第一篇：在我國(guó)面臨的問題及思考(程延園)

集體談判制度在我國(guó)面臨的問題及其思考

程延園

在大多數(shù)西方國(guó)家，除非勞動(dòng)者個(gè)人擁有企業(yè)急需但勞動(dòng)力市場(chǎng)又十分短缺的特殊技能，否則，他們更傾向于與其他勞動(dòng)者聯(lián)合起來共同確立就業(yè)條件和待遇，以防止雇主提供不利于自己的勞動(dòng)條件。于是，一些工人團(tuán)體或工會(huì)便開始與雇主或雇主群體就工會(huì)會(huì)員的就業(yè)條件和待遇進(jìn)行談判和協(xié)商，這種行動(dòng)被稱之為集體談判。

“集體談判”這一術(shù)語(yǔ)由英國(guó)學(xué)者西德尼·韋布（Sidney Webb）和比阿特麗斯·韋布（Beatrice Webb）首先提出并開始使用。韋布夫婦在其研究工會(huì)和集體談判的代表作《產(chǎn)業(yè)民主》（1902）一書中指出：“在無工會(huì)組織的行業(yè)，勞動(dòng)者個(gè)人無論在尋找工作，還是接受或拒絕雇主提供的就業(yè)待遇時(shí)，除了考慮自身所處的緊急狀況之外，并沒有與其同伴進(jìn)行交流。為了出賣勞動(dòng)力，勞動(dòng)者個(gè)人不得不與雇主進(jìn)行艱難的個(gè)人交涉，但如果工人團(tuán)結(jié)起來，推選代表以整個(gè)團(tuán)體名義與雇主談判，其弱勢(shì)地位將會(huì)即刻得到改變。雇主也無須再分別與每個(gè)雇員簽訂一系列的個(gè)別勞動(dòng)合同，而只要簽訂一個(gè)能夠滿足集體意愿、規(guī)定集體勞動(dòng)條件的協(xié)議即可。根據(jù)這一集體協(xié)議所確立的準(zhǔn)則，從簽訂之日起，所有特定群體、特定階層、特定等級(jí)的人員都要遵守該協(xié)議?！盵1] 這一論述闡明了集體談判制度的起源。

集體談判制度的產(chǎn)生與工業(yè)革命所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口的變化是分不開的，技術(shù)革新帶來的機(jī)械化使一些勞動(dòng)者失去了傳統(tǒng)的技能，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，形成了勞動(dòng)力的買方市場(chǎng)，單個(gè)勞動(dòng)者難以通過個(gè)別談判與雇主進(jìn)行抗衡，維護(hù)自身利益，因而出現(xiàn)了勞動(dòng)者組成的群體性組織，并開始了集體談判。最初雇主反對(duì)與工會(huì)進(jìn)行談判，國(guó)家法律也只承認(rèn)個(gè)人勞動(dòng)合同，直到19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，國(guó)家對(duì)集體談判在一定程度上才放松了限制。20世紀(jì)中期之后，集體談判成為西方國(guó)家普遍采用的調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的重要機(jī)制。

集體談判是勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的必要條件。勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，要依賴于市場(chǎng)主體力量的相互平衡和制約，依賴于建立規(guī)范的程序規(guī)則。勞動(dòng)關(guān)系具有隸屬關(guān)系的屬性，勞動(dòng)者處于相對(duì)弱者的地位，使得勞動(dòng)者個(gè)人難以在勞動(dòng)力市場(chǎng)上與雇主相抗衡，而勞動(dòng)關(guān)系具有的人身關(guān)系特點(diǎn)更加重了這種失衡。集體談判制度的建立，可以使勞動(dòng)者個(gè)人意志通過勞動(dòng)者團(tuán)體表現(xiàn)出來，由團(tuán)體代表勞動(dòng)者個(gè)人交涉勞動(dòng)過程中的事宜，這有助于克服個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在不平衡，增強(qiáng)勞動(dòng)者一方的力量，有效地促使雙方互相讓步，達(dá)成妥協(xié)，簽訂協(xié)議，降低諸如怠工、辭職等沖突產(chǎn)生的負(fù)作用。因而，集體談判被認(rèn)為是使勞資沖突規(guī)范化的一項(xiàng)偉大的“社會(huì)發(fā)明”，是現(xiàn)代民主社會(huì)中每一位勞動(dòng)者都擁有或應(yīng)當(dāng)擁有的特定權(quán)利。[2] 集體談判是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的主要手段和國(guó)際慣例，它不僅確立了集體勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的正式規(guī)則，而且本身就是解決沖突的一種重要機(jī)制，通過集體談判規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系事務(wù)，構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系制度的核心。

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期不存在集體談判制度。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中，勞動(dòng)就業(yè)制度發(fā)生了重大改變，基于勞動(dòng)合同產(chǎn)生的新型“雇主—雇員關(guān)系”取代了國(guó)企的終生就業(yè)關(guān)系，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家代表企業(yè)，企業(yè)代表職工，主體界限模糊，利益關(guān)系不明的狀況正在得到徹底改變。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)開始引入集體協(xié)商制度，1994年頒布的《勞動(dòng)法》對(duì)集體協(xié)商和集體合同制度作了原則性規(guī)定，但總體上講，這一制度還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，集體談判的機(jī)制還沒有真正形成。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立的過程中，企業(yè)勞資矛盾凸現(xiàn)，勞資糾紛陡增，大量工人下崗，靜坐、怠工、罷工、群體性事件和突發(fā)性事件頻繁，勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量呈不斷上升的趨勢(shì)。自《勞動(dòng)法》1995年實(shí)施以來，勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量及涉及人數(shù)發(fā)生了重大變化。1994年全國(guó)各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件19 098起，涉及勞動(dòng)者人數(shù)77 794人，到2002年受理案件數(shù)已增加到184 000起，涉及人數(shù)達(dá)608 000人，分別是1994年的9.63倍和7.82倍。從1994年到2002年8年間全國(guó)各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件平均每年增長(zhǎng)34.09%，涉及人數(shù)每年遞增31.63%，集體勞動(dòng)爭(zhēng)議平均年增長(zhǎng)率也達(dá)到31%。[3]勞動(dòng)爭(zhēng)議不斷增加，從根本上表明人們?cè)絹碓匠姓J(rèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中工人與雇主之間的利益劃分。國(guó)企改革、重組引發(fā)的下崗、失業(yè)現(xiàn)象也表明，企業(yè)與工人之間過去那種政治化、行政化、利益一致化的勞動(dòng)關(guān)系正被迅速打破，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被掩飾和弱化的勞動(dòng)關(guān)系雙方利益差異，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中也正在回復(fù)其利益化和市場(chǎng)化的特點(diǎn)。由于過去確保終生就業(yè)的體制已不再適用，通過行政干預(yù)協(xié)調(diào)各方利益的老辦法也就難以奏效，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要有效的勞動(dòng)關(guān)系制度來適應(yīng)和調(diào)整，重建和改進(jìn)中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制變得日益迫切和必要。

二

盡管1994年7月頒布的《勞動(dòng)法》對(duì)企業(yè)實(shí)行集體協(xié)商和簽訂集體合同制度做出了明確規(guī)定，1995年以來政府采取了強(qiáng)有力的措施來推進(jìn)集體協(xié)商談判制度，但因?yàn)楦鞣N因素的影響，仍然面臨著許多問題與困難。

1、工會(huì)的代表性和獨(dú)立性問題

集體談判機(jī)制有效運(yùn)作的前提是勞資雙方彼此獨(dú)立，談判主體具有獨(dú)立性和代表性，具有法定權(quán)利和組織能力來代表從企業(yè)級(jí)別到國(guó)家級(jí)別的國(guó)有和非國(guó)有企業(yè)的工人和雇主。工會(huì)的代表性，主要解決工會(huì)與勞動(dòng)者在集體談判中的關(guān)系和地位問題，工會(huì)的獨(dú)立性則主要指工會(huì)與管理方之間的關(guān)系問題。工會(huì)是勞動(dòng)者權(quán)益的“代表者”，是為了維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益而與雇主進(jìn)行交涉的“談判者”，處于與管理方相對(duì)立的地位。工會(huì)的談判權(quán)利由勞動(dòng)者授予，談判活動(dòng)要向勞動(dòng)者負(fù)責(zé)。工會(huì)有義務(wù)對(duì)談判中的重大問題向勞動(dòng)者報(bào)告，勞動(dòng)者享有投票決定的權(quán)利。工會(huì)談判所形成的協(xié)議要經(jīng)過勞動(dòng)者批準(zhǔn)后才能生效，才對(duì)全體勞動(dòng)者產(chǎn)生約束力。我國(guó)法律直接規(guī)定了工會(huì)享有集體談判權(quán)，以法律形式確認(rèn)了工會(huì)的集體談判資格。2001年10月修改的《工會(huì)法》第20條明確規(guī)定，“工會(huì)代表職工與企業(yè)以及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂集體合同”，這一規(guī)定強(qiáng)化了工會(huì)在集體談判中的中心地位，為集體談判和集體協(xié)議制度的發(fā)展奠定了前提條件。

但在實(shí)踐中，對(duì)我國(guó)企業(yè)集體談判制度的觀察表明，與中央級(jí)別的工會(huì)組織的強(qiáng)勢(shì)地位形成鮮明對(duì)照的，是企業(yè)一級(jí)的工會(huì)組織地位卻有日漸下降的趨勢(shì)。一些企業(yè)的基層工會(huì)在企業(yè)改制中被撤并，非公有制企業(yè)工會(huì)的組建率還很低。盡管上一級(jí)工會(huì)組織努力加強(qiáng)工作場(chǎng)所工會(huì)對(duì)會(huì)員的代表能力，但企業(yè)一級(jí)的工會(huì)仍然繼續(xù)兼具工會(huì)職能和管理職能，并且密切介入企業(yè)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，工會(huì)委員會(huì)中擁有高比例的高層管理人員，職工代表大會(huì)作為民主管理的關(guān)鍵性角色與作為企業(yè)工會(huì)的角色之間存在一定程度的混淆。企業(yè)級(jí)別工會(huì)組織的這些特點(diǎn)，削弱了其代表會(huì)員權(quán)益的能力。因而，工會(huì)委員會(huì)更加傾向于在結(jié)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)雇員與管理方的利益分歧，而不是代表工會(huì)成員與管理方談判。[3]另外，在一些企業(yè)中，黨委副書記兼工會(huì)主席、紀(jì)委書記兼工會(huì)主席、工會(huì)主席兼黨委常委、副廠長(zhǎng)兼工會(huì)主席等已是習(xí)以為常的現(xiàn)象，如果推行集體協(xié)商談判，工會(huì)行政兼職問題將會(huì)變得日益突出，工會(huì)主席究竟代表哪一方進(jìn)行談判協(xié)商呢？讓常委與書記、副書記平等協(xié)商，讓副廠長(zhǎng)與廠長(zhǎng)對(duì)等談判？這種“角色錯(cuò)位”的結(jié)果是眾所周知的。從2002年北京市總工會(huì)對(duì)34位企業(yè)工會(huì)主席的調(diào)查來看，專職的工會(huì)主席11人，占32.4%，三分之二強(qiáng)的工會(huì)主席是兼職的。[5]工會(huì)組織在體制上隸屬于企業(yè)，工會(huì)干部兼任黨委和行政職務(wù)，這種實(shí)際存在的“角色混淆”、“定位不明”狀況，使工會(huì)難以保持其應(yīng)有的代表性和獨(dú)立性，也使工會(huì)難以承擔(dān)其維護(hù)職工合法權(quán)益的職責(zé)，甚至出現(xiàn)工會(huì)主席代表企業(yè)與職工打官司的事情。2002年10月23日發(fā)生的西安航空發(fā)動(dòng)機(jī)（集團(tuán)）有限公司職工醫(yī)院職工楊樹鄂訴西航公司勞動(dòng)糾紛一案就是非常典型的事例。西航公司職工醫(yī)院黨總支書記、行政副院長(zhǎng)、分工會(huì)主席蒙貞，以西航公司委托代理人的身份，分別于2002年10月23日、2002年10月31日，兩度和楊樹鄂對(duì)簿公堂。[6]類似這種由工會(huì)主席代表企業(yè)與職工對(duì)簿公堂的事情，在我國(guó)已不是第一次發(fā)生了，這一做法嚴(yán)重背離了工會(huì)的宗旨和目標(biāo)，違反了我國(guó)《工會(huì)法》的相關(guān)規(guī)定。工會(huì)不僅沒有依照《工會(huì)法》給予職工以支持和幫助，反而站在了勞動(dòng)者的對(duì)立面。究其原因，主要是在管理體制上工會(huì)組織隸屬于企業(yè)，許多工會(huì)工作人員都是兼職，工會(huì)干部既要維護(hù)企業(yè)利益，又要代表職工利益，在實(shí)踐中處于兩難的困境。因而解決工會(huì)的代表性和獨(dú)立性問題，不僅關(guān)系到工會(huì)是否能夠代表和維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，而且也是集體協(xié)商談判制度得以推行的關(guān)鍵所在。

