第一篇：盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的調(diào)查與思考

盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的調(diào)查與思考

在高速發(fā)展三十余年后，像中國(guó)很多城市一樣，深圳也面臨著土地資源難以為繼的困境。近年來(lái)，深圳通過(guò)城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圖為位于深圳羅湖鬧市老街附近的湖貝村啟動(dòng)改造。CFP

安徽省天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)通過(guò)“退宅不退地”，探索出一條既降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)門檻，又實(shí)現(xiàn)了宅基地自愿、有償退出的新路子，盤活了集體建設(shè)用地。農(nóng)戶李池來(lái)在秦欄鎮(zhèn)的老房子拆除，宅基地復(fù)墾為2畝耕地后李池來(lái)將它租給了種田大戶。

土地是城市發(fā)展基礎(chǔ)和命脈。我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)土地產(chǎn)生了大量的需求，在十八億畝耕地紅線的硬性約束下，原來(lái)單純依賴土地增量進(jìn)行城市發(fā)展擴(kuò)張的模式已經(jīng)難以為繼。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要提高土地利用效率，“嚴(yán)控增量，盤活存量”。調(diào)查表明，新形勢(shì)下解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地供需矛盾，應(yīng)特別重視“盤活”存量，向“土地存量”要“發(fā)展增量”。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，要大力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》指出，要“建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。建立存量建設(shè)用地退出激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)，發(fā)揮政府土地儲(chǔ)備對(duì)盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用?！蔽覈?guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐表明，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，釋放閑置、低效用地的潛力，已成為破解當(dāng)前土地資源利用管理困局的不二選擇。

為總結(jié)全國(guó)各地城鎮(zhèn)存量用地再開發(fā)利用的有益經(jīng)驗(yàn)，形成全國(guó)性政策建議，2013年12月至2014年2月，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組先后赴浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)、河南省輝縣市、安徽省天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)進(jìn)行專題調(diào)研。本報(bào)告旨在總結(jié)這些地方在提高工業(yè)用地使用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、集體建設(shè)用地盤活置換等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析其在全國(guó)的示范價(jià)值，并對(duì)如何在全國(guó)盤活利用存量建設(shè)用地提出政策建議。

存量建設(shè)用地的幾大特征

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院指出，存量建設(shè)用地在土地占用、開發(fā)、處置、收益等多個(gè)方面，與新增建設(shè)用地存在較大差異：

（一）在土地占用上，新增建設(shè)用地由政府壟斷，而存量建設(shè)用地則分散在各土地使用權(quán)人手中

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制制度和征用制度，政府壟斷了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的通道，而新增建設(shè)用地的主要來(lái)源正是農(nóng)用土地。所以新增建設(shè)用地從一開始產(chǎn)生就被政府壟斷，且絕大多數(shù)是國(guó)有建設(shè)用地。而存量建設(shè)用地不同，它包括國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，這些建設(shè)用地是居民、村民或集體以有償?shù)姆绞綇恼种泻戏ㄈ〉玫?，已使用了很長(zhǎng)時(shí)期。

（二）在土地開發(fā)上，新增建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，而存量建設(shè)用地再開發(fā)面對(duì)的權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜

新增建設(shè)用地在開發(fā)建設(shè)前，首先已經(jīng)劃清了政府國(guó)有和農(nóng)村集體所有等關(guān)系，產(chǎn)權(quán)單一且清晰。而存量建設(shè)用地在事實(shí)上經(jīng)過(guò)原使用權(quán)人的多次轉(zhuǎn)讓，再加上國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、文物保護(hù)、產(chǎn)權(quán)糾紛等多種遺留問題，權(quán)利關(guān)系非常復(fù)雜。河南開封的一個(gè)城中村除了大量當(dāng)?shù)卮迕癯钟屑w建設(shè)用地外，還有約15%的城鎮(zhèn)居民持有建設(shè)用地，這些城里人有的沒有拿到產(chǎn)權(quán)證，但事實(shí)上長(zhǎng)期居住于此。有的拿到了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證，甚至還有的通過(guò)各種關(guān)系拿到了國(guó)有大產(chǎn)權(quán)證。

（三）在土地處置上，新增建設(shè)用地處置權(quán)被政府掌握，而存量建設(shè)用地使用權(quán)掌握在土地使用者手上，政府不能隨意處置

存量建設(shè)用地使用權(quán)人從政府手中有償獲得使用權(quán)后，擁有二次轉(zhuǎn)讓和處置的權(quán)利。在處置形式上，存量建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合法的范圍內(nèi)贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓、置換、出租、抵押。除非明顯危及公共利益，政府不僅無(wú)權(quán)干涉，還有義務(wù)積極保護(hù)土地使用權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)益。

（四）在土地收益上，新增建設(shè)用地出讓收益由政府支配，而存量建設(shè)用地土地收益則必須兼顧各方

因?yàn)檎畵碛袑?duì)新增建設(shè)用地的處置權(quán)和產(chǎn)權(quán)，所以收益權(quán)自然由政府支配為主。存量建設(shè)用地的收益，原則上大部分也應(yīng)由原土地使用權(quán)人擁有，如果政府想要從土地使用權(quán)人手中獲取收益，必須以一種合作共贏的方式介入，優(yōu)先考慮原使用權(quán)人、原所有權(quán)人（比如集體所有權(quán)人）、社會(huì)資本的相關(guān)利益，同時(shí)還要考慮社會(huì)整體利益，此過(guò)程中政府不宜分享過(guò)多權(quán)益。

盤活存量建設(shè)用地的地方經(jīng)驗(yàn)

（一）浙江省大溪鎮(zhèn)“零地技改”

2010年我國(guó)工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的26%，在一些制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，這一比例超過(guò)了40%。長(zhǎng)期以來(lái)，工業(yè)用地利用效率低，用地粗放現(xiàn)象相當(dāng)普遍，平均容積率僅0.3-0.6，單位面積產(chǎn)出偏低。近年來(lái)浙江省下轄的一些工業(yè)大鎮(zhèn)，逐步探索出了一條兼顧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地集約高效利用的新路子：依托多年來(lái)形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在土地零擴(kuò)張的前提下向空間要地，為傳統(tǒng)技術(shù)的升級(jí)改造提供空間，大幅提高了工業(yè)用地的利用效率。浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)自2008年以來(lái)推行的“零地技改”就是其中的典型。

大溪鎮(zhèn)的主要做法，一是適當(dāng)放寬容積率和有條件調(diào)低工業(yè)綠地配套比例。在符合城市建設(shè)、采光、消防、環(huán)保等要求的前提下，突破此前規(guī)定的容積率上限2.5，并允許企業(yè)在補(bǔ)交相應(yīng)的綠地配套費(fèi)后，適當(dāng)降低配套綠地比例；二是大幅減輕企業(yè)空間擴(kuò)容的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。對(duì)于拆除重建、加高廠房的企業(yè)，政府免收兩層以上的廠房配套費(fèi)，每平方米為60元~80元，并一次性免除氣象費(fèi)等其他收費(fèi)；三是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)更新高質(zhì)量生產(chǎn)設(shè)備。企業(yè)購(gòu)買國(guó)內(nèi)指定的合格品牌設(shè)備的，按照總價(jià)款的6%予以補(bǔ)貼；購(gòu)買外國(guó)先進(jìn)設(shè)備的，按照總價(jià)款的8%予以補(bǔ)貼；四是提供審批和確權(quán)頒證服務(wù)，盡可能簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。只要用地來(lái)源合法，符合消防安全、建筑結(jié)構(gòu)安全、環(huán)境安全，企業(yè)就可以獲得土地和新增廠房的產(chǎn)權(quán)證；五是促進(jìn)高污染但重要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)集聚，通過(guò)規(guī)?；瘉?lái)降低控污成本。

這些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了產(chǎn)業(yè)空間，為企業(yè)更換生產(chǎn)設(shè)備、提高生產(chǎn)效率創(chuàng)造了條件；大批企業(yè)不僅擴(kuò)展了自己的生產(chǎn)部門、更換了先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，也極大地改善了企業(yè)的辦公硬件和形象，為企業(yè)整合上下游提供了有利的條件；其次，“零地技改”企業(yè)增加了固定資產(chǎn)，增強(qiáng)了抵押融資能力。再次，在維持耕地資源總量不減少的前提下，以更集約的方式促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2008年-2012年，大溪鎮(zhèn)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均產(chǎn)值和畝均稅收分別增長(zhǎng)了25.8%與51.5%。

（二）河南省輝縣市“以毛地置換促舊城改造”

多年來(lái)，由于老城相對(duì)于郊區(qū)往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃舊城改造這塊“硬骨頭”，而是不斷擴(kuò)大城市邊界，通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓的方式大搞新城新區(qū)建設(shè)。這種做法不僅導(dǎo)致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，還抬高了農(nóng)民的進(jìn)城門檻。有鑒于此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，未來(lái)要控制城市發(fā)展邊界，大幅提高城鎮(zhèn)人口密度和土地利用效率。

輝縣市位于河南省西北部，是新鄉(xiāng)市下轄的縣級(jí)市，2012年末戶籍總?cè)丝?4萬(wàn)人，常住人口74萬(wàn)人。2008年以來(lái)，輝縣市為改善老城區(qū)面貌，探索毛地置換，采取由政府讓利給原住民和企業(yè)的方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與舊城改造，極大地降低了老城區(qū)的土地開發(fā)成本，促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用。

