn)權(quán)股權(quán)變動(dòng)監(jiān)控、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理、黨建和黨風(fēng)廉政建設(shè)“八大體系”，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管制度的全面覆蓋，使國(guó)資監(jiān)管逐步走上規(guī)范化、法制化、制度化的軌道。

（二）創(chuàng)新寓監(jiān)控和調(diào)節(jié)于一體的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理模式

在多年收繳國(guó)有資本收益的基礎(chǔ)上，2009年開(kāi)始試行市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為國(guó)有資本增量投資的有效平臺(tái)，充分發(fā)揮預(yù)算在國(guó)有資本戰(zhàn)略調(diào)整中的作用；運(yùn)行并完善國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，實(shí)行“兩上兩下”管理模式，探索建立預(yù)算實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從單純的監(jiān)督型預(yù)算向監(jiān)督與考核相結(jié)合的預(yù)算轉(zhuǎn)變，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為國(guó)資監(jiān)管的重要平臺(tái)；推行企業(yè)全面預(yù)算制度。通過(guò)構(gòu)建互為統(tǒng)一、有機(jī)銜接的三層次的預(yù)算管理體系，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為國(guó)資管理的綜合平臺(tái)和有效手段。

為形成責(zé)任落實(shí)和壓力傳遞相統(tǒng)一的機(jī)制，探索了年薪制和任期中長(zhǎng)期激勵(lì)相結(jié)合的有效形式，推行了經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）考核，強(qiáng)化企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在年薪制考核中，因企制宜地導(dǎo)入自主創(chuàng)新、技術(shù)改造、安全生產(chǎn)、企業(yè)黨建、黨風(fēng)廉政等考核內(nèi)容，使考核更加科學(xué)。為避免利益短期化問(wèn)題，在部分企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)者試行了虛擬股權(quán)激勵(lì)和建立離職保證金等形式的中長(zhǎng)期激勵(lì)辦法。

（三）強(qiáng)化出資人監(jiān)管確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值

相繼開(kāi)展了企業(yè)清產(chǎn)核資、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記等工作，全面摸清國(guó)有資產(chǎn)家底；加快不良資產(chǎn)處置，提高了國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量；構(gòu)建以治理商業(yè)賄賂為重點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易全過(guò)程的監(jiān)督。特別是在資產(chǎn)評(píng)估管理中，堅(jiān)持合規(guī)性和合理性審核，公開(kāi)選聘了12家資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立起中介機(jī)構(gòu)資產(chǎn)評(píng)估質(zhì)量檔案庫(kù)；公開(kāi)選聘了70名專家組成評(píng)審專家?guī)?，建立起?guó)有資產(chǎn)評(píng)估重大項(xiàng)目專家會(huì)審制度，大大提高了國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值最大化。

構(gòu)建事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)控機(jī)制。一是建立財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)、審計(jì)制度和工作規(guī)程，形成“三套財(cái)務(wù)報(bào)表體系”和“兩個(gè)審計(jì)”，加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，形成了外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制；委托中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)、建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)工作的形式，大大提高了國(guó)資監(jiān)管工作的公正性和專業(yè)性。二是制定出臺(tái)了重大事項(xiàng)監(jiān)督管理辦法，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)投融資、股權(quán)變動(dòng)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項(xiàng)的監(jiān)督管理，確保了國(guó)有資產(chǎn)安全。三是充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)和財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督作用。通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招聘財(cái)務(wù)總監(jiān)，實(shí)行以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心的財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)資金安全的監(jiān)督作用。實(shí)行外派專職、兼職監(jiān)事和內(nèi)部推選職工監(jiān)事制度，有效強(qiáng)化了出資人監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

（四）深化改革調(diào)整做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)