2、企業(yè)級(jí)別集體談判的雇主角色不明，行業(yè)、區(qū)域集體談判中的雇主組織缺位問題

雇主組織主要在行業(yè)或地方一級(jí)進(jìn)行談判。原則上雇主組織作為談判主體，應(yīng)得到其雇主成員的授權(quán)，雇主組織代表雇主利益與工會(huì)談判，所達(dá)成的協(xié)議對(duì)其雇主成員具有約束力。中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)是國(guó)際勞工組織和中國(guó)政府承認(rèn)的中國(guó)雇主的代表性組織。但與強(qiáng)有力的中央級(jí)工會(huì)組織相比，中央級(jí)的雇主組織在其代表性和會(huì)員數(shù)量方面實(shí)際要弱很多。盡管中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)在加強(qiáng)組織能力代表各類雇主方面做了巨大努力，但企業(yè)經(jīng)理人仍傾向于把中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)看作是與政府接觸配合的可利用的渠道，而不是勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中雇主的代表。中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)在代表雇主利益，尤其是非國(guó)有部門雇主利益方面的薄弱基礎(chǔ)，是限制勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展的重要因素。與工會(huì)從上到下形成的比較明確的組織體系不同，雇主的代表即中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)在許多區(qū)縣一級(jí)并沒有相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，因而在目前開展的區(qū)域性、行業(yè)性集體談判和集體協(xié)議制度中，企業(yè)方對(duì)等主體缺位問題突出。為解決這一問題，一些地方采取由地方總工會(huì)與下屬企業(yè)分別簽訂協(xié)議的辦法，或在沒有企業(yè)聯(lián)合會(huì)的地區(qū)擬由當(dāng)?shù)刂饕椭髯鳛榇砗炗唴f(xié)議。一些地方則采取過渡性辦法，如北京昌平興壽鎮(zhèn)簽訂的區(qū)域性集體協(xié)議，雙方主體分別是鎮(zhèn)工會(huì)和鎮(zhèn)工業(yè)辦公室，后者實(shí)際是政府的一個(gè)部門，而不是雇主組織。在成都，由于沒有地區(qū)一級(jí)的雇主組織，區(qū)域性集體協(xié)議是在地方總工會(huì)與政府工商局（負(fù)責(zé)企業(yè)注冊(cè)和監(jiān)管）之間簽署，四川省規(guī)定這類區(qū)域性集體協(xié)議具有法律效力。這一做法出現(xiàn)的問題是，在“談判”過程中沒有雇主代表參與，如果雇主不通過其協(xié)會(huì)參與協(xié)商談判過程，那么協(xié)商談判的有效程度就有待繼續(xù)觀察，而且，協(xié)議如何約束雇主組織的成員也將是一個(gè)問題。

除了產(chǎn)業(yè)或地方一級(jí)談判中需要理順雇主與雇主組織之間的關(guān)系之外，在企業(yè)級(jí)別的集體談判中，如何理順企業(yè)工會(huì)與管理方之間的關(guān)系，同樣是談判實(shí)踐中的一個(gè)難題。在我國(guó)，非國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)的雇主角色非常明確，但國(guó)有企業(yè)的雇主究竟是誰？則是集體談判中一個(gè)常見的實(shí)際問題，在理論和實(shí)踐上都存在著不少的困惑，需要做出思考。在國(guó)有企業(yè)，當(dāng)工會(huì)主席代表全體工人與廠長(zhǎng)就簽訂集體協(xié)議進(jìn)行協(xié)商談判時(shí)，往往會(huì)遇到這樣的問題：廠長(zhǎng)抱怨，“你工會(huì)主席代表工人，我廠長(zhǎng)代表誰？我受上級(jí)委派擔(dān)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)工作就不代表職工利益了？我不是資本家，我是工人階級(jí)的一分子，我也是工會(huì)會(huì)員。難道我不希望工人工資高、福利好。難道工人少拿一元，我就能多拿一元不成?”“工人是誰？工人是企業(yè)的主人，不是雇用勞動(dòng)者。企業(yè)有職代會(huì)，工人可以就工資、獎(jiǎng)金、福利、保險(xiǎn)行使主人的權(quán)力。為什么要和我來談判這些問題，和我簽訂集體協(xié)議呢？”“再說國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)所有、重大勞動(dòng)工資政策到底誰說了算？都是國(guó)家說了算，我一個(gè)廠長(zhǎng)經(jīng)理能有多大自主權(quán)？”面對(duì)廠長(zhǎng)們的理論，許多工會(huì)主席無言以對(duì)，要么退避三舍；要么回避問題，走個(gè)談判的過場(chǎng)，搞個(gè)形式主義的合同交差。從而使集體談判和集體協(xié)議制度受到很大沖擊和削弱。工會(huì)主席到底要不要與廠長(zhǎng)談判，要不要代表職工簽訂集體合同？國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理到底代表誰的利益等，這些普遍存在的疑問恰恰提出了我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行集體協(xié)商和集體合同制度面臨的環(huán)境和條件問題。如何看待我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)行這項(xiàng)制度的條件?如何使集體協(xié)商和集體合同制度發(fā)揮出積極的作用？有兩個(gè)問題需要解決。

第一，要解決在國(guó)有企業(yè)，誰是雇主的問題，因?yàn)橹挥泄椭骰蚬椭鲄f(xié)會(huì)才是工會(huì)進(jìn)行集體談判的對(duì)象。雇主的概念究竟如何確定，我國(guó)勞動(dòng)法并沒有明確界定。在國(guó)際上，一般把招用勞動(dòng)者、并將勞動(dòng)者納入勞動(dòng)組織中的自然人或法人，稱之為雇主。雇主可以包括雇用勞工的業(yè)主、經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人或代表業(yè)主處理有關(guān)勞動(dòng)事務(wù)的人。雇主地位在勞動(dòng)法上最重要的意義在于享有對(duì)勞動(dòng)者的“勞動(dòng)請(qǐng)求權(quán)”和“指示命令權(quán)”。[7]（p136)因此無論企業(yè)的性質(zhì)如何，無論企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬國(guó)家還是個(gè)人，誰對(duì)工資的設(shè)定、利潤(rùn)的分成、勞動(dòng)用工等這些重要事情享有決定權(quán)，誰就是勞動(dòng)法上的雇主，工會(huì)要與能夠具體“做主”的雇主進(jìn)行談判。因此企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理等經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人屬于勞動(dòng)法上的雇主，而不是勞動(dòng)者，他們是資本的人格化代表，高級(jí)管理人員是向雇主負(fù)責(zé)的管理方，而不是勞動(dòng)關(guān)系中的勞方。按照國(guó)際慣例，大多數(shù)工人都可以由工會(huì)代表他們進(jìn)行談判，但擁有一定權(quán)力的管理方雇員、掌握雇主機(jī)密的雇員等一般不能由工會(huì)代表他們參加集體談判，他們屬于集體談判和集體協(xié)議的雇主一方，而不屬于工會(huì)方代表的成員。至于目前國(guó)有企業(yè)廠長(zhǎng)經(jīng)理能在多大程度上享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，則是另一個(gè)問題。隨著產(chǎn)權(quán)制度的深入改革，代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理部門的成立，廠長(zhǎng)經(jīng)理以及高級(jí)管理人員必然會(huì)成為向資本負(fù)責(zé)的一個(gè)群體。

第二，要解決管理者的工會(huì)會(huì)員身份問題。2001年修改的《工會(huì)法》第12條規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得隨意撤銷、合并工會(huì)組織?；鶎庸?huì)所在的企業(yè)終止或者所在的事業(yè)單位、機(jī)關(guān)被撤銷，該工會(huì)組織相應(yīng)撤銷，并報(bào)告上一級(jí)工會(huì)?！备鶕?jù)這一規(guī)定，在一個(gè)企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)中的會(huì)員，不管是工人、技術(shù)人員還是管理人員，也不管是體力勞動(dòng)者還是腦力勞動(dòng)者，都組織在一個(gè)工會(huì)組織中，而不是按照會(huì)員的不同職業(yè)分別組織多個(gè)工會(huì)組織。[8]也就是說，我國(guó)法律規(guī)定的是一元化的工會(huì)體制，即在一個(gè)企業(yè)通常只批準(zhǔn)一家工會(huì)。這樣就出現(xiàn)廠長(zhǎng)經(jīng)理等管理方代表，與本企業(yè)勞動(dòng)者同屬一個(gè)工會(huì)會(huì)員的情況，按照《工會(huì)法》，工會(huì)也要維護(hù)廠長(zhǎng)經(jīng)理的利益。這樣，工會(huì)一方面要與管理者談判，另一方面又要代表管理者利益，這種角色混淆和定位不清的狀態(tài)，不僅使工會(huì)難以履行其職責(zé)，同時(shí)對(duì)管理者履行其職責(zé)也極為有害。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的勞動(dòng)立法中，對(duì)于企業(yè)高層管理人員加入工會(huì)都有明確的限制性規(guī)定。如日本《工會(huì)法》明確指出，工會(huì)不包括由下列人員參加的團(tuán)體：公司負(fù)責(zé)人員，有錄用、解雇、提升和調(diào)動(dòng)的直接權(quán)限而居于監(jiān)督地位的人員，接觸資方的勞資關(guān)系計(jì)劃、方針等機(jī)密事項(xiàng)而對(duì)雇主負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)的人員，代表資方利益的其他人員等。韓國(guó)《工會(huì)法》把高級(jí)管理人員列入了雇主的行列，規(guī)定允許雇主或代表雇主利益的人加入的組織不得稱為工會(huì)。美國(guó)、加拿大也大致相同，美國(guó)將所有管理人員都納入雇主范圍，加拿大只把高級(jí)管理人員納入雇主的行列。按照國(guó)際勞工公約，雇主也享有組織權(quán)，但這種權(quán)利只能組織與工會(huì)相區(qū)別的雇主組織，而決不能介入工會(huì)組織。并且，第98號(hào)公約對(duì)于雇主介入和控制工會(huì)的情況是作為“干涉行為”加以禁止的，規(guī)定：“工人組織和雇主組織均應(yīng)享受充分的保護(hù)，以防止在組織的建立、運(yùn)轉(zhuǎn)和管理等方面發(fā)生一方直接或通過代理人或會(huì)員干涉另一方的行為?！?[9]考慮到我國(guó)只有一個(gè)工會(huì)的實(shí)際情況，可否規(guī)定管理方人員加入上級(jí)工會(huì)或其他工會(huì)？以區(qū)分他們?cè)谝粋€(gè)具體勞動(dòng)關(guān)系中所處的管理方的地位和角色。

3、談判環(huán)節(jié)缺位，協(xié)商談判機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用