輝縣市的基本做法，一是限定城市邊界，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。2008年該市重新修訂了城市總體規(guī)劃，明確市區(qū)城市建設(shè)用地總量由當(dāng)年的19.6平方公里增長(zhǎng)為2015年的25.5平方公里，7年時(shí)間內(nèi)新增總量不得超過(guò)6平方公里。在25.5平方公里內(nèi)，將工業(yè)用地比例由22%削減為8%，居住用地比例由46%調(diào)低至38%，而將城市公共設(shè)施用地比例由29%大幅增加至50%；二是允許毛地置換，降低舊城改造開發(fā)成本。輝縣按照1畝地500元的標(biāo)準(zhǔn)將土地公開出讓給開發(fā)商；然后由開發(fā)商支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，并提供安置住房；開發(fā)商按市價(jià)出售多余的新增房產(chǎn)獲取利潤(rùn)；三是創(chuàng)新拆遷補(bǔ)償方案，有效遏制違建。輝縣市提出“房地都補(bǔ)償，房屋補(bǔ)償價(jià)隨樓層遞減”的拆遷安置補(bǔ)償方案。以城關(guān)鎮(zhèn)為例，無(wú)上蓋建筑物的宅基地按1∶0.5置換、一層建筑物按1∶1置換、二層建筑物按1∶0.5置換、三層及以上僅按成本價(jià)支付貨幣補(bǔ)償；四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益。允許調(diào)高整個(gè)項(xiàng)目片區(qū)的容積率，并將所有集體建設(shè)用地征轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

輝縣市的探索取得了以下成效：首先，守住了城市邊界，提高了城鎮(zhèn)人口密度。輝縣市主城區(qū)人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17萬(wàn)人；其次，提高了城市土地利用效率。同樣的土地面積可以容納更多人，城市功能明顯更加完善；再次，極大地促進(jìn)了民間資本參與城市建設(shè)。2008年輝縣市的城市建設(shè)投資14.8億元，2009年為20億元，2010年以來(lái)連續(xù)三年投資都在30億元左右，絕大部分是來(lái)自鄭州、江西、山西、河北等地的小地產(chǎn)商通過(guò)參與舊城改造完成的；第四，遏制了房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，降低了農(nóng)民進(jìn)城門檻。2008年，輝縣的商品房均價(jià)為每平方米1800元，2013年為每平方米2500元。2008年-2013年間，輝縣市城區(qū)近13萬(wàn)新增人口中，有三分之二是來(lái)自下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村居民。

（三）安徽天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)農(nóng)民“退宅不退地”與政府“批地不賣地”

我國(guó)現(xiàn)行宅基地所實(shí)行的福利分配方式雖然有助于保障農(nóng)民的居住權(quán)利，但也產(chǎn)生了很多問題。比如，由于宅基地屬于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿無(wú)償退出，這導(dǎo)致農(nóng)村耕地不斷被占用。另外，因?yàn)檎呱喜辉试S宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地這項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)不能變現(xiàn)，農(nóng)民無(wú)法利用宅基地獲取進(jìn)城的資本，這直接影響了農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。

秦欄鎮(zhèn)位于安徽省天長(zhǎng)市最東部，地處蘇皖兩省、三市（天長(zhǎng)、儀征、高郵）交界處，西距天長(zhǎng)市區(qū)20公里，東距揚(yáng)州市區(qū)36公里。2013年常住人口5.4萬(wàn)人，其中外來(lái)人口1.2萬(wàn)人，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值135億元，財(cái)政收入1.07億元。2003年以來(lái)，秦欄鎮(zhèn)探索宅基地分配方式改革，在鎮(zhèn)區(qū)按成本價(jià)劃撥宅基地，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)，同時(shí)順利地實(shí)現(xiàn)了4000畝宅基地復(fù)耕還田，探索出一條既降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)門檻，又實(shí)現(xiàn)了宅基地自愿、有償退出的新路子。

秦欄鎮(zhèn)的基本做法，一是允許農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)住房，將宅基地分配與人口進(jìn)鎮(zhèn)需求結(jié)合起來(lái)。秦欄鎮(zhèn)改革了以前只能按組零散批準(zhǔn)宅基地的方式，不再把宅基地指標(biāo)分配到各個(gè)村里，而是在鎮(zhèn)區(qū)集中規(guī)劃了近1500畝地專用于農(nóng)民跨村進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)建房，用于吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居；二是按成本價(jià)劃撥建房用地，吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居。政府以征地成本價(jià)劃撥宅基地，每戶占地128平方米（8×16米），水、電、路、燈、電信、綠化一次配套到位；三是政府在農(nóng)民自建住房的方式外提供統(tǒng)建住房服務(wù)。秦欄鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)另劃了600畝地試行政府統(tǒng)建的方式，在辦理土地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批后，由政府受農(nóng)民委托統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民住房，政府只服務(wù)不拿收益。與農(nóng)民自建相比，這樣的房屋檔次和品位好很多，房產(chǎn)的升值空間更大，而且規(guī)劃得到了很好的落實(shí)；四是利用市場(chǎng)化辦法籌集小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套資金。對(duì)小區(qū)周邊的商住用地采取招、拍、掛方式公開出讓，所得收益補(bǔ)貼農(nóng)民居住小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。秦欄鎮(zhèn)規(guī)劃在鎮(zhèn)區(qū)的2100畝地中專門拿出300畝地用于修建商住兩用房讓富人購(gòu)買或投資，鎮(zhèn)政府累計(jì)獲得1.8億多元的收入，這些收入主要用于完善農(nóng)民居住小區(qū)的公共配套和鎮(zhèn)區(qū)整體環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)；五是農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)必須拆除舊宅并復(fù)耕，但退宅不退地。

秦欄鎮(zhèn)的探索取得較好的效果：首先，降低了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住的成本，促進(jìn)了人口集聚。農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的門檻始終控制在中等收入農(nóng)民能承受的水平，自2003年以來(lái)，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)本鎮(zhèn)農(nóng)民進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)。鎮(zhèn)區(qū)常住人口也隨著整體環(huán)境的改善不斷上升，由2003年的1.5萬(wàn)人增加為2013年的3.5萬(wàn)人，目前鎮(zhèn)區(qū)以占全鎮(zhèn)5%的面積，集中了全鎮(zhèn)64%的常住人口、80%的工業(yè)、90%的商業(yè)；其次，實(shí)現(xiàn)了宅基地的自愿有償退出，破解了城鄉(xiāng)兩頭占地難題。所有進(jìn)鎮(zhèn)定居的農(nóng)民共復(fù)耕了4000多畝宅基地，扣除在鎮(zhèn)區(qū)使用的2100畝，凈增了近2000畝耕地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的有償退出，農(nóng)民不再城鄉(xiāng)兩頭占地了；再次，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。以農(nóng)戶李池來(lái)為例，他家原來(lái)的宅基地近2畝，當(dāng)年連房帶地1萬(wàn)元也沒人要，現(xiàn)在鎮(zhèn)里的房子僅占地128平方米，但由于整體環(huán)境和配套好很多，現(xiàn)在連房帶地至少能賣40萬(wàn)元。此外，李池來(lái)還將宅基地復(fù)墾后的2畝地，連同原有的10畝承包地流轉(zhuǎn)給種田大戶，按照年租金每畝550斤稻米的市價(jià)，加上“糧食直補(bǔ)”等國(guó)家補(bǔ)貼，每年可獲得9000元土地相關(guān)收入。

大溪鎮(zhèn)、輝縣市、秦欄鎮(zhèn)在提高工業(yè)用地使用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、集體建設(shè)用地盤活置換等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)盤活存量建設(shè)用地提供了非常有益的啟示，比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都?xì)w公。存量用地改造要和促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，和促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)結(jié)合起來(lái)。

同時(shí)，也要看到，以上三地的探索還有很多有待進(jìn)一步改進(jìn)的地方：

1.現(xiàn)有探索缺乏對(duì)歷史文化傳承、完善交通等城市公共服務(wù)設(shè)施的考慮。從調(diào)查的幾個(gè)地區(qū)看，不論是對(duì)存量工業(yè)用地，還是對(duì)城鄉(xiāng)存量用地，它們更多偏向于局部的經(jīng)濟(jì)利益平衡，在再開發(fā)過(guò)程中，對(duì)歷史文化因素的傳承和保留不夠重視，仍停留在一拆了之或純投入式的保護(hù)的狀態(tài)；缺乏對(duì)城市微觀運(yùn)行比如交通和服務(wù)業(yè)發(fā)展的重視，仍停留在寬廣場(chǎng)、大馬路的城市建設(shè)層次上。甚至有些地方完全以賣地為終極目標(biāo)，不斷壓縮教育、治安消防、群眾公共文化活動(dòng)空間。

2.受城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)限制，集體土地很難納入合法改造。比如，目前浙江試行的“零地技改”政策，要求土地必須是國(guó)有且各類手續(xù)要齊全，但包括大溪鎮(zhèn)在內(nèi)的沿海大部分地區(qū)有相當(dāng)部分集體建設(shè)用地，在事實(shí)上已經(jīng)長(zhǎng)期作為工業(yè)用地使用，也創(chuàng)造了產(chǎn)值、稅收，帶動(dòng)了非農(nóng)就業(yè)。這些廠房有不少存在安全隱患，亟須更新改造，但卻無(wú)法進(jìn)入合法的“零地技改”。

3.未建立起一套新的財(cái)稅機(jī)制，替代城市發(fā)展過(guò)程中的資金籌集及債務(wù)償還問題。過(guò)去幾十年，中國(guó)的城市建設(shè)大量依靠政府的賣地收入，而在上述多地存量建設(shè)用地改造經(jīng)驗(yàn)中，政府必須從土地增值收益中減少分享比例，壓縮這方面的收入，城市公共服務(wù)設(shè)施的配套資金怎么來(lái)？比如，輝縣市政府每年在保持基本的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)投入方面的開支不小，2012年約為35億元，但因?yàn)闆]有搞土地財(cái)政，所以在舊城改造過(guò)程中的公共基礎(chǔ)設(shè)施部分的投入只能依靠財(cái)稅收入和債務(wù)融資，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的城市來(lái)說(shuō)并不適用。天長(zhǎng)市的秦欄鎮(zhèn)在后面的改革中也面臨著這樣的難題，以至于給農(nóng)民確權(quán)頒證的費(fèi)用都拿不出來(lái)。

