第一篇：市管縣體制存在的問題

1980年代初期，市管縣體制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了當時城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊要求和體制轉(zhuǎn)軌初期的特點。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟改革使原本隱性的農(nóng)村剩余勞動力顯性化，需要轉(zhuǎn)移出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來自城市的技術(shù)、人才、設(shè)備和資本方面的支持；另一方面，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于受行政區(qū)域的限制，缺乏相應(yīng)的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。因而，在體制轉(zhuǎn)軌的初期，只能依靠行政體制改革來滿足城鄉(xiāng)互補、共同發(fā)展的要求。但是，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，特別是縣域經(jīng)濟的異軍突起，“市管縣”體制逐步失去了當初的功效，反而成為束縛縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素。

（一）市管縣體制束縛了縣域經(jīng)濟的發(fā)展

“縣”在中國是農(nóng)村經(jīng)濟的組織者、管理者和調(diào)節(jié)者，也是國家政治行為和經(jīng)濟發(fā)展的聚結(jié)點。解決“三農(nóng)”問題必須首先強縣，因為縣域經(jīng)濟是中國社會經(jīng)濟的基層單元。當前，制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的一個主要的體制障礙是行政管理體制僵化，這主要體現(xiàn)在行政管理層級過多，“市管縣”體制效率較低，上級政府對縣級政府的職權(quán)干涉太多，沒有真正發(fā)揮縣級政府在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用。在市管縣體制下，城鄉(xiāng)的資源不是依據(jù)市場的原則來配置，而是以人為的行政力量來分配，自然會進一步侵害縣及農(nóng)村地區(qū)的利益，從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”的局面。由于“市管縣”體制有著明顯的傾向性，它主要是為市里服務(wù)的，因而它阻礙著縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）地級城市無法帶動所轄縣市的經(jīng)濟發(fā)展

市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展，但是，許多城市由于綜合經(jīng)濟實力不強，集聚和輻射能力較弱，根本發(fā)揮不出這一作用，形成“小馬拉大車”現(xiàn)象。除省會城市和一些中等發(fā)達城市帶動力量較強外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱和由縣級升為地級規(guī)格的城市就很難有力量來帶動縣鄉(xiāng)的發(fā)展，更無法帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。這些地級市與縣市同處發(fā)展初始階段，根本沒有能力帶動周邊縣區(qū)，中西部地區(qū)問題更為嚴重。

（三）市管縣體制增加了行政管理層次和成本

實行市管縣體制之前，行政層級主要由中央—省—縣市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級組成，省縣之間的地區(qū)行署只是省級派出的虛級建制。市管縣市后，省縣之間的層次由虛變實，行政層次主要由中央—省—地級市—縣市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級組成，這在中國歷史上從未有過。秦漢以來，中國多級制超過三級以上?shù)哪晗迌H有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多數(shù)國家或地區(qū)的行政區(qū)劃實行二級制或三級制，很少四級制。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個層次，信息的失真率就會成倍增加。市管縣體制的設(shè)計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯，這在信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達和交通十分便利的今天更是不合時宜。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市的負面作用越來越顯現(xiàn)出來。一個地區(qū)的區(qū)劃層次過多、規(guī)模過小，造成機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、成本過高的問題，最終使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力不足。同時，過多的行政層級與城市化和新型工業(yè)化的發(fā)展越來越不適應(yīng)，城鎮(zhèn)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)的弊端愈演愈烈

（四）市管縣體制造成了城鄉(xiāng)利益分配的不均衡

由于城市面臨的是城市管理，與農(nóng)村政府所面臨的公共事務(wù)有很大的不同，所以世界性的慣例是城鄉(xiāng)分治，城市自己組織政府，實行自我管理。由于市與縣在社會結(jié)構(gòu)、功能作用、發(fā)展需要和事務(wù)繁雜等方面各不相同，實行市管縣后，地級市在管理上就需要兩套人馬，而城市的特殊性又決定城市系統(tǒng)非常復(fù)雜。這既增加了地級市管理工作的復(fù)雜性，又使得地級市的機構(gòu)大而全、臃腫不堪。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制下，市里既要抓城市工作，又要抓農(nóng)村工作，而市政府的工作重心一般放在城區(qū)，特別是把發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)放在突出的位置，在工作部署、城鄉(xiāng)利益分配等方面難免不平衡，從而出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、重市輕縣的現(xiàn)象，甚至相互爭投資、爭原料、爭項目，尤其不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

市管縣體制改革的思路

市管縣體制是計劃經(jīng)濟體制的伴生物，無法適應(yīng)以分散、自主、靈活為核心特征的市場經(jīng)濟體制的要求，因而需要改革，實行省直管縣體制。同時要兼顧市縣關(guān)系，協(xié)調(diào)好中心城市的擴張與縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，在縣與中心城市之間建立一種新型的競爭—合作—分工關(guān)系，使城市和區(qū)域共生、共榮、共贏，相互依托，合作發(fā)展。

（一）發(fā)展縣域經(jīng)濟，推廣省直管縣的財政管理體制

發(fā)展縣域經(jīng)濟，就要改革市管縣的體制。市管縣體制主要依靠行政力量維持，責(zé)權(quán)與事權(quán)不平衡，存在著侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的趨向