堅(jiān)持以出資人為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，進(jìn)一步深化企業(yè)改制改革，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。一是積極推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。制訂出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)我市國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)、裝備制造、化工醫(yī)藥、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)四大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)板塊和優(yōu)勢(shì)企業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有資源的優(yōu)化配置。二是充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)平臺(tái)作用。市城投集團(tuán)、工投集團(tuán)、交投集團(tuán)調(diào)整管理架構(gòu)和職能，加強(qiáng)了對(duì)系統(tǒng)資源的整合，強(qiáng)化了大項(xiàng)目推動(dòng)，進(jìn)一步發(fā)揮投融資、建設(shè)管理、資本運(yùn)作三大平臺(tái)作用。其他大型企業(yè)集團(tuán)也在創(chuàng)新管理體制、深化調(diào)整結(jié)構(gòu)中取得了明顯成效，如杭氧等一批企業(yè)同時(shí)實(shí)現(xiàn)了整體搬遷、規(guī)模擴(kuò)張、技術(shù)提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是不斷深化企業(yè)改制改革。穩(wěn)步推進(jìn)了公交、自來(lái)水、燃?xì)?、垃圾處理等市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，公司制、股份制改革取

得重要進(jìn)展，輔業(yè)改制基本完成。企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步深化，如杭州銀行、杭州工商信托、市燃?xì)饧瘓F(tuán)等引入了國(guó)際戰(zhàn)略投資者，再創(chuàng)企業(yè)體制和機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。四是積極推進(jìn)企業(yè)上市。重點(diǎn)推動(dòng)杭氧、杭橡、杭州大廈、杭州銀行等龍頭企業(yè)上市，加大了企業(yè)改制重組的力度和培育工作，為下一步做大做強(qiáng)打下了基礎(chǔ)。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革為企業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力和活力，使國(guó)有企業(yè)發(fā)展速度明顯加快，企業(yè)規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力大大提升，一批優(yōu)勢(shì)企業(yè)迅速成長(zhǎng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊和行業(yè)的排頭兵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年涌現(xiàn)出銷售收入超百億企業(yè)2家（杭橡、杭汽輪）、超20億企業(yè)3家（金魚(yú)電器、杭氧、杭州大廈），利潤(rùn)超億元企業(yè)13家。在2009中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)發(fā)布會(huì)上，杭橡和杭汽輪集團(tuán)再次入圍中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)，杭橡、杭汽輪、華東醫(yī)藥、金魚(yú)電器4家集團(tuán)再次入圍中國(guó)制造業(yè)企業(yè)500強(qiáng)，杭州大廈、解百集團(tuán)、長(zhǎng)運(yùn)集團(tuán)3家企業(yè)再次入圍中國(guó)服務(wù)業(yè)500強(qiáng)。

二、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作中值得重視的問(wèn)題

杭州市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作雖然取得了不俗的成績(jī)，某些工作甚至走在全省乃至全國(guó)的前面，但不可否認(rèn)，在逐步走出國(guó)際金融危機(jī)陰影、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)回升但基礎(chǔ)尚欠穩(wěn)固的后危機(jī)時(shí)代，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中還存在著一些困難，困擾國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管國(guó)企發(fā)展的主客觀問(wèn)題依然存在：

（一）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善

部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)仍游離于國(guó)資監(jiān)管部門監(jiān)管之外，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的責(zé)任主體仍不落實(shí)。實(shí)際操作中，由于監(jiān)督管理主體不明確，存在監(jiān)管制度不統(tǒng)一，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管信息分散等問(wèn)題，不利于監(jiān)管效益的提高；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理基本上按傳統(tǒng)路徑進(jìn)行，主要負(fù)責(zé)人由組織部門直接管理，部分企業(yè)的副職由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理，管資產(chǎn)與管人、管事相脫節(jié)的現(xiàn)象仍然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的職能沒(méi)有完全到位，不利于現(xiàn)代企業(yè)管理體制的建立和完善。

（二）國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的任務(wù)十分緊迫

部分國(guó)有企業(yè)盡管認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的緊迫性和重要性，但對(duì)如何轉(zhuǎn)、怎么調(diào)心中無(wú)底；部分企業(yè)迫于現(xiàn)金流量與轉(zhuǎn)型發(fā)展需付出大量資金、成本以及上級(jí)考核的壓力，仍然存在以追求資產(chǎn)凈利潤(rùn)等現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的誤區(qū)，重規(guī)模擴(kuò)張、輕內(nèi)涵提升，重產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、輕資本運(yùn)作，將轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)視為一項(xiàng)“長(zhǎng)期奮斗”的目標(biāo)，難見(jiàn)實(shí)際行動(dòng)。

