第一篇：我國跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?、問題與對策

我國跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?、問題與對策

摘 要：通過歸納已踐行的生態(tài)補償模式，分析得出現(xiàn)有機制仍存在補償標準難確定、補償制度缺乏保障等困境。從而提出以政府主導模式為基礎(chǔ)，根據(jù)流域規(guī)模不同采用不同方式設(shè)立補償標準，通過組建各級流域生態(tài)補償管理小組及仲裁委員會以搭建府際協(xié)商溝通平臺實現(xiàn)逐級協(xié)商模式，并建議完善流域生態(tài)補償基金制度以保障補償資金來源，最后通過上級政府的監(jiān)督作用以實現(xiàn)機制有效運行。

關(guān)鍵詞：流域;生態(tài)補償;模式;問題;對策

中圖分類號：FX171 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）23-0093-02

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的、以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性的制度安排。從20世紀末開始，流域生態(tài)補償?shù)募航?jīng)成為國內(nèi)學術(shù)界和管理界研究的熱點領(lǐng)域，國內(nèi)外也出現(xiàn)了很多生態(tài)補償?shù)膶嵺`。國外對于流域生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`均起步較早，其形式較為多樣化。歸結(jié)起來有自發(fā)組織的私人貿(mào)易模式、排污權(quán)交易模式與公共支付模式。國際上流域生態(tài)服務補償最早起源于流域管理，屬于政府為主導的公共支付體系。在此基礎(chǔ)上，以市場導向逐漸發(fā)展起來以生態(tài)服務交易和污染權(quán)交易為主的私人貿(mào)易與排污權(quán)交易模式。

一、國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)闹饕Ｊ?/p>

相比國外，國內(nèi)的流域生態(tài)補償機制最大的特點就是以政府為主導。由于我國水資源產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，對流域及其自然資源和環(huán)境的保護也主要由政府投資。目前來看，國外流行的市場機制下的流域生態(tài)補償在國內(nèi)還遠未成熟。當前，在實踐上，我國的流域生態(tài)補償機制主要有以下三類。

（一）基于大型項目的國家補償模式

對流域生態(tài)與環(huán)境服務進行國家購買是目前中國流域生態(tài)服務補償?shù)闹饕獌?nèi)容之一，這種補償政策主要是通過國家的大型項目實施，包括規(guī)模巨大的六大林業(yè)重點工程，即退耕還林還草項目、天然林保護工程、京津風沙源治理工程、三北及長江中下游地區(qū)等重點防護林工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程。

（二）地方政府為主導的補償模式

由于中央政府資金有限，只能負責重要水源地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的補償。地方政府為了實現(xiàn)流域環(huán)境的改善，達到所需要的環(huán)境狀況，提供清潔水源和相應的水量，上下游通過協(xié)商、談判和環(huán)境協(xié)議等形式實現(xiàn)流域上下游的補償。這種以地方政府為主導的補償方式是中國目前流域生態(tài)補償?shù)闹饕矫?。例如，北京市對密云水庫和官廳水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、東江源區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付與水電費相結(jié)合的補償模式、千島湖流域的生態(tài)補償、福建省流域下游補助上游等。

（三）水權(quán)交易模式

水權(quán)交易作為中國生態(tài)服務補償?shù)囊环N重要形式，首例水權(quán)交易東陽―義烏水權(quán)交易成功后，水利部出臺了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，對水權(quán)交易進行一定的引導和認可。水權(quán)交易這種模式是基于質(zhì)與量的水資源交易中最直接的方式，交易雙方通過談判達成協(xié)議，補償雙方責任和義務清晰，協(xié)議易于執(zhí)行。但前提是水權(quán)應該是清晰的。由于初始水權(quán)的劃分存在一定問題，導致交易成本較高。這種模式主要在水資源十分緊缺、初始水權(quán)易于或已經(jīng)分配的地區(qū)或支付能力強的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，水權(quán)轉(zhuǎn)換多是由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或有低附加值的產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)部門。

二、現(xiàn)行流域生態(tài)補償機制存在的問題

無論從國外還是國內(nèi)來看，現(xiàn)行的流域補償機制仍有較大的進步空間。目前我國流域生態(tài)補償實踐多存在于一省行政轄區(qū)內(nèi)，跨省間的流域生態(tài)補償實踐寥寥，并未形成具有示范意義的運行機制。雖然在理論上學者們構(gòu)建了不少跨省的流域生態(tài)補償機制，但這些模型或因假設(shè)太多而不符合實際，或因指標計算復雜而難于應用，或是缺乏流域生態(tài)補償?shù)谋Ｕ现贫鹊鹊?，這些原因造成實踐中的跨區(qū)域流域生態(tài)補償機制與理論存在差距。

而造成這種差距的主要原因是：（1）在相當長的一段時間內(nèi)，我國政績考核機制存在“唯GDP論英雄”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)實背景下，地方政府更重視的是如何發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，而不是如何保護環(huán)境給下游創(chuàng)造更好的條件。這種自利性造成了資源的無序利用，從上游到下游各個地方都想使本地收益最大化，其結(jié)果只能使全流域生態(tài)效益無法達到最優(yōu)。由于缺乏有效的激勵，很難使上游政府產(chǎn)生動力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式來保護流域生態(tài)環(huán)境。（2）我國立法存在一定的空白，現(xiàn)行法律規(guī)定的是地方政府需對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。這種機制忽略了環(huán)境問題的外部性，弱化了環(huán)境受惠（下游）地區(qū)政府的責任，導致下游本能地認為上游應當提供優(yōu)質(zhì)的水環(huán)境而缺乏共同承擔流域生態(tài)治理責任的意愿。這種情況下下游地區(qū)主動提出生態(tài)補償?shù)目赡苄圆桓摺＃?）上下游地方政府對于流域生態(tài)補償標準的意見不一加大了協(xié)商難度。上游政府從自身利益出發(fā)更傾向于市場價值法、機會成本法等計算結(jié)果較大的標準，而下游地方政府則更青睞直接成本法、費用分析法和支付意愿法等計算結(jié)果較小的標準。這種標準上的模糊性無疑增加了協(xié)商的成本，往往導致原本有意向進行流域生態(tài)補償?shù)暮献髌屏?，最終陷入“上游不保護，下游不補償”的帕累托劣解中。（4）我國涉水問題長期存在著“九龍治水”的局面。流域內(nèi)部缺乏相應的協(xié)調(diào)機構(gòu)，相關(guān)的協(xié)調(diào)責任歸屬于水利部、環(huán)保部等中央政府部門，這種不合理的設(shè)置給流域管理設(shè)置了斷層。流域上下游省級政府因缺乏溝通平臺而難以合作。

三、完善流域生態(tài)補償機制的對策建議

（一）健全組織機構(gòu)

我國政府機構(gòu)已有為某些特殊目的組建特別行動小組的先例。為了更好地實施流域生態(tài)補償機制，各級政府首先應組建流域生態(tài)補償管理小組及相應的仲裁委員會。流域生態(tài)補償管理小組可以由水利、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門抽調(diào)人員組成。該小組負責總領(lǐng)流域生態(tài)補償過程中的各項工作。其核心工作是代表本級政府部門與同級流域生態(tài)補償管理小組進行生態(tài)補償標準的協(xié)商。由于匯集各部門人員，一方面可以使流域生態(tài)補償標準富有綜合性，更能夠反映流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實需求;另一方面，人員復雜也帶來管理上的困難，如何進行科學有效的管理使各部門發(fā)揮出更大的協(xié)作效應也是建立流域生態(tài)補償管理小組時應深入研究的問題。上級流域生態(tài)補償管理小組還負有召集下級流域生態(tài)補償小組進行流域生態(tài)補償標準協(xié)商的責任，同時對流域生態(tài)補償效果及時監(jiān)督的責任。各級仲裁委員會可以由當?shù)刂饕盟?lián)盟組成。利用這種相對獨立于政府的組織可以增加流域生態(tài)補償標準的公正性，也為民主協(xié)商提供基礎(chǔ)。

（二）完善運行機制

組建本地區(qū)的流域生態(tài)補償管理小組后，應及時設(shè)立小組活動章程，以規(guī)范的形式確立流域生態(tài)補償?shù)木唧w運行機制。目前我國采用較多的途徑是政府主導模式，該模式成本相對較低，但在發(fā)揮生態(tài)補償效率的問題上仍值得探討。建議在建立運行機制時，如果采用政府主導模式，可以實行逐級協(xié)商制度。即以同級流域生態(tài)補償管理小組協(xié)商為主，協(xié)議成功后報備上級流域生態(tài)補償管理小組進行完善后確認。若協(xié)議不成功，則由同級仲裁委員會裁定后形成建議上報，由上級決策形成文件后，公示并轉(zhuǎn)發(fā)下級流域生態(tài)補償管理小組具體實行。在協(xié)議期結(jié)束時，由上級管理小組牽頭對流域生態(tài)補償結(jié)果進行后評價，依據(jù)補償標準最終確定實際補償金額，同時對流域生態(tài)補償實施過程中出現(xiàn)的各類問題進行總結(jié)，適時采取整改措施，為下一期流域生態(tài)補償實踐積累經(jīng)驗。