第二篇：財政體制存在的問題

關(guān)于當前財政體制存在的問題

一、關(guān)于財政收入分配問題

目前，開發(fā)區(qū)尚處建設(shè)初期，資金需求量大，不能按平臺5:5收入分配體制對待，應(yīng)按照泰政發(fā)[2010]40號文件規(guī)定，“地方稅收超2009年基數(shù)部分，全部上繳市財政，用于旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施貸款還本付息”。因此超基數(shù)部分應(yīng)全額返還開發(fā)區(qū)，也可規(guī)定一個期限，如三年，之后再按5:5比例分成，但分成比例應(yīng)與南開發(fā)區(qū)一致。若市政府要求必須按5:5分成，不應(yīng)再扣除基數(shù)，而按總額5:5分成。

二、當前財政運行體制的幾個問題

1、關(guān)于預(yù)決算問題

按泰政發(fā)[2010]40號文件規(guī)定，泰安旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的地方財政收入統(tǒng)一管理，負責(zé)財政收支預(yù)決算、預(yù)算外資金、行政事業(yè)性收費、政府性基金和國有資產(chǎn)管理工作。2010年旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已按準財政體制編制了預(yù)算，列入市局匯總數(shù)，不應(yīng)再變化，今年今后的決算也應(yīng)一致。

2、關(guān)于設(shè)立國庫問題

由于開發(fā)區(qū)目前不是一級行政機構(gòu)，不能設(shè)立國庫，撥付資金申請按照開發(fā)區(qū)財政局向市財政局提交申請，由預(yù)算 1

科下文批復(fù)，國庫科給與撥款的渠道進行。

3、關(guān)于工資、辦公費、招商費的問題

按照開發(fā)區(qū)實現(xiàn)的財政收入增幅和進度，申請市財政局按月預(yù)撥資金，支付工資、辦公經(jīng)費和招商費，年底統(tǒng)算。招商費用的提取應(yīng)參照泰政發(fā)[2001]21號《關(guān)于印發(fā)泰安市擴大開放促進招商引資的政策規(guī)定的通知》按1%-1.5%進行獎勵執(zhí)行，項目費用嚴格按照市委泰發(fā)[2009]12號文件《泰安市創(chuàng)建國際旅游名城投融資管理暫行辦法》的規(guī)定，按照項目投資總額的2‰-0.3‰分段提取執(zhí)行。

4、關(guān)于貸款利息問題

現(xiàn)有貸款5.32億元，貸款利息每年需支付三千多萬，為便于核算，可由開發(fā)區(qū)先行墊支，每季度據(jù)實報市財政局予以撥付，可與財政收入掛鉤。

5、關(guān)于稅收問題

旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)下劃納稅企業(yè)61戶，個體工商戶71戶，管理區(qū)內(nèi)企業(yè)和兩稅機關(guān)征管工作的也需要經(jīng)費，因此實行封閉運行，“準財政”體制才能更有效的管理好稅源，保證開發(fā)區(qū)財政工作平穩(wěn)運行，達到市財政局財稅管理初衷，不應(yīng)按部門管理體制運行。

6、關(guān)于工資發(fā)放問題

在市局對開發(fā)區(qū)工資發(fā)放情況的監(jiān)管下，開發(fā)區(qū)自行發(fā)放工資，市財政按月?lián)芨督?jīng)費。接受有關(guān)科室部門監(jiān)督，市

財政局各有關(guān)科室應(yīng)給與支持。

三、關(guān)于土地收益分成事宜

1、根據(jù)《關(guān)于進一步完善加大土地收儲力度完善土地出讓金收入分配政策有關(guān)問題的通知》（泰政發(fā)【2011】2號）文件規(guī)定，屬于泰安旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地出讓收益，由市財政扣除應(yīng)計提專項資金后，市財政局與旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)按3：7比例分成的規(guī)定，我們同意按文件執(zhí)行，但是應(yīng)區(qū)別對待公開出讓和項目用地關(guān)系。如當前中青旅已交納土地款4970萬，該筆款項僅土地成本也不夠，更無收益。因此，像中青旅項目類占用土地交納的資金應(yīng)全額返還開發(fā)區(qū)，用于支付成本，或返還項目單位。因此項目類的土地基本上無土地收益的情況下應(yīng)全額返還土地成本和名義收益。

實行公開市場拍賣土地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），走平臺管理方式，成本全部返還，收益可與平臺按3：7比例分成。

四、關(guān)于配套費分成問題

由于開發(fā)區(qū)正處于建設(shè)發(fā)展初期，相應(yīng)的配套污水、水、訊、熱、氣等還很不完善。因此需要進一步完善提升基礎(chǔ)設(shè)施配套功能。按照泰政發(fā)【2010】40號文件規(guī)定，基礎(chǔ)建設(shè)的配套費應(yīng)全額返還，用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套工程。若按平臺是6：4分成。當前準備開工的污水管網(wǎng)預(yù)算9800萬，今年也有三條道路需要建設(shè)，因此資金缺口很大，申請市局給與三至五年的寬限期，期限內(nèi)全額返還全部用于

開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，三至五年后再按6：4分成，即開發(fā)區(qū)60%，市局40%。

五、關(guān)于資金保底問題

如何確定保底期限的問題，我們認為應(yīng)以一年的工作時間為期限，每年年底統(tǒng)算各個項目的支出與收益，不足部分，需要財政負擔(dān)的由開發(fā)區(qū)打報告，市財政局撥付，需要以后收入解決的由投融資撥款墊支。