盤活存量建設(shè)用地的幾點(diǎn)建議

傳統(tǒng)的招拍掛賣地、征收土地出讓金的城市發(fā)展模式，很容易抬高城市發(fā)展門檻、抬高城市房?jī)r(jià)、提高農(nóng)民通過(guò)購(gòu)房進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本。投資門檻和房?jī)r(jià)過(guò)高，人口就聚不起來(lái)，服務(wù)業(yè)發(fā)展的消費(fèi)基礎(chǔ)就無(wú)法形成。高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次的城市建設(shè)，也使得中低端服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過(guò)高，無(wú)法形成多層次的服務(wù)業(yè)體系吸納就業(yè)。因此，存量用地的再開發(fā)利用，必須避免傳統(tǒng)土地出讓模式下的種種弊端，按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神中關(guān)于大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度的要求，進(jìn)一步創(chuàng)新：

（一）存量建設(shè)用地再開發(fā)必須要有新思路，應(yīng)堅(jiān)持合作共贏的原則，以構(gòu)建原住民、社會(huì)資本、集體組織、公共利益等多方利益分配機(jī)制為核心

存量與增量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀差異決定了，仍用強(qiáng)制低價(jià)征用那套辦法，不僅行不通，反而會(huì)激發(fā)更大量的社會(huì)矛盾。輝縣提出來(lái)的思路具有非常重要的價(jià)值，政府的利益是個(gè)變量、開發(fā)商的利益是個(gè)常量，在多拿甚至獨(dú)占存量用地增值收益已明顯不現(xiàn)實(shí)的情況下，政府必須主動(dòng)讓利才能推進(jìn)相關(guān)工作。做到這一點(diǎn)，習(xí)慣了賣地財(cái)政的地方政府，必須形成新的角色定位和利益分享意識(shí)。

（二）存量建設(shè)用地再開發(fā)，需要政府提供相應(yīng)的契約監(jiān)管、糾紛協(xié)調(diào)、確權(quán)頒證、公共服務(wù)設(shè)施配套等服務(wù)

政府不能獨(dú)自分享類似新增建設(shè)用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顧甚至放任自流。事實(shí)上，政府在這方面還有大量不可替代的責(zé)任：一是對(duì)歷史遺留問題復(fù)雜、資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系界定不清的區(qū)域，首先由原住民自行劃清不同產(chǎn)權(quán)主體間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，共同協(xié)商化解產(chǎn)權(quán)糾紛的解決方案；二是鼓勵(lì)社會(huì)資本注入，自行與原住民協(xié)商拆遷事宜，達(dá)成雙方認(rèn)可的安置補(bǔ)償方案；三是監(jiān)督社會(huì)資本與原住民雙方契約履行情況、協(xié)助處理拆遷補(bǔ)償糾紛、提供確權(quán)頒證等服務(wù)；四是著力完善教育、醫(yī)療、商業(yè)配套、開放空間等公共服務(wù)設(shè)施，妥善解決因舊城改造而失業(yè)的人員的再就業(yè)問題。

（三）存量建設(shè)用地再開發(fā)，必須以改善原使用權(quán)人的生產(chǎn)生活質(zhì)量為核心，絕不能演變成新一輪房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)動(dòng)

我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的強(qiáng)硬邏輯來(lái)推行包括棚戶區(qū)、城中村之類的舊城改造，本質(zhì)上是為了趕走原住居民、實(shí)現(xiàn)所謂的城市形象改善，然后將地賣給房地產(chǎn)開發(fā)商以獲取高額土地收益，一些地方對(duì)原住民的就業(yè)、公共服務(wù)、住房過(guò)渡等方面考慮太少，甚至大面積壓縮老城區(qū)學(xué)校、治安以及公共活動(dòng)空間，為的是多騰出些可供政府賣的地，由此造成大量社會(huì)矛盾，必須引起足夠重視。

（四）探索工業(yè)用地上的產(chǎn)業(yè)用房可分割轉(zhuǎn)讓

目前的工業(yè)用地出讓、使用政策規(guī)定，工業(yè)用地上的產(chǎn)業(yè)用房只能按整棟的方式辦理一個(gè)房產(chǎn)證，使用者不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割，無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和再開發(fā)。建議允許工業(yè)用地廠房可分割轉(zhuǎn)讓：一是產(chǎn)權(quán)可分割有助于降低改造成本，促進(jìn)合作開發(fā)，大多數(shù)工業(yè)用地占地較大，一家企業(yè)自行改造成本過(guò)高，若是能夠?qū)ふ液献骰锇楣餐赂脑欤眯蕰?huì)大大提高；二是產(chǎn)權(quán)可分割符合家族式企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的需要，有不少工業(yè)用地是一個(gè)家庭的幾個(gè)兄弟合伙買下的，但經(jīng)營(yíng)多年之后，有分開經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需求，不可分割的規(guī)定限制了他們各自的發(fā)展；三是產(chǎn)權(quán)可分割符合新興業(yè)態(tài)的空間需求，土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)存在緊密關(guān)聯(lián)，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)常常伴隨著新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，這些業(yè)態(tài)有不少介于傳統(tǒng)工業(yè)制造和商業(yè)之間，需要更加靈活的產(chǎn)業(yè)空間。

（五）賦予集體建設(shè)用地更多權(quán)能，允許使用權(quán)人自行參與改造，與國(guó)有建設(shè)用地享受同等政策

建議允許集體工業(yè)廠房也能實(shí)施“零地技改”。在符合規(guī)劃的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人在補(bǔ)繳相應(yīng)稅費(fèi)后自行改造舊村莊、舊廠礦用地。允許通過(guò)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓存量建設(shè)用地使用權(quán)。支持利用舊廠房、閑置倉(cāng)庫(kù)等用地興辦符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，工業(yè)用地按商業(yè)用地價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓價(jià)差后，可直接轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地。

第二篇：海南萬(wàn)寧市盤活存量建設(shè)用地暫行規(guī)定

萬(wàn)寧市盤活存量建設(shè)用地暫行規(guī)定

第一條 為提高土地節(jié)約集約利用水平，盤活存量建設(shè)用地，推進(jìn)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制訂本暫行規(guī)定。

第二條 本規(guī)定所稱的存量建設(shè)用地，是指在本市行政區(qū)域內(nèi)土地使用者在2011年6月30日前取得的建設(shè)用地使用權(quán)，超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工建設(shè)或動(dòng)工建設(shè)不符合法律法規(guī)規(guī)定情形的建設(shè)用地。

第三條 符合萬(wàn)寧市土地利用總體規(guī)劃，且宗地所在區(qū)域已編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，屬于以下情形之一的存量建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的用途進(jìn)行盤活開發(fā)利用：

（一）由于土地閑置，市政府已作出處置決定，上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)撤銷了市政府處置決定且未動(dòng)工建設(shè)的土地；

（二）以出讓方式取得超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工建設(shè)的土地；

（三）已在市土地行政主管部門辦理土地抵押登記超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工建設(shè)的土地；

（四）司法機(jī)關(guān)已查封超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工建設(shè)的土地；

（五）司法機(jī)關(guān)裁定抵債或轉(zhuǎn)讓超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工建設(shè)的土地；

（六）因建設(shè)規(guī)劃調(diào)整造成未能按期動(dòng)工建設(shè)的土地；

（七）已動(dòng)工建設(shè)，但投資額占項(xiàng)目投資總額不足25%或已開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)開發(fā)建設(shè)面積不足三分之一的停緩建工程用地；

（八）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)盤活開發(fā)利用的其他存量建設(shè)用地。

第四條

盤活存量建設(shè)用地的措施：

依據(jù)《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部令第53號(hào)）、《海南省閑置建設(shè)用地處置規(guī)定》（海南省人民政府令第143號(hào)）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以處置的以上情形的存量建設(shè)用地，但為了盤活存量建設(shè)用地，經(jīng)建設(shè)用地使用權(quán)人向市土地行政主管部門提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由市土地行政主管部門與建設(shè)用地使用權(quán)人重新簽訂土地出讓合同和限期開發(fā)協(xié)議，建設(shè)用地使用權(quán)人按協(xié)議約定繳交有關(guān)費(fèi)用后，按照以下措施以宗地為單位進(jìn)行盤活開發(fā)利用。

（一）上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)撤銷市政府收地決定的存量建設(shè)用地，以出讓、轉(zhuǎn)讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的存量建設(shè)用地，在市土地行政主管部門發(fā)出辦理盤活存量建設(shè)用地手續(xù)通知之日起6個(gè)月內(nèi)必須動(dòng)工建設(shè)，自動(dòng)工建設(shè)之日起一年內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目投資額應(yīng)達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目總投資額的25%以上，或者已動(dòng)工開發(fā)的土地面積必須超過(guò)應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)土地總面積的三分之一以上，兩年內(nèi)必須竣工。

（二）已在市土地行政主管部門辦理土地抵押登記，但尚未開發(fā)的建設(shè)用地，經(jīng)司法機(jī)關(guān)裁定抵債給國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的，由國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行向市人民政府申請(qǐng)核發(fā)換地權(quán)益書，由市土地主管部門委托具有相關(guān)資質(zhì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)宗地權(quán)益價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，按經(jīng)備案的評(píng)估價(jià)格核發(fā)換地權(quán)益書。未經(jīng)司法機(jī)關(guān)裁定的，按照《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)換地權(quán)益書流轉(zhuǎn)與收回暫行辦法》（海南省人民政府令第199號(hào)）的規(guī)定，由國(guó)有商業(yè)銀行在市土地主管部門發(fā)出辦理核發(fā)換地權(quán)益書手續(xù)之日起30日內(nèi)，向市人民政府提出核發(fā)換地權(quán)益書申請(qǐng)。

