第一篇：規(guī)劃土地監(jiān)察工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策

規(guī)劃土地監(jiān)察工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策

規(guī)劃土地監(jiān)察是國(guó)土資源管理工作的法定職責(zé)和重要組成部分，是防止國(guó)家土地資產(chǎn)流失、維護(hù)土地管理和土地市場(chǎng)秩序、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，土地的供需矛盾日益突出。在貫徹落實(shí)?十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地?這一基本國(guó)策，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配臵、合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的宏觀目標(biāo)過(guò)程中，加強(qiáng)規(guī)劃土地監(jiān)察工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前規(guī)劃土地監(jiān)察工作存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，規(guī)劃土地監(jiān)察工作經(jīng)過(guò)?土地市場(chǎng)治理整頓?、?土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)?、?土地執(zhí)法百日行動(dòng)?和衛(wèi)片執(zhí)法檢查等幾次較大規(guī)模執(zhí)法行動(dòng)，土地市場(chǎng)秩序有所好轉(zhuǎn)，土地違法行為在一定范圍內(nèi)和一定程度上得到了遏制，但是?土地執(zhí)法難?這一問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到解決，土地違法案件仍然屢禁不止，并且出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向、新的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：

（一）?地方保護(hù)?仍是規(guī)劃土地監(jiān)察不力的最大癥結(jié)。在當(dāng)前以GDP為主要指標(biāo)的考核體系下，各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的激情日益高漲，都在大張旗鼓的搞招商引資，想方設(shè)法推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。一些地方政府為追求政績(jī)，只要?土地服務(wù)?，不要土地保護(hù)，更不要土地執(zhí)法。有的?以租代征?，有的?縱容默許?，有的?瞞天過(guò)海?等等不一而足，對(duì)比分析近年來(lái)立案查處的土地違法違規(guī)用地案件，不難發(fā)現(xiàn)，除農(nóng)民建房外，近乎100%的大宗項(xiàng)目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

（二）體制不暢仍是規(guī)劃土地監(jiān)察不力的重要因素。我國(guó)的土地管理體制幾經(jīng)變化，逐步從城鄉(xiāng)二元化管理到城鄉(xiāng)一體化管理，從以地方政府為主的?塊塊?管理到目前所謂的?省以下垂直管理?。但從幾年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，這次管理體制改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的，國(guó)土資源部門(mén)仍近乎完全聽(tīng)命于地方政府，什么樣的違法用地能查、查到什么程度，什么樣的違法用地不能查，很大程度上土地管理部門(mén)說(shuō)了不算。所以，在這種體制下，國(guó)土資源部門(mén)要想嚴(yán)格依法管理土地，嚴(yán)肅查處土地違法行為，其結(jié)果可想而知。

（三）機(jī)制不順造成?執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)??，F(xiàn)在，規(guī)劃土地監(jiān)察制度、規(guī)定不可謂不全不細(xì)。對(duì)違法者的查處措施有經(jīng)濟(jì)的、行政的、刑事的；對(duì)違法案件的處罰有沒(méi)收的、拆除的、移送的，還有同公安、紀(jì)檢、檢察、法院等聯(lián)合辦案的，照理說(shuō)，土地違法案件的查處應(yīng)該是順暢的。但情形到底怎樣，毋庸諱言，許多規(guī)定措施大都停留在會(huì)議文件上，聯(lián)合執(zhí)法的意愿，只是土地管理部門(mén)的?一廂情愿?。目前，基層土地管理基本上仍是?一家管、大家用?的局面，土地?執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)?的困擾依然如故。

（四）集體土地非法入市暗流涌動(dòng)。按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地不得直接進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須經(jīng)依法征收為國(guó)有土地后才可流轉(zhuǎn)。但一些地方政府和用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，往往與村集體經(jīng)濟(jì)組織私簽協(xié)議，隨意將農(nóng)村承包土地通過(guò)出租、臵換、返租倒包等形式以租代征，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，造成集體土地非法入市。

（五）規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍自身存在的諸多問(wèn)題

1、人員結(jié)構(gòu)不盡合理，隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高。由于規(guī)劃土地監(jiān)察工作長(zhǎng)期以來(lái)得不到足夠的重視，使得執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高，特別是基層國(guó)土所表現(xiàn)得尤為突出，年齡結(jié)構(gòu)

偏老，缺乏國(guó)土資源管理和行政執(zhí)法法律法規(guī)知識(shí)，土地違法案件的辦案能力不強(qiáng)，不能很好地適應(yīng)日益繁重的規(guī)劃土地監(jiān)察任務(wù)需要。

2、日常事務(wù)工作繁重，執(zhí)法能力有待提高。雖然各基層單位都建立了動(dòng)態(tài)執(zhí)法巡查網(wǎng)絡(luò)，組織實(shí)施動(dòng)態(tài)執(zhí)法巡查，但由于其擔(dān)負(fù)著繁重的國(guó)土資源業(yè)務(wù)工作，還要配合地方政府完成大量事務(wù)性的工作，并且受到人員編制和經(jīng)費(fèi)的限制，專業(yè)執(zhí)法人員少、執(zhí)法裝備缺乏，對(duì)于土地執(zhí)法巡查工作很難做到全天候、全轄區(qū)的無(wú)縫覆蓋，往往一些土地違法行為等到出現(xiàn)了才被發(fā)現(xiàn)，造成了處理被動(dòng)的局面，執(zhí)法能力有待提高。

二、造成上述問(wèn)題的主要原因

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)決定了規(guī)劃土地監(jiān)察難以履職到位。

1、土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實(shí)到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、告知、處罰、執(zhí)行等法定程序，案件辦理時(shí)間一般需二至三個(gè)月。如果當(dāng)事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時(shí)間還會(huì)相應(yīng)延長(zhǎng)。所以，土地違法行為人往往加快施工進(jìn)度，造成既成事實(shí)。等到送達(dá)行政處罰決定書(shū)時(shí)，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果國(guó)土部門(mén)需要強(qiáng)制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請(qǐng)。但由于方方面面的原因，人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的土地違法案件往往久拖不決，甚至拒絕受理，使得違法用地狀態(tài)無(wú)法消除。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢(shì)。

2、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對(duì)非法占用土地的處罰是限期拆除或沒(méi)收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對(duì)于拆除

或沒(méi)收的方法、途徑與具體實(shí)施人，法律卻沒(méi)有明確的規(guī)定，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯(cuò)誤觀念。

（二）現(xiàn)行管理體制決定了規(guī)劃土地監(jiān)察難以履職到位。

1、國(guó)土資源管理體制未能真正理順。盡管中央于2004年以國(guó)務(wù)院?國(guó)發(fā)“2004”12號(hào)?《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》的形式，推進(jìn)省以下國(guó)土部門(mén)垂直管理體制改革，但是，通過(guò)近六年來(lái)的工作實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)由于受地方財(cái)政供養(yǎng)的制約，省以下國(guó)土部門(mén)并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土部門(mén)的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了規(guī)劃土地監(jiān)察工作的開(kāi)展。

2、規(guī)劃土地監(jiān)察缺乏必要的獨(dú)立性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政管理體制存在?重行政審批，輕執(zhí)法監(jiān)管?弊端，以行政審批、行政許可和行政確權(quán)為主的行政管理權(quán)與以行政處罰、行政處分為主的執(zhí)法監(jiān)察權(quán)同屬于一個(gè)行政管理部門(mén)，規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍須受同級(jí)國(guó)土部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏必要的獨(dú)立性，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察工作。

（三）規(guī)劃土地監(jiān)察缺乏必要的保障。

1、規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍力量薄弱。受編制數(shù)額限制，各級(jí)規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍人數(shù)與所承擔(dān)的任務(wù)極不相稱。以基層國(guó)土所為例，編制人數(shù)僅有3-5人，既要參與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、集體土地征收（征用）、建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批、耕地保護(hù)、土地變更、登記發(fā)證等各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，又要忙于應(yīng)付日常的執(zhí)法巡查工作，還要完成所在地方政府交辦的工作任務(wù)，的確力不從心。

2、規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍缺乏必要的裝備。受經(jīng)費(fèi)所限，各級(jí)規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍長(zhǎng)期在執(zhí)法車(chē)輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備上嚴(yán)重不足，很大程度上制約了執(zhí)法的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

3、土地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制形同虛設(shè)。盡管為了適應(yīng)土地執(zhí)法形勢(shì)的需要，一些地方政府出臺(tái)了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、檢察院、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、城管、工商、稅務(wù)等職能部門(mén)，電力、供水、供氣等公用企業(yè)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)共同配合，形成執(zhí)法合力。但在實(shí)際運(yùn)作中，其他部門(mén)和單位往往以這樣那樣的理由推諉，不予配合，致使國(guó)土部門(mén)在查處違法用地中孤軍奮戰(zhàn)。

4、違法用地責(zé)任追究機(jī)制未能落實(shí)到位。長(zhǎng)期以來(lái)，土地管理和耕地保護(hù)?一票否決制?僅僅停留在地方黨政機(jī)構(gòu)的文件上，對(duì)于疏于土地管理和違法用地產(chǎn)生嚴(yán)重影響的有關(guān)責(zé)任人員，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往心慈手軟，網(wǎng)開(kāi)一面，該移送的不移送，該處分的不處分，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)檎?jī)突出而給予提拔重用。

三、加強(qiáng)規(guī)劃土地監(jiān)察的對(duì)策

（一）加強(qiáng)國(guó)土法制宣傳教育，有針對(duì)性地消除土地違法狀態(tài)。

一是加強(qiáng)對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)和農(nóng)村基層組織國(guó)土資源法律法規(guī)的宣傳力度，使其深刻理解中央確立耕地保護(hù)基本國(guó)策和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大意義，增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村基層干部依法用地和守土有責(zé)的意識(shí)，引導(dǎo)他們樹(shù)立依法依規(guī)用地、科學(xué)合理用地和節(jié)約集約用地的觀念，使各級(jí)干部不想、不愿、不敢違法用地。

二是以全國(guó)第十次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機(jī)，以消除違法用地狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，由政府牽頭，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，切實(shí)