（三）國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新步伐滯后

規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)還沒(méi)有普遍建立起來(lái)，部分企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)仍不健全，與各負(fù)其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)要求尚有不少差距；部分企業(yè)董事會(huì)成員由內(nèi)部產(chǎn)生，且與經(jīng)理層高度重疊，行政任命的內(nèi)部人員同時(shí)擔(dān)當(dāng)戰(zhàn)略制定者、決策監(jiān)督者、方案執(zhí)行者的角色，其定位存在沖突;董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、決策層、經(jīng)營(yíng)層的權(quán)責(zé)和分工不清，不同程度出現(xiàn)內(nèi)部人控制和“一言堂”現(xiàn)象，企業(yè)管理水平需要進(jìn)一步提高。

（四）在資產(chǎn)配置上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

主要表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布依然過(guò)寬，國(guó)有資本再投入機(jī)制和制度不夠健全；企業(yè)的層級(jí)關(guān)系有待進(jìn)一步理順，一些企業(yè)管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，投資層級(jí)過(guò)多，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不利于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管和權(quán)益的維護(hù)；部分企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)造成主業(yè)不明，部分企業(yè)投資大多集中于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和回收期較長(zhǎng)的行業(yè)，不利于現(xiàn)金迅速回流，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟需進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。

三、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的對(duì)策措施

加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，必須認(rèn)真落實(shí)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，依靠深化改革，進(jìn)一步健全企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的配套規(guī)章制度，規(guī)范監(jiān)管行為，提高監(jiān)管水平。

（一）進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

1．合理鑒定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍

針對(duì)監(jiān)管主體多元、部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)游離于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍之外的情況，要根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，積極推進(jìn)政府出資人職能與公共管理職能的分開(kāi)，構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，促進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)?？山梃b上海、天津等地的經(jīng)驗(yàn)，將政府其他部門管理的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分離出來(lái)，交由市國(guó)資委統(tǒng)一管理；對(duì)于確需政府其他部門管理的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，可由市國(guó)資委采取委托代理方式進(jìn)行管理。在監(jiān)管體制沒(méi)有完全理順的情況下，可以探索先通過(guò)派駐監(jiān)事會(huì)的方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的全覆蓋。

2．改革監(jiān)管企業(yè)管理者管理體制

依照《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，把“黨管干部”的原則與市場(chǎng)化選聘、依法選擇管理者結(jié)合起來(lái)。黨委是“黨管干部”的實(shí)施主體，主要制定“黨管干部”的方針政策，但黨委對(duì)企業(yè)干部的管理應(yīng)當(dāng)通過(guò)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)管理者的選擇體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，是法定的企業(yè)管理者的任免機(jī)構(gòu)，其對(duì)監(jiān)管企業(yè)管理者的任免具有法律效力。因此應(yīng)改革目前企業(yè)管理者選擇的管理體制，在同一出資人監(jiān)管的企業(yè)中，不再按領(lǐng)導(dǎo)班子、職務(wù)管理企業(yè)管理者，由地方黨委授權(quán)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)管理者進(jìn)行統(tǒng)一管理。對(duì)監(jiān)管企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理人員的任免和建議任免、選舉和更換、聘任和解聘程序，必須作出明確的規(guī)定。地方黨委應(yīng)根據(jù)“黨管干部”的原則，做好企業(yè)管理者的資格審查、提名和推薦工作；國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照地方黨委的提名推薦，根據(jù)國(guó)家出資企業(yè)的不同情況，依法進(jìn)行任免或提出任免建議。