（三）經(jīng)司法機(jī)關(guān)裁定過(guò)戶或裁定作為抵債物抵債的閑置建設(shè)用地，由市土地行政主管部門給予辦理土地過(guò)戶手續(xù)，并重新簽訂土地出讓合同和限期開發(fā)協(xié)議，建設(shè)用地使用權(quán)人繳交有關(guān)費(fèi)用后，須在辦理土地過(guò)戶之日起六個(gè)月內(nèi)動(dòng)工進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。

（四）因城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整造成宗地不能按原土地出讓文件或出讓合同規(guī)定、約定的用途進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建設(shè)用地使用權(quán)人又不同意按新的規(guī)劃用途建設(shè)的，由市人民政府依法作價(jià)補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)人同意按新的規(guī)劃用途建設(shè)的，須在市土地行政主管部門發(fā)出辦理盤活存量建設(shè)用地手續(xù)通知之日起2個(gè)月內(nèi)提出辦理土地用途改變手續(xù)申請(qǐng)，在市土地行政主管部門按規(guī)定辦理并報(bào)用地原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，補(bǔ)交土地出讓金及有關(guān)費(fèi)用后，6個(gè)月內(nèi)必須動(dòng)工建設(shè)。

（五）已動(dòng)工建設(shè)，但項(xiàng)目已投資額占投資總額不足25%，或者動(dòng)工開發(fā)面積未達(dá)到項(xiàng)目應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)土地面積三分之一的停緩建工程用地，在市土地行政主管部門發(fā)出辦理盤活存量建設(shè)用地手續(xù)通知之日起6個(gè)月必須恢復(fù)動(dòng)工建設(shè)。

（六）因不可抗力等原因使得建設(shè)用地使用權(quán)人不能按本規(guī)定限定的動(dòng)工建設(shè)期限進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，建設(shè)用地使用權(quán)人在市土地行政主管部門發(fā)出辦理盤活存量建設(shè)用地手續(xù)通知之日起2個(gè)月內(nèi)必須向市土地行政主管部門提交延期開發(fā)申請(qǐng)，延期開發(fā)期限最長(zhǎng)不超過(guò)6個(gè)月。延期期限滿后仍不動(dòng)工建設(shè)的，無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)。

（七）沒有能力按本規(guī)定要求進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的，可采取代為處置方式進(jìn)行盤活開發(fā)利用。建設(shè)用地使用權(quán)人須在市土地行政主管部門發(fā)出辦理盤活存量建設(shè)用地手續(xù)通知之日起2個(gè)月內(nèi)向市土地行政主管部門提出代為處置申請(qǐng)，由市土地行政主管部門和建設(shè)用地使用權(quán)人共同委托具有相關(guān)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)代為處置宗地所在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度、宗地使用條件等因素對(duì)代為處置宗地現(xiàn)存價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估價(jià)格經(jīng)依法確認(rèn)后，由市土地行政主管部門與建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂代為處置協(xié)議書，將土地交市土地開發(fā)整理儲(chǔ)備中心處置。建設(shè)用地使用權(quán)人的土地處置收益，在土地處置完成后按經(jīng)確認(rèn)的評(píng)估價(jià)格支付。

第五條 依照本規(guī)定進(jìn)行盤活開發(fā)利用的存量建設(shè)用地，建設(shè)用地使用權(quán)人須在與市土地行政主管部門簽訂限期開發(fā)協(xié)議之日起15天內(nèi)，按批準(zhǔn)的盤活開發(fā)宗地實(shí)際土地面積每畝5萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)繳交項(xiàng)目開發(fā)保證金。建設(shè)用地使用權(quán)人在限期開發(fā)協(xié)議約定的期限內(nèi)開發(fā)達(dá)到本規(guī)定第十條情形時(shí)予以退還保證金，限期開發(fā)期限滿后未進(jìn)行開發(fā)或開發(fā)未達(dá)到本規(guī)定第十條情形的，項(xiàng)目開發(fā)保證金不予退還。第六條 依照本規(guī)定進(jìn)行盤活的存量建設(shè)用地，尚存在未付清征地補(bǔ)償款、青苗及地上附著物補(bǔ)償款（包括房屋拆遷補(bǔ)償款）、安置補(bǔ)償費(fèi)等征地歷史遺留問題的，由建設(shè)用地使用權(quán)人負(fù)責(zé)處理。市政府按照“六個(gè)一”的項(xiàng)目推進(jìn)工作方式給予支持和幫助。

第七條 萬(wàn)寧市土地利用總體規(guī)劃已調(diào)整為農(nóng)用地的閑置建設(shè)用地，依照《海南省閑置建設(shè)用地處置規(guī)定》（海南省人民政府令第143號(hào)）、《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)換地權(quán)益書流轉(zhuǎn)與收回暫行辦法》（海南省人民政府令第199號(hào)）及《海南省土地置換辦法(試行）》的有關(guān)規(guī)定處置。

第八條 本規(guī)定限定的期限內(nèi)未投入進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，也不提出延期開發(fā)或代為處置申請(qǐng)的，或雖已提出延期開發(fā)或代為處置申請(qǐng)但未經(jīng)批準(zhǔn)，建設(shè)用地使用權(quán)人仍未進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)的，依法無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)，注銷土地登記和國(guó)有土地使用權(quán)證書。

第九條 依照本規(guī)定進(jìn)行盤活的存量建設(shè)用地，雖已動(dòng)工建設(shè)，但建設(shè)用地使用權(quán)人與市土地行政主管部門簽訂的限期開發(fā)協(xié)議或重新簽訂的土地出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿后一年內(nèi)，已投資開發(fā)總額占項(xiàng)目投資開發(fā)總額不足25%，或動(dòng)工開發(fā)土地面積占應(yīng)開發(fā)建設(shè)土地面積不足三分之一的，市土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)作新的閑置建設(shè)用地依法收回土地使用權(quán)。

第十條 國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人依法取得施工許可證后，實(shí)施了以下行為的，視為已動(dòng)工開發(fā)：

（一）需深挖基坑的項(xiàng)目，基坑項(xiàng)目開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，完成所有基礎(chǔ)樁。

（二）其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一以上。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人僅進(jìn)行土地平整、綠化、建設(shè)圍墻的，不視為動(dòng)工建設(shè)。

第十一條 項(xiàng)目開發(fā)總投資額以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同的約定確定，合同未約定或約定不明確的，以發(fā)改部門核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目開發(fā)總投資額為準(zhǔn)。已投資額由具有工程造價(jià)評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估并經(jīng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門確定?？偼顿Y額、已投資額不含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國(guó)家繳納的取得土地相關(guān)稅費(fèi)。

第十二條 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開發(fā)土地總面積，以經(jīng)依法批準(zhǔn)的項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃方案中的建筑物、構(gòu)筑物（包括區(qū)內(nèi)道路）所占的土地總面積為準(zhǔn)。規(guī)劃綠地所占的土地面積不認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)開發(fā)土地面積。應(yīng)當(dāng)開發(fā)土地總面積中，建設(shè)用地使用權(quán)人已經(jīng)實(shí)際開發(fā)的土地面積，由具有相關(guān)資質(zhì)的測(cè)繪機(jī)構(gòu)實(shí)地測(cè)繪確定。

第十三條 閑置滿兩年以上的土地，依法不得辦理土地他項(xiàng)權(quán)利登記。

第十四條 市土地行政主管部門要對(duì)全市閑置建設(shè)用地處置情況、區(qū)域建設(shè)規(guī)劃編制審批情況等，進(jìn)行全面的清理和認(rèn)真審查，嚴(yán)格審核閑置建設(shè)用地是否符合本規(guī)定規(guī)定的條件。

第十五條 市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要認(rèn)真抓緊城鄉(xiāng)規(guī)劃及各開發(fā)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制審批工作，督促項(xiàng)目業(yè)主單位按時(shí)編制盤活建設(shè)項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃方案，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)人呈報(bào)的修建性詳細(xì)規(guī)劃方案或項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)，要及時(shí)組織評(píng)審，及時(shí)審批，確保盤活存量建設(shè)用地項(xiàng)目按期開工建設(shè)。對(duì)違反本規(guī)定，不依法履行職責(zé)，造成建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法按期開工建設(shè)，造成損失的，追究單位主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任。

第十六條 本規(guī)定由市土地行政主管部門負(fù)責(zé)解釋。

第十七條 本市有關(guān)盤活土地的處置規(guī)定與本規(guī)定不一致的，依本規(guī)定執(zhí)行。

第十八條 本規(guī)定自頒布之日起施行。

第三篇：國(guó)土部：減少新增建設(shè)用地規(guī)模 盤活存量建設(shè)用地

國(guó)土部：減少新增建設(shè)用地規(guī)模 盤活存量建設(shè)用地

2014年09月26日 17:28 國(guó)土部網(wǎng)站

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國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見

國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市國(guó)土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土資源局，解放軍土地管理局，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國(guó)家土地督察局，部機(jī)關(guān)各司局：

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對(duì)大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求。近年來(lái)，各地采取措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，取得了積極進(jìn)展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。為了深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)問題，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，提出如下指導(dǎo)意見。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，全面做好定標(biāo)準(zhǔn)、建制度、重服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管工作，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)保障。

(二)主要目標(biāo)。

——建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制。實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上。

——土地利用結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化。實(shí)施土地空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，完成全國(guó)城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，引導(dǎo)城市建設(shè)向組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，工業(yè)用地逐步減少，生活和基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步增加，中西部地區(qū)建設(shè)用地占全國(guó)建設(shè)用地的比例有所提高。

——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進(jìn)展。實(shí)施土地內(nèi)涵挖潛和整治再開發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)750萬(wàn)畝、農(nóng)村建設(shè)用地整治900萬(wàn)畝、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用300萬(wàn)畝，土地批后供應(yīng)率、實(shí)際利用率明顯提高。