集體談判是簽訂集體協(xié)議的前提和必經(jīng)階段，是集體協(xié)議制度的靈魂，協(xié)議只是談判的最終結(jié)果。集體合同與其他合同一樣，是勞資雙方意思表示一致所達(dá)成的書面協(xié)議。集體談判要經(jīng)過反復(fù)多次的討價(jià)還價(jià)，談判的過程實(shí)際也是雙方求同存異、逐步達(dá)成共識(shí)、解決矛盾和分歧的過程。沒有實(shí)際的談判過程，事實(shí)上就不可能通過談判達(dá)到解決糾紛和沖突的目的。衡量集體談判成功與否的關(guān)鍵，要看能否通過集體談判化解勞資糾紛，和諧勞動(dòng)關(guān)系。在實(shí)踐中，有的地方在推行集體合同制度過程中，把先建機(jī)制變成了先簽合同，不是將協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系作為推行集體協(xié)議制度的目的，而是把集體協(xié)議這種手段當(dāng)成了目的。重簽約、輕協(xié)商的現(xiàn)象普遍存在，合同簽了就萬事大吉，沒有真正形成協(xié)商談判機(jī)制。有的甚至把集體合同當(dāng)作一項(xiàng)“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，片面追求合同的數(shù)量。有的合同則根本沒有經(jīng)過協(xié)商，是企業(yè)與工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋的產(chǎn)物，其結(jié)果只能是協(xié)商談判流于形式，協(xié)議合同僅僅停留在紙上，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。其實(shí)，集體協(xié)議制度的核心是要形成談判協(xié)商機(jī)制，形成勞資雙方溝通、理解和達(dá)成共識(shí)的制度。但目前我們所缺乏的，正是沒有形成協(xié)商談判的機(jī)制，或雖然建立了協(xié)商機(jī)制，但真正運(yùn)用這一機(jī)制解決問題的并不多。

4、協(xié)議內(nèi)容雷同，缺少針對(duì)性和可操作性

目前，相當(dāng)多的企業(yè)簽約質(zhì)量不高，合同條款大多照抄現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，反映企業(yè)和勞動(dòng)者共同關(guān)心但法律又沒有現(xiàn)成規(guī)定的問題，如職工下崗、勞動(dòng)合同續(xù)訂、勞動(dòng)報(bào)酬、企業(yè)年金、住房、補(bǔ)充保險(xiǎn)、家屬醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)等的條款卻很少，真正對(duì)勞動(dòng)關(guān)系有協(xié)調(diào)力度的條款更少。一些上級(jí)工會(huì)為迅速推進(jìn)集體合同制度，實(shí)現(xiàn)簽約數(shù)量要求，往往拿著事先擬定好的合同范本，說服企業(yè)與工會(huì)簽約。其結(jié)果是多數(shù)企業(yè)集體合同雷同、內(nèi)容空泛、規(guī)定原則，缺少靈活性、針對(duì)性，沒有結(jié)合本企業(yè)實(shí)際進(jìn)行具體量化細(xì)化，致使合同缺乏操作性。集體合同內(nèi)容普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即原則性條款多，具體規(guī)定少；抄法律條文的多，結(jié)合企業(yè)實(shí)際的少；虛的多，實(shí)的少。

5、集體協(xié)議制度發(fā)展不平衡，一些企業(yè)和地區(qū)嚴(yán)重滯后

簽訂集體協(xié)議的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)的比例較大，合資企業(yè)較少，私營(yíng)企業(yè)更少。據(jù)2001年中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)對(duì)全國(guó)6省市100家企業(yè)的調(diào)查顯示，國(guó)有企業(yè)簽訂集體協(xié)議的比例為73%，合資企業(yè)簽訂集體協(xié)議的比例是38.1%，私營(yíng)企業(yè)簽約比例僅為15.4%。調(diào)查顯示，不同所有制性質(zhì)的企業(yè)之間，在是否組建工會(huì)和是否設(shè)有專職工會(huì)主席方面存在顯著差異，私營(yíng)和獨(dú)資企業(yè)沒有組建工會(huì)的比例分別達(dá)到33.3%和50%；組建了工會(huì)并設(shè)有專職工會(huì)主席的比例分別為40%和33.3%，遠(yuǎn)低于國(guó)有企業(yè)（89.5%）和集體企業(yè)（69.2%）的比例。[10]非公有制企業(yè)工會(huì)組建率低，勞動(dòng)關(guān)系雙方協(xié)商談判機(jī)制尚未普遍建立，集體合同建制工作進(jìn)展緩慢、困難重重，加上缺乏健全的監(jiān)督保障機(jī)制，集體協(xié)議制度推行相對(duì)滯后。

三

在目前集體協(xié)商談判實(shí)踐中，似乎有這樣一種趨勢(shì)，即集體談判主要是作為促進(jìn)執(zhí)行并監(jiān)督現(xiàn)有法律法規(guī)的手段。在勞動(dòng)關(guān)系雙方經(jīng)常無視或違反現(xiàn)行法律法規(guī)的情況下，集體談判制度可以被視為勞動(dòng)法制前進(jìn)過程中的一個(gè)進(jìn)步。但如果勞動(dòng)關(guān)系雙方只將集體談判局限在最低法律規(guī)定的范圍內(nèi)，則很可能無法從集體談判體系的基本職能中完全獲益。原則上，集體談判應(yīng)該既是保證已有的法定權(quán)利得到加強(qiáng)或完善的手段，又是解決立法沒有完全涉及到的問題的直接途徑。這樣才能充分體現(xiàn)集體談判對(duì)勞動(dòng)立法的補(bǔ)充作用，因?yàn)閯趧?dòng)法規(guī)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)定，有許多是粗線條、原則性的，而且是一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中豐富復(fù)雜的勞動(dòng)關(guān)系而言，難免有所疏漏。通過集體協(xié)議，可以在一定范圍內(nèi)就勞動(dòng)者利益和勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的共性問題做出約定，從而更具體地規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系。自由的集體談判的性質(zhì)決定了它比國(guó)家立法更靈活，更能夠滿足行業(yè)和企業(yè)的具體要求。

集體協(xié)議不僅是實(shí)施立法的一種手段，而且對(duì)于工作場(chǎng)所中法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域，集體協(xié)議也可以作為一種“修正措施”彌補(bǔ)法律的空缺。更重要的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，集體談判通過開創(chuàng)革新的方法滿足了立法改革的需要，并為立法工作奠定了基礎(chǔ)。比如意大利政府一直依賴于通過勞資雙方集體談判采取的舉措來管理新的就業(yè)形式。由于法律并沒有對(duì)多種新的就業(yè)形式做出具體規(guī)定，因而對(duì)就業(yè)形式的管理常常建立在實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，先通過企業(yè)一級(jí)的集體談判，然后是行業(yè)一級(jí)的集體談判，在進(jìn)一步談判之后，才會(huì)做出具體的法律規(guī)定，如1970年第300號(hào)法案的“使用視聽及同類設(shè)備遠(yuǎn)程監(jiān)控雇員是不合法的”這一規(guī)定，就是為了開發(fā)遠(yuǎn)程工作管理規(guī)定，進(jìn)行創(chuàng)造性實(shí)驗(yàn)的結(jié)果。經(jīng)驗(yàn)表明，沒有來自工作場(chǎng)所有組織的工人的壓力，管理方提高生產(chǎn)力、改善人力資源管理的動(dòng)力會(huì)減少。勞動(dòng)者通過集體談判協(xié)商參與企業(yè)管理，是促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理制度的重要因素，有助于提高生產(chǎn)效率和員工士氣。只有當(dāng)工作場(chǎng)所集體談判的做法成熟，同時(shí)企業(yè)工會(huì)獨(dú)立于管理方、成為會(huì)員利益的真正代表者時(shí)，才可能有成功的高水平的談判合作。

為了維護(hù)勞動(dòng)合同內(nèi)容的客觀妥當(dāng)性，世界各國(guó)大致采用兩種機(jī)制：即團(tuán)體協(xié)商與勞動(dòng)基準(zhǔn)法定。[7](p282)團(tuán)體協(xié)商機(jī)制，亦稱勞動(dòng)條件的集體形成，指勞動(dòng)條件由工會(huì)與雇主采取自治方式，通過談判簽訂集體協(xié)議形成，政府不加干預(yù)。這一機(jī)制的運(yùn)作，有賴于工會(huì)成為強(qiáng)有力的協(xié)商主體，否則將難以形成對(duì)等的談判地位。因?yàn)楣?huì)面對(duì)的談判對(duì)手，是以法人形態(tài)出現(xiàn)的公司、財(cái)團(tuán)、跨國(guó)公司等資本集團(tuán)，如果工會(huì)沒有談判力量，就不可能形成同等實(shí)力的團(tuán)體對(duì)團(tuán)體的談判機(jī)制。另一項(xiàng)維護(hù)合同內(nèi)容客觀妥當(dāng)性的機(jī)制，則是“勞動(dòng)基準(zhǔn)法定”，是指國(guó)家以立法形式對(duì)工資、工時(shí)、休息等勞動(dòng)條件和勞動(dòng)基準(zhǔn)做出明確規(guī)定。當(dāng)然，勞資雙方通過團(tuán)體協(xié)約形成勞動(dòng)條件，也不是完全自由放任的，仍要受國(guó)家法律的限制和約束。因?yàn)槿绻Y方力量過強(qiáng)則可能引起勞動(dòng)條件偏低，反之，如果勞方勢(shì)力過盛則會(huì)引起勞動(dòng)條件偏高，可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至影響國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，世界各國(guó)為維持勞動(dòng)契約當(dāng)事人的自由和合法權(quán)益，往往通過法定勞動(dòng)基準(zhǔn)規(guī)定勞動(dòng)條件的上限或下限，如最低工資、最高工時(shí)，在法律規(guī)定的幅度內(nèi)由當(dāng)事人進(jìn)行自由協(xié)商。

世界各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，勞資關(guān)系發(fā)展階段也各不相同，勞資雙方通過什么方式來形成勞動(dòng)條件，各國(guó)也有不同模式。然而，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都留下了相當(dāng)大的空間讓勞資雙方發(fā)揮社會(huì)伙伴功能，以團(tuán)體協(xié)約來形成勞動(dòng)條件，國(guó)家只能也只需制訂最低勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)條件。反之，國(guó)家則要對(duì)勞動(dòng)條件做出詳細(xì)、具體的規(guī)定，勞資雙方談判空間相對(duì)較小。以德國(guó)為例，德國(guó)強(qiáng)調(diào)勞資協(xié)約自治，雖然在1952年1月公布實(shí)施了《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，但半個(gè)世紀(jì)以來一直處于備而不用的狀態(tài)。德國(guó)《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》規(guī)定，只有在沒有產(chǎn)業(yè)、行業(yè)工會(huì)或雇主組織的情況下，或雖有工會(huì)或雇主組織，但因?yàn)槿藬?shù)過少，不能對(duì)勞動(dòng)條件的形成產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，無法達(dá)成集體協(xié)議時(shí)，才適用勞動(dòng)基準(zhǔn)法。而我國(guó)則正好與此相反。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家的公權(quán)力直接介入勞資事務(wù)，并對(duì)勞動(dòng)關(guān)系雙方采取控制態(tài)度，勞動(dòng)關(guān)系被描述為勞動(dòng)行政關(guān)系。雖然《勞動(dòng)法》規(guī)定了勞資雙方可以“集體形成”勞動(dòng)條件，但實(shí)際作用卻極其有限。長(zhǎng)期以來勞動(dòng)條件的形成主要依靠國(guó)家制定相應(yīng)的法律法規(guī)，而不是通過工會(huì)與雇主團(tuán)體協(xié)商而形成，即使象征性地簽訂集體協(xié)議，也無非是把勞動(dòng)法的規(guī)定重抄一遍而已，而通過締結(jié)或修訂集體協(xié)議解決糾紛，則更是遙遠(yuǎn)。究其原因，在于我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系政策并不是任由雙方自治，而保持了很大程度的政府干預(yù)，因此工會(huì)的功能始終有限，政府干預(yù)愈深，勞動(dòng)關(guān)系雙方對(duì)政府的依賴也愈大。

協(xié)約自治模式是以集體協(xié)議為核心形成勞動(dòng)條件，其在理念上遵循：政府不加干預(yù)→工會(huì)與雇主自治→進(jìn)行集體談判→締結(jié)集體協(xié)議→形成勞動(dòng)條件→勞資雙方遵行。而政府主導(dǎo)的模式，則是由政府制定勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)作為勞動(dòng)條件的主要內(nèi)容，遵循的理念是：政府制定勞動(dòng)基準(zhǔn)法→確立勞動(dòng)條件→強(qiáng)制實(shí)施→勞資雙方不得違反→罰則作為后盾→勞資雙方進(jìn)行集體協(xié)商與否并無實(shí)質(zhì)作用→勞資雙方締結(jié)集體協(xié)議與否亦無真正法律效果→勞資爭(zhēng)議與締結(jié)集體協(xié)議無當(dāng)然關(guān)系。[7](p98)