加大對(duì)目前土地違法案件的查處整改力度。對(duì)于能補(bǔ)辦的，在查處到位后完善用地手續(xù)，使之合法化；對(duì)不能補(bǔ)辦的，一律組織拆除復(fù)耕，恢復(fù)土地原狀；對(duì)違法用地造成嚴(yán)重后果的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)責(zé)。建立良好的用地秩序，把違法用地現(xiàn)象降到最低程度。

（二）將土地監(jiān)管上升為政府行為，列入各級(jí)地方政府績(jī)效考核體系

規(guī)劃土地監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)管理的許多方面，僅憑國(guó)土部門(mén)一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下才能有效開(kāi)展規(guī)劃土地監(jiān)察工作。

1、要增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)?！哆`反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）第三條規(guī)定：對(duì)土地管理秩序混亂的，發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報(bào)、壓案不查的縣級(jí)以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，給予警告或者記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予記大過(guò)或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。對(duì)此，必須增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)，督促引導(dǎo)地方政府依法依規(guī)利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現(xiàn)象。

2、建立土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度。切實(shí)加強(qiáng)地方政府土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核，把土地管理和耕地保護(hù)作為考核、提拔干部的重要依據(jù)，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。實(shí)行 ?一把手責(zé)任制?和?一票否決制?，切實(shí)加大對(duì)違法責(zé)任人員的追究，從根本上消除地方政府的用地沖動(dòng)，有效化解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾，將土地管理和耕地保護(hù)真正落到實(shí)處。

（三）完善土地管理法律法規(guī)，提高可操作性 在新的《土地管理法》沒(méi)有出臺(tái)之前，應(yīng)以國(guó)務(wù)院令、省政府令或國(guó)土資源部通知、辦法等法規(guī)政策的形式，對(duì)規(guī)劃土地監(jiān)察的制止權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和其它相關(guān)問(wèn)題予以明確，作為現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充，便于各級(jí)國(guó)土部門(mén)實(shí)際操作。

1、賦予規(guī)劃土地監(jiān)察必要的制止權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。如：規(guī)劃土地監(jiān)察部門(mén)對(duì)拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當(dāng)事人，可以拆除非法占地建（構(gòu)）筑物，沒(méi)收在非法占地現(xiàn)場(chǎng)的施工設(shè)備和材料等權(quán)力。

2、縮短土地違法案件的查處時(shí)限，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。針對(duì)非法占地建（構(gòu)）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟(jì)損失，降低土地執(zhí)法難度，應(yīng)刪去一些不必要的程序。

（四）完善國(guó)土資源管理體制改革

1、真正理順國(guó)土資源管理體制。切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前省以下國(guó)土部門(mén)?垂而不直?的局面，將省以下國(guó)土部門(mén)納入省級(jí)財(cái)政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實(shí)現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。

2、建立向上一級(jí)土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的執(zhí)法監(jiān)察體系。設(shè)立類(lèi)似國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的省、市、縣三級(jí)規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接向上一級(jí)規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)行?兩權(quán)分離?，即行政管理權(quán)與執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離。規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī) 7

構(gòu)對(duì)外依法查處土地違法案件，對(duì)內(nèi)依法監(jiān)督國(guó)土部門(mén)依法審批、許可、確權(quán)等行政行為。

（五）加強(qiáng)規(guī)劃土地監(jiān)察的保障

1、加強(qiáng)規(guī)劃土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)規(guī)劃土地監(jiān)察工作的形勢(shì)和任務(wù)，應(yīng)改變目前執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)狀，增加執(zhí)法隊(duì)伍編制數(shù)額，形成一支強(qiáng)大的規(guī)劃土地監(jiān)察隊(duì)伍。

2、提高規(guī)劃土地監(jiān)察裝備水平。落實(shí)足夠的工作經(jīng)費(fèi)，配備必要的車(chē)輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備，保障規(guī)劃土地監(jiān)察工作的需要。充分利用3S技術(shù)即遙感技術(shù)（RS）、地球定位技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術(shù)的集成，建立?天上看、地上查、網(wǎng)上管?立體跟蹤監(jiān)測(cè)體系，提高對(duì)違法用地的快速反應(yīng)能力，最大限度地做到及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態(tài)。

（六）建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前嚴(yán)峻的規(guī)劃土地監(jiān)察形勢(shì)，從根本上減少土地違法行為的發(fā)生，必須建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以政府為責(zé)任主體，國(guó)土部門(mén)為主要力量，其他部門(mén)協(xié)同的共同責(zé)任體系，全面建立違法用地防控機(jī)制。二是要完善市、鎮(zhèn)（辦）、村（居）三級(jí)土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，按照?預(yù)防在先、分片監(jiān)管、包干負(fù)責(zé)、責(zé)任到人?的原則開(kāi)展土地動(dòng)態(tài)巡查，實(shí)現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管無(wú)縫對(duì)接和全區(qū)域覆蓋。三是要以深入開(kāi)展創(chuàng)建?土地執(zhí)法模范縣（市）?和?土地執(zhí)法‘三無(wú)’鎮(zhèn)（辦）?活動(dòng)為載體，切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)依法依規(guī)利用土地的法律意識(shí)，形成齊抓共管的良好氛圍。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法監(jiān)察面臨的困難及對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法監(jiān)察面臨的困難及對(duì)策

來(lái)源:東楚網(wǎng) 時(shí)間:2009-8-12 6:11:00 文字大小:【大 中 小】

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法監(jiān)察工作是國(guó)土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理法制化起著不可替代的作用。當(dāng)前仍有諸多因素困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法監(jiān)察工作，筆者結(jié)合工作實(shí)際，就土地執(zhí)法監(jiān)察工作中一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題談兩點(diǎn)看法。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地執(zhí)法監(jiān)察面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

近年來(lái)，地方建設(shè)用地需求急劇增長(zhǎng)，保護(hù)資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，基層國(guó)土資源所面臨監(jiān)管任務(wù)也異常繁重。隨著土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的趨緊，今后一段時(shí)間，將是土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。作為身處土地保護(hù)前沿和土地執(zhí)法監(jiān)察一線的基層國(guó)土資源所，如何找準(zhǔn)保護(hù)資源與保障發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，創(chuàng)新查處土地違法行為的工作機(jī)制，是擺在我們面前亟需破解的一個(gè)重要課題。

（一）“地方保護(hù)”是土地執(zhí)法監(jiān)察的最大阻力。實(shí)事求是地講，影響基層土地執(zhí)法監(jiān)察的根本因素就是當(dāng)?shù)卣^(guò)時(shí)的“發(fā)展觀”和“政績(jī)觀”。當(dāng)前基層地方政府都在大張旗鼓搞招商引資，要求各職能部門(mén)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化服務(wù)，這種心情無(wú)可厚非，但相當(dāng)多的地方政府卻只要“土地服務(wù)”，不要土地保護(hù)，更不要土地執(zhí)法。探究近年來(lái)全國(guó)有影響的土地違法案件，不難發(fā)現(xiàn)，近乎１００％的大宗項(xiàng)目違法用地背后，都或多或少地隱藏著地方政

府的身影。

（二）機(jī)制不順造成“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”。當(dāng)前，土地執(zhí)法監(jiān)察制度對(duì)違法者的查處有經(jīng)濟(jì)的、行政的、民事的、刑事的；對(duì)違法案件的查處有沒(méi)收的、拆除的、移送的；還有同公安、紀(jì)檢等聯(lián)合辦案的，照理說(shuō)，土地違法案件的查處應(yīng)該成績(jī)斐然。但是許多規(guī)定、措施大都停留在會(huì)議上、文件上，聯(lián)合執(zhí)法只是土地管理執(zhí)法部門(mén)的一廂情愿。

（三）集體土地非法入市暗流涌動(dòng)。按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，集體土地不得隨意進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，必須依法征收為國(guó)有土地后才可流轉(zhuǎn)。一些用地單位，為規(guī)避上述規(guī)定，與村組集體經(jīng)濟(jì)組織私簽協(xié)議，以租代征，造成集體土地非法入市；有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議頒布以來(lái)，相關(guān)配套政策、法規(guī)相對(duì)滯后，部分違法者曲解集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，進(jìn)行

非農(nóng)建設(shè)。

二、基層土地執(zhí)法監(jiān)察對(duì)策和建議

（一）積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督制約。土地執(zhí)法監(jiān)察工作離開(kāi)當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，會(huì)寸步難行。所以，無(wú)論是主動(dòng)匯報(bào)，還是接待領(lǐng)導(dǎo)檢查調(diào)研；無(wú)論是參加會(huì)議，還是在礦山、企業(yè)檢查指導(dǎo)工作現(xiàn)場(chǎng)，土地執(zhí)法監(jiān)察干部都要抓住機(jī)會(huì)，結(jié)合工作實(shí)際為領(lǐng)導(dǎo)解答土地法律問(wèn)題。開(kāi)展以案說(shuō)法活動(dòng)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)觀摩執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。定期進(jìn)行專題匯報(bào)和要情實(shí)報(bào)，向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)法律法規(guī)的實(shí)施情況。通過(guò)各種有效措施促使各

級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)時(shí)繃緊依法用地這根弦。

（二）明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法積極性。近幾年大箕鋪國(guó)土資源所就逐步建立健全和完善了“鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”。一是實(shí)行包片監(jiān)管，落實(shí)包區(qū)域監(jiān)控負(fù)責(zé)制，把全鎮(zhèn)劃分為四個(gè)執(zhí)法區(qū)域。所監(jiān)察中隊(duì)負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)范圍國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)督和組織集中巡查、重點(diǎn)抽查。每名職工分工到村，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查的組織實(shí)施，村級(jí)國(guó)土資源協(xié)管員負(fù)責(zé)及時(shí)傳遞反饋土地信息。二是實(shí)行等級(jí)監(jiān)控巡查制。把監(jiān)控區(qū)域分為特級(jí)監(jiān)控、一級(jí)監(jiān)控、一般監(jiān)控。對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主干道兩側(cè)實(shí)行特級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于６次；對(duì)工業(yè)集中區(qū)、建房規(guī)劃區(qū)實(shí)行一級(jí)監(jiān)控，每月巡查不少于４次；對(duì)其他區(qū)域?qū)嵭幸话惚O(jiān)控，每月巡查不少于２次。巡查情況按時(shí)記入巡查臺(tái)賬，每次巡查結(jié)果必須提交巡查報(bào)告并備案。