（二）加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略監(jiān)管，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主攻方向，也是杭州市國(guó)企改革發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理，保障企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施，發(fā)揮好戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)導(dǎo)向作用。一是正確把握轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)工作重點(diǎn)，主動(dòng)適應(yīng)全球范圍內(nèi)新一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，著力解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)能落后過(guò)剩、產(chǎn)品附加值低等問(wèn)題。調(diào)整、退出一批沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品，堅(jiān)決淘汰消耗高、污染重、水平低的落后生產(chǎn)能力。二是積極推動(dòng)國(guó)有資本向資源性、基礎(chǔ)性重點(diǎn)行業(yè)以及先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中，向循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展新能源、新材料、新醫(yī)藥、新信息、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快形成一批支柱產(chǎn)

業(yè)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群。三是堅(jiān)定不移地突出發(fā)展主業(yè)，推動(dòng)資金、人才、技術(shù)等各類資源向主業(yè)集中。按照“主業(yè)相同、產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)”的原則，以優(yōu)勢(shì)企業(yè)和名牌產(chǎn)品為核心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)企業(yè)兼并、重組、合作，加快培育一批規(guī)模較大、行業(yè)領(lǐng)先、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、具有良好發(fā)展前景的大公司、大企業(yè)集團(tuán)。四是加大研發(fā)投入和創(chuàng)新力度，加快產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)升級(jí)換代步伐，努力在關(guān)鍵技術(shù)、重要產(chǎn)品方面形成自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和知名品牌。

（三）加強(qiáng)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

進(jìn)一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。

1．完善董事會(huì)制度，優(yōu)化董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能，規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作

按照《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的要求，在公司章程中明確將董事會(huì)作為企業(yè)的主要決策機(jī)構(gòu)，并約定企業(yè)董事會(huì)成員的職數(shù)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要按照法定程序委派董事，企業(yè)要建立職工董事制度，并使董事會(huì)成員按章程規(guī)定到位。積極探索黨委會(huì)參與重大問(wèn)題決策的途徑和方法，要明確黨委會(huì)和董事會(huì)決定重大事項(xiàng)的范圍和界限，企業(yè)黨委會(huì)主要保證黨和國(guó)家的方針政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行，參與企業(yè)重大問(wèn)題的決策，支持董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理人員依法行使職權(quán)。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大事項(xiàng)的最終決策權(quán)，應(yīng)通過(guò)企業(yè)董事會(huì)權(quán)利的充分行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。積極建立健全董事會(huì)專門委員會(huì)，細(xì)化董事會(huì)專門委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限、履職程序，強(qiáng)化董事會(huì)的決策支持系統(tǒng)。積極探索推行外部董事制度，拓寬外部董事選擇渠道，加強(qiáng)對(duì)外部董事的考核評(píng)價(jià)，提高外部董事履職能力。

2．加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)建設(shè)，積極探索監(jiān)事會(huì)與現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合的有效途徑

在企業(yè)章程中，對(duì)監(jiān)事會(huì)的地位、職責(zé)、行權(quán)履職方式做出明確具體、操作性強(qiáng)的規(guī)定，使監(jiān)事會(huì)真正獨(dú)立于董事會(huì)和經(jīng)理層；在配齊企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席的前提下，要優(yōu)化監(jiān)事會(huì)組成結(jié)構(gòu)，逐步擴(kuò)大企業(yè)身份監(jiān)事會(huì)成員比例，選拔財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理、法律等專業(yè)人員進(jìn)入監(jiān)事會(huì)擔(dān)任監(jiān)事；建立職工監(jiān)事制度，增加一線員工對(duì)公司重大事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。在全面落實(shí)監(jiān)事會(huì)法定職權(quán)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大監(jiān)事會(huì)監(jiān)督范圍，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變當(dāng)前監(jiān)事會(huì)的事后監(jiān)督模式，探索對(duì)企業(yè)選人用人、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、重大投融資、關(guān)聯(lián)交易、財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)行為等事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督，提高監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的效果和效率。建立健全監(jiān)事會(huì)責(zé)任追究制度，促使監(jiān)事切實(shí)認(rèn)真履行職責(zé)。