[參 考 文 獻(xiàn)] [1] Terry Mcllwee, “Collective Bargaining”[A], in European Labor Relations[C].Vol.1.Gower, England, 2001.p14.[2] 鄭秉文.合作主義：中國(guó)福利制度框架的重構(gòu).經(jīng)濟(jì)研究[J],2002.2.[3] 中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)年鑒(1995—2002)[Z].北京：中國(guó)勞動(dòng)保障出版社.[4] 李昌徽.國(guó)際勞工局技術(shù)審查報(bào)告<中國(guó)三方社會(huì)對(duì)話及勞動(dòng)關(guān)系>[Z]，2002.[5] 北京市總工會(huì).關(guān)于北京市59家企業(yè)集體合同建制和履行情況的調(diào)查和思考[Z]，2002.[6] 報(bào)刊文摘[N].2003.4.7，第4版。

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Key words: collective bargaining, industrial relations, and mechanism

作者系中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院 副教授

第二篇：集體談判制度在我國(guó)的發(fā)展及面臨的問題

集體談判制度在我國(guó)的發(fā)展及面臨的問題

摘要：集體談判制度是勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的重要保障，是維護(hù)雇員利益，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要機(jī)制。但集體談判制度在我國(guó)還處于初級(jí)階段，集體談判的機(jī)制還沒有真正形成，并且由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)的明確規(guī)定，在推行的過程中，遇到了一系列問題。近年來，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的增加，說明了我國(guó)的協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有發(fā)揮必要的作用。集體談判制度在我國(guó)的推行和發(fā)展仍面臨著諸多問題與困難。

關(guān)鍵詞：集體談判；工會(huì)；集體合同

集體談判(Collective Bargaining)，又稱為集體協(xié)商，是勞資關(guān)系中的核心問題之一。集體談判是指資方和雇員代表借助談判，旨在達(dá)成覆蓋某一雇員群體的協(xié)議，以決定就業(yè)條件與待遇，協(xié)調(diào)雇傭關(guān)系的一種方法。通常以組織起來的工人即工會(huì)為一方，以聯(lián)合起來的雇主如雇主協(xié)會(huì)為一方，圍繞工資、就業(yè)保障、其他待遇(如加班費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、帶薪休假、醫(yī)療補(bǔ)助、失業(yè)津貼、退休金等)、工作條件(如工作日長(zhǎng)度、勞動(dòng)強(qiáng)度、工作環(huán)境、安全保障)等展開的集體討價(jià)還價(jià)。達(dá)成雙方都能接受且愿意遵守的集體協(xié)議，是集體談判的最終目的。集體談判過程是工人和工會(huì)、雇主和雇主協(xié)會(huì)、雙方協(xié)調(diào)協(xié)商、相互妥協(xié)的過程，而談判所形成的集體協(xié)議是雙方“共同意志”的體現(xiàn)。

一、西方集體談判制度的功能及發(fā)展趨勢(shì)

集體談判制度產(chǎn)生于工業(yè)革命時(shí)期，由于機(jī)械化程度的提高而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)加劇，形成勞動(dòng)力的買方市場(chǎng)，單個(gè)勞動(dòng)者難以通過個(gè)別談判與雇主抗衡，維護(hù)自身的利益，因而形成勞動(dòng)者組成的群體性組織，并開始集體談判。集體談判是勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的重要保障，勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效運(yùn)行，要依賴市場(chǎng)主體力量的相互平衡和制約，依賴于建立規(guī)范的程序規(guī)則。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，勞動(dòng)者一般處于相對(duì)弱勢(shì)地位，使得單個(gè)勞動(dòng)者難以與相對(duì)強(qiáng)大的雇主相抗衡，難以有效地維護(hù)自己的利益。集體談判制度的建立，可以使勞動(dòng)者的個(gè)人意愿通過勞動(dòng)者團(tuán)體表現(xiàn)出來，由團(tuán)體代表勞動(dòng)者個(gè)人同雇主交涉，這有助于克服個(gè)體的弱勢(shì)，增強(qiáng)勞動(dòng)者一方的力量，使勞動(dòng)力市場(chǎng)雙方的力量趨于平衡。集體談判能夠有效地促使雙方相互讓步，達(dá)成妥協(xié)，簽訂協(xié)議，降低諸如怠工、辭職等沖突產(chǎn)生的副作用。集體談判被認(rèn)為是規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，協(xié)調(diào)勞資矛盾的“偉大發(fā)明”。

集體談判過程不僅是一種以經(jīng)濟(jì)事務(wù)為中心的談判過程，也是一種政治過程，是多種力量相互較量最終達(dá)到妥協(xié)的過程。集體談判在一定程度上可以被看成是基于談判雙方的相互依賴，以及對(duì)對(duì)方行為的否決權(quán)基礎(chǔ)上的一種政治過程。集體協(xié)議則是談判雙方作為立法者所制訂出來的一部實(shí)體法律，集體談判制度是延續(xù)的“政治制度”。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，集體談判也逐漸發(fā)生變化。主要表現(xiàn)在全國(guó)性、行業(yè)性的多雇主集體談判有減少的趨勢(shì)，而組織層次上的單一雇主集體談判逐漸增加。20世紀(jì)90年代以來，可以看到相當(dāng)數(shù)量的全國(guó)性多雇主談判被放棄或者是影響力明顯下降。英國(guó)在1996—1999年間，有10次私有部門中的多雇主談判安排被放棄(涉及員工70多萬人)，另有10次全國(guó)性的集體談判所訂立的協(xié)議影響力下降(涉及員工37萬人)，而且其間的8個(gè)多雇主談判協(xié)議(涉及員工90萬)被廢除。集體談判的分散化削弱了工會(huì)的力量，減少了與強(qiáng)大的雇主協(xié)會(huì)進(jìn)行平等談判的籌碼，但是這種現(xiàn)象不是普遍性的，同時(shí)，集體談判由于靈活性比較大，盡管受到全球化進(jìn)程的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，仍然在發(fā)揮著重要作用。

二、我國(guó)集體協(xié)商的發(fā)展及存在的問題

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期通過計(jì)劃配置勞動(dòng)力，也就不存在集體談判制度。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中，勞動(dòng)力通過市場(chǎng)進(jìn)行配置，勞動(dòng)就業(yè)制度產(chǎn)生了根本改變，以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)的“雇主—雇員”關(guān)系取代了終生雇傭關(guān)系。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)開始引入集體協(xié)商制度。1994年頒布的《勞動(dòng)法》對(duì)集體協(xié)商和集體合同制度作了原則性規(guī)定，1996年正式建立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的三方機(jī)制，同時(shí)，重點(diǎn)建立平等協(xié)商和集體合同制度，2001年新通過的《工會(huì)法(修正案)》也對(duì)工會(huì)參與集體協(xié)商提供了法律保障。

集體協(xié)商在實(shí)踐中也得到很好的推進(jìn)。2001年，10 000多戶企業(yè)開展了工資集體協(xié)商試點(diǎn)。2002年，3萬多家企業(yè)建立了工資集體協(xié)商制度，企業(yè)集體協(xié)商機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)，全年通過集體協(xié)商簽訂集體合同63.5萬份，涉及職工8 000多萬人。30個(gè)省市自治區(qū)和直轄市建立了省級(jí)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制。2003年，29萬多家企業(yè)建立工資集體協(xié)商機(jī)制。

但是總體上講，集體談判制度在我國(guó)還處于初級(jí)階段，集體談判的機(jī)制還沒有真正形成。集體談判制度在協(xié)調(diào)勞資矛盾，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序方面還沒發(fā)揮更大的作用。勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量仍然呈不斷上升的趨勢(shì)，2001年全國(guó)各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件15.5萬件，涉及勞動(dòng)者46.7萬人，其中集體爭(zhēng)議案件9 847件，涉及勞動(dòng)者28.7萬人。2002年，全國(guó)共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件18.4萬，涉及勞動(dòng)者61萬人，其中集體勞動(dòng)爭(zhēng)議案件1.1萬件。2003年，全國(guó)共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件22.6萬件，其中集體爭(zhēng)議案件1.2萬件。

勞動(dòng)爭(zhēng)議的不斷增加，說明了我國(guó)的協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有發(fā)揮必要的作用。集體談判制度在我國(guó)的推行和發(fā)展仍面臨著諸多問題與困難。

1.工會(huì)的代表性和獨(dú)立性問題

集體談判機(jī)制有效運(yùn)行的前提是談判雙方具有獨(dú)立性和代表性。工會(huì)的代表性，主要是解決工會(huì)與勞動(dòng)者在集體談判中的關(guān)系和地位問題，工會(huì)的獨(dú)立性則主要是指工會(huì)與管理方之間的關(guān)系問題。工會(huì)是勞動(dòng)者利益的“代表者”，是為了維護(hù)勞動(dòng)者利益而同雇主進(jìn)行交涉的“談判者”，處于同雇主相對(duì)獨(dú)立的地位。這樣，工會(huì)才能同雇主進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂符合雇員利益的勞動(dòng)合同，保護(hù)勞動(dòng)者利益。但是在我國(guó)的實(shí)踐中，與中央級(jí)別的工會(huì)組織強(qiáng)勢(shì)相比，企業(yè)級(jí)別的工會(huì)組織地位日漸下降。一些企業(yè)的工會(huì)在改制中被撤并，一些企業(yè)雖然設(shè)置有工會(huì)，但是仍然是延續(xù)計(jì)劃時(shí)期的政治職能和福利功能，其職能沒有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化而進(jìn)行相應(yīng)的變革。在管理體制上，工會(huì)組織隸屬于企業(yè)，許多工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員都是兼職，在國(guó)有企業(yè)，工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者(工會(huì)主席)一般是兼任的。在這種制度安排下，當(dāng)企業(yè)目標(biāo)和職工目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，工會(huì)組織當(dāng)然更加偏向企業(yè)的目標(biāo)。同時(shí)，在工會(huì)傾向于通過內(nèi)部協(xié)調(diào)雇員與管理方的利益分歧，而不是代表雇員與管理方進(jìn)行談判。在這樣的情況下，工會(huì)不能真正代表雇員的利益，在集體談判中也就沒有討價(jià)還價(jià)動(dòng)因，即使最終通過協(xié)商簽訂了集體協(xié)議，也大多流于形式。所以，解決工會(huì)的代表性和獨(dú)立性問題，不僅關(guān)系到工會(huì)能否代表和維護(hù)勞動(dòng)者利益，而且也是集體談判制度推行的關(guān)鍵。

2.工會(huì)的參與率雖然高，但分布很不均衡

1995年，我國(guó)所有職工參加工會(huì)的比率為59.4%，到1995年下降為55.4%，2002年下降為54.0%。這與西方國(guó)家工會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)是相吻合的。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的工會(huì)參與率并不低，遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但是工會(huì)的影響力和組織程度卻遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?？梢姡?huì)參加比率并不能很好地衡量工會(huì)組織程度和影響力。

從工會(huì)的分布來看，國(guó)有、集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工會(huì)組建數(shù)量和工會(huì)會(huì)員數(shù)，分別占全國(guó)48%和55%；而其他非公有制企業(yè)的工會(huì)組建數(shù)量和工會(huì)會(huì)員數(shù)都相對(duì)較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)2002年的就業(yè)量達(dá)到13 288萬人，而建立工會(huì)組織數(shù)僅12萬，工會(huì)會(huì)員984萬，工會(huì)參與率僅有7.4%。私營(yíng)個(gè)體企業(yè)工會(huì)組織數(shù)占全國(guó)的57.8%，而工會(huì)會(huì)員數(shù)僅占全國(guó)的17.5%，每個(gè)工會(huì)組織平均僅有24個(gè)成員，工會(huì)的規(guī)模相對(duì)比較小，難以發(fā)揮作用。 2002年，共發(fā)生集體勞動(dòng)爭(zhēng)議案件11 024件，其中港澳臺(tái)外資占10%，個(gè)體私營(yíng)占20%。這與工會(huì)的建立有一定關(guān)系。