（三）完善法律法規(guī)，提高可操作性。建議上級(jí)相關(guān)部門(mén)組織力量對(duì)當(dāng)前土地執(zhí)法程序能否真正有效制止土地違法行為進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，在當(dāng)前耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，形成有創(chuàng)新性和可操作性的法律條文，完善《土地管理法》。

地方政府和國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)向上反饋信息，就完善現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)問(wèn)題提出建議。在堅(jiān)持不與憲法相抵觸的前提下，加快地方法規(guī)、規(guī)章的立法工作。既可以照顧地方實(shí)際，規(guī)避法律法規(guī)的滯后性，又可提高相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)用性和可操作性。強(qiáng)制權(quán)到底是司法權(quán)還是行政權(quán)？當(dāng)前法學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議較大，假如地方政府能在立法上賦予土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，包括當(dāng)場(chǎng)拆除拒不停工的違法建筑物，沒(méi)收施工設(shè)施和材料等，則土地監(jiān)察“執(zhí)法難、難執(zhí)法和法難執(zhí)”現(xiàn)象可望消除。

（四）出臺(tái)細(xì)則，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。建議省市國(guó)土資源管理部門(mén)就黨的十七屆三中全會(huì)有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)決議制定配套政策法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)可操作性的細(xì)則，在明確土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法律或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地入市的條件、流

轉(zhuǎn)方式、權(quán)利和義務(wù)等，使之規(guī)范有序。

（五）上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)要做基層土地執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾。上級(jí)部門(mén)應(yīng)著力解決基層土地執(zhí)法部門(mén)的實(shí)際困難，充分保證執(zhí)法人員、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和必要的辦案設(shè)備，以充分調(diào)動(dòng)其積極性。應(yīng)定期開(kāi)展多種形式的培訓(xùn)，向基層國(guó)土資源執(zhí)法人員傳遞最新的政策與法規(guī)和執(zhí)法實(shí)務(wù)，講授最前沿的行政法法學(xué)成果，著力打造一支有戰(zhàn)斗力的基層國(guó)土資源執(zhí)法隊(duì)伍。

（六）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度。省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)按照國(guó)土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，進(jìn)一步加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度，切實(shí)將耕地保護(hù)作為各級(jí)干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，凡是發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源違法案件和行政不作為的，都要追究各部門(mén)和各級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并扣減用地指標(biāo)、土地整理項(xiàng)目資金，從而促使地方黨委、政府加大對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持，使全社會(huì)象抓計(jì)劃生育那樣搞好國(guó)土資源管理工作，使保護(hù)耕地的國(guó)策真正落到實(shí)處。

作者曹中華系大冶市大箕鋪國(guó)土資源所所長(zhǎng)，李曉剛系該所干部

第三篇：當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策

當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策

楊蘇輝 單小蘇

土地執(zhí)法監(jiān)察是國(guó)土資源管理工作的法定職責(zé)和重要組成部分，是防止國(guó)家土地資產(chǎn)流失、維護(hù)土地管理和土地市場(chǎng)秩序、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，土地的供需矛盾日益突出。在貫徹落實(shí)?十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地?這一基本國(guó)策，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配臵、合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的宏觀目標(biāo)過(guò)程中，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)嚴(yán)峻

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，即使深受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國(guó)2009年的GDP增幅仍達(dá)8.7%。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來(lái)用地需求的大幅增長(zhǎng)，使得保護(hù)資源與保障發(fā)展之間的矛盾十分尖銳。

一方面，中央為了確保國(guó)家的糧食安全和可持續(xù)發(fā)展，將?十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地?作為我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)制度。近年來(lái)，中央采取了一系列宏觀調(diào)控政策，緊縮地根，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門(mén)，并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了?土地市場(chǎng)治理整頓?、?查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)?、?土地執(zhí)法百日行動(dòng)?和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等專項(xiàng)土地執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

另一方面，地方政府為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)GDP高增長(zhǎng)率的需要，在土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)不足、土地征、供地程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣、時(shí)間較長(zhǎng)以及征、供地費(fèi)用高昂的情況下，不惜違反國(guó)家土地管理法律法規(guī)和政策，采取?以租代征?、未批先用、少批多用、邊報(bào)邊用、征而未供等各種形式違法用地，甚至占用基本農(nóng)田進(jìn)行違法建設(shè)。

筆者認(rèn)為，由于中央和地方政府在保護(hù)資源與保障發(fā)展兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí) 不一致，今后很長(zhǎng)一段時(shí)期將是我國(guó)土地供需矛盾的凸顯期和土地違法行為的高發(fā)期，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)，特別是土地執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)將不得不面臨異常嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢(shì)和前所未有的執(zhí)法困難。

二、目前土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著國(guó)土資源部組織開(kāi)展的多次全國(guó)性的土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，土地違法行為在一定范圍內(nèi)和一定程度上得到了遏制，但是，單靠這些?風(fēng)暴?式的土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，不能從根本上消滅違法用地現(xiàn)象，在日常的土地執(zhí)法監(jiān)察中，?土地執(zhí)法難?這一問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決，土地違法行為仍然屢禁不止，土地違法案件仍然層出不窮，而且還出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)和新動(dòng)向。

（一）地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導(dǎo)力量

1、地方政府成為違法用地的主體。這類(lèi)違法用地大多是市、縣、鄉(xiāng)政府為了加速城市化進(jìn)程和改善投資、生活環(huán)境而大規(guī)模新建的交通路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠化休閑場(chǎng)所以及農(nóng)民集中居住區(qū)等。因受土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)限制和承受不了高昂的征、供地費(fèi)用，市、縣、鄉(xiāng)政府在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，大量占用土地甚至基本農(nóng)田進(jìn)行非法建設(shè)。這類(lèi)違法用地的特點(diǎn)是面積很大、耕地占比很高。

2、地方政府成為違法用地的幕后主使。這類(lèi)違法用地主要是縣、鄉(xiāng)級(jí)政府劃定的工業(yè)園區(qū)。在當(dāng)前地方政府以GDP為主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核體系下，各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)，特別是縣、鄉(xiāng)級(jí)黨委、政府在所謂的?發(fā)展觀?和?政績(jī)觀?的引導(dǎo)下，為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，紛紛劃定工業(yè)園區(qū)，大規(guī)模地利用土地資源進(jìn)行招商引資，卻不依法辦理合法的用地手續(xù)，造成了大量的違法用地。甚至視土地執(zhí)法為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，對(duì)土地執(zhí)法進(jìn)行地方保護(hù)和行政干預(yù)。

3、因城市化建設(shè)而產(chǎn)生了新的違法用地。一些原來(lái)有合法用地手續(xù)的企業(yè)和單位，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)需要或城市規(guī)劃布局調(diào)整而進(jìn)行搬遷，由于沒(méi)有土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)，或者在地方政府的授意下、或者私自與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組 織達(dá)成租地協(xié)議，非法占地進(jìn)行違法建設(shè)，進(jìn)而產(chǎn)生了新的違法用地。

4、借新農(nóng)村建設(shè)之名，行違法用地之實(shí)成為違法用地的新動(dòng)向。隨著各地新農(nóng)村建設(shè)的全面實(shí)施，一些單位和個(gè)人鉆中央政策的空子，打著設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)的旗號(hào)，違反土地利用總體規(guī)劃，大量占用農(nóng)用地，甚至基本農(nóng)田搞違法建設(shè)，造成了大量的違法用地，加速了農(nóng)用地的流失。

5、因政策原因?qū)е铝瞬糠葸`法用地的產(chǎn)生。近年來(lái)由于一些地方政府出于提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用程度，加快農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)的需要，停止審批農(nóng)民宅基地，由此也引發(fā)了部份農(nóng)民占用農(nóng)田新建住房現(xiàn)象的產(chǎn)生。

6、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受短期利益的驅(qū)使，默許、支持甚至參與違法用地。村組和經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，受現(xiàn)行二元化的土地所有制和土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的制約，同時(shí)為了規(guī)避辦理繁瑣的用地手續(xù)和繳納高昂的用地規(guī)費(fèi)，往往與違法用地單位簽定非法的土地轉(zhuǎn)讓（租賃）協(xié)議，導(dǎo)致?以租代征?、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為的發(fā)生。

筆者對(duì)南通市港閘區(qū)近年來(lái)立案查處的土地違法案件統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)違法用地的背后都或多或少地存在著地方黨政機(jī)構(gòu)的影響或因素。作為地方政府的一個(gè)工作部門(mén)，國(guó)土部門(mén)在很多時(shí)候不得不處于查處地方政府或政府部門(mén)這樣的尷尬位臵。正是由于地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組已成為違法用地的主導(dǎo)力量這一與眾不同的特點(diǎn)，使得國(guó)土部門(mén)土地執(zhí)法監(jiān)察工作，從某種意義上來(lái)說(shuō)，是與政府為敵，與基層村組為敵，因而，執(zhí)法難度遠(yuǎn)大于工商、稅務(wù)、城管、衛(wèi)生監(jiān)督等部門(mén)。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、土地執(zhí)法制止權(quán)難以執(zhí)行到位?，F(xiàn)行法律賦予國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒(méi)有賦予任何切實(shí)可行的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。即使個(gè)別條款所規(guī)定的制止權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也都缺乏實(shí)際的可操作性。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：?責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰 決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。?但是行使制止權(quán)的手段和措施，法律卻沒(méi)有明文規(guī)定。