六、關(guān)于宋城項目需要政府投資15%的問題

涉及財政的主要有以下幾點：

1、資金的來源

2、加快用地項目評審

3、收益分配

七、關(guān)于平臺審計存在問題的糾正事宜

二〇一一年五月二十日

第三篇：目前財政預(yù)算體制存在的問題

財政預(yù)算體制存在的問題較多，主要有以下方面：第一，生產(chǎn)建設(shè)和吃飯養(yǎng)人特征較為明顯，還不是一個完全的公共服務(wù)型財政，是一個生產(chǎn)建設(shè)和行政管制性的財政，表現(xiàn)為各級財政的支出結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)建設(shè)和行政公務(wù)的支出比重較大，效率較低的一些本應(yīng)由社會來辦的事業(yè)所消耗的支出較多，而教育衛(wèi)生、社會保障、社會治安、生態(tài)環(huán)境、城市管理等公共需要方面的支出不足。特別是預(yù)算內(nèi)外公車、招待和出國三項費用開支比率較高，人民群眾意見較大。第二，預(yù)算不完整。政府、司法和國家權(quán)力部門萬余億的收費，六千多億的社會保障基金，地方政府每年大約五千億左右的土地收入，包括國有資產(chǎn)的收益，都沒有納入國家預(yù)算之內(nèi)。游離于預(yù)算之外的收支，占國家實際收支的三分之一以上；財政收入和支出分散在各部門之中，國家財政部門化的趨勢越來越嚴重。第三，財政收入占GDP比重較高，企業(yè)稅費負擔(dān)較重，不利于鼓勵創(chuàng)業(yè)和擴大就業(yè)，不利于增加居民收入和國內(nèi)消費需求。目前，GDP實際財政稅費收入負擔(dān)率已經(jīng)超過百分之三十，大大高于發(fā)展中國家所能承受的上限，并且企業(yè)所交納的綜合稅費，與世界各國比較，負擔(dān)很重。第四，中央與地方的財政稅收關(guān)系沒有理順。中央與地方各級政府各自應(yīng)當承擔(dān)的事務(wù)界定不清；中央和地方的稅收劃分不合理，有收入向上層層集中，事務(wù)層層向下加重的趨勢，相當多的基層政府財政陷于困境；中央向地方的一些轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、不透明；財政層級太多，消耗財政資源較多，并且截留中央向基層轉(zhuǎn)移支付的資金。第五，財政顯性、隱性和或有債務(wù)率較高，根據(jù)有關(guān)專家計算，達GDP的百分之一百二十左右，包括中央財政赤字和債務(wù)，地方政府的顯性、隱性和或有債務(wù)，一些最后需要政府出面承擔(dān)的國有企業(yè)的債務(wù)，銀行和非銀行機構(gòu)中需要國家負責(zé)和兜底的債務(wù)等等。第六，財政收支不透明，不公開。各級財政交付同級人大的財政報告，或者過于簡單，或者科目雜亂，使人大代表看不懂和審不明；一半多的政府收入沒有進入財政預(yù)算，沒有向人大提交，進行審查；轉(zhuǎn)移支付不透明、不公開，“跑部進京”的勢態(tài)越來越嚴重。第七，現(xiàn)行稅制不合理，是導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡一個基礎(chǔ)性的原因。一是企業(yè)項下征收的增值稅。稅收是一種價格的轉(zhuǎn)移，因為東部地區(qū)企業(yè)多，中西部地區(qū)消費者多，在購買中，相當于西部的購買者給東部的企業(yè)交了稅，而如果是在當?shù)貙崿F(xiàn)增值稅，這部分收入就給了當?shù)氐亩愂帐杖搿６菍τ谥形鞑抠Y源生態(tài)地區(qū)，資源稅率定得很低，都變成了企業(yè)的利潤，或者上交中央了，或者變成稅收上交中央了，或者由于沒有征收足夠的資源稅，變成東部加工工業(yè)地區(qū)的利潤和稅收。而對于三江源等生態(tài)保護區(qū)，沒有全國性和中下游的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移機制，下游可以大發(fā)展，而上游為了保護水源等不能建工業(yè)，限制了發(fā)展。三是在出口退稅方面，國內(nèi)銷售沒有退稅，出口就有，而出口企業(yè)百分之八十以上都在東部，退稅就退在東部，實際上相當于減少了東部企業(yè)的負擔(dān)，東部企業(yè)競爭力就比中西部地區(qū)高得多，出口退稅平均是百分之12%，減輕了很大的負擔(dān)。四是內(nèi)外資所得稅不合理，內(nèi)資百分之33%，外資百分之15%，外資企業(yè)一般分布在東部，這樣?xùn)|部地區(qū)相當數(shù)量的企業(yè)競爭力要遠遠高于中西部。這三項稅收制度造成的中西部發(fā)展的不平衡，其負作用實際上遠大于西部大開發(fā)等形成的正效應(yīng)。稅制不改革，東、中、西部不可能平衡發(fā)展。第八，沒有形成科學(xué)和有效的財政收入和支出的制衡機制。納稅納費、收稅收費、使用稅費各方之間沒有科學(xué)的博弈、制約和平衡，進而財政收支和預(yù)算的協(xié)商、討論、匯集、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)之間也沒有形成科學(xué)的博弈、制約和平衡，一些政府預(yù)算，特別是基層政府的預(yù)算，在人大討論時存在著走過場和走形式的情況。特別是財政編制和審批與預(yù)算執(zhí)行不相符合，3月人大審查和批準預(yù)算時，預(yù)算實際已經(jīng)執(zhí)行了一個季度。