3.企業(yè)層次上集體談判的雇主角色不明，行業(yè)、區(qū)域雇主組織缺位

雇主組織原則上是談判的主體，代表雇主利益與工會(huì)進(jìn)行談判。中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)是國(guó)際勞工組織和中國(guó)政府承認(rèn)的中國(guó)雇主的代表性組織。但是與工會(huì)相比，中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)在其代表性和會(huì)員數(shù)量方面都很弱。與工會(huì)從上到下的組織體系不同，雇主的代表暨中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)在許多區(qū)縣一級(jí)并沒有相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，因而在開展區(qū)域性、行業(yè)性集體談判和集體協(xié)議制度中，企業(yè)方主體缺位顯得更為突出。除了產(chǎn)業(yè)和地方一級(jí)談判中確立雇主與雇主組織之間的關(guān)系外，在企業(yè)間理順企業(yè)工會(huì)和管理方之間的關(guān)系也是集體談判的一個(gè)難題。

目前，我們主要面臨的是在國(guó)有企業(yè)誰是雇主的問題，另外一個(gè)就是管理者的工會(huì)會(huì)員身份問題。根據(jù)國(guó)際慣例，對(duì)工資的設(shè)定、利潤(rùn)的分成、勞動(dòng)用工等這些重要的事情擁有決定權(quán)的人，就是法定的雇主。按照這一慣例，國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理就屬于法定的雇主，而不是勞動(dòng)者。而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理往往把自己看作勞動(dòng)者，而不是雇主。只是與雇員的分工不同。國(guó)有企業(yè)問題是一個(gè)很復(fù)雜的問題，牽涉到很多，特別是產(chǎn)權(quán)。隨著國(guó)資委的設(shè)立，國(guó)有資產(chǎn)的管理逐漸明朗，廠長(zhǎng)經(jīng)理以及高級(jí)管理人員成為對(duì)資本負(fù)責(zé)的一個(gè)群體，而不是勞動(dòng)者。關(guān)于管理者的工會(huì)會(huì)員身份問題，我國(guó)根據(jù)工會(huì)法，在一個(gè)企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)中的會(huì)員，不管是工人、技術(shù)人員還是管理人員，都組織在一個(gè)工會(huì)組織中。也是我國(guó)的工會(huì)是一元制的，這樣就出現(xiàn)廠長(zhǎng)經(jīng)理等雇主代表與雇員同屬于一個(gè)工會(huì)會(huì)員的情況，按照《工會(huì)法》，工會(huì)也要維護(hù)經(jīng)理廠長(zhǎng)的利益。這樣，工會(huì)一方面要與管理者談判，另一方面又要代表管理者的利益。角色不清，不僅使工會(huì)難以發(fā)揮其作用，同時(shí)也對(duì)管理者產(chǎn)生不利影響。

4.集體協(xié)議制度發(fā)展不平衡且集體協(xié)議內(nèi)容雷同，缺少針對(duì)性和可操作性

簽訂集體協(xié)議的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)的比例較大，合資企業(yè)較少，私營(yíng)企業(yè)更少。據(jù)2001年中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)對(duì)全國(guó)6省市100家企業(yè)的調(diào)查顯示，國(guó)有企業(yè)簽訂集體協(xié)議的比例為73%，合資企業(yè)簽訂集體協(xié)議的比例是38.1%，私營(yíng)企業(yè)簽訂集體協(xié)議的比例僅為15.4%。

在業(yè)已簽訂的集體協(xié)議中，合同條款大多是照抄現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，原則性條款多，具體規(guī)定少；照抄法律條文的多，結(jié)合企業(yè)實(shí)際的少，很多條款缺乏細(xì)節(jié)性的補(bǔ)充，往往很模糊。有些工會(huì)甚至為了完成簽約數(shù)量，使用統(tǒng)一的范本，其結(jié)果是多數(shù)企業(yè)集體合同雷同、內(nèi)容空洞，缺少靈活性、針對(duì)性，沒有結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，進(jìn)行具體量化細(xì)化，致使合同缺乏操作性。

5.談判環(huán)節(jié)缺位，協(xié)商談判機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用

集體談判是簽訂集體協(xié)議的前提和必經(jīng)階段，集體協(xié)議只是談判的最終結(jié)果。集體談判的過程就是雇主和雇員雙方經(jīng)過多次的討價(jià)還價(jià)，不斷妥協(xié)，最終達(dá)成一致，消除分歧的過程。沒有實(shí)際的談判過程，集體談判無法發(fā)揮應(yīng)有的功效。

我國(guó)重集體協(xié)議的簽約，輕集體協(xié)商的現(xiàn)象普遍存在，沒有建立相應(yīng)的談判機(jī)制。甚至把集體合同當(dāng)成一項(xiàng)達(dá)標(biāo)任務(wù)，只追求合同的數(shù)量。簽訂的合同大多沒有經(jīng)過協(xié)商，流于形式。協(xié)議合同也僅僅停留在紙面上，沒有發(fā)揮必要的作用。集體談判的核心是形成談判協(xié)商機(jī)制，形成雇主和雇員相互溝通達(dá)成共識(shí)的制度。但目前我們欠缺的是這種形成談判的機(jī)制，并且使這種機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用，去解決問題，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，協(xié)調(diào)勞資矛盾。

三、推行集體談判制度應(yīng)該強(qiáng)化的措施

首先要轉(zhuǎn)換工會(huì)的職能。工會(huì)是代表雇員的組織，維護(hù)雇員利益是根本職能。工會(huì)要具有同雇主談判的能力，也就是必須保持獨(dú)立性和代表性。目前，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員存在大量兼職現(xiàn)象，這樣就很難保持其獨(dú)立性，代表性也大打折扣。盡量減少工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員的兼職，是確保獨(dú)立性的一項(xiàng)重要舉措。工會(huì)組織獨(dú)立于公司的管理機(jī)制之外，必然會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)問題，就是工會(huì)的經(jīng)費(fèi)問題。經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要取得途徑是會(huì)員的會(huì)費(fèi)，同時(shí)也可以有財(cái)政給予一定的補(bǔ)貼。對(duì)于管理人員的工會(huì)會(huì)員資格問題，由于目前我國(guó)實(shí)行的是一元制的工會(huì)，所以可以嘗試讓他們加入上一級(jí)工會(huì)，以減少他們對(duì)于企業(yè)工會(huì)的影響。也可以建立相應(yīng)的雇主組織，解決集體談判中雇主一方缺位的問題。

其次是加強(qiáng)非公有制企業(yè)工會(huì)的建制問題。工會(huì)主要分布在公有制企事業(yè)單位，大量的非公有制企業(yè)工會(huì)建立艱難。而在當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，非公有制將在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。如果不建立相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制，處于相對(duì)弱勢(shì)的勞動(dòng)者的利益必然得不到有效地維護(hù)。

最后是關(guān)于加快集體談判的立法。我國(guó)對(duì)于集體談判的法律規(guī)范很少，只有《勞動(dòng)法》中有四條直接提及集體合同。顯然，這些規(guī)定是粗線條的、原則性的，可操作性很差，只是為進(jìn)一步的專門立法提供框架和依據(jù)。僅靠這四條來規(guī)范集體談判，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。目前的集體合同主要是依據(jù)勞動(dòng)部發(fā)布的《集體合同規(guī)定》，隨著集體合同制度的推行，《集體合同規(guī)定》愈來愈顯示出它的局限性。由于《集體合同規(guī)定》是由勞動(dòng)部制定的，只是一個(gè)部門行政法規(guī)，因此，它主要反映勞動(dòng)部的部門意志，只是規(guī)定與集體合同的行政管理有關(guān)的問題，沒有涉及其他問題，對(duì)于集體合同也只是做出了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，同時(shí)僅是一部部門行政規(guī)定，沒有相應(yīng)的法律效力。因此，我國(guó)對(duì)于集體合同和集體談判立法是一個(gè)必然趨勢(shì)。

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第三篇：我國(guó)環(huán)境面臨的問題

我國(guó)環(huán)境面臨的問題

一、我國(guó)面臨的十大環(huán)境問題

1、大氣污染問題

2000年我國(guó)二氧化硫排放量為1995萬噸，居世界第一。據(jù)專家測(cè)算，要滿足全國(guó)天氣的環(huán)境容量要求，二氧化硫排放量要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上至少削減40％。此外，2000年我國(guó)煙塵排放量為1165萬噸，工業(yè)粉塵的排放量為1092萬噸。大氣污染是我國(guó)目前第一大環(huán)境問題。

2、水環(huán)境污染問題

我國(guó)七大水系的污染程度依次是：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長(zhǎng)江，其中42％的水質(zhì)超過3類標(biāo)準(zhǔn)（不能做飲用水源），全國(guó)有36％的城市河段為劣5類水質(zhì)，喪失了使用功能。大型淡水湖泊（水庫(kù)）和城市湖泊水質(zhì)普遍較差，75％以上的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化加劇，主要由氮、磷污染引起。

3、垃圾處理問題

目前，我國(guó)工業(yè)固體廢物年產(chǎn)生量達(dá)8.2億噸，綜合利用率約46％。全國(guó)城市生活垃圾年產(chǎn)生量為1.4億噸，達(dá)到無害化處理要求的不到10％。塑料包裝物和農(nóng)用薄膜導(dǎo)致的白色污染已蔓延全國(guó)各地。

4、土地荒漠化和沙災(zāi)問題

目前，我國(guó)荒漠化土地已占國(guó)土陸地總面積的27.3％，而且，荒漠化面積還以每年2460平方公里的速度增長(zhǎng)。我國(guó)每年遭受的強(qiáng)沙塵暴天氣由20世紀(jì)50年代的5次增加到了90年代的23次。土地沙化造成了內(nèi)蒙古一些地區(qū)的居民被迫遷移他鄉(xiāng)。

5、水土流失問題

我國(guó)每年流失的土壤總量達(dá)50多億噸，每年流失的土壤養(yǎng)分為4000萬噸標(biāo)準(zhǔn)化肥（相當(dāng)于全國(guó)１年的化肥使用量）。自1949年以來，我國(guó)水土流失毀掉的耕地總量達(dá)4000萬畝，這對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)來說是極大損失。

6、旱災(zāi)和水災(zāi)問題

20世紀(jì)50年代我國(guó)年均受旱災(zāi)的農(nóng)田為1.2億畝，90年代上升為3.8億畝。1972年黃河發(fā)生第一次斷流，1985年后年年斷流，1997年斷流天數(shù)達(dá)227天。有關(guān)專家經(jīng)調(diào)查推測(cè)：未來15年內(nèi)，我國(guó)將持續(xù)干旱。而長(zhǎng)江流域的水災(zāi)發(fā)生頻率卻明顯增加，500多年來，長(zhǎng)江流域共發(fā)生的大洪水為53次，但近50年來，每3年就出現(xiàn)一次大澇，1998年的大洪水造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

7、生物多樣性破壞問題

我國(guó)是生物多樣性破壞較嚴(yán)重的國(guó)家，高等植物中瀕危或接近瀕危的物種達(dá)4000～5000種，約占我國(guó)擁有的物種總數(shù)的15％～20％，高于世界10％～15％的平均水平。在聯(lián)合國(guó)《國(guó)際瀕危物種貿(mào)易公約》列出的640種世界瀕危物種中，中國(guó)有156種，約占總數(shù)的1／4。我國(guó)濫捕亂殺野生動(dòng)物和大量捕食野生動(dòng)物的現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重，屢禁不止。

8、加入世貿(mào)組織和環(huán)境問題

我國(guó)加入世貿(mào)組織將面臨兩方面新的環(huán)境問題。一方面是國(guó)際上的“綠色貿(mào)易壁壘”。由于我國(guó)目前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)普遍低于發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的食品、機(jī)電、紡織、皮革、陶瓷、煙草、玩具、鞋業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)品將在出口貿(mào)易中受到限制。另一方面，由于國(guó)際市場(chǎng)對(duì)中國(guó)的礦產(chǎn)、石材、藥用植物、農(nóng)產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品的大量需求，可能會(huì)加重我國(guó)的生態(tài)、環(huán)境和自然資源的破壞。同時(shí)，我國(guó)可能成為國(guó)外污染密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移的地點(diǎn)和大量的國(guó)外工業(yè)廢物“來料加工”的地點(diǎn)，這將極大地加重我國(guó)的環(huán)境問題。