2、土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實(shí)到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、內(nèi)部討論會(huì)審、定性、告知、送達(dá)處罰決定等法定程序，案件辦理時(shí)間一般需兩、三個(gè)月。如果當(dāng)事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時(shí)間還會(huì)相應(yīng)延長(zhǎng)。過(guò)長(zhǎng)的案件辦理時(shí)間必然給案件的查處執(zhí)行帶來(lái)難度。在案件辦理過(guò)程中，土地違法行為人往往加快施工進(jìn)度，造成既成事實(shí)。等到送達(dá)行政處罰決定書(shū)時(shí)，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果國(guó)土部門(mén)需要強(qiáng)制執(zhí)行，必須依法向人民法院提出申請(qǐng)。但由于方方面面的原因，人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的土地違法案件往往久拖不決，甚至拒絕受理，使得違法用地狀態(tài)無(wú)法消除。久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢(shì)。

3、現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對(duì)非法占用土地的處罰是限期拆除或沒(méi)收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對(duì)于拆除或沒(méi)收的方法、途徑與具體實(shí)施人，法律卻沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)土部門(mén)依法處罰，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行，國(guó)土部門(mén)既沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯(cuò)誤觀念。

4、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的矛盾凸顯?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的施行，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代。但我國(guó)特有的二元化的土地所有權(quán)制度卻使我們?cè)谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下仍在使用征地制度進(jìn)行商品化的土地使用權(quán)管理。目前，我國(guó)民間關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的呼聲日漸高漲，但是全國(guó)人大和國(guó)土資源部研究多年的放寬對(duì)集體土地限制的新《土地管理法》卻遲遲未能出臺(tái)?，F(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)的，為了維持現(xiàn)有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。因此，小產(chǎn)權(quán)房和集體土地流轉(zhuǎn)成為土地執(zhí)法監(jiān)察不愿 也不敢觸及的禁區(qū)。

（三）現(xiàn)行管理體制決定了土地執(zhí)法監(jiān)察難以履職到位

1、國(guó)土資源管理體制未能真正理順。盡管中央于2004年以國(guó)務(wù)院?國(guó)發(fā)“2004”12號(hào)?《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》的形式，推進(jìn)省以下國(guó)土部門(mén)垂直管理體制改革。但是通過(guò)近六年來(lái)的工作實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，由于受地方財(cái)政供養(yǎng)的制約，省以下國(guó)土部門(mén)并未能真正做到垂直管理，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)土部門(mén)的工作仍然受到地方政府的影響和制約，這在很大程度上影響了土地執(zhí)法監(jiān)察工作的開(kāi)展。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的獨(dú)立性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政管理體制存在的一個(gè)弊端就是?重行政審批，輕執(zhí)法監(jiān)管?。以行政審批、行政許可和行政確權(quán)為主的行政管理權(quán)與以行政處罰、行政處分為主的執(zhí)法監(jiān)察權(quán)雖屬于一個(gè)行政管理部門(mén)，但是執(zhí)法監(jiān)察權(quán)一直相對(duì)處于弱勢(shì)地位，得不到應(yīng)有的重視。各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍受同級(jí)國(guó)土部門(mén)委托行使土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)，缺乏必要的獨(dú)立性，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察工作。

（四）土地執(zhí)法監(jiān)察缺乏必要的保障。

1、土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍力量薄弱。受編制數(shù)額限制，各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍人數(shù)與所承擔(dān)的任務(wù)極不相稱。以南通市港閘區(qū)為例，該區(qū)國(guó)土資源監(jiān)察大隊(duì)僅有3人，既要查辦數(shù)量巨大的土地違法案件，又要忙于應(yīng)付日常的執(zhí)法巡查工作，的確力不從心。

2、土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍缺乏必要的裝備。受經(jīng)費(fèi)所限，各級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍長(zhǎng)期在執(zhí)法車(chē)輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備上嚴(yán)重不足，很大程度上制約了執(zhí)法的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

3、土地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制形同虛設(shè)。盡管為了適應(yīng)土地執(zhí)法形勢(shì)的需要，一些地方政府出臺(tái)了土地聯(lián)合執(zhí)法的文件，要求紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、檢察院、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、城管、工商、稅務(wù)等職能部門(mén)，電力、供水、供氣等公用企業(yè)和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)共同配合，形成執(zhí)法合力。但在實(shí)際運(yùn)作中，其他部門(mén)和單位往往以這樣那樣的理由進(jìn)行推諉，不予配合，致使國(guó)土部門(mén) 在查處違法用地中孤軍奮戰(zhàn)。

4、違法用地責(zé)任追究機(jī)制未能落實(shí)到位。長(zhǎng)期以來(lái)，土地管理和耕地保護(hù)?一票否決制?僅僅停留在地方黨政機(jī)構(gòu)的文件上，對(duì)于疏于土地管理和違法用地產(chǎn)生嚴(yán)重影響的有關(guān)責(zé)任人員，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往心慈手軟，網(wǎng)開(kāi)一面，該移送的不移送，該處分的不處分。即便是萬(wàn)般無(wú)奈之下作出的處分決定，也是裝裝樣子，并不進(jìn)入相關(guān)責(zé)任人員的個(gè)人檔案，不影響其工資、獎(jiǎng)金和職務(wù)升遷。對(duì)于一些違法用地責(zé)任人員，甚至因?yàn)檎?jī)突出而給予提拔重用。

三、加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策

（一）加強(qiáng)國(guó)土法制宣傳教育，有針對(duì)性地消除土地違法狀態(tài)。一是加強(qiáng)對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)和基層村組進(jìn)行國(guó)土資源法律法規(guī)，以及中央近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的土地宏觀調(diào)控新政策的宣傳力度，使其深刻理解中央確立耕地保護(hù)基本國(guó)策和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大意義，增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)和基層村組干部依法用地和守土有責(zé)的意識(shí)，引導(dǎo)他們樹(shù)立依法依規(guī)用地、科學(xué)合理用地和節(jié)約集約用地的觀念。使各級(jí)干部不想、不愿、不敢違法用地，?但存方寸地，留與子孫耕?。

二是以今年國(guó)土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部開(kāi)展的全國(guó)第十次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為契機(jī)，以消除違法用地狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，由政府牽頭，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，切實(shí)加大對(duì)目前土地違法案件的查處整改力度。對(duì)于能補(bǔ)辦的，在查處到位后完善用地手續(xù)，使之合法化；對(duì)不能補(bǔ)辦的，一律組織拆除復(fù)耕，恢復(fù)土地原狀；對(duì)違法用地造成嚴(yán)重后果的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)責(zé)。建立良好的用地秩序，把違法用地現(xiàn)象降到最低程度。

（二）將土地監(jiān)管上升為政府行為，列入各級(jí)地方政府績(jī)效考核體系 土地執(zhí)法監(jiān)察是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)管理的許多方面，僅憑國(guó)土部門(mén)一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下 才能有效開(kāi)展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。

1、要增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)。自2008年6月1日起施行的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部15號(hào)令）明確規(guī)定對(duì)違反土地管理規(guī)定的地方政府實(shí)施問(wèn)責(zé)。其第三條規(guī)定，對(duì)土地管理秩序混亂的，發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報(bào)、壓案不查的縣級(jí)以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，給予警告或者記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予記大過(guò)或者降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。據(jù)此，筆者認(rèn)為應(yīng)增強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)的第一責(zé)任人意識(shí)，督促引導(dǎo)地方政府依法依規(guī)利用土地，從源頭上有效防止和消除政府違法用地的現(xiàn)象。

2、建立土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度。切實(shí)加強(qiáng)地方政府土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)考核，把土地管理和耕地保護(hù)作為考核、提拔干部的重要依據(jù)，與干部的任免、考核、提拔和處分掛鉤。實(shí)行土地管理、耕地保護(hù)?一把手責(zé)任制?和?一票否決制?，切實(shí)加大對(duì)違法責(zé)任人員的追究，該處分的處分，該移送的移送，讓地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)真正擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，從根本上消除地方政府的用地沖動(dòng)，有效化解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾，將土地管理和耕地保護(hù)真正落到實(shí)處。

（三）完善土地管理法律法規(guī)，提高可操作性。

在目前新的《土地管理法》沒(méi)有修改完善出臺(tái)之前，建議以國(guó)務(wù)院令、省政府令或國(guó)土資源部通知、辦法等法規(guī)、政策的形式，對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)察的制止權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、查處權(quán)和其它相關(guān)問(wèn)題予以明確，作為對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充，便于各級(jí)國(guó)土部門(mén)在實(shí)際工作中利于操作。

1、賦予土地執(zhí)法監(jiān)察必要的制止權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。包括對(duì)土地違法行為人人身和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制處分權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如：土地執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)對(duì)拒不停止土地違法行為或拒不接受處罰的違法當(dāng)事人，可以當(dāng)場(chǎng)拆除非法占地建（構(gòu)）筑物，沒(méi)收在非法占地現(xiàn)場(chǎng)的施工設(shè)備和材料，以及查封、扣押和凍結(jié)違法 當(dāng)事人的銀行帳號(hào)等方面的權(quán)力。

2、縮短土地違法案件的查處時(shí)限，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。針對(duì)非法占地建（構(gòu)）筑物形成快，而土地違法案件立案查處周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟(jì)損失，降低土地執(zhí)法難度，建議對(duì)土地違法行為自發(fā)現(xiàn)、制止、調(diào)查、內(nèi)部討論、定性、送達(dá)處罰決定書(shū)等程序調(diào)整為一周的時(shí)間為宜，刪去一些不必要的程序。

3、提高法律規(guī)定的實(shí)際操作性。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)于拆除或沒(méi)收非法占地建（構(gòu)）筑物的方法、途徑與具體實(shí)施人，應(yīng)作出明確的規(guī)定。

4、積極探索小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的方式。根據(jù)黨的十七屆三種全會(huì)關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的決議精神，制定切實(shí)可行的小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和實(shí)施細(xì)則，在符合土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以法規(guī)或規(guī)章的形式規(guī)定集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的條件、流轉(zhuǎn)的方式、相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等，以彌補(bǔ)土地管理法律法規(guī)的空白，使小產(chǎn)權(quán)房上市和集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進(jìn)行，維護(hù)耕地保護(hù)基本國(guó)策和土地執(zhí)法監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性。