（二）財政預(yù)算體制改革的目的和原則

財政預(yù)算體制的改革，需要有一個明確的目標和一系列的原則。第一，從帶有明顯計劃經(jīng)濟特征的財政預(yù)算體制，轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟的國家財政預(yù)算體制。改革縱向計劃的政府主導(dǎo)的財政，建設(shè)橫向需要和財政可能之間平衡的財政；改革生產(chǎn)建設(shè)需要的計劃財政，建設(shè)政府用支出彌補市場缺陷的財政。第二，從生產(chǎn)建設(shè)和行政事業(yè)吃飯養(yǎng)人型財政，轉(zhuǎn)向執(zhí)政為民的公共服務(wù)型財政。使財政從重生產(chǎn)建設(shè)，轉(zhuǎn)向重教育衛(wèi)生、社會治安、生態(tài)環(huán)境等公共需要，從重保證政府和行政性事業(yè)開支需要，轉(zhuǎn)向重社會保障等民生需要。第三，建立統(tǒng)一和完整的國家預(yù)算體系。將預(yù)算內(nèi)收支納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，將國家財政部門化趨勢扭轉(zhuǎn)為部門預(yù)算國家化，將土地、社保、國有資產(chǎn)、鑄幣收入等納入國家預(yù)算，統(tǒng)一集中管理。第四，有利于宏觀調(diào)控。財政的稅收結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)，要與國家的中長期發(fā)展目標相協(xié)調(diào)，要與國家宏觀調(diào)控的收縮和擴張總體政策相協(xié)調(diào)，與宏觀調(diào)控的貨幣政策相配套

和協(xié)調(diào)。財政政策是國家宏觀調(diào)控的重要組成部分。第五，建立一個分配和支出公平、公正和公開透明的財政。按照公共服務(wù)型財政和民主決策的原則，科學(xué)分類收支事項，設(shè)置收支科目，形成財政需要匯集—預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督之間科學(xué)規(guī)范的程序和制衡，特別是財政轉(zhuǎn)移支付項目，要科學(xué)確定標準和規(guī)模，人大和公眾要對非常規(guī)項目進行評價和選

擇，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序，做到轉(zhuǎn)移支付的公開、公平和公正。第六，合理劃分和確定中央與各級地方政府的事務(wù)和財權(quán)。既要保證國家在政治上集中統(tǒng)一的財政基礎(chǔ)，又要調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，保證地方政府提供公共服務(wù)和進行社會管理的財力需要，減少過去集中后又轉(zhuǎn)移支付的信息不對稱和動作成本，提高中央與地方財政稅收關(guān)系的效率。第七，形成一個激勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵投資、擴大就業(yè)、促進和諧的財政稅收體制。將財政稅費與GDP的比率固定在一個我們這樣生產(chǎn)力還不十分發(fā)達的發(fā)展中國家能承受的水平上，清理政府各部門的收費和罰款項目，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，逐步減輕創(chuàng)業(yè)、投資和就業(yè)的稅費負擔(dān)。第八，財政預(yù)算體制改革，既要堅定不移，向前邁進，又要分階段、分步驟進行，保持社會穩(wěn)定。要制定科學(xué)的方案，并多方案比較，選擇適合我國國情，又與現(xiàn)代國家體制接軌的方案；在選準改革的目標和方向后，推進改革，堅決不動搖；改革要先試點，后推廣，分先后，按階段，逐步推進，要處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。

第四篇：淺析我國行政監(jiān)督體制存在的問題及完善

淺析我國行政監(jiān)督體制存在的問題及完善

摘要：行政監(jiān)督是現(xiàn)代公共行政管理過程的重要環(huán)節(jié)，也是國家監(jiān)督和行政管理活動的重要組成部分。行政監(jiān)督體制對于行政管理活動的正常運行，實現(xiàn)行政管理法制化，以及維護黨的方針、政策和國家的法律、法規(guī)的正確貫徹實施，促進政府機關(guān)及其工作人員勤政廉政，提高行政效能以及保障行政相對人的合法權(quán)益，有著重要的作用。我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制經(jīng)過長期發(fā)展已逐漸完善。但是，由于各種原因，目前我國行政監(jiān)督體制仍存在一些問題，使其積極作用沒能得到充分發(fā)揮。因此，我們需要針對問題提出完善的對策，使其發(fā)揮更積極的作用，為我國構(gòu)建高效、權(quán)威的行政監(jiān)督體制奠定堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督體制;問題;完善對策

行政監(jiān)督是行政管理的基本職能之一，是行政管理體系的一個重要組成部分，在國家政治生活和行政管理中有重要作用。黨的十七大報告強調(diào)，要“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民服務(wù)??”溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會的第一次全體會議上所作的《政府工作報告》中，把完善行政監(jiān)督制度列為“加大行政管理體制改革，加強政府自身建設(shè)”的四項內(nèi)容之一。所以在新世紀建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們必須進一步加強和完善我國的行政監(jiān)督體制。

一、對我國行政監(jiān)督體制的概述

公共行政學(xué)從狹義和廣義兩方面對行政監(jiān)督進行了定義。狹義上的行政監(jiān)督，是指行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間（主要是上級對下級）和行政系統(tǒng)內(nèi)部專設(shè)的機關(guān)，對行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的活動進行的視察和督導(dǎo)。廣義上的行政監(jiān)督，是指有關(guān)國家機關(guān)、社會組織或公民對行政機關(guān)是否依法行政所進行的監(jiān)督。簡言之，就是對行政的監(jiān)督。行政監(jiān)督體制是指有由公共行政監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、程序、方式、手段等要素構(gòu)成的有機統(tǒng)一體，以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。