——土地節(jié)約集約利用制度更加完善，機(jī)制更加健全?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土資源管理新格局基本形成，節(jié)約集約用地制度更加完備，市場(chǎng)配置、政策激勵(lì)、科技應(yīng)用、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任等機(jī)制更加完善，建成一批國(guó)土資源節(jié)約集約利用示范省、模范縣(市)。

二、嚴(yán)格用地規(guī)模管控

(三)嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度，強(qiáng)化縣市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過(guò)度開發(fā)和建設(shè)用地低效利用。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。依據(jù)二次土地調(diào)查成果和土地變更調(diào)查成果，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。探索編制實(shí)施重點(diǎn)城市群土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)集中布局、集約用地。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海造地政策，控制圍填海造地規(guī)模。

(四)逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、節(jié)約集約用地目標(biāo)要求相適應(yīng)，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃和供應(yīng)，東部地區(qū)特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤活存量為主，率先壓減新增建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市新增建設(shè)用地。

(五)著力盤活存量建設(shè)用地。著力釋放存量建設(shè)用地空間，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實(shí)際供地率作為安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對(duì)近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。嚴(yán)格執(zhí)行依法收回閑置土地或征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置。建立健全低效用地再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，制定工業(yè)用地等各類存量用地回購(gòu)和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤活利用激勵(lì)機(jī)制。

(六)有序增加建設(shè)用地流量。按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在安排新增建設(shè)用地時(shí)同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地，提高土地節(jié)約集約利用水平。在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。建設(shè)用地流量供應(yīng)，主要用于促進(jìn)存量建設(shè)用地的布局優(yōu)化，推動(dòng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)。各地要探索創(chuàng)新“以補(bǔ)充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設(shè)用地流量管理辦法和機(jī)制，合理保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

(七)提高建設(shè)用地利用效率。合理確定城市用地規(guī)模和開發(fā)邊界，強(qiáng)化城市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)整體控制，提高區(qū)域平均容積率，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)，推進(jìn)建設(shè)用地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式，提高土地利用強(qiáng)度。統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵(lì)功能混合和產(chǎn)城融合，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地功能改造，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益。

三、優(yōu)化開發(fā)利用格局

(八)優(yōu)化建設(shè)用地布局。發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)管控作用，最大限度保護(hù)耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)空間體系，加快構(gòu)建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。加快劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。

(九)嚴(yán)控城市新區(qū)無(wú)序擴(kuò)張。嚴(yán)格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過(guò)度疊加、人口密度過(guò)高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)；確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》，嚴(yán)格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地?cái)U(kuò)張與舊城改造相掛鉤的方案，促進(jìn)新舊城區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

(十)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，重點(diǎn)保障與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地，合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。完善用地激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)禁為產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目提供用地，促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動(dòng)特大城市中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強(qiáng)化大中城市中心城區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代服務(wù)等功能，提高城市土地產(chǎn)業(yè)支撐能力。

(十一)合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地；優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展；促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加大農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，力爭(zhēng)到2020年，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例提高到40%左右。調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障水利、交通、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會(huì)民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。

四、健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)

(十二)完善區(qū)域節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)落實(shí)“十二五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)要求。探索開展土地開發(fā)利用強(qiáng)度和效益考核，依據(jù)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收等指標(biāo)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、總量的變化，提出控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立綜合反映土地利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力和水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(十三)引導(dǎo)城鄉(xiāng)提高土地利用強(qiáng)度。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)和功能區(qū)土地利用強(qiáng)度的管控和引導(dǎo)，依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地普查，開展人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城市土地平均容積率、各功能區(qū)容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標(biāo)準(zhǔn)研究。提出“十三五”平均容積率等節(jié)約集約用地考核具體指標(biāo)。逐步確立由國(guó)家和省市調(diào)控城鎮(zhèn)區(qū)域投入產(chǎn)出、平均建筑密度、平均容積率控制標(biāo)準(zhǔn)，各城鎮(zhèn)自主確定具體地塊土地利用強(qiáng)度的管理制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)整體節(jié)約集約、功能結(jié)構(gòu)完整、利用疏密有致、建筑形態(tài)各具特點(diǎn)的土地利用新格局。

(十四)嚴(yán)格執(zhí)行各行各業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、土地審批、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模和功能分區(qū)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制。各地要在用地批準(zhǔn)文件、出讓合同、劃撥決定書等法律文本中，明確用地標(biāo)準(zhǔn)的控制性要求，加強(qiáng)土地使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督檢查。鼓勵(lì)各地在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際制定地方土地使用標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和提高相關(guān)要求。對(duì)國(guó)家和地方尚未編制用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家和地方已編制用地標(biāo)準(zhǔn)但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)有特殊要求需要突破標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，必須開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)論證，合理確定用地規(guī)模。

五、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

(十五)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)約束作用。深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，通過(guò)價(jià)格杠桿約束粗放利用，激勵(lì)節(jié)約集約用地。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。健全完善主體平等、規(guī)則一致、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)規(guī)制，營(yíng)造有利于土地市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行、有效落實(shí)節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。

(十六)鼓勵(lì)劃撥土地盤活利用。按照促進(jìn)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)利用的原則，進(jìn)一步細(xì)化原劃撥土地利用政策，加快推進(jìn)原劃撥土地入市交易和開發(fā)利用，提高土地要素市場(chǎng)周轉(zhuǎn)率和利用效率。符合規(guī)劃并經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用手續(xù)。符合規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開發(fā)，也可由原土地使用權(quán)人自行開發(fā)。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鼓勵(lì)閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉(cāng)庫(kù)等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時(shí)間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。

(十七)完善土地價(jià)租均衡的調(diào)節(jié)機(jī)制。完善工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)實(shí)施政策，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，優(yōu)化居住用地和工業(yè)用地結(jié)構(gòu)比例。實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期大量圈占土地。進(jìn)一步完善土地價(jià)租稅體系，提高土地保有成本，強(qiáng)化對(duì)土地取得、占有和使用的經(jīng)濟(jì)約束，提高土地利用效率和效益。

六、實(shí)施綜合整治利用

(十八)推動(dòng)城鄉(xiāng)土地綜合利用。在符合建設(shè)要求、不影響質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，因地制宜推動(dòng)城市交通、商業(yè)、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)提高開發(fā)強(qiáng)度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承載力。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)通過(guò)技改、壓縮綠地和輔助設(shè)施用地，擴(kuò)大生產(chǎn)用地，提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度和利用效率。推動(dòng)農(nóng)村各類用地科學(xué)布局，鼓勵(lì)農(nóng)用地按循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式引導(dǎo)、組合各類生產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用、立體利用。結(jié)合永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，保留連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能。

(十九)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，規(guī)范有序推進(jìn)城鎮(zhèn)更新和用地再開發(fā)，提升城鎮(zhèn)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。結(jié)合城市棚戶區(qū)改造，建立合理利益分配機(jī)制，采取協(xié)商收回、收購(gòu)儲(chǔ)備等方式，推進(jìn)“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關(guān)手續(xù)，鼓勵(lì)“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；充分尊重權(quán)利人意愿，鼓勵(lì)采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購(gòu)開發(fā)等模式，分類推動(dòng)“城中村”改造。

(二十)強(qiáng)化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛。推動(dòng)開發(fā)區(qū)存量建設(shè)用地盤活利用，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度。提高開發(fā)區(qū)工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，制訂各開發(fā)區(qū)畝均投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和最低單獨(dú)供地標(biāo)準(zhǔn)，并定期更新。推動(dòng)開發(fā)區(qū)建設(shè)一定規(guī)模的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，支持各類投資開發(fā)主體參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的土地供應(yīng)，國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率超過(guò)1.2的，所需新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源主管部門單列。各地可結(jié)合實(shí)際，制訂扶持標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)和鼓勵(lì)中小項(xiàng)目向標(biāo)準(zhǔn)廠房集中的政策，促進(jìn)中小企業(yè)節(jié)約集約用地。

(二十一)因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地。統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。土地整治和增減掛鉤要按照新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境改造的要求，尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，保持鄉(xiāng)村特色，防止大拆大建；要堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織和農(nóng)民主體地位，增加工作的公開性和透明度，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，確保農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，由省級(jí)國(guó)土資源部門統(tǒng)籌安排，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理。

(二十二)積極推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾利用。按照生態(tài)文明建設(shè)和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持強(qiáng)化主體責(zé)任與完善激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，綜合運(yùn)用礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等政策手段，全面推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高礦區(qū)土地利用效率。依法落實(shí)礦山土地復(fù)墾主體責(zé)任，確保新建在建礦山損毀土地及時(shí)全面復(fù)墾。創(chuàng)新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區(qū)，推動(dòng)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾和掛鉤利用，確保建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地綜合生產(chǎn)能力有提高、生態(tài)環(huán)境有改善，廢棄地得到盤活利用。

七、推動(dòng)科技示范引領(lǐng)

(二十三)推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式。及時(shí)總結(jié)提煉各類有利于節(jié)約集約用地的建造技術(shù)和利用模式，完善激勵(lì)機(jī)制和政策，加大推廣應(yīng)用力度。要重點(diǎn)推廣城市公交場(chǎng)站、大型批發(fā)市場(chǎng)、會(huì)展和文體中心、城市新區(qū)建設(shè)中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用、無(wú)縫銜接等節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，鼓勵(lì)城市內(nèi)涵發(fā)展；加快推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房等節(jié)地技術(shù)和模式，降低工業(yè)項(xiàng)目占地規(guī)模；引導(dǎo)鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進(jìn)鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)暗管改堿節(jié)地技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)土地循環(huán)利用。