（三）建立補償基金制度

流域生態(tài)補償制度的最終落實還需要有資金支持。要保障流域生態(tài)補償機制能順利實現(xiàn)，還需要建立一套完善的流域生態(tài)補償基金制度。建立流域生態(tài)補償基金制度需要在以下方面進行：（1）明確流域生態(tài)補償基金的補償標準;（2）明確流域生態(tài)補償基金的補償對象和適用范圍;（3）確定籌集流域生態(tài)補償基金的基本方式;（4）建立流域補償基金的管理機構(gòu);（5）確立流域生態(tài)補償基金的運行程序;（6）確立流域生態(tài)補償基金的監(jiān)督機制。

（四）實施法律保障

上述機制若缺少法律保障在實施過程中勢必將遇到不少阻力。只有制定流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，才能使今后的流域生態(tài)補償實踐做到有法可依，為其順利施行提供有力的法律保障。建議改變過去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分別規(guī)定生態(tài)補償?shù)姆绞?，制定一部統(tǒng)一的《生態(tài)補償法》，對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、類型與種類、補償方式、經(jīng)費來源、基本標準、法律責任、基本程序和法律責任等作出規(guī)定[37]，該生態(tài)補償法自然也適用于流域生態(tài)補償。同時，還可在憲法和環(huán)境保護基本法中對生態(tài)補償做出原則性規(guī)定，進一步鞏固生態(tài)補償?shù)牡匚弧?/p>

參考文獻：

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Centre（ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.[責任編輯

柯 黎]

第二篇：新安江跨流域生態(tài)補償模式

跨流域生態(tài)補償要闖幾道“關(guān)”？

2012-02-04 11:10

作為長三角地區(qū)重要生態(tài)安全屏障的浙江省千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。黃慶攝

新安江是我國實施跨省大江大河流域水環(huán)境補償機制的首個試點，面臨著上下游之間利益如何平衡、監(jiān)測指標和標準如何制訂、共建共管共享機制如何搭建等諸多“瓶頸”

青山隱隱水迢迢，峰巒成島嶼，平地卷波濤。去過千島湖的人們，大都會沉醉于煙波浩渺的美景中不知歸路。

就是這顆明珠，近些年來卻開始蒙上了陰影。在浙江和安徽兩省經(jīng)濟迅速發(fā)展帶來的壓力下，千島湖的水質(zhì)正在由貧營養(yǎng)化進入中營養(yǎng)水平并向富營養(yǎng)化轉(zhuǎn)變，為藍藻暴發(fā)提供了物質(zhì)條件。特別是在2010年5月，部分湖面曾出現(xiàn)了藍藻異常增殖現(xiàn)象，這為千島湖的生態(tài)狀況敲響了警鐘。

為探索建立適合我國國情的跨省流域水環(huán)境補償機制，以及保護好千島湖這盆清水，2008年以來，財政部會同環(huán)境保護部積極推動建立新安江流域水環(huán)境補償機制試點工作。

2010年12月，兩部門正式將新安江流域水環(huán)境補償作為全國跨省大江大河流域水環(huán)境保護的首個試點，當年撥付啟動資金5000萬元，并于2011年3月正式實施。

跨省流域水環(huán)境保護，往往涉及行政、經(jīng)濟、法律、社會管理和水利技術(shù)等多方面問題，面臨著諸如上下游之間利益如何平衡、監(jiān)測指標和標準如何制訂、資金來源如何確定、共建共管共享機制如何搭建等諸多?瓶頸?。

在2011年11月召開的由國家相關(guān)部委、上下游省市相關(guān)部門參加的?千島湖水資源保護?對口協(xié)商會上，激烈的辯論現(xiàn)場和焦點問題的交鋒發(fā)人深思。

千島湖現(xiàn)狀:清澈湖水暗藏重重隱憂

在千島湖所在地的浙江省淳安縣，人們這樣描述千島湖:千島湖源于黃山之巔的一滴露珠，萬千露珠匯聚成溪，形成了新安江，而千島湖就是新安江上那顆最璀璨的明珠。

千島湖是新中國成立后第一個自力更生建設(shè)的大型水利樞紐工程——新安江水電站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽兩省交界處，68%以上的水來自安徽境內(nèi)新安江流域。

千島湖既發(fā)揮著重大的防洪、供水、發(fā)電和旅游功能，又承擔著作為我國大型水庫、濕地所具有的壓咸補淡、調(diào)節(jié)小氣候、降解污染、維護生物多樣性等生態(tài)功能。

目前仍然是國內(nèi)水質(zhì)最好湖泊之一的千島湖，自1998年以來頻遭藍藻侵襲。近年來，千島湖水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)水平，并呈加劇之勢。

與此同時，千島湖入境水質(zhì)也呈緩慢惡化趨勢。

據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，浙皖交界斷面水體總氮、總磷指標值呈明顯上升趨勢。主要受總氮超標影響，2001年~2007年，入境斷面街口的水質(zhì)以Ⅳ類為主，2008年已轉(zhuǎn)為Ⅴ類，個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類。

從反映水體富營養(yǎng)化水平的總氮、總磷、葉綠素a、高錳酸鹽指數(shù)濃度和透明度5項指標看，2008年，街口斷面總氮濃度為1.52mg/L，較2001年上升了34.5%；總磷濃度為0.026mg/L，同比上升了44.4%；葉綠素a濃度為9.4ug/L，同比上升了14.6%；高錳酸鹽指數(shù)為2.10mg/L，同比上升了18.0%；透明度243厘米，同比下降了18.5%。

2010年年底，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會組織部分委員和國家發(fā)改委、環(huán)境保護部、水利部有關(guān)負責人赴浙江進行了專題調(diào)研。

隨團進行考察的全國政協(xié)委員卜漱和在新安江的皖浙交界處，也是上游新安江的水流入千島湖的接口處進行查看后告訴記者，雖然千島湖水質(zhì)總體上較好，但要讓這顆明珠永放光芒，現(xiàn)在就要開始?嚴防死守?。

千島湖的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢已引起了各方的極大憂慮。

全國人大、政協(xié)和各方有識之士紛紛吁請將千島湖列為國家戰(zhàn)略水資源加以重點對待，要千方百計保住這一湖得天獨厚的好水。但由于新安江流域覆蓋兩省，利益多有落差，水資源保護的長效機制至今未見設(shè)立，湖體水質(zhì)惡化趨勢依然如故。

在記者采訪中，一些專家預測，千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。如果不加強預防，再過幾年，千島湖將會受到嚴重污染，其后果將會不堪設(shè)想。

跟隨調(diào)研的人們乘船行進在千島湖中，映入眼簾的是清澈如鏡的盈盈湖水，記者很難想象，這片美麗的水域下竟暗藏著隱憂重重。關(guān)注焦點一:上下游之間利益如何平衡？

在全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任張維慶看來，新安江流域是重要的戰(zhàn)略備用水源，是長三角地區(qū)的重要生態(tài)安全屏障。

隨著新安江上下游地區(qū)發(fā)展與保護的矛盾日益凸顯，千島湖保護面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。

國家發(fā)改委副主任杜鷹指出，正是上游地區(qū)安徽省黃山市與下游地區(qū)浙江省杭州市處于不同的發(fā)展階段，導致利益關(guān)切也不盡相同。而正是這種地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距加大的態(tài)勢，使得新安江流域經(jīng)濟社會發(fā)展與流域生態(tài)環(huán)境保護的矛盾更加突出。

對位于新安江上游的安徽省黃山市來說，其經(jīng)濟社會發(fā)展明顯落后于下游的浙江省淳安縣和建德市，而淳安縣和建德市又是浙江省內(nèi)相對落后的地區(qū)，這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的任務都非常繁重和緊迫。工業(yè)和信息化部節(jié)能與綜合利用司司長周長益在?千島湖水資源保護?對口協(xié)商會上介紹說，?十一五?期間，盡管千島湖及新安江流域工業(yè)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，但總體來看，工業(yè)規(guī)模偏小，在各轄區(qū)內(nèi)所占比重較低。

來自工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，黃山市擁有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)590戶，占全省的4%左右，實現(xiàn)增加值101.6億元，僅占全省的2%左右，居全省后三位；績溪縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值19.6億元，在其隸屬的宣城市位次偏后。

而位于浙江省的淳安縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)178家，工業(yè)銷售產(chǎn)值196.9億元；建德市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)823家，工業(yè)銷售產(chǎn)值337.6億元。這兩個區(qū)域與杭州市其他地區(qū)相比也都有不小的差距。