（四）完善國(guó)土資源管理體制改革

1、真正理順國(guó)土資源管理體制。切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前省以下國(guó)土部門(mén)?垂而不直?的局面，將省以下國(guó)土部門(mén)納入省級(jí)財(cái)政供養(yǎng)和人事管理體系，與市、縣政府脫鉤，實(shí)現(xiàn)真正意義上的垂直管理體制。

2、建立向國(guó)土資源部直接負(fù)責(zé)的土地執(zhí)法監(jiān)察體系。設(shè)立類(lèi)似國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的，省、市、縣三級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不受同級(jí)國(guó)土部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，直接向上一級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。實(shí)行?兩權(quán)分離?，即行政管理權(quán)與執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離。土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)外依法查處土地違法案件，對(duì)內(nèi)依法監(jiān)督國(guó)土部門(mén)依法審批、許可、確權(quán)等行政行為。

（五）加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的保障

1、加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)土地執(zhí)法監(jiān)察工作的特點(diǎn)和任務(wù)，改變目前監(jiān)察力量薄弱的現(xiàn)狀，增加土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制數(shù)額，配足配強(qiáng) 人員，形成一支強(qiáng)大的土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍。如果暫時(shí)不能解決編制問(wèn)題，也可考慮設(shè)立土地執(zhí)法監(jiān)察協(xié)管員，作為土地執(zhí)法監(jiān)察力量的必要補(bǔ)充。

2、提高土地執(zhí)法監(jiān)察裝備水平。落實(shí)足夠的工作經(jīng)費(fèi)，配備必要的車(chē)輛、攝影攝像器材、手持GPS定位儀等執(zhí)法裝備，滿足土地違法案件辦理和日常執(zhí)法巡查任務(wù)的需要。有條件的地區(qū)可以利用3S技術(shù)即遙感技術(shù)（RS）、地球定位技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）三種技術(shù)的集成，建立?天上看、地上查、網(wǎng)上管?立體跟蹤監(jiān)測(cè)體系，提高對(duì)違法用地的快速反應(yīng)能力，最大限度地做到及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為，將其消滅在萌芽狀態(tài)。

（五）建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前嚴(yán)峻的土地執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)，從根本上減少土地違法行為的發(fā)生，必須建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以政府為責(zé)任主體，國(guó)土部門(mén)為主要力量，其他部門(mén)協(xié)同的共同責(zé)任體系，全面建立違法用地防控機(jī)制。二是要完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村四級(jí)土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，按照?預(yù)防在先、分區(qū)監(jiān)管、包干負(fù)責(zé)、責(zé)任到人?的原則開(kāi)展土地動(dòng)態(tài)巡查，實(shí)現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管的全區(qū)域無(wú)縫對(duì)接和全覆蓋。三是要以深入開(kāi)展創(chuàng)建?土地執(zhí)法模范縣（市、區(qū)）?和?土地執(zhí)法‘三無(wú)’鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）?活動(dòng)為載體，切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)依法依規(guī)利用土地的法律意識(shí)，形成土地管理和耕地保護(hù)?全社會(huì)齊抓共管?的良好氛圍。

主要參考文章：

1、《土地執(zhí)法難的原因分析及對(duì)策初探》 郭峰濂 《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2002年第4期；

2、《淺論國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制的改革與完善》 曾昌元 《中國(guó)土地》2006年第1期；

3、《縣級(jí)耕地保護(hù)工作面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究》 孔令功 《國(guó)土資源情報(bào)》2008年第11期；

4、《對(duì)加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察的若干思考》 畢志超 《資源網(wǎng)》2008年7月2日；

5、《試論當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的難點(diǎn)及對(duì)策》 佚名 《大秘書(shū)網(wǎng)》2009年4月25日；

6、《基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策》 佚名 《安慶市國(guó)土資源局門(mén)戶網(wǎng)站》2009年9月27日；

7、《國(guó)土資源執(zhí)法難淺析》 洪偉仁 《麗水市國(guó)土資源局門(mén)戶網(wǎng)站》2010年1月6日；

8、《土地執(zhí)法難若干因素調(diào)研報(bào)告》 佚名 《范文大全網(wǎng)》2010年4月3日。

第四篇：淺談土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題與對(duì)策

淺談土地執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題與對(duì)策

摘要：作為與人類(lèi)生存與發(fā)展相關(guān)的重大問(wèn)題，土地問(wèn)題己經(jīng)成為我國(guó)乃至世界關(guān)注的核心問(wèn)題。人多地少的國(guó)情加上土地市場(chǎng)矛盾叢生，使我國(guó)政府極其重視土地問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)把土地利用同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和人口增長(zhǎng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)從人多地少的國(guó)情出發(fā)，將土地的可持續(xù)利用列入我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。加強(qiáng)土地資源宏觀調(diào)控是實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用的必經(jīng)之路。這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)很難實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，土地經(jīng)濟(jì)利益主體過(guò)于矛盾與集中的特點(diǎn)，奠定了政府必須對(duì)土地利用以及管理行為進(jìn)行新的反思的基礎(chǔ)。由于我國(guó)政府之間的關(guān)系一直受到條塊關(guān)系間矛盾的牽絆，使我國(guó)出現(xiàn)出部門(mén)分管、城鄉(xiāng)分立的渙散管理的現(xiàn)象，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效監(jiān)督管理，從而加劇了土地與糧食及土地與人口間的矛盾，土地資源問(wèn)題迅速成為制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大隱患。

關(guān)鍵詞：土地監(jiān)察 土地監(jiān)察執(zhí)法 分析

1、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、城市化的進(jìn)程口益加快，我國(guó)走上了工業(yè)化和市場(chǎng)化的道路，同時(shí)也突顯了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)間的矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展進(jìn)程中，土地是重要的經(jīng)濟(jì)資源，其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也受到越來(lái)越多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的重視。近些年來(lái)，利用土地資源來(lái)實(shí)現(xiàn)更大的利潤(rùn)在中國(guó)己經(jīng)是一種常見(jiàn)的現(xiàn)象。許多地方政府通過(guò)低地價(jià)招商來(lái)實(shí)現(xiàn)更高的財(cái)政收入，有些地方更以零地價(jià)來(lái)進(jìn)行招商引資，創(chuàng)辦各種規(guī)模的工業(yè)園區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)，造成了大量土地閑置，引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾，也影響了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。究其原因是地方政府沒(méi)有落實(shí)好中央宏觀土地政策，甚至有些地方政府就是土地違法行為的主導(dǎo)者;一些地方的農(nóng)民非法搶占土地以獲得高額利潤(rùn);還有城市周邊的小產(chǎn)權(quán)房等現(xiàn)象都造成了土地資源的不合理利用。

黨和政府在80年代針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾做出了以下決策:成立了國(guó)家土地管理局，頒布《土地管理法》從此開(kāi)始新型的土地管理事業(yè)。而在這些年的發(fā)展中，大量土地違法現(xiàn)象屢禁不絕。這說(shuō)明我國(guó)的土地管理制度仍然具有多多少少的缺陷，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察目的沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，并且其嚴(yán)重性與危害性己經(jīng)凸顯出來(lái)。如對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題沒(méi)有得到充分的認(rèn)識(shí)與重視，且沒(méi)有采取有效的應(yīng)對(duì)措施，將會(huì)導(dǎo)致一系列惡劣后果，例如無(wú)法遏制土地違法現(xiàn)象，土地資源閑置浪費(fèi)得不到有效的保護(hù)，加劇社會(huì)各用地利益主體之間的矛盾，直接阻礙到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。作為我國(guó)國(guó)土資源資源管理的重要組成部分，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察是保證國(guó)土資源管理各項(xiàng)法律法規(guī)實(shí)施的一項(xiàng)重要工具，依法做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，是維護(hù)土地市場(chǎng)秩序，促進(jìn)集約節(jié)約、可持續(xù)的利用土地最基本的途徑，基層國(guó)土資源管理執(zhí)法是做好國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的基石，對(duì)堅(jiān)守18億畝耕地，規(guī)范土地管理秩序保護(hù)耕地資源都具有十分重要的意義。

2、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的理論基礎(chǔ) 2.1土地執(zhí)法監(jiān)察的定義

土地執(zhí)法監(jiān)察就是對(duì)行政相關(guān)人土的守法情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，便于對(duì)違法行為進(jìn)行有效的處理，便于維護(hù)土地法律、法規(guī)的實(shí)施。所以，土地執(zhí)法的概念就是土地管理中的行政執(zhí)法。我國(guó)的行政監(jiān)察，從監(jiān)察的對(duì)象可以分為兩次意思，一是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的政紀(jì)監(jiān)察；二是對(duì)全國(guó)人民和法人執(zhí)行土地政策、法規(guī)、法律的監(jiān)察。土地監(jiān)察則是對(duì)法人和全體公民遵守《土地管理法》和有關(guān)法規(guī)的行政監(jiān)督檢察。

2.2土地執(zhí)法監(jiān)察的特點(diǎn)