（四）強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管舉措，規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為

進(jìn)一步建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，完善風(fēng)險(xiǎn)管理流程和工作機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)控和預(yù)警，防止發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)損失。一要強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控。建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和應(yīng)對(duì)體系。切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)金流量管理，確保資金鏈安全。強(qiáng)化成本管理，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開(kāi)支，有效降低成本費(fèi)用。加強(qiáng)應(yīng)收賬款管理，及時(shí)回籠資金，切實(shí)避免出現(xiàn)呆壞賬。二要強(qiáng)化投資監(jiān)管。要建立健全內(nèi)部投資管理制度，完善投資辦法，嚴(yán)把投資方向，嚴(yán)格投資程序，嚴(yán)管投資項(xiàng)目，嚴(yán)控投資成本，嚴(yán)禁不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的投資，嚴(yán)禁超過(guò)自身實(shí)力的過(guò)度投資。三要繼續(xù)完善企業(yè)預(yù)算管理，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效益。要以提高有效性為重點(diǎn)，深化預(yù)算管理，建立出資人預(yù)算與經(jīng)營(yíng)者預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系，完善全面預(yù)算管理考評(píng)體系，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)企業(yè)改革重組的引導(dǎo)支持作用，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局不斷優(yōu)化，提高國(guó)有資產(chǎn)收益。進(jìn)一步完善工資總額預(yù)算管理，加強(qiáng)人工成本和企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理，規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，研究、探索、建立中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。四要繼續(xù)加強(qiáng)業(yè)績(jī)考核，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。要建立經(jīng)營(yíng)績(jī)效和促進(jìn)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的業(yè)績(jī)考核機(jī)制，完善企業(yè)增加值考核制度，健全企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核、履職評(píng)價(jià)、公認(rèn)度考察“三位一體”的綜合考核評(píng)價(jià)辦法，重點(diǎn)考核涉及企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展的資產(chǎn)質(zhì)量和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以切實(shí)可行的考核制度鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)；探索行業(yè)目標(biāo)考核制，鼓勵(lì)企業(yè)選擇標(biāo)桿企業(yè)進(jìn)行目標(biāo)考核，把考核結(jié)果與企業(yè)負(fù)責(zé)人任用結(jié)合起來(lái)，并強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)一步提高企業(yè)管理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。

第五篇：敢于探索、勇于實(shí)踐、著力構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新體制

敢于探索、勇于實(shí)踐、著力構(gòu)建

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新體制

醴陵市國(guó)有資產(chǎn)管理局張重次

傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主要依靠占有和使用國(guó)有資產(chǎn)的政府非專司部門來(lái)行使。由于資產(chǎn)占有使用者與資產(chǎn)所有者的權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等，存在著風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等，使用與監(jiān)管不對(duì)等，占有與處置不對(duì)等的問(wèn)題，監(jiān)管工作形同虛設(shè)，大批國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期低效運(yùn)行，甚至嚴(yán)重流失。有的部門“挾資自重”、以資謀利，造成大量資金體外循環(huán)，部門之間分配不公、苦樂(lè)不均的現(xiàn)象十分突出；有的部門為了既得利益，隨意對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行處置或利用非訴訟的仲裁、協(xié)議等形式處置國(guó)有資產(chǎn)，規(guī)避國(guó)資、財(cái)政部門的監(jiān)管；有的部門項(xiàng)目建設(shè)不切實(shí)際，貪大求洋、盲目攀比、亂投資等現(xiàn)象比較普遍。

隨著我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)飛速發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中所占比重不斷增大，資產(chǎn)分布范圍廣、增勢(shì)強(qiáng)勁。原來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式、方法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展需要。