我國的行政監(jiān)督產(chǎn)生于新中國成立時期，經(jīng)過多年的曲折發(fā)展和建設(shè)，到目前已經(jīng)形成了一個較為全面、有效的中國特色的行政監(jiān)督體制。我國的行政監(jiān)督體制日趨規(guī)范，日趨完美，在監(jiān)督政府機關(guān)及其工作人員勤政廉政提高行政效能促進國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的實踐中發(fā)揮了積極地作用。從總體上說，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制與我國的國情是相適應(yīng)的，但是不可否認，在現(xiàn)實中行政監(jiān)督體制還存在一系列的問題。

二、我國行政監(jiān)督體制存在的主要問題

我國行政監(jiān)督的制度化、體制化發(fā)展在促進政府依法辦事、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府公務(wù)員素質(zhì)等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。但是，我們必須清醒的認識到我國行政監(jiān)督體系發(fā)展較晚，并且整個監(jiān)督體系龐雜，行政監(jiān)督制度尚不完善，存在一系列的問題，從而影響了我國行政監(jiān)督工作的有效性，其在實際運行過程中暴露了許多明顯的不足及問題。

（一）行政監(jiān)督整體功能不強，缺乏合力

經(jīng)過多年的不斷建設(shè)，我國已經(jīng)形成較為全面、系統(tǒng)的多元化行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體、方式和渠道多，這是一個優(yōu)勢。但是由于多元監(jiān)督主體之間的相互權(quán)責(zé)關(guān)系并沒有完全理清處理，各種監(jiān)督主體又都不同程度的存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，造成了職責(zé)權(quán)限不清、職能要么交叉重復(fù)，要么監(jiān)督缺位，以至于亂用權(quán)利力，推諉扯皮，互爭管轄權(quán)等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這必然損害行政監(jiān)督的權(quán)威和效率，削弱了監(jiān)督機制的整體效能。

（二）行政監(jiān)督立法滯后，法律法規(guī)不完善

行政監(jiān)督必須依法進行，健全的監(jiān)督法律體系是保證行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。近年來，我國在建立健全行政法制監(jiān)督方面做了大量工作，完善和出臺了一系列相關(guān)法律和法規(guī)，為加強我國的行政監(jiān)督職能發(fā)揮了重要的作用，然而我國的行政監(jiān)督立法不夠完善，監(jiān)督法律制度不足。具體表現(xiàn)有：缺失重要的監(jiān)督法律、完善的監(jiān)督法律體系和必須的監(jiān)督法律法規(guī)；現(xiàn)有的法律中有關(guān)監(jiān)督的規(guī)范不完善，缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序；部分領(lǐng)域甚至有空白，一些監(jiān)督主體的合法權(quán)益未得到保障，另外還存在著一些有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。

（三）行政監(jiān)督主體缺乏必要的獨立性

任何權(quán)力制約機制的有效運行都毫無例外的取決于其地位的獨立，獨立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。但是就我國行政監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系來看，行政監(jiān)督主體的地位不獨立，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏力度，從目前我國行政監(jiān)督主體實際情況看，我國的行政監(jiān)督機關(guān)受到同級政府和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)體制，易導(dǎo)致行政監(jiān)督主體的缺位、監(jiān)督功能錯位等現(xiàn)象，嚴重制約了監(jiān)督機構(gòu)的獨立性、公正性和權(quán)威性。

（四）行政監(jiān)督形式單一化，重事后監(jiān)督，缺乏預(yù)防監(jiān)督

行政監(jiān)督是一項經(jīng)常性的工作，應(yīng)該遵循經(jīng)常性聯(lián)系性的原則，貫穿于政府機關(guān)及其工作人員行政行為的全過程。依據(jù)監(jiān)督主體對監(jiān)督客體實施監(jiān)督的階段不同，行政監(jiān)督可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個階段，只有三者全方位有機結(jié)合，才能取得良好的效果。但是長期以來，我國的行政監(jiān)督方式比較單一，監(jiān)督主體一直將監(jiān)督工作的重點偏重于追懲性的事后監(jiān)督，忽略了預(yù)防和控制，沒有把預(yù)防為主作為行政監(jiān)督工作的根本目標，同時又缺乏應(yīng)有的控制力度，以致造成行政偏差過多，陷入被動消極的不利局面。因此，有效的行政監(jiān)督應(yīng)該是問題發(fā)生前的預(yù)防和控制，建立起對行政權(quán)力使用過程的全方位監(jiān)督機制，使事前、事中、事后監(jiān)督三為一體，提高監(jiān)督效能。

（五）行政監(jiān)督開放性、透明度不高，公民參與意識不強

在我國行政活動的公開化、透明性不高，使“暗箱操作”、“報喜不報憂”等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，造成政府公開的缺失和非透明，最終導(dǎo)致監(jiān)督信息的不平等、渠道不暢通，使行政監(jiān)督難以發(fā)揮實效。此外，公民的參與及監(jiān)督意識不強，當公民的利益受到主管行政機關(guān)的侵犯時，不能正確行使法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)利。

（六）部分行政監(jiān)督人員素質(zhì)不高

行政監(jiān)督人員是行政監(jiān)督工作的具體承擔(dān)者和實施者，提高行政監(jiān)督效能，在很大程度上取決于監(jiān)督人員的素質(zhì)。從總體上說，我國行政監(jiān)督主體的人員結(jié)構(gòu)、知識層次、能力水平比較好。但是部分監(jiān)督人員仍需提高，存在一些問題：一些行政監(jiān)督人員的理論知識水平和工作能力不高；思想素質(zhì)不到位，辦事不堅持原則、貪污腐敗、監(jiān)督不當?shù)?，這些問題阻礙了行政監(jiān)督的有效開展。