(二十四)研究制定激勵(lì)配套政策。加大節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價(jià)格等方面，制定鼓勵(lì)政策，形成節(jié)約集約用地的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項(xiàng)目建筑容積率超過(guò)國(guó)家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價(jià)款。在土地供應(yīng)中，可將節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式作為供地要求，落實(shí)到供地文件和土地使用合同中。協(xié)助相關(guān)部門，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節(jié)約集約利用水平完善土地稅收調(diào)節(jié)政策，鼓勵(lì)提高土地利用效率和效益。

(二十五)組織開展土地整治技術(shù)集成與應(yīng)用。加強(qiáng)土地整治技術(shù)集成方法研究，組織實(shí)施一批土地整治重大科技專項(xiàng)，選取典型區(qū)域開展應(yīng)用示范攻關(guān)。在土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)和土地修復(fù)中，綜合運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城市更新，修復(fù)損毀土地，保障土地可持續(xù)利用，提高節(jié)約集約用地水平。

(二十六)深入開展節(jié)約集約用地模范縣市創(chuàng)建。完善創(chuàng)建活動(dòng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)選考核辦法，深化創(chuàng)建活動(dòng)工作機(jī)制建設(shè)，定期評(píng)選模范縣市，引導(dǎo)開展節(jié)約集約示范省建設(shè)。以創(chuàng)建活動(dòng)引導(dǎo)各地樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展理念；廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭、進(jìn)課堂。

八、加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)管宣傳

(二十七)全面清查城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況。以第二次全國(guó)土地調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查為基礎(chǔ)，通過(guò)土地變更調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總，全面掌握城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)、布局、強(qiáng)度、密度等現(xiàn)狀及其變化情況。在此基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)需要開展補(bǔ)充調(diào)查，為充分利用各類閑置、低效和未利用土地及開展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)考核提供詳實(shí)的建設(shè)用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(二十八)全面推進(jìn)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)。持續(xù)開展單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地消耗下降目標(biāo)的評(píng)價(jià)。進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，適時(shí)更新評(píng)價(jià)制度。部署開展城市節(jié)約集約用地初始評(píng)價(jià)，在初始評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上開展區(qū)域和中心城區(qū)更新評(píng)價(jià)。加快建立工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)制度，明確節(jié)地評(píng)價(jià)的范圍、原則和實(shí)施程序，通過(guò)制度規(guī)范促進(jìn)節(jié)約集約用地。

(二十九)加強(qiáng)建設(shè)用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察。全面落實(shí)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，超過(guò)土地使用合同規(guī)定的開工時(shí)間一年以上未開工、且未開工建設(shè)用地總面積已超過(guò)近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設(shè)用地供應(yīng)。建立健全土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管實(shí)地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實(shí)地核查。充分運(yùn)用執(zhí)法、督察手段，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)，有效制止和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。

(三十)強(qiáng)化輿論宣傳和引導(dǎo)。充分利用多種媒體渠道和“6.25”土地日等活動(dòng)平臺(tái)，廣泛宣傳我國(guó)土地資源國(guó)情和形勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)各界的資源憂患意識(shí)，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地全民共識(shí)。深入宣傳全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)科普宣傳和人才培訓(xùn)，普及推廣節(jié)約集約用地知識(shí)。

推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是各級(jí)國(guó)土資源部門的中心工作和主要職責(zé)。各省(區(qū)、市)國(guó)土資源部門積極爭(zhēng)取黨委、政府的支持，結(jié)合實(shí)際制定細(xì)化方案和配套措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)本指導(dǎo)意見。部機(jī)關(guān)各司局、各派駐地方的國(guó)家土地督察局及相關(guān)單位要結(jié)合職責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)、具體措施、責(zé)任分工和推進(jìn)時(shí)限，確保指導(dǎo)意見的落實(shí)。

本文件有效期為8年。

2014年9月12日

第四篇：盤活建設(shè)用地,增加土地收益

盤活建設(shè)用地增加土地收益

——三方面增加土地收益

目前，一些利益集團(tuán)利用國(guó)家土地從緊的政策，宣揚(yáng)“地荒論”，在一定程度上推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲。即便是國(guó)務(wù)院通知凍結(jié)土地審批的2004年，全國(guó)房地產(chǎn)土地供應(yīng)仍然增長(zhǎng)了4%。土地供應(yīng)并沒有像一些利益集團(tuán)所說(shuō)的那樣緊張?！凹偃缒切]有開發(fā)的土地都能按預(yù)期建成房子，投入市場(chǎng)，就會(huì)大大

增加商品房的供應(yīng)量，從而緩解供需緊張矛盾，平抑房?jī)r(jià)。

國(guó)土部方面認(rèn)為，形成閑置土地的主要原因有三種：一是政府在出讓土地簽訂合同時(shí)，跟開發(fā)商作了承諾，包攬拆遷和大配套。但由于政府的財(cái)力有限沒有兌現(xiàn)，這些土地到期沒有開發(fā)，其責(zé)任不在開發(fā)商；二是有些項(xiàng)目是政府招商引資來(lái)的，開發(fā)企業(yè)因?yàn)樽陨淼脑蛸Y金不到位，政府下不了狠心處置，擔(dān)心影響招商引資環(huán)境；三是有些土地涉及到司法查封、銀行抵押，比較復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單收回處置。

國(guó)土部有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，1998年我國(guó)人均建筑用地為52.9平方米，到2002年上升到82.3平方米，短短5年間增幅高達(dá)49.9%。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，集約用地是一個(gè)必然的選擇。

面對(duì)我區(qū)人多地少的切實(shí)現(xiàn)狀，考慮盤活建設(shè)用地的兩條新思路。

在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為兩種做法有利于盤活存量土地。

第一種是土地置換盤活分散土地。有的地方提出，對(duì)一些位置分散的空閑地、閑置土地和低效利用土地(如“邊角

地”、“插花地”等)，應(yīng)通過(guò)土地置換，盤活利用起來(lái)。具體做法是通過(guò)“易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”，把這些土地歸并整合到一起，使得位置趨于集中，面積更具規(guī)模，地塊更加規(guī)整，以便于充分開發(fā)利用。

第二種是耕地折抵增加建設(shè)用地。通過(guò)土地整理實(shí)現(xiàn)了耕地的占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)新增耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建設(shè)用地?？紤]到行政區(qū)域內(nèi)有些地方建設(shè)用地的嚴(yán)重不足，提出是否可以新增耕地和建設(shè)用地之間進(jìn)行折抵。

經(jīng)綜合考慮第一種“土地置換盤活分散土地”是個(gè)路子，但是比較復(fù)雜?？梢韵冗x擇一兩個(gè)村做為試點(diǎn)。試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，建設(shè)用地總量不能增加、農(nóng)用地總量不得減少。試點(diǎn)之前，要有專門的規(guī)劃和管理辦法，試點(diǎn)方案要報(bào)部備案。開展置換的前提是：必須符合規(guī)劃；必須依法取得；涉及占用農(nóng)用地的必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。農(nóng)用地不能置換為建設(shè)用地。

第二種做法是耕地折抵增加建設(shè)用地。這一點(diǎn)，國(guó)土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該方法有利于耕地開發(fā)。但主要受到成本影響，目前只在江蘇等地有試點(diǎn)。當(dāng)?shù)?，曾?jīng)有開發(fā)商承包河道疏浚工程，隨后將清出來(lái)的淤泥用于填洼地，從而變洼地為耕地，但該開發(fā)商通過(guò)該工程，等于是從水利部門領(lǐng)取了清淤費(fèi)用，又通過(guò)變洼地為耕地折抵增加了建設(shè)用地，所以相對(duì)成本低。但是根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，推廣不易。按照部、省廳、市局的精神，借鑒以上兩種辦法，結(jié)合我區(qū)的實(shí)際情況，應(yīng)穩(wěn)步做好三方面工作來(lái)盤活我區(qū)建設(shè)用

地，增加土地收益：

1、大力開展土地整治：以新農(nóng)村建設(shè)的大環(huán)境為契機(jī)、新村改造為主要抓手，在我區(qū)境內(nèi)大力開展土地整治工作，以村民住宅集中化、土地和其他資源集約化、公共服務(wù)資源有效配置等，開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村的集約化建設(shè)和發(fā)展，轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力，拓展收入來(lái)源，優(yōu)化農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)；實(shí)施試點(diǎn)村建設(shè)，可以考慮盤活農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源，尤其是后備資源的有序流轉(zhuǎn)，最大限度地發(fā)揮資源開發(fā)效益。主要思路是：一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期延長(zhǎng)30年不變的政策，盡可能地調(diào)動(dòng)農(nóng)民開發(fā)土地的積極性，消除短期行為和掠奪性經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象；二是建立合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)將耕地、山場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、拍賣、入股等形式逐步向大戶、向能人集中，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置。我區(qū)境內(nèi)在走村民住宅集中化、土地和其他資源集約化的路子上應(yīng)更多地關(guān)注“空心村”、規(guī)劃雜亂無(wú)序的村莊。

2、有序進(jìn)行土地開發(fā)：在確保我區(qū)耕地面積不減少的基礎(chǔ)上，以“既要促發(fā)展又要保平衡”思想為指導(dǎo)，按照土地開發(fā)的有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行有序的土地開發(fā)。增加有效耕地面積，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；依據(jù)土地利用總體規(guī)劃（土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃），符合土地利用計(jì)劃以土地整理和土地復(fù)墾為主，適度開發(fā)未利用土地；

3、積極做好土地儲(chǔ)備。做好土地收購(gòu)與儲(chǔ)備工作，具

體做法是：按照法律法規(guī)將國(guó)有土地使用者未按照土地使用權(quán)出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金的、國(guó)有土地使用年限屆滿的、被依法沒收使用權(quán)的、因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的、交易價(jià)格偏低，政府應(yīng)優(yōu)先購(gòu)買的等其他應(yīng)收回的土地，依法收回，確保國(guó)有建設(shè)用地儲(chǔ)備量，為我區(qū)建設(shè)做好用地保障。