9、三峽庫(kù)區(qū)的環(huán)境問題

三峽工程是我國(guó)目前正在實(shí)施的巨大的水利工程。該工程定于2003年開始發(fā)電。三峽建成后對(duì)地質(zhì)環(huán)境、水資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境（涉及庫(kù)區(qū)兩岸和整個(gè)上游地區(qū)）的影響，以及

如何有效防治庫(kù)區(qū)污染是目前擺在三峽建設(shè)者面前的一大課題。

10、持久性有機(jī)物污染問題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難降解的持久性有機(jī)物污染開始顯現(xiàn)。國(guó)際上今年簽署了《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》，我國(guó)是公約的簽字國(guó)。其中確定的首批禁止使用的12種持久性有機(jī)污染物在我國(guó)的環(huán)境介質(zhì)中多有檢出。這類有機(jī)污染物具有轉(zhuǎn)移到下一代體內(nèi)，并在多年后顯現(xiàn)其危害的特點(diǎn)，也被稱為“環(huán)境激素”或“環(huán)境荷爾蒙”，危害嚴(yán)重。目前這類有機(jī)污染物廣泛存在于工農(nóng)業(yè)和城市建設(shè)等使用的化學(xué)品之中。

二、我國(guó)環(huán)境問題國(guó)際履約壓力沉重 需要深刻反省

1992年7月，中國(guó)第一個(gè)“21世紀(jì)議程行動(dòng)方案”出臺(tái)，這被研究者認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)由政府頒發(fā)的環(huán)保人物大獎(jiǎng)“綠色中國(guó)人物獎(jiǎng)”之第一屆。主辦方立志將“綠色中國(guó)人物獎(jiǎng)”塑造成一個(gè)真正具有公眾精神的獎(jiǎng)。它的候選人名單向全社會(huì)公開征集，組委會(huì)將做到最大限度的透明和最廣泛的參與，塑造出最具有公信力的社會(huì)品牌。

黨的十六屆五中全會(huì)公報(bào)指出，要“認(rèn)真解決影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是嚴(yán)重危害人民健康的突出的環(huán)境問題”。環(huán)境保護(hù)是個(gè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生、事關(guān)民族未來的重大課題，“綠色中國(guó)人物”背后的故事也一定充滿憂患。因此，我特別希望，這不僅是一個(gè)真正具有公眾精神的獎(jiǎng)，而且是一個(gè)促進(jìn)政府和社會(huì)公眾全面反省的獎(jiǎng)，反省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式給環(huán)境帶來巨大影響，反省城市與鄉(xiāng)村、人與自然、與社會(huì)的關(guān)系。只有認(rèn)真總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才能達(dá)到“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的目標(biāo)。

比如半個(gè)多世紀(jì)來城鄉(xiāng)二元分割的戶籍政策，以及延至今日的大城市對(duì)外來人口特別是外來農(nóng)村人口的歧視政策，使大量人口滯留農(nóng)村，帶來了極大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和人口壓力。中科院曾通過衛(wèi)星遙感，對(duì)我國(guó)西部12省區(qū)的土地承載能力進(jìn)行了評(píng)估，結(jié)果表明，西部有1／5的土地承載力處于超負(fù)荷狀態(tài)，造成許多地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境惡化。中國(guó)目前適宜生存的好地方只有國(guó)土總面積的1／3。半個(gè)多世紀(jì)以來，我們的人口從6億增長(zhǎng)到了13億，多了一倍。而荒漠化及嚴(yán)重水土流失地區(qū)的面積各增加了約一倍半，中國(guó)可居住土地從600多萬平方公里減少到300多萬，少了一半。中國(guó)人每年搬動(dòng)的土石方量是世界人均值的1.4倍。而據(jù)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家仲大軍先生的分析，由于二元戶籍制使大量人口滯留農(nóng)村，中國(guó)在過去半個(gè)多世紀(jì)里多生了一億人口。

再比如，上世紀(jì)八十年代以來，由于不公平不合理的產(chǎn)權(quán)安排（特別是在土地、礦產(chǎn)資源方面）以及缺乏科學(xué)的決策體制等方面的問題，用資源高消耗刺激經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，造成了巨大的環(huán)境壓力。中國(guó)成為世界上自然資產(chǎn)損耗最嚴(yán)重的國(guó)家，45 種主要礦產(chǎn)15年后將剩下6種，5年以后60％以上的石油依賴進(jìn)口；我國(guó)單位GDP的能耗是日本的7倍、美國(guó)的6倍、印度的2.8倍，單位GDP污染排放量則是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的十幾倍，勞動(dòng)生產(chǎn)率卻是人家的幾十分之一。三分之一的國(guó)土被酸雨污染，主要水系的五分之二成為劣五類，3億多農(nóng)村人口喝不到干凈的水，一億多城市居民呼吸不到清潔的空氣，1500 萬人因此得上支氣管疾病和呼吸道癌癥。

再比如，我國(guó)環(huán)境方面的國(guó)際履約壓力也十分沉重。國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳指出：如果火電廠燃煤排放的溫室氣體一旦超出人均4噸，我們國(guó)際履約的費(fèi)用每年就要達(dá)到500億；世界銀行計(jì)算，2020年之后，我們僅為燃煤造成的疾病就將支付3900億美元的費(fèi)用，占GDP的13％。

一個(gè)國(guó)家和民族的創(chuàng)造力，很大程度上緣于其對(duì)于自身的反省能力。加爾布雷思在其《好社會(huì)：人道的記事本》的開頭明確無誤地告訴我們，好社會(huì)是通過不斷反省不斷改進(jìn)得來的。

自信的中國(guó)人應(yīng)當(dāng)勇于反省勤于反省。環(huán)保作為與人類自身的陳腐觀念和腐朽做法做斗爭(zhēng)的千秋偉大事業(yè)，更要高舉反省的火把。希望每年一度的“綠色中國(guó)人物獎(jiǎng)”成為全民反省的盛會(huì)，讓我們與自然變得親和友善。

第四篇：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)面臨問題及對(duì)策思考

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出管理需要而產(chǎn)生的，是對(duì)政府的公共支出所產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為。在我國(guó)，隨著公共財(cái)政框架的逐步建立和收支矛盾的越來越突出，開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作已成為當(dāng)前財(cái)政改革面臨的一項(xiàng)重要課題。

根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)提出的“建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系”的要求和財(cái)政部統(tǒng)一部署，我國(guó)從2001年開始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行了支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作小規(guī)模試點(diǎn)，取得了一定的成效。但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要。本文擬對(duì)我國(guó)財(cái)政開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨主要問題

（一）未形成財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境。

從國(guó)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?0世紀(jì)90年代開始，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等西方國(guó)家已經(jīng)基本建立了較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和體系。1993年美國(guó)第103屆國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Result Act, GPRA），通過設(shè)定政府財(cái)政支出的績(jī)效目標(biāo)，比較績(jī)效目標(biāo)和實(shí)施成果，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，提高聯(lián)邦政府的工作效率和責(zé)任心。英國(guó)政府也于1997年頒布了《支出綜合審查》，要求政府部門每年與財(cái)政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，以確定績(jī)效目標(biāo)。在財(cái)政結(jié)束后，進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，向議會(huì)提交《秋季績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)制度已經(jīng)成為英國(guó)政府最重要的公共管理制度之一。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作由于起步較晚，仍處于試點(diǎn)摸索階段，整個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度仍是一遍空白，財(cái)政支出要講效益缺乏法律約束和制度保證。

（二）未形成財(cái)政支出講效益的監(jiān)督環(huán)境。

對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督一般來自三個(gè)方面，分別是人大、審計(jì)和財(cái)政部門自身。目前財(cái)政監(jiān)督存在的主要問題：一是對(duì)財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）的評(píng)價(jià)；二是對(duì)財(cái)政支出審查的范圍僅限于財(cái)政支出本身以及延伸的單位財(cái)務(wù)，未擴(kuò)展到以政府財(cái)政支出為紐帶的政府部門整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的綜合評(píng)價(jià)；三是對(duì)財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于“鑒證”形式，通過查找財(cái)政、財(cái)務(wù)存在問題，規(guī)范財(cái)政管理，未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題，找出原因，提出政策建議，從而提高財(cái)政支出使用效益，提高政府工作效率；四是對(duì)財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的“鑒證和報(bào)告”的事后審查，未轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑按_定目標(biāo)，事中和事后評(píng)價(jià)的方式。

（三）未將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)納入整個(gè)績(jī)效預(yù)算管理的過程中。

績(jī)效預(yù)算管理全面引入績(jī)效管理思想，以成果為導(dǎo)向，將追求最大績(jī)效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動(dòng)中。預(yù)算分配著眼于資源配置后能夠取得的績(jī)效，從源頭上控制沒有績(jī)效和低績(jī)效的項(xiàng)目。預(yù)算執(zhí)行著眼于減少成本，提高效率。為此，績(jī)效預(yù)算編制、執(zhí)行和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)作為一個(gè)整體，相輔相成，撇開績(jī)效預(yù)算編制和執(zhí)行談績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)如無源之水。

（四）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的評(píng)價(jià)體系。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大、技術(shù)性強(qiáng)，組織開展這項(xiàng)工作，必須建立規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)和公正合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度納入財(cái)政績(jī)效管理的制度范疇。目前，我國(guó)開展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要存在以下問題：一是沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。西方許多國(guó)家和世界銀行等國(guó)際組織都設(shè)有專門的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行主體；二是缺乏滿足不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)需要，科學(xué)、規(guī)范、合理的方法、指標(biāo)體系以及標(biāo)準(zhǔn)體系；三是評(píng)價(jià)層次和重點(diǎn)不清；四是評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力。

二、對(duì)策分析

（一）合理劃分財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)層次。

根據(jù)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)主體和客體不同，可以將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作分為四個(gè)層次：財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)以及財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體通常是財(cái)政部門、審計(jì)部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門（單位），評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益；單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是財(cái)政部門、審計(jì)部門和主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是主管部門所屬二級(jí)和基層預(yù)算單位的財(cái)政支出效益；部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是各級(jí)人民代表大會(huì)、政府、財(cái)政部門和審計(jì)部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是一級(jí)預(yù)算單位的財(cái)政支出效益；財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是各級(jí)人民代表大會(huì)、審計(jì)部門等，評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出的整體效益。

（二）建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是各國(guó)政府自身對(duì)財(cái)政支出管理改革的要求，更是國(guó)家對(duì)高效政府的制度約束和手段。西方國(guó)家通過強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效的法律地位，來不斷推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理上的兩個(gè)轉(zhuǎn)變：即預(yù)算撥款由傳統(tǒng)的按收入撥款轉(zhuǎn)為按績(jī)效撥款，從過去對(duì)預(yù)算的重過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟Y(jié)果管理。在我國(guó)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)近乎空白，中央和地方均處于分散探索階段，極大影響了財(cái)政支出績(jī)效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國(guó)首先要加快財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律中增加績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出管理的約束力，強(qiáng)化進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)手段，為今后開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定必要的法律基礎(chǔ)；其次，統(tǒng)一制定有關(guān)制度，明確全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。

（三）全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)過程中。

績(jī)效預(yù)算管理從程序上可分為制定戰(zhàn)略規(guī)劃、編制績(jī)效計(jì)劃、編制績(jī)效預(yù)算、執(zhí)行績(jī)效預(yù)算、開展績(jī)效評(píng)價(jià)和編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等五個(gè)步驟。

戰(zhàn)略規(guī)劃是立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀而制定的中長(zhǎng)期計(jì)劃，一般以五年或十年為戰(zhàn)略規(guī)劃期?？?jī)效預(yù)算管理中的戰(zhàn)略規(guī)劃包括政府戰(zhàn)略規(guī)劃（即目前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃）和部門