三、完善我國行政監(jiān)督體制的對策分析

（一）建立行政監(jiān)督體制的協(xié)調(diào)機制，增強行政監(jiān)督的整體合力

只有當行政監(jiān)督體系發(fā)揮整體效能時，才會加強行政監(jiān)督的力度和權(quán)威。因此，要建立內(nèi)部與外部監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)機制，使各系統(tǒng)的監(jiān)督主體互相配合，協(xié)調(diào)一致，形成合力，才能取得良好的監(jiān)督效果。具體做法有：通過立法出臺有關(guān)協(xié)作方面的制度，有力地保障監(jiān)督機構(gòu)之間的相互交流與協(xié)調(diào)；建立綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)對各監(jiān)督主體的監(jiān)督目標和活動過程進行總體把握、具體指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)；建立嚴謹?shù)谋O(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分利用現(xiàn)代科技提供的便利條件，互通信息，聯(lián)合合作，增強我國行政監(jiān)督的整合性。

（二）健全行政監(jiān)督法律體系，實現(xiàn)行政監(jiān)督的法制化

行政監(jiān)督立法是依法實行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，切實可行的法律法規(guī)既是對行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是對這種權(quán)力及行使的保障。所以，加強行政監(jiān)督方面的立法，建立健全的法律法規(guī)的體系，能為積極有效的行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序，做到有法可依，減少監(jiān)督的盲目性和隨意性這是建設(shè)民主法治國家的基本要求。我國要從法律上明確規(guī)定行政監(jiān)督的職責(zé)、地位以及工作程序等，使之更具有穩(wěn)定性、長期性、可行性和有效性，為依法實行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

（三）提高監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性

有效的行政監(jiān)督必須要求監(jiān)督機構(gòu)相對于被監(jiān)督機構(gòu)具有相對獨立的地位，不受監(jiān)督對象的制約，只有這樣，才能保證監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。實踐證明，我國行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體系實行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在發(fā)揮優(yōu)勢的同時，缺乏獨立性和權(quán)威性，又易受人情關(guān)系的影響，從而使監(jiān)督不能發(fā)揮真正的作用。所以，應(yīng)該建立并實行自上而下的獨立的外部監(jiān)督體系，提升行政監(jiān)督部門的地位，將其從行政機關(guān)中獨立出來，保證它的獨立性和權(quán)威性。

（四）構(gòu)建全程行政監(jiān)督體系，注重事前的預(yù)防和事中的監(jiān)督

我國的行政監(jiān)督體制要改變“亡羊補牢”的做法，在實際的監(jiān)督活動中，把好入口關(guān)，努力做到“防患于未然”，這是行政監(jiān)督的根本任務(wù)所在。要做到事前、事中、事后監(jiān)督有效結(jié)合，既做好預(yù)防工作，又對出現(xiàn)的問題及時糾正，最終提高行政監(jiān)督的效能。

(五）增強行政行為的公開性和透明度，完善監(jiān)督機制

政務(wù)公開是指在國家政務(wù)活動中，凡是涉及公共事務(wù)、公共服務(wù)的事項，只有不屬于國家機密都應(yīng)向社會和群眾公開，接受社會和群眾監(jiān)督。我們要大力推行政務(wù)公開，對內(nèi)健全政府信息發(fā)布制度，完善公開辦事制度，創(chuàng)造條件讓人民有效監(jiān)督政府。對外加強宣傳，讓公民增強參與意識，同時利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，讓人們知道監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督和堅決曝光違法亂紀行為，真正做到行政的公開和透明。

（六）加強行政監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高監(jiān)督人員的職業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)

行政監(jiān)督是通過行政監(jiān)督人員的工作來實現(xiàn)的，要提高行政監(jiān)督效能就必須提高行政監(jiān)督人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)，建設(shè)行政監(jiān)督的高水平隊伍。一方面，行政監(jiān)督人員要提高理論知識水平，可以通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)提高工作業(yè)務(wù)能力，更好的服務(wù)于人民，另一方面，要加強自身修養(yǎng)，提高思想道德素質(zhì)，做事將原則，有道德責(zé)任感，培養(yǎng)高尚的行政倫理精神，最終提高行政監(jiān)督工作的效能。

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第五篇：城市排水體制的選擇及建設(shè)中存在的問題

城市排水體制的選擇及建設(shè)中存在的問題 江俊

城市排水體制和管道系統(tǒng)是整個水污染控制和水生態(tài)環(huán)境保護體系中的重要環(huán)節(jié)。我國對它們的研究還比較薄弱，工程實踐中暴露出的許多矛盾和問題難以得到科學(xué)解答和技術(shù)支持。如我國城市雨水徑流的嚴重污染、雨水資源的大量流失并由此帶來的一系列城市環(huán)境和生態(tài)問題等，與發(fā)達國家相比至少有10年以上的差距，構(gòu)成我國城市有效實施水污染控制和水生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略的制約因素。