在當前周邊其它地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動效應下，這些地區(qū)如何在保證完成千島湖水資源生態(tài)環(huán)境保護重要任務前提下，實現(xiàn)流域地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，成為當前需要解決的關(guān)鍵問題。

2010年11月，全國政協(xié)副主席張梅穎曾率隊赴浙江省就千島湖水資源保護進行了專題調(diào)研，形成了《關(guān)于千島湖水資源保護情況的調(diào)研報告》，全面客觀地分析了千島湖水資源現(xiàn)狀和面臨的形勢，提出了切實可行的政策建議。

此后，中央領(lǐng)導同志將調(diào)研報告批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委等部門研究，并多次做出重要批示，要求國家發(fā)改委牽頭研究提出千島湖水資源保護的綜合規(guī)劃。按照中央領(lǐng)導同志重要批示精神，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門和安徽、浙江兩省對調(diào)研報告進行了認真研究，啟動了規(guī)劃編制工作。

國家發(fā)改委副主任杜鷹指出，從以往湖泊治理的經(jīng)驗來看，作為一個跨省界的湖泊，要做好千島湖的保護工作，首要的問題就是要處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，以及上游和下游之間的關(guān)系。

由于新安江上下游經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大落差，上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、發(fā)展愿望迫切，且受財力所限，維護水質(zhì)安全的壓力較大；下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，導致浙皖兩省的訴求不同、期待值差距較大，上下游區(qū)域聯(lián)動、綜合管理、共同保護的格局尚未形成。

另外，由于我國生態(tài)補償政策仍很不完善，生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值沒有得到體現(xiàn)和重視，現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策沒有涉及生態(tài)補償?shù)臈l款，無法遵循共同的原則和法律法規(guī)，來指導和約束流域上下游的經(jīng)濟和社會行為，實現(xiàn)共同發(fā)展。

有專家指出，流域生態(tài)補償實質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配過程。國內(nèi)外生態(tài)補償通行的做法是財政轉(zhuǎn)移支付，而我國現(xiàn)行的財政體制是分灶吃飯，財政轉(zhuǎn)移支付只能縱向?qū)嵤?，橫向支付受到制約。但流域的環(huán)境和生態(tài)問題常常是跨區(qū)域性的，即使確定了補償?shù)臉藴屎皖~度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調(diào)配、運作和統(tǒng)一管理實施難度較大。

安徽省新安江流域?qū)儆诮?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大趨勢下，搶抓發(fā)展機遇尤為迫切，但是流域嚴格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)保準入門檻，放棄諸多發(fā)展機會，導致發(fā)展不足，經(jīng)濟總量規(guī)模偏小，與下游發(fā)達地區(qū)基本公共服務水平差距較大。

據(jù)財政部經(jīng)濟建設(shè)司副司長張學文介紹說，近期，財政部出臺的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，資金分配范圍的重點包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。

解決生態(tài)補償?shù)姆傻匚?、明確有關(guān)稅收、財政轉(zhuǎn)移支付和補償資金籌集、調(diào)配、運作和管理等政策方面的問題也成為當務之急。

在?千島湖水資源保護?對口協(xié)商會上，與會專家建議，應依法制定流域水環(huán)境保護規(guī)劃和水資源綜合利用規(guī)劃，明確流域上下游地區(qū)責任、權(quán)利、義務和利益，規(guī)范各類涉水行為，建立流域資源共享、生態(tài)共保、經(jīng)濟共贏的流域管理機制。

另外，要以建立健全生態(tài)補償?shù)墓藏斦邽橹饕ナ?，強化財政轉(zhuǎn)移支付、財政補助、專項基金等財政政策的主導地位；加快構(gòu)建生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展能力；積極探索符合社會主義市場經(jīng)濟體制的生態(tài)補償和環(huán)境管理制度，逐步建立生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制；以建立流域水資源生態(tài)補償機制為主線，著重解決流域上下游水質(zhì)保護與受益分離的問題。

生態(tài)補償要做到?利益共享?

原二軍周群鋒

生態(tài)補償機制是一種綜合運用行政和市場手段來調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。在我國，生態(tài)補償實踐開始于上世紀90年代初期，時至今日，盡管一些地方的試點取得了成功，如河北省實施的重點流域生態(tài)補償試點，但由于上下游生態(tài)補償只在本行政區(qū)域內(nèi)得以實施，運作較為便利，但切實可行的跨區(qū)域生態(tài)補償機制依然步履維艱。

跨區(qū)域生態(tài)補償機制實施的不順暢，表面上看起來是因為跨區(qū)域所帶來的實施上的諸多不利，但根源在于沒有建立起一個有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的機制體制，沒有真正做到?利益共享、責任共擔?。

以跨區(qū)流域為例，所謂利益共享，即源頭和上游區(qū)域為保護好流域的生態(tài)環(huán)境放棄了許多發(fā)展機會，付出了機會成本，下游區(qū)域從中受益，而為了全局的長遠發(fā)展，源頭和上游地區(qū)應該與下游地區(qū)共享整個流域經(jīng)濟社會發(fā)展的成果；責任共擔，要求下游不能僅僅享受上游付出巨大犧牲換來的優(yōu)良環(huán)境，也要承擔起相應的責任來。如果僅享受了利益而沒有承擔起相應的責任，上下游地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展差距將越來越大，生態(tài)保護的長效機制也難于建立。

因此，要從根本上破解跨流域水環(huán)境保護方面以往?說的多、做的少?的生態(tài)補償困局，就必須正視流域之間不同的利益訴求，建立起一個基于?利益共享、責任共擔?的跨流域生態(tài)補償新模式和新機制，也只有這樣才能真正找到一條惠利于上下游之間的雙贏之路。

作為我國實施跨省大江大河流域水環(huán)境補償機制的首個試點，新安江流域已經(jīng)為探索基于?利益共享、責任共擔?的跨省流域水環(huán)境生態(tài)補償新模式和新機制邁出了重要一步。

試點在實施過程中制定了專門的實施方案，并確立了?明確責任、各負其責，地方為主、中央監(jiān)管，監(jiān)測為據(jù)、以補促治?原則，不僅明確了皖浙兩省的責任和義務，而且對于補償資金的來源、補償范圍、補償標準、水質(zhì)評價、考核方法、后期監(jiān)管等都進行了制度層面上的規(guī)定。從而確保了位于新安江上游的安徽省為護送一江清水到浙江省而付出的犧牲能得到實實在在的回報，而這種回報也有助于促進新安江水環(huán)境保護。

生態(tài)補償?知易行難?，貴在行動。在新安江進行的跨省流域水環(huán)境生態(tài)補償試點就邁出了重要的一步。相信通過試點，建立起切實可行的跨省流域生態(tài)補償新模式和新機制，解決好經(jīng)濟社會發(fā)展不同區(qū)域之間、不同利益群體之間的?利益共享、責任共擔?問題，將有助于從根本上改變以往跨區(qū)域生態(tài)保護中?我花錢植樹種草、他免費乘涼享受?的不符合市場規(guī)律現(xiàn)象，確保生態(tài)保護實現(xiàn)良性循環(huán)。

第三篇：我國生態(tài)環(huán)境保護問題與對策

我國生態(tài)環(huán)境保護問題與對策

摘要：黨的十七大報告指出，做好環(huán)保工作，要“重點加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，加強水利、林業(yè)、草原建設(shè)，加強荒漠化、石漠化治理，促進生態(tài)修復。加強應對氣候變化能力建設(shè)，為保護全球氣候做出新貢獻”。走可持續(xù)發(fā)展之路，是世界各國在本世紀發(fā)展的唯一選擇。我國的社會基本特征和資源環(huán)境約束狀況表明，只有把合理使用資源，保護生態(tài)環(huán)境納入經(jīng)濟發(fā)展中，我國的經(jīng)濟增長才能得以持續(xù)。因此，生態(tài)環(huán)境保護作為一個全球性的問題越來越受到政府的重視。關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護解決措施 前言

2002年3月5日，朱镕基總理在政府工作報告中強調(diào)指出：我國生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)相當嚴重。城市環(huán)境整治和工業(yè)污染防治取得了明顯成效，局部環(huán)境有所改善。但總體來看，我國的生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻，環(huán)境保護工作任重而道遠。

隨著經(jīng)濟增長、人口增加和城市化進程加快，我國環(huán)境形勢日趨嚴峻，以城市為中心的環(huán)境污染正在加劇并向農(nóng)村蔓延，生態(tài)破壞的范圍在擴大，程度在加重，局部地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，影響改革開放和社會穩(wěn)定、威脅人民健康的重要因素。我國的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀 長期以來，由于我國實行的是粗放型的經(jīng)濟增長方式，再加上生態(tài)保護管理與執(zhí)法監(jiān)督體系不健全，以及不合理的開發(fā)與建設(shè)活動，我國生態(tài)環(huán)境的惡化目前已經(jīng)相當嚴重。我國大江大河源區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日趨下降，水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能嚴重衰退；北方重要防風固沙區(qū)植被破壞嚴重，沙塵暴頻發(fā)；江河洪水調(diào)蓄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化，調(diào)蓄功能下降，旱澇災害頻繁發(fā)生；濕地面積減少、功能退化；森林質(zhì)量不高，生態(tài)調(diào)節(jié)功能下降；生物多樣性減少，資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。水生態(tài)失衡