第五篇：華容縣城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考

關(guān)于我縣城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考

從政治學(xué)講，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是發(fā)展基層民主的重要依托；從社會(huì)學(xué)講，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是健全社會(huì)管理的重要基石；從公共管理學(xué)講，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，是找尋和強(qiáng)化黨委、人民政府與人民群眾之間的橋梁、紐帶的重要途徑。近年來(lái)，我縣城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)取得明顯進(jìn)展，但是隨著企事業(yè)單位改革的不斷深化，越來(lái)越多的社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，隨著企業(yè)剝離的社會(huì)職能、政府轉(zhuǎn)移的服務(wù)職能以及進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口管理，大部分由城鎮(zhèn)社區(qū)來(lái)承接，社區(qū)的地位和作用更加凸顯，加強(qiáng)和完善社區(qū)建設(shè)已經(jīng)尤為急迫。為準(zhǔn)確、全面了解我縣近年來(lái)社區(qū)建設(shè)情況，最近，城關(guān)鎮(zhèn)采取集中座談、上門走訪等形式，對(duì)城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行了深入的調(diào)查?，F(xiàn)將調(diào)研情況綜合如下：

社 區(qū) 的 現(xiàn) 狀

我縣城關(guān)鎮(zhèn)現(xiàn)有12個(gè)社區(qū)居委會(huì)，居民44282戶，總?cè)丝?15135人。近年來(lái)，城關(guān)鎮(zhèn)堅(jiān)持從華容實(shí)際出發(fā)，緊緊圍繞“規(guī)范管理、完善功能、強(qiáng)化服務(wù)、提升品位”的總體思路，進(jìn)一步解放思想，強(qiáng)力推進(jìn)社區(qū)工作，取得了明顯成效。

1、社區(qū)組織基本健全。一是優(yōu)化了社區(qū)班子。按照“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的原則，形成了以社區(qū)黨組織為事業(yè)核心的“領(lǐng)導(dǎo)層”、以社區(qū)居民代表大會(huì)為組織形式的“決策層”、以社區(qū)管理委員會(huì)為辦公機(jī)構(gòu)的“執(zhí)行層”和以社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)為智囊團(tuán)的“議事層”，社區(qū)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和制度性比原來(lái)的居委會(huì)有了明顯增強(qiáng)，由于社區(qū)在維護(hù)有效保證了社區(qū)功能的發(fā)揮和社區(qū)居民的自治。二是健全了社區(qū)黨組織。建立了流動(dòng)黨員支部、臨時(shí)支部、社區(qū)流動(dòng)黨員管理站，通過(guò)直管、代管、協(xié)管等辦法，把流動(dòng)黨員納入黨組織的有效管理之中，爭(zhēng)取了社區(qū)黨建工作主動(dòng)權(quán)。2004年以來(lái)，各社區(qū)接納了改制企業(yè)轉(zhuǎn)來(lái)的黨支部136個(gè)，黨員774人，幫助他們接轉(zhuǎn)組織關(guān)系，并積極提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)門路。

2、社區(qū)環(huán)境逐步改善。近年來(lái)，在民政、勞動(dòng)保障等部門的扶持下，社區(qū)居委會(huì)的辦公條件得到了逐步改善，其中橋東街、章臺(tái)街、城興街、華陽(yáng)街等社區(qū)修建了服務(wù)大廳，配臵了電子顯示屏、電腦、檔案柜等辦公設(shè)施。各社區(qū)在縣有關(guān)部門的大力支持下，籌措資金上千萬(wàn)元，硬化、綠化大街小巷60多條，并安裝了路燈、設(shè)臵了路標(biāo)，營(yíng)造了良好的社區(qū)環(huán)境。

3、社區(qū)文化不斷興旺。一是加快了社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)。城興街社區(qū)在文體局的支持下，引資興建了游泳池，羽毛球館、乒乓球室等活動(dòng)場(chǎng)所。北街社區(qū)內(nèi)的沱江廣場(chǎng)裝上了秋千、單雙杠、太空漫步機(jī)等體育健身器材。二是深入開展群眾文體活動(dòng)。各社區(qū)組織了嗩吶隊(duì)、鑼鼓隊(duì)、老年人門球隊(duì)、老年合唱團(tuán)、老年舞蹈隊(duì)、少兒舞蹈班等，開展豐富多彩的文化娛樂活動(dòng)，群眾精神文化生活質(zhì)量和品位進(jìn)一步提高。

4、社區(qū)作用得到加強(qiáng)。一是為民服務(wù)逐步完善。近年來(lái)，民政、計(jì)生、衛(wèi)生、公安、勞動(dòng)、司法、文化等部門，在各社區(qū)設(shè)立了服務(wù)窗口，將面向社區(qū)居民服務(wù)的工作職能下放到各社區(qū)。如民政部門設(shè)立的救助服務(wù)窗口，每月發(fā)放低保金80多萬(wàn)元，妥善解決好了社區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)、因病致困、老弱病殘等弱勢(shì)群體的基本生活問題。勞動(dòng)保障部門設(shè)立的勞動(dòng)服務(wù)窗口，每年收發(fā)招工、培訓(xùn)等信息上百條，向廣州、深圳、上海等沿海城市輸送務(wù)工人員達(dá)600多人，并采取就近輸送的方式，介紹400多人到寶麗紡織、龍騰紡織上班，為下崗失業(yè)人員再就業(yè)提供了機(jī)會(huì)。二是維穩(wěn)作用得到加強(qiáng)。社區(qū)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的感振器、安全網(wǎng)、減壓閥，社區(qū)對(duì)基礎(chǔ)的矛盾和問題發(fā)現(xiàn)得早，在處理問題時(shí)由于有較好的群眾基礎(chǔ)，許多問題在社區(qū)就能得到及時(shí)解決和落實(shí)，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。

5、“示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)蓬勃開展。2004年，在縣委、縣政府的大力支持和各部門的積極配合下，城關(guān)鎮(zhèn)按照《湖南省社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)》，以新成立的廣廈社區(qū)為試點(diǎn)社區(qū)，創(chuàng)建了基礎(chǔ)設(shè)施齊全、服務(wù)功能完備、管理制度規(guī)范、服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定、基層組織健全、符合我縣實(shí)際的新型社區(qū)模式。

四年來(lái)，廣廈社區(qū)先后榮獲“全國(guó)老年人工作先進(jìn)社區(qū)”、“全省民主法制示范社區(qū)”、“全國(guó)創(chuàng)建和諧社區(qū)先進(jìn)社區(qū)居委會(huì)”等10多項(xiàng)榮譽(yù)，這個(gè)以前各項(xiàng)工作無(wú)法落實(shí)、管理服務(wù)無(wú)法到位的“真空”社區(qū)，一躍成為管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型社區(qū)。在它的帶動(dòng)下，章臺(tái)街、北街等社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)也開展得有聲有色。

存 在 的 差 距

1、干部結(jié)構(gòu)不優(yōu)，工作水平難提高。由于管理體制和歷史原因，目前社區(qū)干部搭配不合理，難以適應(yīng)新形勢(shì)下社區(qū)工作的需要。一是年齡結(jié)構(gòu)搭配不合理。全鎮(zhèn)72個(gè)社區(qū)干部中，50歲以上的共10人，占總?cè)藬?shù)的13.8%；45-50歲共18人，占總?cè)藬?shù)的25%；40-45歲共24人，占總?cè)藬?shù)的33.3%；30-40歲共19人，占總?cè)藬?shù)的26.4%；30歲以下1人，占總?cè)藬?shù)的13.8%。二是文化結(jié)構(gòu)不合理。大專以上學(xué)歷共10人，占總?cè)藬?shù)的13.8%；高、中專學(xué)歷共38人，占總?cè)藬?shù)的52.8%；初中（含初中）以下學(xué)歷共24人，占總?cè)藬?shù)的33.3%。

2、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居民要求難滿足。一是“人戶分離”，社區(qū)戶口你中有我、我中有你，社區(qū)居委會(huì)為居民辦事、服務(wù)要滿城找。二是門牌設(shè)臵不到位，居民通信不便。三是公共服務(wù)設(shè)施少，居民休閑難、健身難。四是老城區(qū)改造滯后，日前還有少部分偏街小巷路燈不亮、下水道不通，給居民生活帶來(lái)不便。

3、行政化傾向明顯，自治功能難發(fā)揮。一些政府職能部門和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治原則缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和正確的把握，往往不能正確處理政府與社區(qū)的關(guān)系，把自己本該為社區(qū)服務(wù)卻變成了要社區(qū)為自己服務(wù)，錯(cuò)誤地把社區(qū)當(dāng)成自己的下級(jí)行政機(jī)構(gòu)，不是支持指導(dǎo)社區(qū)開展工作，而是將一些應(yīng)由本部門本單位辦理的行政事務(wù)完全交給社區(qū)去辦。甚至將任務(wù)與處罰掛鉤對(duì)社區(qū)進(jìn)行無(wú)理的考核。社區(qū)不僅要完成本職工作，還要承擔(dān)政府有關(guān)部門攤派的大量份外工作任務(wù)，社區(qū)成了“雜貨筐”，什么都往里面裝，根本沒有時(shí)間、精力、財(cái)力去完成社區(qū)居民自治任務(wù)和為社區(qū)居民服務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)對(duì)象的錯(cuò)位。