戰(zhàn)略規(guī)劃。部門戰(zhàn)略規(guī)劃是政府各職能部門根據(jù)法定職責(zé)、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、政府戰(zhàn)略規(guī)劃，所研究制定的包括部門工作和重大項(xiàng)目在內(nèi)的中長(zhǎng)期工作計(jì)劃，是政府戰(zhàn)略規(guī)劃的細(xì)化和具體化，一般包括部門發(fā)展整體目標(biāo)、部門發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)期成果、戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃、相關(guān)影響因素、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等內(nèi)容。

績(jī)效計(jì)劃是戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施計(jì)劃，不僅包括政府和部門內(nèi)所有財(cái)政預(yù)算資源，也包括目前未納入部門預(yù)算管理的各類資金或資源，是一個(gè)綜合使用各類可支配資源所形成的績(jī)效計(jì)劃?？?jī)效計(jì)劃一般包括以下內(nèi)容：闡明績(jī)效目標(biāo)，詳細(xì)闡明為達(dá)到已定績(jī)效目標(biāo)所需要的工作程序、項(xiàng)目、技術(shù)、人力資源、信息和其他資源等情況，建立用于衡量預(yù)算項(xiàng)目成本、服務(wù)水平及產(chǎn)出和成果目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)體系，提供預(yù)算項(xiàng)目決策分析及執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，說明實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任和獎(jiǎng)懲措施。

績(jī)效預(yù)算是績(jī)效計(jì)劃的財(cái)政預(yù)算表現(xiàn)形式，反映財(cái)政性資源預(yù)算安排的績(jī)效情況，包括部門預(yù)算支出整體績(jī)效和各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效情況。部門績(jī)效預(yù)算一般包括發(fā)下具體內(nèi)容：部門整體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、部門預(yù)算安排背景分析、部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效。

績(jī)效預(yù)算執(zhí)行主要包括以下內(nèi)容：一是政府、財(cái)政部門、主管部門（單位）和項(xiàng)目實(shí)施單位等各個(gè)績(jī)效管理主體，根據(jù)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算和政府批準(zhǔn)的績(jī)效計(jì)劃，層層簽訂績(jī)效目標(biāo)協(xié)議書，明確各方責(zé)權(quán)。協(xié)議書中列明績(jī)效管理項(xiàng)目，以及項(xiàng)目的投入、預(yù)算撥款、預(yù)期產(chǎn)出指標(biāo)和成果指標(biāo)、主體責(zé)權(quán)等內(nèi)容，作為財(cái)政撥款和考核評(píng)價(jià)的依據(jù)；二是按績(jī)效完成情況撥付預(yù)算資金，即既要提交預(yù)算資金使用計(jì)劃和撥款申請(qǐng)表，同時(shí)還要提交項(xiàng)目當(dāng)前進(jìn)度情況。對(duì)于難以按進(jìn)度完成的，部門要說明詳細(xì)原因，經(jīng)財(cái)政部門審查同意后，方可撥款；三是建立績(jī)效預(yù)算管理執(zhí)行反饋制度。

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)情況撰寫的報(bào)告，一般可分為以下幾個(gè)層次：財(cái)政支出綜合評(píng)價(jià)（形成政府績(jī)效報(bào)告）、部門（單位）績(jī)效評(píng)價(jià)（形成部門或單位績(jī)效報(bào)告）以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)（形成項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告）。

績(jī)效評(píng)價(jià)作為最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是對(duì)前面步驟效果的檢驗(yàn)。因此，前面幾個(gè)步驟質(zhì)量的好壞直接決定了績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。但績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、合理性以及結(jié)果的應(yīng)用也有利于前面幾個(gè)步驟工作的改進(jìn)。

（四）協(xié)調(diào)人大、審計(jì)、財(cái)政以及主管部門（單位）等績(jī)效預(yù)算監(jiān)督部門的關(guān)系，形成全方位的績(jī)效預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。

一是要做好人大、審計(jì)、財(cái)政部門以及主管部門（單位）在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，以從多個(gè)方面強(qiáng)化和推進(jìn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)，避免重復(fù)評(píng)價(jià)；二是要形成主管部門（單位）對(duì)財(cái)政、財(cái)政對(duì)人大的績(jī)效預(yù)決算報(bào)告制度，落實(shí)全面績(jī)效預(yù)算管理思想；三是人大和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政收支預(yù)決算的審查（計(jì)）要從合規(guī)、合理、合法性審查（計(jì)）向績(jī)效結(jié)果審查（計(jì)）重心轉(zhuǎn)移。

（五）積極探索，分步實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

考慮財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性，且剛剛起步，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完

善還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，因此，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)參照國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著先易后難，分步實(shí)施的方針來進(jìn)行。一是在評(píng)價(jià)層次上，先以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為主，再推廣到其他層次的績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是其他層次績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)；二是在評(píng)價(jià)組織實(shí)施上，先以財(cái)政部門為主，部門（單位）配合，再過渡到人大、審計(jì)、財(cái)政以及部門（單位）各自分工負(fù)責(zé)立體式的績(jī)效評(píng)價(jià)模式；三是在評(píng)價(jià)方式和評(píng)價(jià)體系建立上，先推行部門（單位）自評(píng)或考評(píng)為主，財(cái)政部門重點(diǎn)考評(píng)，財(cái)政協(xié)調(diào)部門（單位）共同制定評(píng)價(jià)體系，待評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、方法以及相關(guān)評(píng)價(jià)制度完善后，再過渡到以審計(jì)、財(cái)政以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主的評(píng)價(jià)方式。

（六）做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作配套改革。

一是建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作信息庫(kù)（最好作為項(xiàng)目庫(kù)管理軟件的一項(xiàng)子功能），便于監(jiān)測(cè)項(xiàng)目預(yù)算周期的完成過程，收集、查詢項(xiàng)目資料，反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，分析計(jì)算歷史標(biāo)準(zhǔn)值；二是科學(xué)合理地對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類，這是建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)；三是硬化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的約束力。不同的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督機(jī)關(guān)和實(shí)施單位，對(duì)評(píng)價(jià)工作結(jié)果的運(yùn)用目的、范圍、程序、權(quán)限等做出具體規(guī)定，增加財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，形成政府講績(jī)效、有績(jī)效的良好氛圍。

第五篇：翻轉(zhuǎn)課堂在我國(guó)的發(fā)展面臨的問題

文獻(xiàn)綜述

題 目： 翻轉(zhuǎn)課堂在我國(guó)的發(fā)展面臨的問題 姓 名： 王永進(jìn) 學(xué) 號(hào)： 201201030342 年 級(jí)： 2012級(jí) 專 業(yè)： 教育技術(shù)學(xué) 學(xué) 院： 工學(xué)院 教 師： 楊在寶 電 話： *** 日 期： 2015年12月13日

摘要：“翻轉(zhuǎn)課堂”在2007年出現(xiàn)，2011年以后迅速擴(kuò)展至全球，隨著“翻轉(zhuǎn)課堂”在國(guó)際教育界日益走紅，“翻轉(zhuǎn)課堂”影響力越來越大，但“翻轉(zhuǎn)課堂”對(duì)我們國(guó)內(nèi)的影響確好像不大，正真實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂的學(xué)校屈指可數(shù)。本文通過“翻轉(zhuǎn)課堂”發(fā)展中遇到的限制條件和面臨的困難及未來發(fā)展做了詳細(xì)的論述，并對(duì)“翻轉(zhuǎn)課堂”在我國(guó)的未來發(fā)展方向中提出建議。關(guān)鍵字：翻轉(zhuǎn)課堂，MOOCs，限制，挑戰(zhàn)

一：翻轉(zhuǎn)課堂的起源

一直以來，在科羅拉多州落基山的一個(gè)山區(qū)鎮(zhèn)學(xué)?！傲值毓珗@高中”普遍存在的問題之一是：許多學(xué)生由于各種原因時(shí)常錯(cuò)過了正常的學(xué)?；顒?dòng)，且學(xué)生過多的時(shí)間花費(fèi)在往返學(xué)校的巴士上。這樣導(dǎo)致很多學(xué)生由于缺課而學(xué)習(xí)跟不上，直到有一天情況發(fā)生了變化。在2007年春天，學(xué)?；瘜W(xué)教師的喬納森·伯爾曼(Jon Bergman)和亞倫·薩姆斯(Aaron Sams開始使用屏幕捕捉軟件錄制演示文稿的播放和講解聲音。他們把結(jié)合實(shí)時(shí)講解和PPT演示的視頻上傳到網(wǎng)絡(luò)，以此幫助課堂缺席的學(xué)生補(bǔ)課，而那時(shí)YouTube才剛剛開始。更具開創(chuàng)性的一步是，他們逐漸以學(xué)生在家看視頻聽講解為基礎(chǔ)，開辟出課堂時(shí)間來為完成作業(yè)或做實(shí)驗(yàn)過程中有困難的學(xué)生提供幫助。不久，這些在線教學(xué)視頻被更多的學(xué)生接受并廣泛傳播開了。二：翻轉(zhuǎn)課堂的定義

所謂翻轉(zhuǎn)課堂，就是教師創(chuàng)建視頻，學(xué)生在家中或課外觀看視頻中教師的講解，回到課堂上師生面對(duì)面交流和完成作業(yè)的這樣一種教學(xué)形態(tài)。所謂翻轉(zhuǎn)，主要指重新建構(gòu)了學(xué)習(xí)流程。在傳統(tǒng)的教學(xué)模式中，學(xué)生通常在學(xué)校里聽老師講課，課后復(fù)習(xí)、做作業(yè)、然后參加考試。在翻轉(zhuǎn)教學(xué)模式中，學(xué)生先通過老師制作的教學(xué)視頻自學(xué)，到了課堂上，做一些實(shí)踐性的練習(xí)，并利用學(xué)到的知識(shí)解決問題。在學(xué)生遇到困難時(shí)，老師會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，而不是當(dāng)場(chǎng)授課。學(xué)生進(jìn)行的通常是項(xiàng)目式學(xué)習(xí)，教師則要針對(duì)不同學(xué)生進(jìn)行區(qū)別化指導(dǎo)為了厘清“翻轉(zhuǎn)課堂”的含義，喬納森·伯爾曼和亞倫·薩姆斯指出，“翻轉(zhuǎn)課堂”不是在線視頻的代名詞?！胺D(zhuǎn)課堂”除了教學(xué)視頻外，還有面對(duì)面的互動(dòng)時(shí)間，學(xué)生與教師一起進(jìn)行有意義的學(xué)習(xí)活動(dòng)。視頻并不能取代教師，也不能簡(jiǎn)單地視為在線課程。他們強(qiáng)調(diào)，“翻轉(zhuǎn)課堂”作為一種手段，旨在增加學(xué)生和教師之間的互動(dòng)和個(gè)性化學(xué)習(xí)，教師要?jiǎng)?chuàng)建讓學(xué)生對(duì)自己學(xué)習(xí)負(fù)責(zé)的環(huán)境，教師應(yīng)成為學(xué)生身邊的“教練”，而不是在講臺(tái)上的“圣人”。這種情況下，學(xué)生即使缺課，也不至于落下，每個(gè)人都能積極參與學(xué)習(xí)，力爭(zhēng)讓所有學(xué)生都能得到個(gè)性化教育。三：翻轉(zhuǎn)課堂的發(fā)展

翻轉(zhuǎn)課堂在2007年出現(xiàn)，但受傳統(tǒng)教學(xué)觀念的影響，并未大范圍流行。直到三年后“可汗學(xué)院”免費(fèi)提供優(yōu)質(zhì)教學(xué)視頻后，克服了實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂的障礙，從而推動(dòng)翻轉(zhuǎn)課堂的普及，使翻轉(zhuǎn)課堂在全球流起來。