我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，部分河流開發(fā)利用率超過國際警戒線，黃河、淮河、遼河水資源開發(fā)利用率已超過60％，海河超過90％，生態(tài)用水被大量擠占；部分地區(qū)地下水位下降，形成了大小不同的地下水漏斗，造成地面沉降。近海海域環(huán)境質(zhì)量沒有明顯好轉(zhuǎn)，局部海域污染加重，“十五”期間，我國的四個海區(qū)中只有東海污染面積減少，其他三個海區(qū)污染面積均有不同程度增加。土地退化嚴重

全國水土流失面積達356萬平方公里，沙化土地174萬平方公里。雖然實施了林業(yè)六大工程，土地沙漠化趨勢得到減緩，但北方干旱、半干旱地區(qū)荒漠化土地分布仍很廣泛，水蝕、風蝕、土壤鹽漬化與土壤污染并存，土地的生態(tài)服務功能降低。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯下降

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)村生活污水、垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放量逐年增大，農(nóng)村“臟、亂、差”現(xiàn)象普遍，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況日益惡化，直接威脅著廣大農(nóng)民群眾的生存環(huán)境與身體健康。生物多樣性銳減

我國現(xiàn)有自然保護區(qū)建設(shè)質(zhì)量和管理水平不高，物種瀕危和滅絕的速度加快，生物遺傳資源流失嚴重，林草和生物品種單一化問題突出。目前瀕危或接近瀕危的高等植物已占高等植物總數(shù)的15%－20 %外來物種入侵危及生態(tài)系統(tǒng)安全，造成巨大經(jīng)濟損失。我國生態(tài)環(huán)境惡化的原因 傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟增長方式 傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟增長方式是我國生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞的深層次因素。我國相對落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)形成了嚴重的結(jié)構(gòu)性污染，同時，粗放型經(jīng)濟增長模式造成資源能源消耗高、浪費大、污染嚴重。目前，由于我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)的資源開發(fā)利用方式仍未根本轉(zhuǎn)變，重開發(fā)輕保護、重建設(shè)輕管護的思想仍普遍存在，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前和局部利益的現(xiàn)象在一些地區(qū)依然嚴重，經(jīng)濟快速增長對生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力，超過了生態(tài)環(huán)境承載能力。發(fā)展與環(huán)境的矛盾

我國目前處于低收入的國家，一方面要滿足人民群眾的基本生活需求、提高人們的生活水平和生活質(zhì)量，解決農(nóng)村貧困人口的生活問題；同時，我們實現(xiàn)工業(yè)化需要大量的資源和原材料投入，這勢必對資源環(huán)境造成巨大的壓力。我國是一個人口眾多、經(jīng)濟技術(shù)水平較低的發(fā)展中國家，目前仍處于資本原始積累階段，沒有足夠的資金投入在環(huán)境保護上。這也是對發(fā)展中國國家可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。人口增長與生態(tài)環(huán)境的矛盾

我國的13億人口仍以每年1400萬的速度在增長，我國資源有限，人口的增加不僅導致了人均資源擁有量的減少，還導致了資源消耗的增長。人口對資源的巨大壓力在相當長的時期內(nèi)將難以扭轉(zhuǎn)。前期發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對解決就業(yè)問題起了很大作用。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染和破壞迅速擴展。環(huán)境保護體制中存在的問題

我國生態(tài)環(huán)境保護管理機制不健全、法制不完善也是生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。一些部門和單位監(jiān)管薄弱，執(zhí)法不嚴，管理不力，致使許多生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象屢禁不止，加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。目前，我國的法規(guī)大多數(shù)是政策性的，缺少配套的實施細則，不足以成為執(zhí)法部門執(zhí)法的依據(jù)。同時，我國法制的權(quán)威性不夠，許多地方仍然是人治大于法治。近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。我國的生態(tài)環(huán)境督查機構(gòu)少，力量薄弱，執(zhí)法人員配備不足，加上執(zhí)法權(quán)限有限，缺少協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系的生態(tài)環(huán)境督查職能機構(gòu)，不能適應當前生態(tài)環(huán)境保護的需要。我國目前的環(huán)保執(zhí)法主體分散在水利、海洋、林業(yè)、礦產(chǎn)資源等10余個資源開發(fā)部門，環(huán)保部門難以統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，其執(zhí)法能力大受影響。而環(huán)保局人員編制有限，相對于繁重的執(zhí)法任務，往往顯得無能為力。再加上執(zhí)法人員的權(quán)限不明確，處罰力度不夠，所有這些都為環(huán)境違法行為提供了可乘之機。

我國生態(tài)環(huán)境治理的對策

加強對公眾的生態(tài)環(huán)境保護教育

引導公眾積極參與重視生態(tài)環(huán)境保護的教育，增強社會公眾生態(tài)環(huán)境保護意識和可持續(xù)發(fā)展意識；加大環(huán)保法制宣傳力度，增強企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識、環(huán)保責任和環(huán)保法制觀念，使環(huán)保法律意識和環(huán)保責任能夠扎根于民眾內(nèi)心。為此，必須盡快建立生態(tài)環(huán)境保護宣傳的網(wǎng)絡體系，深入持久地開展宣傳教育，在全社會形成遵守環(huán)保法規(guī)，自覺保護環(huán)境的良好風尚，進而提高公眾的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展意識。同時，要以多種手段發(fā)動群眾，積極創(chuàng)造條件，廣泛動員全社會的力量共同參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)?？梢圆扇∶襟w宣傳、開展培訓、領(lǐng)導重視、全民教育、不斷完善公眾參與機制等措施，積極形成政府引導與公眾積極參與的大好局面。

完善環(huán)境保護法律體系，加強執(zhí)法力度 強化執(zhí)法力度加強立法和執(zhí)法，把生態(tài)環(huán)境保護納入法治軌道。盡快完善我國生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系，做到有法可依，依法行政，切實加強對水、土地、森林、草原和礦產(chǎn)等重要自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護和管理。抓緊制訂有關(guān)土壤污染、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)，修改并完善《中華人民共和國環(huán)境保護法》，建立一部系統(tǒng)而全面調(diào)整人為活動與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的法律法規(guī)。加大生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法力度。對有法不依，造成重大生態(tài)環(huán)境破壞的案件，要嚴肅查處，并向社會公示。此外，還要通過各種培訓，迅速提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)，提高他們的執(zhí)法水平，環(huán)保、公安、工商、司法等有關(guān)部門要積極配合，協(xié)同執(zhí)法，堅決打擊違反環(huán)保法律法規(guī)的行為。

加大對各類工業(yè)開發(fā)區(qū)的環(huán)境監(jiān)管力度，對達不到環(huán)境質(zhì)量要求的，要限期整改。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。健全環(huán)境管理體制

建立健全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境監(jiān)管體制，加大國家對地方政府及其有關(guān)部門執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)情況的監(jiān)察力度，強化中央政府協(xié)調(diào)解決跨省界環(huán)境問題的能力，督促檢查突出的環(huán)境問題。

要求地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，組織落實污染防治和生態(tài)保護任務，監(jiān)督下一級政府和有關(guān)部門環(huán)保工作落實情況，查處重點單位環(huán)境違法行為。

各類法人和其他組織負責解決自身的環(huán)境問題，承擔污染治理和生態(tài)恢復責任。

強化環(huán)境管理，嚴格實行污染物排放總量控制、排放許可和環(huán)境影響評價制度，把防范范圍由建設(shè)項目擴展到宏觀經(jīng)濟發(fā)展的源頭，由投資領(lǐng)域擴展到消費和對外貿(mào)易領(lǐng)域，構(gòu)建全方位的環(huán)境防范體系，體現(xiàn)“預防為主，綜合治理”原則，實現(xiàn)環(huán)境保護從末端治理向源頭削減和全程控制轉(zhuǎn)變的目標要求。依靠科技創(chuàng)新，加強環(huán)保隊伍的建設(shè)