土地執(zhí)法監(jiān)察是國(guó)家組織管理土地的重要保障手段。沒(méi)有土地執(zhí)法監(jiān)察的作用，對(duì)土地違法行為不予處理，土地管理法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利的實(shí)施和義務(wù)的履行就沒(méi)有實(shí)際上的保障；土地執(zhí)法監(jiān)察主體的雙重性，土地管理部門(mén)既是行政監(jiān)督的主體，又是被監(jiān)督的客體（對(duì)象）。土地執(zhí)法監(jiān)察對(duì)象的廣泛性，包括一切涉及土地行政法律關(guān)系的行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位和個(gè)人，在一定條件下，還包括有建設(shè)用地審批權(quán)的地方各級(jí)人民政府及代表本級(jí)政府行使土地管理權(quán)的土地管理部門(mén)自身。根據(jù)行政學(xué)的理論，政府的一項(xiàng)重要職能，是為社會(huì)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，在行使此職能時(shí)不可避免地要使用土地。一級(jí)政府既作為土地管理者，又作為土地使用者使用土地，這種雙重性使地方政府具有違反土地管理法律、法規(guī)的可能性，而實(shí)際上這類(lèi)違法行為時(shí)有發(fā)生。作為一種行政執(zhí)法活動(dòng)，其執(zhí)法監(jiān)督檢查對(duì)象的相對(duì)人不會(huì)是政府或政府部門(mén)，如工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督等部門(mén)，這些部門(mén)在執(zhí)法中，一般不會(huì)直接將政府或政府相關(guān)部門(mén)作為相對(duì)人，如出現(xiàn)涉及到一級(jí)政府或者其部門(mén)的問(wèn)題，也只是地方保護(hù)主義或者行政干預(yù)的問(wèn)題。土地管理則不同，審批用地手續(xù)、發(fā)證、收回土地使用權(quán)等具體行政行為，盡管需要國(guó)土部門(mén)具體操作、實(shí)施，但最終是以政府名義做出的。引用行政學(xué)理論，為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共管理與服務(wù)是政府的基本職能，要行使此職能則通常需要涉及到土地。這就使地方政府自身具有國(guó)土資源管理者與使用者的雙重屬性使之具備違反國(guó)土資源管理法律、法規(guī)的可能性，在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)此類(lèi)違法案件。行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督檢查對(duì)象一般不會(huì)是政府部門(mén)自身，如工商、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)在進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法時(shí)，甚少直接將政府或政府相關(guān)部門(mén)作為執(zhí)法監(jiān)督檢查的相對(duì)人。而國(guó)土資源管理部門(mén)作出土地審批、發(fā)證、收回土地使用權(quán)手續(xù)具體行政行為，是以政府為名義的。而行政處罰，則是由國(guó)土部門(mén)直接做出。所以，同樣身為政府工作機(jī)關(guān)的國(guó)土資源部門(mén)，就要面對(duì)政府部門(mén)查處政府部門(mén)的尷尬，類(lèi)似情況在其它行政執(zhí)法部門(mén)是很難遇到的，這也是大多數(shù)執(zhí)法部門(mén)不具備的特點(diǎn)之一。

2.3土地執(zhí)法監(jiān)察的性質(zhì)

土地資源執(zhí)法監(jiān)察按性質(zhì)分包含以下幾個(gè)內(nèi)容:監(jiān)督執(zhí)法、查處違法行為及其他監(jiān)察活動(dòng)。其中，監(jiān)督執(zhí)法是指從政府系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門(mén)自上而下地對(duì)土地資源政策、法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查和督察，對(duì)執(zhí)法違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止且責(zé)令糾正。這是國(guó)土資源監(jiān)察的主要內(nèi)容之一;其次，查處違法行為指的是通過(guò)立案程序調(diào)查處理土地資源違法案件，對(duì)土地資源違法行為實(shí)施者依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁或行政處罰，這是土地資源監(jiān)察的重要職責(zé)之一;最后，其他監(jiān)察活動(dòng)是指除以上兩類(lèi)以外的其他執(zhí)法監(jiān)察行為，如土地利用總體規(guī)劃、土地使用權(quán)交易行為、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收程序及土地資產(chǎn)處置，檢查并對(duì)正在進(jìn)行的土地違法行為采取制止措施等。

3、土地執(zhí)法監(jiān)察存在問(wèn)題

3.1農(nóng)村集體土地非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象嚴(yán)重

在農(nóng)村中，將集體土地非法轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)是非常常見(jiàn)的違法占用土地行為之一租代征。由于存在用地指標(biāo)有限的缺陷，項(xiàng)目無(wú)法馬上落地，于是時(shí)常發(fā)生以私自買(mǎi)賣(mài)集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象成租地協(xié)議，把集體土地出租、轉(zhuǎn)讓及收取租金，例如村委會(huì)私底下與用地者達(dá)，受讓方則將其用于項(xiàng)目建設(shè)，形成“以租代征”等違法用地，從而使大多數(shù)農(nóng)民利益受到侵犯，并違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃。由于受到既得利益驅(qū)使，部分村民委員會(huì)更將礦產(chǎn)等資源隨意發(fā)包、非法轉(zhuǎn)讓集體土地，產(chǎn)生以地生財(cái)、以地謀私等現(xiàn)象。

3.2農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中違法用地的問(wèn)題日趨明顯

在地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)收進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用口益加重。近年來(lái)，農(nóng)村中農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐逐步提高，占用耕地面積也較以往增多并出現(xiàn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化及產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)。然而，與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的政策法規(guī)及管理規(guī)范相對(duì)延遲，事后監(jiān)管，且難以確定合法用地與違法用地的界限，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中違法占地現(xiàn)象口趨明顯。許多地方把未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收手續(xù)的建設(shè)行為，定義為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、畜禽以及水產(chǎn)品養(yǎng)殖、規(guī)?；魑镌耘唷⑥r(nóng)副產(chǎn)品加工、存貯及銷(xiāo)售等用地。上述項(xiàng)目的建成一般需要大量占(征)用耕地，另外，由于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整中，看護(hù)房、養(yǎng)殖作坊等建筑物的建設(shè)規(guī)模、建筑標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的正規(guī)審批與核準(zhǔn)，便有短視的農(nóng)民在自己的責(zé)任田和承包地里建起了高規(guī)格的看護(hù)房和養(yǎng)殖場(chǎng)。更有甚者將其改造成飯店、高檔住宅、加工房等非臨時(shí)性建筑物。

3.3協(xié)管員制度有待改進(jìn)

主要是由于無(wú)法調(diào)動(dòng)其工作積極性。筆者曾在基層與國(guó)土資源協(xié)管員溝通由于當(dāng)前農(nóng)村個(gè)人住宅凍結(jié)審批，以前國(guó)土資源協(xié)管員是“做好事”，現(xiàn)在大部份協(xié)管員目前承擔(dān)任務(wù)是舉報(bào)本村村民違法占地行為，做“得罪人”的事，大部份協(xié)管員為了應(yīng)付這份工作，對(duì)少量違法用地勉為其難，向上級(jí)報(bào)告，而絕大部分是聽(tīng)之任之，待上級(jí)檢查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)也沒(méi)有更好的應(yīng)對(duì)措施對(duì)其施加壓力。一名曾在潘渡鄉(xiāng)某村任職的協(xié)管員由于本村在衛(wèi)片執(zhí)法檢查中被監(jiān)測(cè)出違法圖斑較多受問(wèn)責(zé)而被辭退由村委會(huì)另行分工的協(xié)管員竟然輕松的對(duì)外宣稱，從此工作減輕了壓力。因?yàn)?，上面辭退了其協(xié)管員職務(wù)，但無(wú)法罷免其有村委會(huì)選舉出的村委會(huì)干部職務(wù)。

3.4違法行為制止難

執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源違法行為并前去制止，違法者或者拒不停止，或者與執(zhí)法者進(jìn)行斡旋，采取“打游擊”的方式。如連江縣潘渡鄉(xiāng)貴安村由于貴新隧道開(kāi)通，由于“金源綜合體”、“時(shí)代華奧項(xiàng)目”的落地投產(chǎn)，在當(dāng)?shù)負(fù)尳L(fēng)甚行，2011年5月份，縣委縣政府抽調(diào)由國(guó)土、建設(shè)、公安等250余人組成清違工作隊(duì)負(fù)責(zé)交通督查、巡邏執(zhí)法、宣傳等工作，工作組駐一個(gè)月，基本上遏制違章亂濫建之風(fēng)。一個(gè)月后搶建者受利益驅(qū)使，上有政策，下有對(duì)策，一個(gè)違建專門(mén)請(qǐng)人把關(guān)，守住村口、或街道口，工作人員到來(lái)即停止施工、不到繼續(xù)施工，個(gè)別違建者甚至對(duì)負(fù)責(zé)把守建筑材料進(jìn)入違建戶家里的協(xié)警人員行賄，一些違建者利用夜間搶建等行為，甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)發(fā)放《責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書(shū)》當(dāng)事人拒不簽收，村干部怕得罪人，也避而遠(yuǎn)之，無(wú)人簽收。收集旁證人員極不配合，閉門(mén)謝客。

4、土地執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策 4.1疏導(dǎo)存量違法用地

產(chǎn)生違法用地的原因復(fù)雜多樣，如開(kāi)發(fā)區(qū)由于擴(kuò)大規(guī)模需要大量開(kāi)發(fā)土地，導(dǎo)致未批先建，地方產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各種因素影響。開(kāi)發(fā)區(qū)由于不斷擴(kuò)大規(guī)模，大量外來(lái)人員聚集，致使開(kāi)發(fā)區(qū)周邊興建的以租賃為目的的個(gè)人住宅不斷興建，并以營(yíng)利為目的出租獲利，以解決周邊群眾生產(chǎn)生活出路問(wèn)題，由于可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，使得周邊群眾紛紛效仿，因此，如沒(méi)有及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施控制違法用地，數(shù)量會(huì)越來(lái)越大，處理起來(lái)也會(huì)越來(lái)越復(fù)雜。

4.2采取嚴(yán)厲措施，堅(jiān)決打擊違法用地

根據(jù)歷年來(lái)查處的非法轉(zhuǎn)讓土地及非法使用土地的案件中數(shù)據(jù)顯示，土地違法者一般是為了獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益而挺而走險(xiǎn)，不需繳納土地報(bào)批費(fèi)用，不必經(jīng)歷土地報(bào)批流程而獲得土地上興建住宅及廠房等。因此，采取嚴(yán)厲措施，對(duì)違法者給予嚴(yán)厲打擊，讓違法者付出比依法依規(guī)報(bào)批土地更高的成本可制止土地違法行為的發(fā)生。制度建設(shè)重在落實(shí)，沒(méi)有落實(shí)的制度形同虛設(shè)。對(duì)違法違規(guī)用地首先要制止在萌芽狀態(tài)，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對(duì)違法用地查處率及時(shí)公開(kāi)，保持工作透明度，保證執(zhí)法公開(kāi)、公平、公正。對(duì)個(gè)別頂風(fēng)作案者，屢次制止仍繼續(xù)搶建，要不惜高仰成本，對(duì)違法用地予以依法依規(guī)拆除，讓違法用地者付出高仰的代價(jià)，切實(shí)保證違法用地都無(wú)機(jī)可圖，以此有效震懾違法違規(guī)者。