早期的翻轉(zhuǎn)課堂，課前在家里只有聽看教師的視屏講解這種單一的教學(xué)形式，到了2011年后，隨著全球的另一個(gè)重大事件“MOOCs”的崛起，使翻轉(zhuǎn)課堂在課前家中實(shí)施的教學(xué)形式發(fā)生了很大改變，“MOOCs”的全稱是大規(guī)模在線開放課堂，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)與反饋，倡導(dǎo)建立“在線學(xué)習(xí)社區(qū)”。慕課改變了學(xué)生學(xué)習(xí)的被動(dòng)狀態(tài)，如早期的翻轉(zhuǎn)課堂或可汗學(xué)院提供的教學(xué)視頻都是事先做好的視頻，學(xué)生只能看教學(xué)視頻，師生之間缺乏交流溝通，使學(xué)生處于被動(dòng)狀態(tài)，缺乏參與感。翻轉(zhuǎn)課堂與“MOOCs”結(jié)合后教學(xué)形式發(fā)生的變化表現(xiàn)在授課過程中穿插提問，隨堂測(cè)驗(yàn)和開展專題討論，利用各種在線交流工具進(jìn)行溝通，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源等進(jìn)行學(xué)習(xí)，大大提高了學(xué)習(xí)的熱情和效率。四：翻轉(zhuǎn)課堂在我國(guó)的發(fā)展面臨的問題

作為一種全新一的教學(xué)模式，翻轉(zhuǎn)課堂一直是師生口中很流行的一個(gè)詞語(yǔ)，但我國(guó)真正實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂的學(xué)校寥寥無幾，原因我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：(一)受中國(guó)傳統(tǒng)教學(xué)模式的影響

中國(guó)傳統(tǒng)教學(xué)講究教師教，學(xué)生學(xué)，導(dǎo)致學(xué)生對(duì)老師的依賴非常大，翻轉(zhuǎn)課堂對(duì)學(xué)生的學(xué)力水平、學(xué)習(xí)自覺性、學(xué)習(xí)習(xí)慣等非智力因素也提出了更高要求。想要有高效的“翻轉(zhuǎn)”，學(xué)生就必須具備高度的自我控制能力、良好自學(xué)能力、發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確表達(dá)問題的能力以及積極討論和合作研究的能力。這無疑與當(dāng)前學(xué)生學(xué)力水平的現(xiàn)實(shí)有一定差距。對(duì)于翻轉(zhuǎn)課堂這種對(duì)自身的自制能力要求很高的教學(xué)模式，許多學(xué)生還不能適應(yīng)，不僅是學(xué)生，很多老師也不適應(yīng)翻轉(zhuǎn)課堂的教學(xué)模式。加之我國(guó)學(xué)生的學(xué)習(xí)任務(wù)本來就大，課后還要求他們觀看教學(xué)視頻，完成預(yù)習(xí)，準(zhǔn)備問題等就會(huì)占用更多的學(xué)習(xí)時(shí)間，加重學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。(二)教師專業(yè)發(fā)展不均，實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂素養(yǎng)欠缺

教師是實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂的關(guān)鍵，我國(guó)教師工作態(tài)度認(rèn)真，教學(xué)基本功扎實(shí)，但在實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂時(shí)遇到了新的困難。首先，教師的教育觀念很難從“以教定學(xué)”轉(zhuǎn)變到“以學(xué)定教”上來，許多教師對(duì)“課前傳授，課上內(nèi)化”的教學(xué)方式尚有疑慮。其次，翻轉(zhuǎn)課堂以信息技術(shù)為依托，教師不僅要掌握計(jì)算機(jī)的基本技能，還要學(xué)會(huì)錄制與剪輯教學(xué)視頻、在線交流與追蹤反饋等操作，這是對(duì)教師信息技術(shù)素養(yǎng)的巨大考驗(yàn)。目前，許多教師認(rèn)為，實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂就是錄制微課，誤以為只要有了微課就是翻轉(zhuǎn)課堂了。他們對(duì)什么是微課，微課在翻轉(zhuǎn)課堂中起什么作用，微課錄制什么、怎樣錄制等問題并不明確。有的教師在錄制微課時(shí)把教學(xué)內(nèi)容從頭講到尾，和講課一樣滔滔不絕;有的教師錄制微課的質(zhì)量不高，教學(xué)視頻

;有的教師在學(xué)生看完微課后，甚至把微課內(nèi)容從頭到尾再講一遍。這樣既沒有達(dá)到效果，同時(shí)加重了教師的負(fù)擔(dān)。最后，教學(xué)重心的“翻轉(zhuǎn)”，會(huì)使教師覺得學(xué)生“更難掌控”，課堂組織“更有難度”，這無疑對(duì)教師的教學(xué)能力和課堂管理能力提出了更高挑戰(zhàn)。

（三）教學(xué)過程中信息技術(shù)的支持

翻轉(zhuǎn)課堂的實(shí)施需要信息技術(shù)的支持，目前設(shè)備支持和網(wǎng)速是制約翻轉(zhuǎn)課堂的一個(gè)重要原因，教學(xué)視頻制作的質(zhì)量對(duì)學(xué)生課后學(xué)習(xí)效果有著重要的影響。從前期的拍攝到后期的剪輯需要有專業(yè)人士的技術(shù)支持，不同學(xué)科的錄像設(shè)計(jì)也會(huì)有不同的風(fēng)格。實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂教學(xué)實(shí)驗(yàn)的學(xué)校需要給授課教師提供技術(shù)上的支持，并在制作授課錄像過程中形成流程化的發(fā)布范式，為后續(xù)教學(xué)視頻錄像提供經(jīng)驗(yàn)。

五、幾點(diǎn)建議

(一)提高學(xué)生協(xié)作能力，增強(qiáng)師師合作

同伴合作是翻轉(zhuǎn)課堂的重要學(xué)習(xí)形式。同伴是學(xué)生自學(xué)過程中遇到問題時(shí)的重要求助對(duì)象，也是課堂上分擔(dān)學(xué)習(xí)任務(wù)的重要合作伙伴。教師應(yīng)幫助學(xué)生了解自己的特長(zhǎng)與短板，指導(dǎo)學(xué)生明確目標(biāo)、合理分工，提高學(xué)生的協(xié)作能力，這樣不僅可以減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，還可以提高教學(xué)實(shí)效。制作教學(xué)視頻會(huì)耗費(fèi)教師較多的時(shí)間和精力，教師之間的合作就顯得非常必要。教授同一門課程的教師可以根據(jù)自己的愛好、特長(zhǎng)協(xié)調(diào)分工，共同搜集、制作教學(xué)媒介資料。這一過程不僅可以有效減輕教師的教學(xué)負(fù)擔(dān)，還可以使教師之間相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮同伴互助在教師專業(yè)發(fā)展中的作用。靜態(tài)課堂要求教師明確學(xué)生的學(xué)習(xí)任務(wù)，監(jiān)控學(xué)生的學(xué)習(xí)進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)有問題的學(xué)生要進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)，準(zhǔn)備本節(jié)課的自學(xué)檢測(cè)題，按照學(xué)生學(xué)習(xí)進(jìn)程情況出示測(cè)試題的答案，檢查學(xué)生自測(cè)糾錯(cuò)的質(zhì)量、下課前對(duì)本課進(jìn)行簡(jiǎn)單小結(jié)，收集學(xué)生提出的困惑或有價(jià)值的問題。靜態(tài)課堂要求學(xué)生自學(xué)讀書，在讀書時(shí)要在書中勾畫、圈點(diǎn)重點(diǎn)知識(shí)，完成自學(xué)筆記的整理，梳理出本課的知識(shí)結(jié)構(gòu)、線索，完成教師出示的自學(xué)檢測(cè)題，對(duì)照答案糾正自己 的錯(cuò)誤，并在此基礎(chǔ)上提出自己還有困惑或沒有解決的問題。此外，還嚴(yán)格規(guī)定：在學(xué)校有靜態(tài)課堂的學(xué)科，不得再留家庭作業(yè)，并把這項(xiàng)規(guī)定納入對(duì)教師的考核范圍中。這樣就解決了學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的問題。(二)整合學(xué)習(xí)成果，提高學(xué)生學(xué)習(xí)能力

為了在翻轉(zhuǎn)課堂中避免“知識(shí)碎片化”的風(fēng)險(xiǎn)，教師可以在每節(jié)課結(jié)尾時(shí)通過本課小結(jié)(集體討論，教師歸納)，或者構(gòu)建思維導(dǎo)圖的方式來幫助學(xué)生增強(qiáng)對(duì)

引導(dǎo)學(xué)生整合學(xué)習(xí)成果，對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)的“斷片”及時(shí)縫合彌補(bǔ)。學(xué)生的學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)習(xí)慣對(duì)翻轉(zhuǎn)課堂的有效實(shí)施有著重要影響，因此，我們不僅要重視對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)方法和技巧的引導(dǎo)，鼓勵(lì)學(xué)生多思、善問，大膽質(zhì)疑，還要幫助學(xué)生科學(xué)、合理地安排學(xué)習(xí)時(shí)間，提高自控力，利用各種方法調(diào)動(dòng)學(xué)生的積極主動(dòng)性，教會(huì)學(xué)生學(xué)會(huì)對(duì)自己的學(xué)習(xí)負(fù)責(zé)。

(三)提升教師的個(gè)人素養(yǎng)，提供多角度、全方位的“支腳架”

首先，教師要更新教育理念，樹立變革課堂教學(xué)的信念，建立“課上”“課下”有效結(jié)合的整體課程觀。學(xué)校和教育行政部門要積極創(chuàng)造改革的氛圍，鼓勵(lì)教師進(jìn)行教學(xué)嘗試和經(jīng)驗(yàn)探討。其次，提高教師的信息技術(shù)水平，在掌握信息搜索、加工、處理等計(jì)算機(jī)基本技能的基礎(chǔ)上，教會(huì)教師錄制、編輯教學(xué)視頻，有效使用教學(xué)平臺(tái)，提高教師教育技術(shù)能力。再次，教師要致力于提高自身的教學(xué)能力，能敏感地意識(shí)到每位學(xué)生存在的問題并及時(shí)形成解決方案。最后，管理者也應(yīng)積極推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)教師培訓(xùn)，為不同學(xué)科、不同層次的教師補(bǔ)充各類專業(yè)知識(shí)，提高教師的教育教學(xué)水準(zhǔn)。把原來的傳統(tǒng)課堂的課表變成“雙 態(tài)”課堂的課表，走出一條沒有微課也要實(shí)施翻轉(zhuǎn)課堂的教學(xué)改革之路。所謂“雙態(tài)”課堂，就是靜態(tài)課堂和動(dòng)態(tài)課堂相結(jié)合。靜態(tài)課堂是指要求學(xué)生進(jìn)行自主學(xué)習(xí)的無聲自習(xí)課。在靜態(tài)課堂上，學(xué)生要完成的學(xué)習(xí)任務(wù)有：自學(xué)教材文本、梳理本課知識(shí)結(jié)構(gòu)、提出自學(xué)過程中有困惑或有價(jià)值的問題。動(dòng)態(tài)課堂是指學(xué)生相 互交流，教師幫助學(xué)生解決問題的常態(tài)課。在動(dòng)態(tài)課堂上，學(xué)生要完成的學(xué)習(xí)任務(wù)有：展示自主學(xué)習(xí)中沒有解決的問題、學(xué)生小組合作交流、討論解決展示和提出的問題、教師講解學(xué)生自己解決不了的問題。此外，教師還要進(jìn)行出題檢測(cè)，檢驗(yàn)學(xué)生對(duì)本課的學(xué)習(xí)效果。經(jīng)過課表結(jié)構(gòu)的調(diào)整，把通過視頻完成的微課的內(nèi)容在靜態(tài)課堂中完成?？梢姡词箾]有微課這種形式，同樣落實(shí)了翻轉(zhuǎn)課堂先學(xué)后教的理念。

(四)加強(qiáng)信息技術(shù)設(shè)備的投資

利用信息技術(shù)為學(xué)生構(gòu)建個(gè)性化與協(xié)作化的學(xué)習(xí)環(huán)境至關(guān)重要，其中涉及到教學(xué)平臺(tái)的支持。首先我國(guó)生源眾多，對(duì)信息技術(shù)的要求更大，學(xué)校和社會(huì)及政府應(yīng)該加快對(duì)給教育機(jī)構(gòu)信息技術(shù)教育設(shè)備的投入和教育平臺(tái)的開發(fā)。對(duì)于小學(xué)初中采用的開源Moodle平臺(tái)作為交流工具便是不錯(cuò)的選擇之一。教師可以根據(jù)自己對(duì)教學(xué)活動(dòng)的設(shè)計(jì)選擇不同的課程平臺(tái)。

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