運用先進技術(shù)依靠科技創(chuàng)新是搞好我國生態(tài)環(huán)境綜合治理的重要條件。無論是天然林保護、退耕還林（草）、防沙治沙，還是水資源的合理開發(fā)和有效利用，都離不開科技進步，都需要高技術(shù)的支持，需要按自然規(guī)律辦事。各級政府要把生態(tài)環(huán)境保護科學研究納入科技發(fā)展計劃，鼓勵科技創(chuàng)新，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、生物多樣性保護、生態(tài)恢復和水土保持等重點生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)和推廣工作。因此，我們要強化環(huán)?？萍蓟A(chǔ)平臺建設(shè)，將重大環(huán)?？蒲许椖績?yōu)先列入國家科技計劃，積極組織對重大關(guān)鍵和共性技術(shù)的科技攻關(guān)，重點組織對飲水安全、污水深度處理、資源循環(huán)利用、燃煤電廠脫硫脫硝、汽車尾氣凈化處理等重大環(huán)保技術(shù)的科研開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范，加快信息、生物、新材料等高技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域的應用，加快科技成果轉(zhuǎn)化，積極推廣先進適用的環(huán)保技術(shù)。參考文獻: 王燦發(fā):論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑.法學論壇,2003～4期 新華社.國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定[N].2006-02-15（8）梁從戒.2005：中國環(huán)境危局與突圍[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

第四篇：我國生態(tài)補償制度建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對策講解

收稿日期 :2008-06-02 作者簡介 :孫新章 , 博士 , 副研究員 , 主要研究方向為生態(tài)系統(tǒng)服務功能與生態(tài)補償研究。

3國家 “ 十一五” 科技支撐計劃重點項目 “ 生態(tài)補償關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)與示范應用”(2006BAC18B04。我國生態(tài)補償制度建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對策 3 孫新章

周海林

(中國 21世紀議程管理中心 , 北京 100038 摘要

30但是 在以人為 本、構(gòu)建和諧社會的主旋律下 , , 人與人和諧共處和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然 選擇。事實上 , 我國于 , 經(jīng)過近20年的發(fā)展 , 也積累了一定的經(jīng)驗。但是 , 總體來看 , 融資等方面 , 都還沒有形成一套完整的體系與方法 , 生態(tài)補償措施尚沒有在我國的和 鑒于此 , 本文在對目前生態(tài)補償存在突出問題進行深入分析并參考相關(guān)國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上 , 提出了全 面建立生態(tài)補償制度的戰(zhàn)略對策。即加快立法進程 , 為生態(tài)補償制度建設(shè)保駕護航;明確生態(tài)環(huán)境問題的輕重緩急 , 有序拓展生態(tài)補 償制度建設(shè);加強生態(tài)補償關(guān)鍵問題研究 , 為補償工作開展提供科技支撐;建立多元化的投融資渠道 , 使生態(tài)補償能得到持續(xù)的資金 支持。

關(guān)鍵詞

生態(tài)補償;突出問題;戰(zhàn)略對策

中圖分類號

X 171.4文獻標識碼

A

文章編號

1002-2104(2008 05-0139-05

生態(tài)補償是當前我國學術(shù)界和政府較為關(guān)注的熱點 問題之一。生態(tài)補償作為解決發(fā)展中引發(fā)的 “ 效率” 與 “ 公平” 問題比較有效的環(huán)境管制手段 , 其基本原理是當發(fā)展 帶來外部環(huán)境不經(jīng)濟時 , 從發(fā)展中獲益一方應對他人造成 的外部環(huán)境損害進行賠償;而當一方為了保護環(huán)境放棄發(fā) 展機會時 , 他有權(quán)獲取相應的補償 [1]。國外很早就開始了 生態(tài)補償?shù)奶剿髋c實踐 , 現(xiàn)已成為世界各國為實現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展而廣泛采用的政策措施。我國于 20世紀 80年代初 期開始了對生態(tài)補償?shù)奶剿?, 經(jīng)過近20年的發(fā)展 , 現(xiàn)在也 積累了一定的經(jīng)驗。但是 , 總體來看 , 我國在補償主體確 定、補償標準、補償方法、資金來源、監(jiān)管措施等方面 , 都還 沒有形成一套完整的體系與方法 , 我國的生態(tài)補償制度建 設(shè)仍處于初步發(fā)展階段 , 生態(tài)補償措施尚沒有在我國的可 持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。鑒于此 , 本文在對我國生態(tài) 補償?shù)奶剿鳉v程與存在突出問題進行深入分析基礎(chǔ)上 , 提 出了全面建立生態(tài)補償制度的戰(zhàn)略對策 , 以期為政府的相 應政策制定提供依據(jù)。

1建立生態(tài)補償制度客觀必然性與可行性

改革開放 30年來 , 中國經(jīng)濟得到極快的發(fā)展 , 年均 G DP 增長 9.7%, 至 2007年 , 中國 G DP 總量達到 24.66萬

億元 , 穩(wěn)居世界第四位。根據(jù)目前的發(fā)展趨勢 , 我國 G DP 總量將在 2008年超過德國 , 在 2012年后有可能超過日本 , 從而占據(jù)世界第二位。在 2008博鰲亞洲論壇上 , 來自世 界各地的政要、商界精英等用 “不可思議”、“ 中國奇跡”、“ 歷史性變化” 來形容中國的發(fā)展。但是 , 中國的這種快速 發(fā)展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環(huán)境代價的 基礎(chǔ)之上。據(jù)估計 ,近年來我國每年因環(huán)境污染造成的經(jīng) 濟損失約為全國 G DP 的 10%左右?！笆濉?時期 , 我國經(jīng) 濟發(fā)展的各項指標大多超額完成 , 但環(huán)境保護的指標沒有 完成。長期積累的環(huán)境問題尚未解決 , 新的環(huán)境問題又在 不斷產(chǎn)生。在這樣嚴峻的環(huán)境形勢下 , 要完成中國政府確 定的 “ 十一五” 環(huán)境目標任務是十分艱巨的。另外 , 改革開 放以來 , 我國的經(jīng)濟增長存在明顯的 “馬太效應” , 社會分 配不公的現(xiàn)象也日益嚴重。解決收入分配不公 , 從協(xié)調(diào)好 經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的角度考慮 , 就是要解決資源與環(huán)境 的不公平使用問題。

我國自然資源的空間分布與我國各 地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平錯位嚴重 , 由此便產(chǎn)生了生態(tài)的跨區(qū) 占用及資源跨區(qū)流動。這種流動雖然符合資源利用效率 最大化的經(jīng)濟原則 , 但由于忽略了資源所在區(qū)優(yōu)先利用的 權(quán)利 , 對資源外流區(qū)未能給予足夠補償 , 致使資源的跨區(qū) 流動加速了資源開發(fā)區(qū)與資源消費區(qū)的發(fā)展水平差異 , 加

?

931? 中國人口? 資源與環(huán)境

2008年

第 18卷

第 5期

CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol 118 N o 15 2008

劇了西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展的差距。

鑒于國內(nèi)資源與環(huán)境面臨的嚴峻形勢 , 中國再也不能 以進一步犧牲資源環(huán)境為代價來片面地追求經(jīng)濟的快速 發(fā)展 , 但我們也不可能要求全國各地為了保護環(huán)境而放棄 發(fā)展。這是因為 , 我國的經(jīng)濟總量雖然已經(jīng)位居世界第四 位 , 但人均 G DP 仍在 100位左右 , 我國仍屬于中低收入發(fā) 展中國家 , 發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困、改善人民生活仍舊是當前 中國政府面臨的主要任務。面對如此局面 , 在經(jīng)濟發(fā)展中 我們必須在確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時 , 采取綜合而有效的 環(huán)境控制措施 , 特別是市場機制的經(jīng)濟措施 , 即建立生態(tài) 補償制度 , 以確保經(jīng)濟與環(huán)境之間、協(xié)調(diào)發(fā)展。

當前 , 保護 , 建立生態(tài)補償制度 , 國務院的高度重 視。溫家寶總理在 2006年 4月召開的第六次全國環(huán)境保 護大會上的重要講話中明確指示 :“ 要按照 ‘誰開發(fā)誰保 護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費’ 的原則 , 完善生態(tài)補償政策 , 建立生態(tài)補償機制?！?在十七大報告 中 , 也明確提出了要 “ 建立健全資源有償使用制度和生態(tài) 環(huán)境補償機制”。另外 ,近些年來全國人大和政協(xié)關(guān)于加 強環(huán)境保護 , 建立生態(tài)補償機制的建議和提案逐年上升 , 在 2008年兩會提案中 , 關(guān)于節(jié)能

減排、生態(tài)補償、環(huán)境保 護的建議最為集中。這些建議和提案充分反映了建立生 態(tài)補償制度已經(jīng)具備了廣泛的社會基礎(chǔ)。我國對建立生態(tài)補償制度的探索

早在 1983年 , 針對采礦業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響 和破壞 , 云南省以昆陽磷礦為試點 , 每噸礦石征收 0.3元 , 用于采礦區(qū)植被恢復及其他生態(tài)破壞的恢復治理 [2], 這可 視為我國探索生態(tài)補償政策的開始。隨后 , 又有一些省