城市排水體制一般分為合流制和分流制兩種類型：

（一）合流制排水系統(tǒng)合流制排水系統(tǒng)是將城市生活污水、工業(yè)廢水和雨水徑流匯集在一個管渠內(nèi)予以輸送、處理和排放的系統(tǒng)。按照對污水處理的程度不同，合流制排水系統(tǒng)可分為直排式合流制、截流式合流制和全處理式合流制。城市污水與雨水徑流不經(jīng)任何處理直接排入附近水體的合流制稱為直排式合流制排水系統(tǒng)。國內(nèi)老城區(qū)的合流制排水系統(tǒng)均屬于此類。截流式合流制是在直排式合流制的基礎(chǔ)上，修建沿河截污干管，并在適當?shù)奈恢迷O(shè)置溢流井，在截污主干管的末端修建污水處理廠。該系統(tǒng)可以保證晴天的污水全部進入污水處理廠；雨季時，通過截流設(shè)施，截流式合流制排水系統(tǒng)可以收集部分雨水（尤其是污染較重的初期雨水徑流）至污水處理廠。當雨量大到混合污水量超過了截污干管的設(shè)計流量時，超出部分將溢流進入城市河道，不可避免會對水體造成短期污染。并且進入處理廠的污水，由于混有大量雨水，使進廠原水水質(zhì)、水量波動較大，勢必對污水廠各處理單元產(chǎn)生沖擊，對污水廠處理工藝提出了更高的要求。在雨量較小且對水體水質(zhì)要求較高的地區(qū)，可以采用完全合流制。將生活污水、工業(yè)廢水和雨水徑流全部送到污水處理廠處理后排放。這種方式對環(huán)境水質(zhì)的污染最小，但對污水處理廠處理能力的要求高，并且需要大量的投資和運行費用。

（二）分流制排水系統(tǒng)

當生活污水、工業(yè)廢水和雨水用兩個或兩個以上排水管渠排除時，稱為分流制排水系統(tǒng)。其中排除生活污水、工業(yè)廢水的系統(tǒng)稱為污水排水系統(tǒng)；排除雨水的系統(tǒng)稱為雨水排水系統(tǒng)。根據(jù)排除雨水方式的不同，又分為完全分流制、不完全分流制和截流式分流制。

完全分流制排水系統(tǒng)分設(shè)污水和雨水兩個排水系統(tǒng)，前者收集生活污水、工業(yè)廢水，送至處理廠，經(jīng)處理后排放或加以利用。后者通過各種排水設(shè)施收集城市內(nèi)的雨水和部分工業(yè)廢水（較潔凈），就近排入水體。但初期雨水未經(jīng)處理直接排放到水體后，會對水體造成污染。不完全分流制只建污水排水系統(tǒng)，未建雨水排水系統(tǒng)，雨水沿著地面、道路邊溝和明渠泄入水體。或者在原有渠道排水能力不足之處修建部分雨水管道，待城市進一步發(fā)展時再修建雨水排水系統(tǒng)。該排水體制投資少，主要用于有合適的地形、有比較健全的明渠水系的地方，以便順利排泄雨水。不過因為沒有完整的雨水管道，在雨季容易造成徑流污染和洪澇災(zāi)害，所以最終還需改造為完全分流制。對于常年少雨、氣候干燥的城市可采用這種體制，而對于地勢平坦，多雨易造成積水地區(qū)，不宜采用不完全分流制。近年來，對雨水徑流的水質(zhì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雨水徑流特別是初降雨水徑流對水體的污染相當嚴重，因此提出對雨水徑流也要嚴格控制截流式分流制排水系統(tǒng)。截流式分流制既有污水排水系統(tǒng)，又有雨水排水系統(tǒng)，與完全分流制的不同之處是它具有把初期雨水引入污水管道的特殊設(shè)施，稱雨水截流井。小雨時，雨水經(jīng)初期雨水截流干管與污水一起進入污水處理廠處理；大雨時，雨水跳躍截流干管經(jīng)雨水管排入水體。截流式分流制的關(guān)鍵是初期雨水截流井，它要保證初期雨水能進入截流管，而中期以后的雨水能直接排入水體，同時截流井中的污水不能溢出泄入水體。截流式分流制可以較好地保護水體不受污染。由于僅接納污水和初期雨水，截流管的斷面小于截流式合流制，進入截流管內(nèi)的流量和水質(zhì)相對穩(wěn)定，亦減少了污水泵站和污水處理廠的運行管理費用。

分流制的優(yōu)點是它可以分期建設(shè)和實施，一般在城市建設(shè)初期建造城市污水系統(tǒng)，在城市建設(shè)達到一定規(guī)模后再建造雨水系統(tǒng)，收集、處理和排放降水尤其是暴雨徑流。

在一個城市中，有時采用的是復(fù)合制排水系統(tǒng)，即既有分流制也有合流制的排水系統(tǒng)。復(fù)合制排水系統(tǒng)一般是在由合流制的城市需要擴建排水系統(tǒng)時出現(xiàn)的。在大城市中，因各區(qū)域的自然條件以及修建情況可能相差較大，因地制宜地在各區(qū)域采用不同的排水體制也是合理的。

發(fā)達國家在城市化進程中，在資源、環(huán)境與生態(tài)方面也走過彎路，他們研究積累了一些好的技術(shù)和經(jīng)驗。尤其是在近20年里，美、德、日等國家對城市排水系統(tǒng)的完善、雨水資源的合理利用與管理、雨水徑流及合流管系溢流（CSO）污染控制都投入大量資金和研究，也取得了顯著成果。