4.3建立執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制 執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)配合，包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。所謂內(nèi)部聯(lián)動(dòng)配合，是指執(zhí)法監(jiān)察工作與國(guó)土資源管理機(jī)關(guān)內(nèi)部、各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)之間的密切聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合。執(zhí)法監(jiān)察要依照職責(zé)權(quán)限，參與國(guó)土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督.搞好內(nèi)部監(jiān)控，促進(jìn)依法行政。所謂外部聯(lián)動(dòng)配合，主要是指國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察與法院、檢察院、監(jiān)察、公安等機(jī)關(guān)的密切聯(lián)系與協(xié)同配合。其中，建立國(guó)土資源違法情況信息相互通報(bào)制度、聯(lián)合辦案制度、國(guó)土資源案件移送工作程序和制度等，應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)的工作重點(diǎn)。違法行為的制止往往涉及到小范圍的群體事件，單純靠監(jiān)察大隊(duì)的力量往往會(huì)顯得勢(shì)單力薄，加強(qiáng)與公安、建設(shè)等部門(mén)的聯(lián)合，建立快速反應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制顯得很有必要。權(quán)利是一把雙刃劍，根據(jù)近年來(lái)曝光案件來(lái)看，國(guó)土資源違法違規(guī)而落馬的官員不在少數(shù)，究其原因就是權(quán)利缺乏有效的監(jiān)督管理。因此，要進(jìn)一步建立健全完善社會(huì)監(jiān)督體系，健全各級(jí)廉政監(jiān)督員制度，邀請(qǐng)上一級(jí)人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，有條件的地區(qū)可以聘請(qǐng)退居二線的人大政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)參與基層國(guó)土資源執(zhí)法巡查，從而推動(dòng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，既能通過(guò)他們曝光各類(lèi)國(guó)土資源違法案件，又能保證工作人員勤政廉潔，確保執(zhí)法監(jiān)察工作落實(shí)查處。

4.4實(shí)行國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察省級(jí)統(tǒng)一垂直管理

“垂直管理”是指上級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍對(duì)下級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的人、財(cái)、物實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)派，人事上實(shí)行完全上下垂直管理。本級(jí)地方政府不參與人事調(diào)配。建立了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施國(guó)土資源管理監(jiān)察的必然要求。目前，貴州省采用了這種模式，吉林省四平等市對(duì)縣實(shí)行國(guó)土資源監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍垂直領(lǐng)導(dǎo)，效果明顯。實(shí)行國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察省級(jí)以下垂直管理，是解決地方黨委政府干擾公正執(zhí)法的主要辦法，可以最大限度地體現(xiàn)執(zhí)法公正性，保證辦案工作相對(duì)獨(dú)立性。同時(shí)，為切實(shí)解決執(zhí)法監(jiān)察工作中立案難、取證難、依法處理人和事難的問(wèn)題，最有效的辦法是成立“國(guó)土資源公安”，賦予國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員對(duì)涉案人員實(shí)施強(qiáng)制拘留的權(quán)限，以解決執(zhí)法難問(wèn)題。同時(shí)，在垂直管理后，要積極與當(dāng)?shù)攸h委、政府、國(guó)土資源管理部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，取得理解支持，化解矛盾，并力爭(zhēng)減少因垂直管理帶來(lái)的負(fù)面影響。要努力爭(zhēng)取各級(jí)黨委的支持、做到監(jiān)察隊(duì)伍工作人員可以往外提拔交流，外單位工作人員未經(jīng)嚴(yán)格考試不得進(jìn)入監(jiān)察隊(duì)伍，以此提高執(zhí)法監(jiān)察人員工作待遇。

4.5實(shí)現(xiàn)土地資源管理部門(mén)的完全垂直管理

為了加強(qiáng)國(guó)土資源的中央集權(quán)化管理，一些國(guó)家建立和健全了隸屬國(guó)家國(guó)土資源管理部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)，對(duì)地方和個(gè)人的土地利用行為進(jìn)行直接有效的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。年底后我國(guó)落實(shí)了省以下國(guó)土資源垂直管理，使國(guó)土資源管理部門(mén)少受地方干擾，全面規(guī)范了國(guó)土職能。保證地方政府對(duì)土地僅擁有中央政府授予的管理權(quán)，這樣理順了土地資產(chǎn)的管理體制。但這一舉措，在我省仍未執(zhí)行，如福建省，目前仍實(shí)行雙重管理制度，業(yè)務(wù)上仍由上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，在人事上，既接受當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)質(zhì)是仍屬地方管理。即由地方研究上報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理考核合格后任命。因此，實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源所的完全垂直管理勢(shì)在必行，在人事、財(cái)務(wù)上均由上一級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)調(diào)配和管理，下一級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)為下一級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)爭(zhēng)取省編委的支持，在編制上與同級(jí)單位一高配一級(jí)，以體現(xiàn)國(guó)土資源管理工作的重要性。在條件具備情況下，適時(shí)推進(jìn)市與縣、縣與縣之間領(lǐng)導(dǎo)干部的交流輪崗工作，加大干部的培養(yǎng)力度和鍛煉機(jī)會(huì)。以此保證國(guó)土資源管理部門(mén)少受地方政府干擾，保證執(zhí)法公正性。

參考文獻(xiàn)

[1]孫繼平.土地執(zhí)法監(jiān)察研究一以上海市為例[D].上海交通大學(xué)碩士論文，2010.1-67.[2]鄧峰，王雪峰.對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察三大環(huán)節(jié)的思考[J].中國(guó)礦業(yè)，2011(8):33-35.[3]趙君.國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察分析[J].經(jīng)濟(jì)視角，2011(1):137.[4]宋雅建.土地違法行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].農(nóng)機(jī)化研究，2010(1): 219-221.[5]羅是輝.土地監(jiān)察的博弈分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010(4): 50-53.[6]胡偉良.當(dāng)前土地違法現(xiàn)象剖析[J].河南國(guó)土資源，2012(1): 10-11.[7]徐然林，凌森.論國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察效能建設(shè)[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2011(3):77一79.[8]王萬(wàn)茂.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京:科學(xué)出版社，2009:355-357.[9]王詩(shī)均.我國(guó)土地督察制度研究[J].國(guó)土資源情報(bào)，2010(8): 18-21.[10]王先文.執(zhí)法監(jiān)察教程[M].北京:中國(guó)方正出版社，2010:36-37.[11]林義.制度分析及其方法論意義[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011(4): 79-85.[12]黃衛(wèi)華.制度變遷研究的層次[T].天津商學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2):7-10.

第五篇：依法監(jiān)察面臨的問(wèn)題與對(duì)策

依法監(jiān)察面臨的問(wèn)題與對(duì)策

市監(jiān)察局

依法監(jiān)察是監(jiān)察機(jī)關(guān)履職的基本要求，是正確、有效發(fā)揮職能的重要保障。但在具體工作實(shí)踐中，由于文化觀念、工作機(jī)制、法制建設(shè)、監(jiān)察人員素質(zhì)等原因，依法監(jiān)察面臨很多困難和問(wèn)題，一定程度上制約了行政監(jiān)察作用發(fā)揮，弱化了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威。深入研究當(dāng)前依法監(jiān)察面臨的問(wèn)題，找準(zhǔn)工作目標(biāo)和定位，是當(dāng)前行政監(jiān)察工作必須認(rèn)真思考的現(xiàn)實(shí)課題。

一、依法監(jiān)察面臨的主要矛盾

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期“人治”與“法治”交織的矛盾。

很多人把合署辦公體制下行政監(jiān)察職能弱化的原因歸結(jié)于體制本身，但在筆者看來(lái)，其根源在于當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期“人治”與“法治”交織的現(xiàn)實(shí)矛盾。依法治國(guó)作為黨和國(guó)家的執(zhí)政理念，其最終實(shí)現(xiàn)不僅依賴經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更依賴于社會(huì)文化、思想觀念的轉(zhuǎn)變，以及法制本身的健全和完善，這注定是一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。因此，當(dāng)前推動(dòng)工作的關(guān)鍵還在領(lǐng)導(dǎo)，“一把手”政治成為一種政治生態(tài)。此外，相較“法治”的程序復(fù)雜、艱難，“人治”便捷、高效的優(yōu)勢(shì)也使得決策者們往往有意無(wú)意地傾向于按經(jīng)驗(yàn)和主觀意愿辦事，這就使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法履職時(shí)不得不面對(duì)很多觀念上、工作機(jī)制上、工作方式方法上的影響和制約。就是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，這種矛盾交織也表現(xiàn)明顯：在認(rèn)識(shí)上，很多同志淡化了行政監(jiān)察工作相對(duì)獨(dú)立性和專門(mén)監(jiān)督的特點(diǎn)，將合署辦公理解為合并辦公；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)更充分地發(fā)揮行政監(jiān)察職能的要求?？陀^的時(shí)代背景和工作體制機(jī)制，是影響監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的主要根