(區(qū) 陸續(xù)開始征收針對礦產(chǎn)開發(fā)的補償費用。如 1989 年 , 江蘇省制定并實施 《江蘇省集體礦山企業(yè)和個體采礦 業(yè)收費試行辦法》 , 規(guī)定對集體礦山和個體采礦業(yè)開始征 收礦產(chǎn)資源費和環(huán)境整治基金;1990年 , 福建省決定對國 營、集體和個體煤礦征收 “ 生態(tài)環(huán)境保護費”;1992年廣西 壯族自治區(qū)開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山和個體采礦企業(yè)實行排 污費征收制度;1993年國務院批準在晉陜蒙接壤地區(qū)的能 源基地試行生態(tài)環(huán)境補償政策等 [3]。

對森林生態(tài)效益的補償是我國較早開始探索的另一 種生態(tài)補償形式?；趯ι稚鷳B(tài)效益認識的逐步加深 , 在 1989年四川樂山的一次學術(shù)研討會上 , 森林生態(tài)效益 補償?shù)恼咚悸繁徽教岢?。?1995年 , 該思路寫入了 《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》 ,1995-1997年 , 在經(jīng)過林 業(yè)部門有關(guān)人員的努力下 , 財政部和林業(yè)部向國務院呈報

了 《森林生態(tài)效益補償基金征收管理暫行辦法》 ,1998年森 林生態(tài)效益補償基金正式寫入了 《森林法》 , 從而為開展森 林生態(tài)效益補償制度奠定了法律基礎(chǔ) [4]。

進入 20世紀 90年代中期以來 , 由于長期偏重經(jīng)濟發(fā) 展而帶來的生態(tài)環(huán)境問題日漸突出 , 并導致了一系列的生 態(tài)災難 , 其中較為突出的就是 1998年長江流域的特大洪 水和 2000下 , 20天 , 其涉及區(qū)域 , , 史無前例。近些年來 , 除了大型 , 我國還在其他領(lǐng)域開展了一系列的生態(tài) 補償計劃或項目 , 如農(nóng)村新能源建設(shè)、水土保

持補貼和農(nóng) 田保護、退田還湖、退牧還草、飲用水源地保護、自然保護 區(qū)補償?shù)?[5]。

2005年 8月 , 浙江省政府在全國率先出臺了 《關(guān)于進

一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》 , 要求全省各地按照 生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略部署 , 進一步加大生態(tài)補償力度。這是 我國地方政府首次出臺以生態(tài)補償為主題的政策文件。

2007年 9月 , 國家環(huán)?？偩钟“l(fā)了 《關(guān)于開展生態(tài)補償試

點工作的指導意見》。這是我國中央政府首次對開展生態(tài) 補償措施發(fā)布指導性文件。其目的是通過試點工作 , 推動 相關(guān)生態(tài)補償政策法規(guī)的制定和完善 , 為全面建立生態(tài)補 償制度奠定基礎(chǔ)。2008年 4月 , 海南省有關(guān)部門確定了 《海南省中部地區(qū)生態(tài)補償管理辦法》 和 《海南生態(tài)補償機 制框架設(shè)計》 并提交省政府和人大審議。一旦通過立法 , 海南省的生態(tài)補償將真正進入可操作層面 , 從而將填補我 國生態(tài)補償制度建設(shè)缺乏立法保障的空白。

3當前我國在生態(tài)補償制度建設(shè)中存在的 主要問題

經(jīng)過近20年的發(fā)展 , 我國在探索通過建立生態(tài)補償 機制來促進資源環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了一 定的經(jīng)驗。但是 , 客觀地講 , 目前我國的生態(tài)補償制度建 設(shè)仍處于初步發(fā)展階段 , 生態(tài)補償措施尚沒有在我國的可 持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應有的重要作用。具體來看 , 目前我國的 生態(tài)補償制度建設(shè)主要存在以下四個問題。

3.1生態(tài)補償政策本身存有缺陷

目前 , 我國由中央政府出臺的涉及生態(tài)補償內(nèi)容的相 關(guān)政策有十余項 , 但除了 《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的 指導意見》 外 , 其他均不是以生態(tài)補償為目的而設(shè)計的。這些相關(guān)政策主要是從某一種生態(tài)要素或為實現(xiàn)某一種 生態(tài)目標而設(shè)計 的政策。如退耕還林、天然林保護、退牧 還草、礦產(chǎn)資源補償費等。現(xiàn)有的這些生態(tài)補償政策普遍 帶有較強烈的部門色彩。在實際工作中就存在了這樣的

? 041

? 中國人口? 資源與環(huán)境

2008年

第 5期

現(xiàn)象 , 即 :以部門的生態(tài)保護責任為目的進行相應的政策 設(shè)計 , 并以國家有關(guān)規(guī)律法規(guī)的形式將這些部門性的政策 固化 , 其結(jié)果往往會出現(xiàn)部門利益化和利益部門化的問 題?！蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》 也只是部 門性指導意見 , 不具有法律效力 , 中國的生態(tài)補償制度建 設(shè)缺乏有力的法律支撐。但是在國外 , 生態(tài)補償制度已經(jīng) 得到了許多國家的立法支持 , 如日本、俄羅斯、瑞典、美國、法國、澳大利亞、比利時等 [6~11]。

3.2生態(tài)補償?shù)姆秶^窄

目前我國的生態(tài)補償主要局限于退耕還林、天然林保 護、礦區(qū)植被恢復等內(nèi)容 , , 補償;與此同時 ，人 , 然而 , , 生態(tài)補償?shù)?實施范圍已經(jīng)很廣。如美國在農(nóng)業(yè)、自然環(huán)境保護、采掘 業(yè)、流域水管理、環(huán)境污染防治等領(lǐng)域廣泛建立了補償機 制 , 歐盟對有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)水土保持措施、甚至 地邊田梗生物多樣性的保護措施等 , 日本在造林、水污染 防治、自然保護區(qū)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立生態(tài)補償機制 , 哥斯達 黎加為保護森林和減輕溫室氣體排放而建立的可確認貿(mào) 易補償制度(Certified T radable O ffsets , CT Os , 巴西、奧地 利、瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國將收入稅向危害環(huán)境稅或 生態(tài)稅轉(zhuǎn)移等 [8~15]。

3.3生態(tài)補償標準制定不合理

我國目前生態(tài)服務定價機制很不完善 , 主要是政府的 行政定價 , 補償標準過于單一。以生態(tài)公益林補償為例 , 目前在各個試點省采用了統(tǒng)一的補償標準(5元 /畝 , 這 不能充分反映各地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)區(qū)位條件的差異。在退耕還林中 , 全國也僅采用了南、北兩個標準。政府盡 管考慮到了南北兩地退耕還林存在著機會成本的差異 , 但 這個標準過于粗略 , 遠不能反映南北地區(qū)內(nèi)部各區(qū)域之間 退耕還林的機會成本差異 , 其結(jié)果是 , 對一些北方地區(qū) , 補 償標準偏高 , 而對一些南方地區(qū) , 補償標準則偏低 , 使過度 補償與補償不足現(xiàn)象并存 , 這不僅耗費了寶貴的財政資 源 , 而且大大弱化了生態(tài)補償?shù)募钭饔?。在生態(tài)補償標 準的制定方面 , 國外有一些經(jīng)驗可以借鑒。以美國的環(huán)保 休耕計劃(C onservation Reserve Programme , CRP 為例 [10], 政 府并不統(tǒng)一規(guī)定一個補償標準 , 而只是根據(jù)不同地方耕地 生產(chǎn)條件和土地特征 , 確定每一類型耕地的單位年最高補 償金額。然后 , 美國政府借助競標機制和遵循農(nóng)戶自愿的 原則來確定與各地自然和經(jīng)濟條件相適應的補償標準。這種方式確定的補償標準實際上是農(nóng)戶與政府博弈后的 結(jié)果 , 化解了許多潛在的矛盾。

3.4融資渠道單一

我國的生態(tài)補償融資渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專 項基金兩種方式。其中 , 財政轉(zhuǎn)移支付是最為主要的生態(tài) 補償資金來源。從目前我國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付方 式看 , 縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導地位 , 即中央對地方的轉(zhuǎn) 移支付 , 而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間 的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。目前我國這

種主要依靠中央 對地方轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償融資方式 , 大大限制了生態(tài)補 償?shù)某掷m(xù)開展。對比來看 , , 實 , , 例如 , 在 M ittelfranken 地區(qū) , 環(huán)境保護的政策措 施及資金來源是由一個農(nóng)民協(xié)會來負責;法國的 Perrier 公 司為了能獲得持續(xù)的清潔水源 , 給上游地區(qū)的森林所有者 提供了一定數(shù)量的補償金。類似的補償方式在哥斯達黎 加、哥倫比亞、澳大利亞、美國、巴西等國家和地區(qū)均廣泛 實施 [1]。這種多元化的補償方式使得補償資金不再單純 由政府負擔 , 既減輕了政府的財政壓力 , 又體現(xiàn)了社會公平。