一、城市排水體制的分類

二、發(fā)達國家排水體制的經(jīng)驗美國從70年代開始重視對城市雨水徑流和CSO污染控制的研究。早在1965年通過國會批準的專項資金尋求城市雨水的控制方案。到上世紀80年代，經(jīng)過10多年的努力，研究開發(fā)出各種技術(shù)和措施，如城市雨水污染的評價與監(jiān)測，科學(xué)管理城市雨水資源和控制雨水徑流污染的技術(shù)與非技術(shù)體系，CSO及雨水處理技術(shù)等。日本在上世紀80年代也開展了對城市雨水利用與管理的研究。他們提出“雨水抑制型下水道”，并納入國家下水道推進計劃，制定相應(yīng)的政策，已有大量的工程實施。在全國63.5％下水道中，合流制約占20％，但在一些大中城市，合流制則占有更大的比例。如東京的合流制超過90％，對已有的合流制下水道采取的主要對策是對雨季的溢流污水進行處理。這與德國及一些歐美國家的策略類似。

這些發(fā)達國家的經(jīng)驗說明，城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計如果還只停留在如何盡快地將城市雨水直接排放和簡單地依賴“雨污分流”等傳統(tǒng)觀念上，已明顯不能滿足現(xiàn)代城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的要求。

為了進一步改善受納水體的水質(zhì)，建立理想的排水體制，在排水體制的選擇上應(yīng)改變觀念，允許部分地區(qū)在相當長的時間內(nèi)采用合流制截流體系并將工作重點放在提高污水處理率上，這才是保護水體的根本方法。在對老城市合流制排水系統(tǒng)改造時要結(jié)合實際制定可行方案，在各地新建開發(fā)區(qū)規(guī)劃排水系統(tǒng)時也有必要充分分析當?shù)貤l件、資金的合理運作，同時還要從管理水平、動態(tài)發(fā)展角度進行研究，不要盲目模仿、生搬條款。在已有二級污水處理廠的合流制排水管網(wǎng)中，適當?shù)牡攸c建造新型的調(diào)節(jié)、處理設(shè)施（滯留池、沉淀滲濾池、塘和濕地等）是進一步減輕城市水體污染的關(guān)鍵性補充措施。它能攔截暴雨初期沖刷起的污染物并將其送往污水廠處理，減少混合污水溢流的次數(shù)、水量和改善溢流的水質(zhì)，以及均衡進入污水廠混合污水的水量和水質(zhì)，它也能對污染物含量較多的雨水作初步處理。

（一）排水管網(wǎng)的建設(shè) 不少城市和地區(qū)，往往只把污水處理廠作為重點工程對待，而放松與之相配套的污水管網(wǎng)的建設(shè)。常常是污水處理廠按計劃建成投產(chǎn)，而污水管網(wǎng)卻只建了部分污水干管，造成一方面污水處理廠處理量不足，一方面污水仍直接排入河體污染環(huán)境的情況。因此，排水管網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)與污水處理廠的建設(shè)作為一個整體，同步實施。

（二）截流倍數(shù)的選擇

無論是合流制還是分流制排水系統(tǒng)，其排水干管或干渠，都應(yīng)采用截留式排水系統(tǒng)，在其末端加設(shè)溢流井，其頂端設(shè)置溢流堰，排水干管采用適宜的截留倍數(shù)；其大小直接影響受納水體的潔凈與否，過小會導(dǎo)致受納水體遭受嚴重污染；過大則會造成浪費。故合理選取截流倍數(shù)是關(guān)鍵，其取值應(yīng)綜合考慮受納水體的水質(zhì)要求、受納水體的自凈能力、城鎮(zhèn)的文明程度（或級別）、人口密度、降雨量、投資等各種因素。

（三）雨水徑流污染物含量及控制隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市人口密度不斷增加，對污水收集系統(tǒng)容量的要求也不斷增加，這不僅由于不斷擴大的城市產(chǎn)生了越來越多的污水，而且由于不透水排水面積的增加導(dǎo)致了城市暴雨徑流量的增加。最終導(dǎo)致了在大的居民區(qū)內(nèi)，更多的是大城市、超大城市的周邊，水文環(huán)境和城市水源受到嚴重的污染和破壞。因此，無論合流制或分流制排水系統(tǒng)，都應(yīng)對截留雨水徑流進行處理。

（四）排水管網(wǎng)的管理

對于建成后的排水管網(wǎng)，管理的成效至關(guān)重要。如果一個排水系統(tǒng)已經(jīng)進行了雨、污分流，而管理措施跟不上，沿街居民私自亂接出戶管，或圖方便省錢，將生活污水管就近接入雨水管道，就會造成花大量資金建成的雨污分流系統(tǒng)失去作用，污水由雨水管直接排入水體造成河流污染。因此，城市排水系統(tǒng)能否真正發(fā)揮其應(yīng)有的環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益，必須采取有效措施加強對排水管網(wǎng)的管理，從源頭上做好雨、污分流。隨著城市化的發(fā)展，排水系統(tǒng)在社會可持續(xù)發(fā)展中起著越來越重要的作用。我國城市排水體制選擇應(yīng)充分借鑒別人的經(jīng)驗，少走彎路，應(yīng)充分體現(xiàn)前瞻性、戰(zhàn)略高度和因地制宜，應(yīng)與城市雨水資源的利用相結(jié)合，與城市徑流污染控制相結(jié)合，與削弱城市徑流和水澇相結(jié)合，與城市的生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，應(yīng)建設(shè)一種可持續(xù)性的、生態(tài)型的新型城市排水系統(tǒng)。

三、城市排水體制的選擇

四、排水系統(tǒng)建設(shè)中存在的問題及建議

五、結(jié)語（作者單位：襄陽市市政設(shè)計研究院