4、經(jīng)費(fèi)缺口較大，正常運(yùn)轉(zhuǎn)難保證。一方面，財(cái)正投入不足?？h財(cái)政每年只給社區(qū)居委會(huì)撥付部分辦公經(jīng)費(fèi)，與岳政發(fā)[2006]1號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)工作的通知》文件規(guī)定的3-5萬(wàn)元的財(cái)政撥款差距很大。另一方面，社區(qū)缺少創(chuàng)收渠道。除北街、西街2個(gè)社區(qū)居委會(huì)有微薄門面收入，章臺(tái)街、城興街等少數(shù)村轉(zhuǎn)社區(qū)居委會(huì)有少量土地出讓收益金外，大部分社區(qū)居委會(huì)幾乎沒有任何創(chuàng)收來(lái)源。與經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足相對(duì)應(yīng)的是龐大的公務(wù)支出。計(jì)劃生育、綜合治理、信訪維穩(wěn)、文明創(chuàng)建、防汛抗災(zāi)等常規(guī)工作都需要大量經(jīng)費(fèi)。以東街社區(qū)居委會(huì)為例，2007年用于創(chuàng)建、打擊地下“六合彩”等中心工作貼標(biāo)語(yǔ)、拉橫幅、印責(zé)任狀、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)等常規(guī)工作，一年經(jīng)費(fèi)支出近4萬(wàn)元。收支的不平衡，造成了兩個(gè)方面的后果。一是基礎(chǔ)建設(shè)欠帳較多。大多數(shù)社區(qū)辦公用房和服務(wù)設(shè)施無(wú)法達(dá)到省政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（300平方米）。二是社區(qū)干部待遇低。大多數(shù)社區(qū)干部最高月工資不超過(guò)800元，最低只有500多元，個(gè)別社區(qū)工作人員全年未領(lǐng)到一分錢工資，社區(qū)干部隊(duì)伍極不穩(wěn)定。

對(duì) 策 與 建 議

新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)性、綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及面廣，而我縣的社區(qū)建設(shè)無(wú)政策、無(wú)基礎(chǔ)、無(wú)固定模式可搬，必須樹立抓社區(qū)建設(shè)就是抓城市建設(shè)，抓和諧穩(wěn)定、抓為民服務(wù)的理念，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。

1、優(yōu)化隊(duì)伍。一要堅(jiān)持并不斷完善從機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位黨員干部中選派，從社區(qū)居民、大中專畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、復(fù)員退伍軍人中選拔等措施，充實(shí)社區(qū)班子。二要采取公開招聘、民主選舉等辦法，面向社會(huì)選賢任能，優(yōu)化社區(qū)工作人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。三要重視社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮志愿者隊(duì)伍在社區(qū)建設(shè)中的重要作用。以此為基礎(chǔ)，可考慮將社區(qū)工作人員納入農(nóng)村村場(chǎng)干部隊(duì)伍“四?！狈秶⑾硎芎退麄兺鹊降脑u(píng)先錄公等政治待遇，調(diào)動(dòng)社區(qū)干部的工作積極性。

2、調(diào)整區(qū)劃。城關(guān)鎮(zhèn)社區(qū)居委會(huì)都是原街道居委會(huì)改掛牌子而建，難以體現(xiàn)社區(qū)的自治性質(zhì)。隨著我縣新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，原有的區(qū)劃設(shè)臵已越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)的變化。為此，要按照《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定和有利于管理、服務(wù)、自治、資源共享、提高效能的原則進(jìn)行合理調(diào)整，一是重新劃定居民。按居民實(shí)際居住地進(jìn)行戶口清理整頓，做好重新登記和戶口本更換工作，使居民一律進(jìn)入居住地管理，徹底解決人戶分離的現(xiàn)象。二是進(jìn)行適當(dāng)整合。對(duì)相對(duì)封閉、居民集中居住的社區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模?？梢钥紤]將橋東片幾個(gè)人口較少的社區(qū)進(jìn)行適當(dāng)合并。三是組建新的社區(qū)。建議將李家湖村、環(huán)城村、馬鞍新區(qū)、工業(yè)園區(qū)納入社區(qū)管理，成立新的社區(qū)居委會(huì)。

3、完善職能。一是強(qiáng)化社區(qū)環(huán)境監(jiān)督管理。要按照環(huán)衛(wèi)中心負(fù)責(zé)城區(qū)主干道路、社區(qū)負(fù)責(zé)小街小巷的分工原則，加大對(duì)小街小巷衛(wèi)生保潔的整治，做好社區(qū)綠化、美化、凈化、亮化的維護(hù)和管理民作。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)違法違章建筑的監(jiān)督管理，嚴(yán)禁在社區(qū)內(nèi)亂搭亂建。二是強(qiáng)化社區(qū)治安秩序協(xié)管。要積極調(diào)解民間糾紛，協(xié)助公安部門做好流動(dòng)人口管理、“兩勞”釋放人員幫教、防火、防盜等社會(huì)治安綜合治理工作。三是強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)保障協(xié)管。要積極開展擁軍優(yōu)屬、社會(huì)救助等工作，協(xié)助政府有關(guān)部門做好最低生活保障和下崗職工、失業(yè)人員再就業(yè)工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)居民特別是下崗、失業(yè)人員圍繞社區(qū)內(nèi)居民及企事業(yè)單位需求，開發(fā)社區(qū)服務(wù)實(shí)體，拓寬就業(yè)門路。要掌握社區(qū)范圍內(nèi)困難群眾的基本情況，對(duì)最低生活保障金的申請(qǐng)、發(fā)放、監(jiān)督等，按程序?qū)嵤﹪?yán)格管理。四是強(qiáng)化社區(qū)文化活動(dòng)管理。要帶領(lǐng)社區(qū)居民開展多種形式的文化體育活動(dòng)，不斷豐富居民的精神文化生活。要加強(qiáng)居民素質(zhì)教育，辦好“市民學(xué)?！保_展“文明社區(qū)”、“文明樓棟”等創(chuàng)建活動(dòng)，使文明新風(fēng)進(jìn)入每個(gè)家庭，提高居民的文明程度。五是強(qiáng)化社區(qū)物業(yè)管理。要與業(yè)主委員會(huì)共同配合，做好物業(yè)管理工作，尤其是要加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)租賃房屋的管理。此外，要賦予社區(qū)對(duì)轄區(qū)單位的計(jì)劃生育、綜合治理、文明創(chuàng)建工作的“一票否決”建議權(quán)，真正做到“小廟管大菩薩”，從而提高社區(qū)的影響力和地位。

4、加大投入。按照“財(cái)政支持、共駐共建、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、社區(qū)自籌”方式，籌措社區(qū)建設(shè)資金。一是加大財(cái)政投入。建議財(cái)政預(yù)算按照岳政發(fā)[2006]1號(hào)文件標(biāo)準(zhǔn)足額安排社區(qū)居委會(huì)的人頭經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)，并實(shí)行逐年增長(zhǎng)。二是實(shí)行市場(chǎng)化動(dòng)作。按照“共駐共建、資源共享、責(zé)任共擔(dān)”的原則，充分利用閑臵場(chǎng)地、設(shè)施資源，為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，有條件的單位應(yīng)將所屬文化、體育設(shè)施向社區(qū)居民開放，為社區(qū)居民提供無(wú)償或低償服務(wù)。三是適當(dāng)增加規(guī)費(fèi)收入。督促開發(fā)商在開發(fā)建設(shè)中按投資開發(fā)建設(shè)額比例提留社區(qū)居委會(huì)辦公用房和服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。房產(chǎn)開發(fā)、房產(chǎn)交易稅也可交由社區(qū)居委會(huì)代征，既避免民間交易的稅收造成流失，又彌補(bǔ)社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足。對(duì)需要委托社區(qū)居委會(huì)承辦的行政業(yè)務(wù)，應(yīng)按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則妥善落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。

5、優(yōu)化服務(wù)。服務(wù)是社區(qū)的最重要職能。要突出重點(diǎn)發(fā)展就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)服務(wù)，對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶解困服務(wù)、對(duì)老弱病殘的關(guān)愛服務(wù)、方便居民辦事的告知服務(wù)以及滿足居民文化、健身、休閑、維權(quán)等非物質(zhì)生活需求的高層次服務(wù)。進(jìn)一步整合現(xiàn)有資源，最大限度地挖掘政府公共服務(wù)和民政福利服務(wù)、企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化服務(wù)、社區(qū)志愿者的互助性服務(wù)等資源潛力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)功能由福利型向綜合性、粗放型向集約型、被動(dòng)應(yīng)付型向主動(dòng)開拓型轉(zhuǎn)變。按照社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化的方向，把創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)與發(fā)展社區(qū)服務(wù)結(jié)合起來(lái)，拓展衛(wèi)生保潔、市容協(xié)管、家政服務(wù)、物業(yè)管理等服務(wù)領(lǐng)域，為下崗、失業(yè)人員提供就業(yè)崗位，增加居民收入，促進(jìn)社會(huì)和諧。

6、科學(xué)統(tǒng)籌。一是典型引路，有序推進(jìn)?？偨Y(jié)推廣廣廈社區(qū)的管理模式，充分發(fā)揮其窗口、示范作用，宣傳紫荊花園等居民小區(qū)自我管理的先進(jìn)典型，培育社區(qū)居民的民主參與意識(shí)，引導(dǎo)和發(fā)動(dòng)具備條件的居民小區(qū)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，通過(guò)以點(diǎn)帶面，從而促進(jìn)城關(guān)地區(qū)社區(qū)建設(shè)的平衡發(fā)展。二是部門協(xié)作，合力推進(jìn)。建議政府按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求，出臺(tái)《關(guān)于城鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)施費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的意見》，向社區(qū)“輸血、讓利、放權(quán)”，切實(shí)建立“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一、“人、財(cái)、物”相配套的工作機(jī)制，各職能部門要在各個(gè)社區(qū)實(shí)行“零距離”工作方法，專干配臵進(jìn)社區(qū)，工作服務(wù)進(jìn)社區(qū)，辦事經(jīng)費(fèi)進(jìn)社區(qū)。對(duì)需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)管的部分工作量大、周期長(zhǎng)或臨時(shí)性的行政事務(wù)，相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)要同時(shí)撥付到社區(qū)居委會(huì)，全面保障社區(qū)工作健康運(yùn)行。