2007年3月，根據(jù)我市國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和發(fā)展要求，市委、市政府決定設(shè)立專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的國(guó)有資產(chǎn)管理局，從而揭開(kāi)了我市國(guó)資監(jiān)督工作新的篇章。大幕開(kāi)啟，“短小精悍”的全體國(guó)資人認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、全面貫徹市委、市政府決策，用科學(xué)發(fā)展觀的思維，以一種大無(wú)畏的精神氣概和潤(rùn)物無(wú)聲的工作方法，引領(lǐng)和指導(dǎo)國(guó)資監(jiān)管工作朝著全面協(xié)調(diào)可持續(xù)、良性和諧的科學(xué)發(fā)展之路邁進(jìn)。

通過(guò)一年多的工作實(shí)踐，我市國(guó)資監(jiān)管和國(guó)投公司融、投資工作取得了顯著的成效，醴陵國(guó)資監(jiān)管體制變革成果，得到了上級(jí)國(guó)資主管部門的充分肯定。但是，在實(shí)際工作仍存在許多阻礙與疑惑。特別是通過(guò)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和與兄弟縣市的借鑒交流，筆者認(rèn)為，我市國(guó)資監(jiān)管體制和機(jī)制在以下幾個(gè)方面應(yīng)有新的突破。

一、在監(jiān)管范圍上，實(shí)行全方位管理。根據(jù)我市國(guó)有資產(chǎn)分布狀況和國(guó)資局“三定”方案確定的國(guó)資監(jiān)管范圍，有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、社會(huì)公益資產(chǎn)和資源型資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等五個(gè)方面。各方面資產(chǎn)在市直國(guó)有資產(chǎn)總量中均占有不同的份額。如果只將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作為市國(guó)資局的監(jiān)管范圍，組建新的國(guó)資局實(shí)際上只相當(dāng)于一個(gè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，無(wú)法解決其他領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，更無(wú)法明確所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)的根本區(qū)別。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行全方位的監(jiān)督管理，不是對(duì)部門權(quán)限的剝奪，而是為了使國(guó)有資產(chǎn)保值、增值。其一，對(duì)行政事業(yè)單位等非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，可更有效地配置行政資源；其二，對(duì)社會(huì)公益性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，可更好地發(fā)揮社會(huì)服務(wù)與公共管理的職能；其三，對(duì)資源型國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，可使礦藏與土地等自然資源通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)交易，更好地轉(zhuǎn)換和優(yōu)化配置，提高附加值和回報(bào)率；其四，對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的監(jiān)管，更是從未涉足的領(lǐng)域，潛力巨大。

二、在監(jiān)管體制上，實(shí)行分類管理。針對(duì)我市國(guó)有資產(chǎn)分布狀況，可以通過(guò)建立“三級(jí)架構(gòu)”來(lái)實(shí)施分類監(jiān)管?！叭?jí)構(gòu)架”即國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)—資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有投資（控股、參股）企業(yè)。國(guó)資局作為代表政府履行出資人職責(zé)的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，依法監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)；資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司科學(xué)配置資源，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資本收益和社會(huì)效益最大化；國(guó)有獨(dú)資（控、參股）企業(yè)作為市場(chǎng)主體，從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

“分類監(jiān)管”：一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行業(yè)績(jī)管理。市國(guó)資局作為出資人對(duì)國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股企業(yè)管資產(chǎn)、管人、管事；對(duì)國(guó)有參股企業(yè)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值和產(chǎn)權(quán)收益監(jiān)繳；二是對(duì)行政事業(yè)單位等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、堅(jiān)持所有權(quán)屬政府，有關(guān)

單位擁有使用權(quán)，并協(xié)助國(guó)資局負(fù)責(zé)日常管理和維護(hù)資產(chǎn)的完整性，一旦轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，則由國(guó)資局負(fù)責(zé)對(duì)其經(jīng)營(yíng)和收益進(jìn)行預(yù)算管理；三是對(duì)社會(huì)公益性資產(chǎn)實(shí)行委托管理，由行業(yè)主管部門對(duì)公益性資產(chǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、使用和管理，國(guó)資局負(fù)責(zé)監(jiān)管和收益的監(jiān)繳；四是對(duì)資源性資產(chǎn)和城市無(wú)形資產(chǎn)實(shí)行主管部門營(yíng)運(yùn)，國(guó)資局監(jiān)管，由有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)作為實(shí)物形態(tài)的資源性資產(chǎn)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理，對(duì)價(jià)值形態(tài)的所有權(quán)屬國(guó)資局，其形成的收益由國(guó)資局負(fù)責(zé)監(jiān)繳。