源。

（二）發(fā)展壓力與法律保障制度缺失的矛盾。

發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，是各級(jí)黨委、政府的首要職責(zé)，“寧為發(fā)展冒風(fēng)險(xiǎn)，不為落后找理由”成為一些地方為加快發(fā)展、努力奮進(jìn)提出的響亮口號(hào)?？陀^地說(shuō)，當(dāng)前法律法規(guī)建設(shè)的缺失和滯后，確實(shí)為發(fā)展增加了相當(dāng)?shù)臎Q策風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。為此，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“再執(zhí)法”主體，作為“參加的領(lǐng)導(dǎo)小組多、會(huì)議多、配合的工作多、參與的監(jiān)督檢查多”的“四多”部門(mén)，往往成為部門(mén)、甚至地方黨委、政府共擔(dān)或轉(zhuǎn)嫁政治風(fēng)險(xiǎn)的“擋箭牌”和“遮羞布”。這使監(jiān)察機(jī)關(guān)在圍繞中心、服務(wù)發(fā)展和大局的實(shí)踐中，必然面臨鼓勵(lì)改革、鼓勵(lì)開(kāi)拓創(chuàng)新（對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)的突破）與嚴(yán)格監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法、合規(guī)履行職責(zé)的矛盾。監(jiān)察機(jī)關(guān)是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)還是回避矛盾，是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而妥協(xié)還是為保證與上級(jí)規(guī)定一致而堅(jiān)持？這種“兩難”讓身處現(xiàn)行工作體制格局中的監(jiān)察機(jī)關(guān)很難承受和化解。此外，行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)的滯后，也成為依法監(jiān)察的掣肘。如《行政監(jiān)察法》雖然規(guī)定了行政監(jiān)察的總體原則和要求，但監(jiān)察機(jī)關(guān)如何開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、廉政監(jiān)察和糾風(fēng)工作，至今也沒(méi)有形成比較統(tǒng)一、規(guī)范、可行的操作程序和具體辦法，也沒(méi)有一套規(guī)范的法律文書(shū)體系，“缺位”、“不到位”與“越位”并存，“依法監(jiān)督”沒(méi)有可操作的法規(guī)依據(jù)，監(jiān)督效果難以體現(xiàn)。

（三）行政監(jiān)察工作機(jī)制的矛盾。

當(dāng)前，推動(dòng)工作特別是重要工作的主要形式往往是領(lǐng)導(dǎo)小組下的“辦公室”制，辦公室通常設(shè)在相關(guān)職能部門(mén)，具體負(fù)責(zé)整個(gè)工作的組織協(xié)調(diào)，監(jiān)察人員往往被視為一般行政機(jī)關(guān)工作人員，在“辦公室”領(lǐng)導(dǎo)下，按照布置的任務(wù)開(kāi)展工作，這種機(jī)制造成監(jiān)察工作處于深不行、淺不得的兩難狀態(tài)，“三多三少”現(xiàn)象比較普遍。一是“形式”監(jiān)察多，“內(nèi)容”監(jiān)察少，監(jiān)察成了“必要”的形式。二是“一般”監(jiān)察多，“專項(xiàng)”監(jiān)察少。監(jiān)察多停留在事項(xiàng)表面，難以發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也難以及時(shí)得到糾正。由于人少事多，監(jiān)察機(jī)關(guān)自主立項(xiàng)監(jiān)察的很少，更缺乏對(duì)監(jiān)察效果的評(píng)價(jià)，監(jiān)察的深度不夠、層次不高、效果不太理想。三是 “彈性”監(jiān)察多，“剛性”監(jiān)察少。在實(shí)施監(jiān)察的過(guò)程中基本依靠對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示的理解實(shí)施“彈性”監(jiān)督，而法律法規(guī)和政策制度本身的“剛性”約束卻受到忽視。

在這種機(jī)制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面“事事參與、疲于應(yīng)付”，干了很多職責(zé)以外的事，越位現(xiàn)象突出；另一方面，又在“服務(wù)大局，服務(wù)中心”的口號(hào)下，妥協(xié)讓步，監(jiān)督不到位或缺位，結(jié)果“其實(shí)難清”，甚至“替人蒙垢”，監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象受到很大影響。

（四）隊(duì)伍建設(shè)的矛盾。

依法監(jiān)察依賴一支高素質(zhì)的監(jiān)察隊(duì)伍，但從監(jiān)察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀看，存在著組織保障乏力的問(wèn)題。一是機(jī)構(gòu)人員配置不適應(yīng)。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公后，從監(jiān)察部到省、市、縣（區(qū)），監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置不統(tǒng)一，人員配備受編制限制，在市級(jí)每個(gè)室僅有2-3人，人少事多的矛盾十分突出。二是能力素質(zhì)不適應(yīng)。由于行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)及配套政策的滯后，依法開(kāi)展監(jiān)察工作缺乏必要的程序和規(guī)范，在合署辦公體制下，實(shí)際工作中往往借助紀(jì)委的權(quán)威推進(jìn)工作更方便。因此，在干部思想觀念上極易形成走“捷徑”而懶于鉆研法律法規(guī)和其他專業(yè)知識(shí)以提高自身素質(zhì)。這也是監(jiān)察干部隊(duì)伍中具有金融、財(cái)務(wù)、管理、工程、法律等各方面知識(shí)的專業(yè)人員缺乏，干部隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)短期內(nèi)不能適應(yīng)依法監(jiān)察要求的重要原因之一。

二、破解當(dāng)前依法監(jiān)察難題的基本思路

（一）立足依法行政，推進(jìn)依法監(jiān)察。

依法行政是行政監(jiān)察的目的，也是依法監(jiān)察的前提。只有在政府的法治意識(shí)和依法行政制度、機(jī)制建設(shè)不斷強(qiáng)化、健全的基礎(chǔ)上，才有依法監(jiān)察的條件和環(huán)境。推進(jìn)依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府專司行政監(jiān)督的部門(mén)，要把監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行貫穿于政府施政的全過(guò)程。尤其要加強(qiáng)對(duì)重要部門(mén)、重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決糾正不當(dāng)行政、違法行政，嚴(yán)肅查處濫用權(quán)力、謀取非法利益等違紀(jì)違法案件，督促政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法履行職責(zé)。要完善行政監(jiān)督機(jī)制和制度，會(huì)同有關(guān)部門(mén)積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制，建立健全執(zhí)法依據(jù)公開(kāi)、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究和執(zhí)法行為評(píng)議考核制度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究，不斷提高政府機(jī)關(guān)公務(wù)員依法行政的觀念和依法處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力，為依法監(jiān)察創(chuàng)造良好的政治環(huán)境、制度環(huán)境和人文環(huán)境。

（二）明確工作定位，完善工作機(jī)制。

要立足監(jiān)察機(jī)關(guān)工作性質(zhì)、特點(diǎn)和職能，按照“履職不缺位，牽頭不包辦，督促不替代，協(xié)調(diào)不越位”的總體思路，區(qū)分好監(jiān)察機(jī)關(guān)不同性質(zhì)工作的不同特點(diǎn)和要求，選準(zhǔn)切入點(diǎn)，探索行政監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)的有效形式。要進(jìn)一步完善行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)建立健全監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大、政府、紀(jì)委常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告制度和監(jiān)察機(jī)關(guān)列席政府常務(wù)會(huì)議制度，處理好向紀(jì)委常委會(huì)、政府及上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的關(guān)系；要完善決策機(jī)制，通過(guò)建立健全監(jiān)察局長(zhǎng)辦公會(huì)議制度，明確行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會(huì)的職責(zé)、權(quán)限和議事范圍；要完善規(guī)范高效的執(zhí)行機(jī)制，以制度建設(shè)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法、高效、規(guī)范開(kāi)展行政監(jiān)察工作；要完善“陽(yáng)光監(jiān)察”保障機(jī)制，不斷深化特邀監(jiān)察員制度和監(jiān)察信息公開(kāi)制度，探索監(jiān)察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的新途徑；要完善行政監(jiān)察問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制，提升工作質(zhì)量和水平。

（三）加強(qiáng)調(diào)查研究，推進(jìn)法規(guī)建設(shè)。

要把建立和完善行政監(jiān)察的法律法規(guī)、規(guī)章制度作為依法、有效實(shí)施監(jiān)察的首要任務(wù)，切實(shí)抓緊抓實(shí)。一是要根據(jù)新修訂的《行政監(jiān)察法》，研究制定監(jiān)察工作實(shí)施辦法，就監(jiān)察工作活動(dòng)方式、有關(guān)問(wèn)題的認(rèn)定處理等進(jìn)行全面調(diào)查研究，尤其要注意和考慮到基層工作的實(shí)際情況，通過(guò)調(diào)研做出合法又合理的具體規(guī)定，使監(jiān)察工作在領(lǐng)導(dǎo)上具有權(quán)威性、立項(xiàng)上具有計(jì)劃性、內(nèi)容上具有實(shí)在性、工作上具有實(shí)效性、處理上具有嚴(yán)肅性。二是要抓住不規(guī)范、易出現(xiàn)問(wèn)題的地方，針對(duì)問(wèn)題多發(fā)、常發(fā)的情況，查找出不規(guī)范的制度和程序，查找出問(wèn)題的疾癥根源，制定操作性強(qiáng)、易于監(jiān)督的操作規(guī)范和程序。三是要解決制度虛置的問(wèn)題。要督促各有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)紀(jì)律和規(guī)章制度，杜絕有制度、無(wú)監(jiān)督；有要求、不落實(shí)的情況發(fā)生，不斷強(qiáng)化制度本身的“剛性”約束力，使制度真正成為約束各項(xiàng)工作的規(guī)范。

（四）突出依法規(guī)范，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

要強(qiáng)化監(jiān)察干部依法監(jiān)察意識(shí)。要以學(xué)習(xí)貫徹新《行政監(jiān)察法》為契機(jī)，加大依法監(jiān)察的宣傳教育；要建立健全規(guī)范執(zhí)紀(jì)行為的相關(guān)法規(guī)、制度，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)紀(jì)行為；要拓展監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督模式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察干部履職行為的監(jiān)督；要強(qiáng)化責(zé)任追究，嚴(yán)肅查處和糾正監(jiān)察干部違紀(jì)違法行為。

要提升監(jiān)察干部依法監(jiān)察能力。通過(guò)優(yōu)化監(jiān)察干部選配，把更能適應(yīng)新時(shí)期依法監(jiān)察要求的優(yōu)秀人才選拔到監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)；要更加重視監(jiān)察干部能力培養(yǎng)，使監(jiān)察干部不斷完善和更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。增強(qiáng)新形勢(shì)下做好行政監(jiān)察工作的能力和本領(lǐng)；要通過(guò)多崗鍛煉等各種行之有效的方式，讓監(jiān)察干部不斷在實(shí)踐中增長(zhǎng)才干，最終達(dá)到以提升“軟實(shí)力”，推動(dòng)監(jiān)察工作法制化、規(guī)范化、程序化建設(shè)水平躍上一個(gè)新臺(tái)階。