4促進我國生態(tài)補償制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略 對策

4.1加快立法進程 , 為生態(tài)補償制度建設(shè)保駕護航 要全面建立生態(tài)補償機制 , 首先必須建立并完善生態(tài) 補償?shù)恼?、法律、法?guī)等保障機制。目前 , 生態(tài)補償?shù)牧?法已成為當務之急 , 急需以法律形式將補償范圍、對象、方 式、補償標準等的制定和實施確立下來?？紤]到法律出臺 的程序性和生態(tài)補償工作的急需程度 , 生態(tài)補償立法可考 慮分兩步走 :一是在環(huán)?？偩?《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工 作的指導意見》 的基礎(chǔ)上 , 結(jié)合地方的一些試點情況 , 研究 制定以國務院名義下發(fā)的關(guān)于生態(tài)補償?shù)恼咝晕募?, 如 可考慮出臺 《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償制度的若干意見》 , 進一步明確生態(tài)補償對于生態(tài)保護和建設(shè)的意義與近期 需要重點開展的領(lǐng)域和地區(qū);二是在目前工作的基礎(chǔ)上 , 不斷完善各部門的工作 , 爭取出臺 《生態(tài)補償法》 , 使生態(tài) 補償制度建設(shè)能得到法律的有力保障。

4.2明確生態(tài)環(huán)境問題的輕重緩急 , 有序開展生態(tài)補償 制度建設(shè)

西方發(fā)達國家的生態(tài)補償范圍很廣 , 特別是在歐盟 , 幾乎囊括了所有對環(huán)境友好的生產(chǎn)措施。但歐盟的這種 補償政策是與其強大的經(jīng)濟實力所密切相關(guān)的。從中國 的經(jīng)濟實力看 , 我國當前還不具備全面實施生態(tài)補償?shù)臈l 件。從目前情況看 , 我國在實施生態(tài)補償時重點不突出的 問題比較嚴重。為此 , 在今后的工作

中應首先對我國的生 態(tài)環(huán)境問題狀況進行全面的評估 , 明確輕重緩急 , 根據(jù)評 ? 1 4 1 ? 孫新章等 :

我國生態(tài)補償制度建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對策

估結(jié)果確定補償?shù)膬?yōu)先序 , 使有限的補償資金用到刀刃 上 , 提高補償資金利用效率。初步的設(shè)想是將全國的生態(tài) 補償劃分為三個級別 : 第一 , 優(yōu)先補償項目。對于一些已經(jīng)非常突出的生態(tài) 環(huán)境問題 , 或者不及時制止將可能導致極其嚴重生態(tài)環(huán)境 后果的行為 , 進行優(yōu)先補償。第二 , 重點補償項目。對于 一些生態(tài)問題較為嚴重的地區(qū)或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境具有顯著影 響作用的行為 , 進行重點補償。第三 , 拓展性補償項目。對于一些在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的行為或措 施 , 進行補償(見表 1。

表 1 T ab.1 com 級別

建議補償方式 優(yōu)先補 償項目 1.三江源、京津風沙源等重要

生態(tài)功能區(qū)保護補償 2.長江、黃河、珠江、海河、淮河 等跨省區(qū)流域補償 3.南水北調(diào)、西氣東輸、北煤南 運等重大跨區(qū)資源配置補償

…… 以中央直接投

資為 主 , 地 方 配套為輔 重點補 償項目

1.能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)補償 2.區(qū)域性水源地保護補償 3.工業(yè)性污染物排放補償

……

以產(chǎn)業(yè)間或區(qū)

域 間 補 償 為 主 , 中 央 政 府 補償為輔 拓展性 補償項目

1.秸稈、牲畜糞便等農(nóng)業(yè)廢棄

物資源化利用補償 2.農(nóng)業(yè)節(jié)水、水土保持措施建 設(shè)補償

3.農(nóng)業(yè)面源污染控制與綠色農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)補償 以政策性補償 或市場補償為 主 4.3加強生態(tài)補償關(guān)鍵問題研究 , 為補償工作開展提供 科技支撐

補償主體劃分(即誰補給誰 與補償標準(即補多少 制定是實施生態(tài)補償最為核心的內(nèi)容 , 同時也是最難確定 的內(nèi)容。由于生態(tài)環(huán)境服務或產(chǎn)品屬于公共物品 , 不僅在 我國 , 甚至在西方發(fā)達國家也存在著產(chǎn)權(quán)界定困難的問 題。在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下 , 補償主體的劃分工作將可能 引起區(qū)域間或產(chǎn)業(yè)間相互扯皮 , 乃至無

休止的爭吵。進一 步完善所有權(quán)制度 , 改變目前生態(tài)環(huán)境服務所有權(quán) “虛 擬”、產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況 , 是科技攻關(guān)的一個重要方向。對 于生態(tài)補償標準的制定問題 , 由于我國各地氣候與自然資 源狀況千差萬別 , 這使區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境服務功能差異很 大。另外 , 生態(tài)環(huán)境服務功能也與特定的經(jīng)濟社會條件息 息相關(guān)。因此 , 應結(jié)合優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁 止開發(fā)四類主體功能區(qū)的劃分工作 , 深入開展全國層面的 生態(tài)環(huán)境服務功能與跨區(qū)占用研究 , 摸清我國不同類型區(qū)

究竟給人類提供多少生態(tài)環(huán)境服務 , 以及流域之間、區(qū)域 之間的相互利用關(guān)系 , 為生態(tài)補償標準的制定提供必要的 科技支撐。

4.4

建立多元化的投融資渠道 , 使生態(tài)補償能得到持續(xù) 的資金支持

能否得到持續(xù)的資金支持是生態(tài)補償項目能否啟動 , 的原則。參考國際經(jīng) , 制轉(zhuǎn)變 , 拓寬生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入渠道。例如 , 可考 慮根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及流域上下游位置 , 開征一種有 差別的生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅 , 培育和發(fā)展生態(tài)資本市場 , 等等。另外 , 加強對外合作交流 , 爭取國際性金融機構(gòu)優(yōu)惠貸款 和民間社團組織及個人捐款 , 進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

(編輯 :王興杰 參考文獻(References [1]中國 21世紀議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.生態(tài)補償 :國 際經(jīng)驗 與 中 國 實 踐 [M ].北 京 :社 會 科 學 文 獻 出 版 社 , 2007.[Sustainable Development S trategy Research G roup of The Adm inistrative Center for China ’ s Agenda 21.Ecological C om pensation :International Experiences and China ’ s Practices [M ].Beijing :S ocial Sciences Academ ic Press , 2007.]

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com pensation level is unreas onable , and the funds mainly come from central g overnment and little funds provided by public.Based on these problems and experiences from other countries , this article gave s ome suggestions to per fect Chinese eco 2com pensation system :develop eco 2com pensation under the umbrella of laws;make an im plementing order of eco 2com pensation based on Chinese economic development and eco 2environment situation;strengthen scientific researches on key problems restricted eco 2com pensation system building;establish multiple fund collecting channels , for instance , im posing environmental tax , and develop ecological product market and s o on.K ey w ords eco 2com pensation;key problems;strategy ?

341? 孫新章等 :

我國生態(tài)補償制度建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對策

第五篇：我國環(huán)境保護問題與對策

我國環(huán)境保護問題與對策

【摘要】環(huán)保已經(jīng)成為今天我們經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個基礎(chǔ)性的工作。保護和改善生態(tài)環(huán)境是全人類緊迫而艱巨的任務。我國的環(huán)境保護形勢十分嚴峻，為全面落實科學發(fā)展觀，必須把環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。必須采取有力的對策與措施，保護生態(tài)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護 對策

一、環(huán)境問題的概述

環(huán)境問題是多種多樣的，可以概括為兩大類：一類是第一環(huán)境問題，就是由于自然演變和自然災害引起的原生環(huán)境問題，如洪澇、干旱、臺風、海嘯、地震、滑坡、泥石流等；另一類是人類生活生產(chǎn)引起的次生環(huán)境問題。次生環(huán)境問題又分為環(huán)境污染和環(huán)境破壞，如大面積開墾草原引起的沙漠化和土地沙化、工業(yè)造成的大氣污染、水污染、亂砍亂伐引起的森林植被破壞、過度放牧引起的草原退化等。

而目前，威脅人生生存和發(fā)展的主要環(huán)境主要有：淡水資源短缺，能源短缺，全球變暖、臭氧層破壞、酸雨、垃圾泛濫成災、有毒化學物品污染、物種滅絕，土地沙漠化等。這些環(huán)境問題是人類在改造自然的時候造成的，而現(xiàn)在保護環(huán)境是需要全人類的公共努力。