三、在產(chǎn)權(quán)交易上，實(shí)行規(guī)范管理。進(jìn)一步規(guī)范我市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，避免因交易機(jī)構(gòu)過(guò)多而各自為政的弊端。可以考慮由市產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)全市國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易。規(guī)定凡屬國(guó)有資產(chǎn)交易，必須向市國(guó)資局先報(bào)告，經(jīng)審批后，再進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，確定交易價(jià)格，向社會(huì)公告，在市產(chǎn)權(quán)交易中心公開(kāi)掛牌，然后由市產(chǎn)權(quán)交易中心按產(chǎn)權(quán)交易原則進(jìn)行公開(kāi)拍賣。目前我市產(chǎn)權(quán)交易中心僅負(fù)責(zé)對(duì)改制企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的處置，沒(méi)有充分發(fā)揮其專屬職能作用。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的規(guī)范，對(duì)保證產(chǎn)權(quán)的公開(kāi)、公正、公平合法交易，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失起到至關(guān)重要的作用。

四、在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”收益上，實(shí)行預(yù)算管理。長(zhǎng)期以來(lái)，市直行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)過(guò)程中，存在隨意招租、自收自支、財(cái)務(wù)混亂等資產(chǎn)管理不規(guī)范問(wèn)題。今年上半年，市國(guó)資局組織專門人員對(duì)市直行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的出租、收益情況進(jìn)行了一次全面清查，調(diào)查表明，2007年，我市市直行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的總經(jīng)營(yíng)面積約為106300平方米，租賃戶1741戶，資產(chǎn)收益為862.67萬(wàn)元。根據(jù)其他省市規(guī)定：獨(dú)立經(jīng)營(yíng)實(shí)體按資產(chǎn)總額5%，出租門店按收益的30%征收資產(chǎn)收益。如果在我市統(tǒng)一行政公職人員經(jīng)補(bǔ)貼后，將該部分資產(chǎn)采用公開(kāi)招租方式，預(yù)計(jì)收益可增長(zhǎng)20—50%。建議市政府對(duì)市直“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)全部納入國(guó)資監(jiān)管范圍，其收益全額列入財(cái)政預(yù)算管理。

五、在經(jīng)營(yíng)者考核上，實(shí)行績(jī)效管理。一方面對(duì)國(guó)資局所監(jiān)管的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行業(yè)績(jī)考核。年初與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者簽訂經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)，年中檢查，年底審查考核，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。對(duì)不能按期完成經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)目標(biāo)的，分別予以扣減績(jī)效薪酬，或者調(diào)整崗位直至解聘；對(duì)決策失誤，經(jīng)企業(yè)造成重大不良影響或國(guó)有資產(chǎn)流失的，按有關(guān)規(guī)定予以處理；觸犯刑律的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。另一方面整合現(xiàn)有幾家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，充分發(fā)揮其在城市建設(shè)中的融、投資作用，將資產(chǎn)公司經(jīng)營(yíng)者的收入與所負(fù)責(zé)監(jiān)管的資產(chǎn)收益掛鉤，以當(dāng)年所負(fù)責(zé)監(jiān)管資產(chǎn)的收益來(lái)確定其收入；建立項(xiàng)目績(jī)效單項(xiàng)考核獎(jiǎng)懲制度，提高經(jīng)營(yíng)者的工作積極性和行為自律性。

目前，從全國(guó)范圍來(lái)看，縣域國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從內(nèi)容到形式并無(wú)統(tǒng)一的模式，各地結(jié)合上級(jí)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)并充分考慮本地實(shí)際進(jìn)行了許多有益的探索?！八街梢怨ビ瘛?。期望通過(guò)深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，我市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)工作能百尺竿頭、更進(jìn)一步，為醴陵經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。