二、目前我國環(huán)境保護工作的現(xiàn)狀以及存在問題

（一）公眾環(huán)境保護意識淡薄，參與度低

造成我國環(huán)境問題嚴重的根本原因是與經(jīng)濟發(fā)展的沖突問題，人們對環(huán)境保護的工作認識上上不去，只片面追求經(jīng)濟的高增長率，覺得環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是一場你死我忘得戰(zhàn)爭，沒有妥協(xié)，使得環(huán)境保護陷入了一種艱難的處境，導致在發(fā)展經(jīng)濟的壓力下，忽視了對資源開發(fā)等環(huán)境保護的監(jiān)督很不力的局面。

（二）缺乏完善的環(huán)境保護的法律法規(guī)

國家現(xiàn)行的資源法主要針對的是自然環(huán)境中存在的某一特定要素，現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)主要呀是針對水污染，固體廢棄物污染，大氣污染的防治，缺乏綜合的環(huán)境保護管理的制度與條例，缺少完善的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。一些生態(tài)破壞時間因而鉆了法律的孔子，沒有得到及時和應有的法律制裁。

（三）環(huán)境保護的人力和資金投入不足

多年來我們在環(huán)境保護問題上的投資低于基本保障水平，政府需要解決的問題越來越多，同時污染 16

治理的難度在不斷加大。使用較少的投資和簡單技術(shù)就能解決的問題越來越少，污染問題的治理難度和相對資金的需求程度都有了明顯的變化。而缺乏有效的、健全的人力及資金的投入機制，造成投入不足，使得環(huán)保的政策難以落到實處，應協(xié)調(diào)好社會及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，搞好環(huán)境監(jiān)測，加強對于環(huán)境保護的科學研究，研究當前環(huán)境保護中的熱難點，通過認真的調(diào)查研究，為我國環(huán)境保護問題制定出合適的政策措施。

（四）資源利用率低

目前我國從根本上講仍處于能耗高、污染重，且效益低的經(jīng)濟增長方式，從而與之相對應的資源的開發(fā)利用模式也仍處于一種很不理性的狀態(tài)，以致重開發(fā)、輕保護的慣性思想仍然存在，以環(huán)境換取金錢利益的現(xiàn)象在一些地方仍很嚴重。目前我國能源利用率僅為33%，工業(yè)用水的利用重復率為55%,礦產(chǎn)資源回收率僅為30%，比國外各項指標的平均水平分別低了10.25.20個百分點。

（五）管理能力相對較差

從生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)的職能的實施方面，沒有獨立的主管機構(gòu)或?qū)Ｈ诉M行負責，由于環(huán)境保護涉及面廣，專業(yè)性又強，而且目前還有新問題不斷在出現(xiàn)，以致不能較好的行使其職能.尤其表現(xiàn)為對環(huán)境保護概念的模糊，沒有濃烈的環(huán)保意識，對自己環(huán)保具體職責不清楚，造成了環(huán)境保護的被動的尷尬局面。

三、正對目前我國環(huán)境保護工作存在的問題提出對策

（一）提高公眾參與環(huán)境保護的意識

目前, 我國公眾的環(huán)境意識較薄弱, 1995 年“全民環(huán)境意識調(diào)查”數(shù)據(jù)測算, 我國城鄉(xiāng)環(huán)境意識總體平均得分 44.3分;2000 年世界環(huán)境日前后, 國家環(huán)?？偩趾徒逃柯?lián)合進行的全國公眾環(huán)境意識調(diào)查報告得出結(jié)論是, 環(huán)境意識水平偏低。因此, 針對我國公民環(huán)保參與意識不強的狀況，要想調(diào)動廣大公眾的積極性并參與到環(huán)境保護中去，首先要從基礎(chǔ)教育抓起，使廣大在校的中小學生、大學生從小樹立環(huán)保意識，增強環(huán)保觀念；其次要通過各種渠道（例如網(wǎng)絡、廣播、電臺）去宣傳和教育環(huán)境保 護的意義，增強廣大民眾參與環(huán)保事務的熱情，使每個公民都充分意識到環(huán)境保護人人有責，使每個公 民都意識到環(huán)境保護是與每個公民的切身利益緊密相關(guān)的，并主動地參與到環(huán)保事業(yè)中去。

（二）依據(jù)國情建立與完善環(huán)保法律法規(guī)

據(jù)國家環(huán)境保護總局科技標準司有關(guān)負責人介紹，循環(huán)經(jīng)濟的思想萌芽可以追溯到環(huán)境保護興起的20世紀60年代，但直到20世紀90年代，人們才在不斷探索和總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出以資源利用最大化和污染排放最小化為主線，將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計和可持續(xù)消費等融為一體的循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略。

建立和完善促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系和經(jīng)濟政策。我國現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)多采取末端控制、指令性控制。要借鑒國外的經(jīng)驗，通過立法的方式，制定適合我國國情的循環(huán)經(jīng)濟法律。制定并完善鼓勵支持循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)濟政策、稅收政策，使法律法規(guī)能真正起到污染預防和綠色導向作用。

（三）改革環(huán)境保護融資機制，增加投入

做好新形勢下環(huán)保工作,必須進一步增加環(huán)保投入,必須把環(huán)保投入作為公共財政支出的重點,保證環(huán)保投入增加幅度高于經(jīng)濟增長速度。一要制定和規(guī)范環(huán)保投入的財政支出機制,保證環(huán)保投入增長幅

度高于經(jīng)濟增長速度;二要制定和規(guī)范污染制約機制和治污籌資機制,加大運用市場機制推進污染治理的力度,以嚴格執(zhí)法引導企業(yè)投入,以政府投入拉動社會投入,以經(jīng)濟政策調(diào)動市場資源,努力形成一種污染制約機制和治污籌資機制;三要規(guī)范和完善資源有償使用機制和生態(tài)補償機制,形成誰污染誰就會在經(jīng)濟上受損失的機制,促使排污單位積極增加投入,主動治理污染;四要堅持以人為本,在生態(tài)補償上體現(xiàn)和關(guān)注民生,確保水源保護區(qū)農(nóng)民有權(quán)利享受保護和建設(shè)生態(tài)服務補償、限制發(fā)展機會和發(fā)展權(quán)補償。

（四）開展循環(huán)經(jīng)濟，提高能源利用率

要借助現(xiàn)代高科技手段開發(fā)關(guān)鍵鏈接技術(shù)，對現(xiàn)在不能回收利用的大宗廢棄物進行回收利用，提高生態(tài)技術(shù)的經(jīng)濟合理性。積極采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，推廣無害或低害新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源的消耗，實現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染，盡可能把污染物的排放消除在生產(chǎn)過程之中。

開展循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)工業(yè)的試點。要選擇典型企業(yè)和大型企業(yè)進行單個企業(yè)的生態(tài)工業(yè)試點；選擇一批工業(yè)園區(qū)，在園區(qū)內(nèi)建成企業(yè)間的工業(yè)代謝和共生關(guān)系；在社會層面上，通過廢舊物資的再生利用，建立廢舊物資循環(huán)利用機制，實現(xiàn)消費過程中和消費過程后物質(zhì)和能量的循環(huán)。

（五）全面提升環(huán)境保護能力建設(shè)，建立現(xiàn)代科學的環(huán)境管理模式

強化環(huán)境保護機構(gòu)和隊伍建設(shè)。在地方機構(gòu)改革和調(diào)整中，規(guī)范化建設(shè)各級環(huán)境保護機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息、輻射監(jiān)督管理隊伍，培養(yǎng)一批高水平的環(huán)境管理人才和技術(shù)人才。

建立、健全環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡體系。建立市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級聯(lián)通的環(huán)境管理系統(tǒng)，各級環(huán)境監(jiān)理、監(jiān)測部門的技術(shù)裝備配置達到國家、省規(guī)定的規(guī)范化標準。完善全市環(huán)境應急響應系統(tǒng)建設(shè)，各縣市區(qū)要成立由環(huán)保部門、相關(guān)企業(yè)、相關(guān)單位組成的應急隊伍，對突發(fā)性污染事故實施統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，并具備對污染隱患進行監(jiān)控和預警的應急響應能力。

完善環(huán)境信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。形成以市環(huán)境信息中心為主、縣市區(qū)環(huán)境信息站為輔的環(huán)境信息網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，聯(lián)通各級政府部門、重點污染企業(yè)以及其它相關(guān)社會信息源。

四、結(jié)語

地球是我們生活的家園，環(huán)境保護就是在維護我們家園的生態(tài)環(huán)境，家園的生態(tài)關(guān)系到你我他每個人。法制約束也好，大力宣傳也好，都不如從自身做起、從點滴小事做起更有效果。所以，我們要從根 本上認識環(huán)境保護的重要性，把環(huán)境保護工作落實到實處，讓我們的家園更加美好。

參考文獻：

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