第一篇：淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策

淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策

當前，巨額的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已經像一座大山，壓得農民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級負債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國家權威部門調查得出的保守數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，目前負債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負債，平均債務為４００萬元，村組負債的比例更高。深入地分析鄉(xiāng)村負債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步?；诖?，我們從２００5年初開始，對XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題進行了深入的調查研究。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因

××縣轄１７個鎮(zhèn)，６２５個行政村，人口１３９萬，其中農業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級債務總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務超過千萬的有四個。６２５個行政村債務總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個人借款及其他占６６．７％。村級負債總額超過３０００萬元的有六個鎮(zhèn)，最高的××鎮(zhèn)達６０００萬元，尤其是近三年來，債務的增長十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級債務與當年財政總收入的比率已達４倍以上。當前鎮(zhèn)村兩級形成巨額債務的原因如下：

１、經濟欠發(fā)達，財政拮據(jù)，為保證正常運轉而形成債務。雖然我國工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農村地區(qū)的工業(yè)經濟還不夠發(fā)達，財政來源的大頭在農業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能?！俺燥垺?，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了“饑餓”財政、“空殼”財政。如××鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項就缺口６００多萬元，只有借債度日。

２、上級層層加壓，硬性達標帶來巨額債務。上級規(guī)定的達標項目很多，并且大多采取“下硬指標，定硬任務，結硬仗”的辦法。為完成上級下達的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達標。如按照上級關于減輕基層報刊負擔的精神和下達的任務，××縣２００4年黨報黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報刊費不能超過“三提”管理費的４％，鎮(zhèn)村兩級用于公費訂閱的報刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負債來彌補。全縣村級負債的６．９億元中，有１．３億元用在了“達標”建設上，僅“普九”建設一項，村組就背上了８５００萬元的債務包袱。

３、部分領導追求政績，超前建設，增加了債務。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財力和群眾承受能力，為追求政績，不惜高息舉債，盲目上項目、鋪攤子，興辦的項目、企業(yè)等或因達不到規(guī)模，盲目重復建設等問題而擱淺；或因體制不順、機制不活、管理落后、技術不高等原因而破產、倒閉，給農村丟下了一個又一個爛攤子。當然，這中間也有決策失誤增加債務的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經濟、壯大財力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞“村村點火，戶戶冒煙”，卻由于當時人才、信息、技術、管理、市場變化等原因，一陣風吹過一場空，留下一堆高額投資債務?！痢量h前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎設施建設，就分別負債５８００萬元、４２００萬元。

４、稅費難收，借款上交，利息形成債務。由于農民負擔相對較重，一遇上災年，農村稅費就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級為完成任務，只好高息借款，有的月息甚至達到２０％?！痢量h欠費農戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村特別是村借債上繳稅費累計達４．４億元。欠款農戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務“雪球”也就越滾越大。

５、管理存在漏洞，揮霍浪費嚴重，使負債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財意識不強，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務?；饡€存在的時候，少數(shù)地方都把基金會當成隨收隨支的“小銀行”。在管理費用上，由于財務管理混亂，鋪張浪費、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費開支就欠債１０００多萬元。

客觀辯證地看待鄉(xiāng)村兩級負債問題

１、負債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財務狀況的惡化帶來的種種負面影響已經越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權職能弱化，該辦的辦不了，所承擔的公共職能和社會基本保障職能無法實現(xiàn)，甚至有的政府機構長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農村經濟的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能拆東墻補西墻，甚至向農民亂攤派亂集資，導致農業(yè)基礎設施建設等投入不足，影響了農民發(fā)展生產的積極性。三是導致基層政權不穩(wěn)，社會不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務的壓力下，將全部精力放在了“抓收入”、跑借貸應付“吃飯”及債務官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經濟建設。沉重的債務不僅會拖垮鄉(xiāng)村集體經濟組織，加重農民負擔，危及財政基礎，而且嚴重損害黨群、干群關系，影響黨和政府的威信及基層政權的鞏固，其危害性絕不容小視。

２、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務要歷史地看，客觀地看，辯證地看。目前的債務在很大程度上是過去的政治大氣候使然，是歷史因素，是經濟欠發(fā)達地區(qū)處于經濟社會轉型期，特別是由農業(yè)經濟階段向工業(yè)經濟階段轉化過程中所出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，它曾經為支撐起過去我國經濟的高速增長起到了一定的積極作用；另外，由于我國是在沒有發(fā)展先例的情況下摸索著建設社會主義，不可能不出現(xiàn)這樣那樣的失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中的一部分就是為探索經濟發(fā)展路子而不得不交的學費，從這個意義上講，它的出現(xiàn)也是一種必然。

３、不回避，不畏難，積極化解。農村過度負債的問題由來已久，是現(xiàn)行體制下的農村社會性問題，根源復雜，牽涉面廣，攻克難度相當大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理，很難從根本上解決。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題也已到了非解決不可的地步，我們絕不能退縮，必須面對現(xiàn)實，動腦子，想辦法，積極尋找化解債務的良策。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策

１、廣辟財源，壯大財力。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的治本之策。只有經濟發(fā)展了，農民富了，集體有更多的積累，才能卸下沉重的債務包袱。因此，當前必須大力發(fā)展農村經濟，以增加農民收入為核心，以結構調整為主線，大力培育特色支柱產業(yè)，推進農業(yè)產業(yè)化經營；大力發(fā)展農村二、三產業(yè)，推進農村工業(yè)化進程，加快城鎮(zhèn)化步伐；加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，加大招商引資力度，發(fā)展民營經濟，多管齊下，培植財源。同時，要化資源優(yōu)勢為財源優(yōu)勢，將盤活農村閑置資源作為消赤減債的一篇大文章來做。如對“四荒”資源采取拍賣、租賃、股份制等形式，盤活土地資源增加財政收入抵消債務資金。

２、多管齊下，依法征收。除了沉重的債務，鎮(zhèn)村兩級還普遍持有大量的債權，有的是農戶欠農業(yè)稅費款，有的是個人欠基金會貸款。因此，必須通過債權債務重組來消化債務。一是對農戶稅費欠款，既要深入細致地做好宣傳教育工作，又要拿起法律的武器，通過法律途徑，盡快收回欠款，把應收的堅決收上來。對于個人欠款，要堅持“誰本稿件版權屬于517878秘書網借款，誰負責，誰清收”的原則，采取大規(guī)模的清欠行動，對欠款大戶和釘子戶實行司法催收，確保及早收回債權。對于能夠債權債務相抵的，要及時沖抵，軋斷高息，爭取將債務降到最低。

３、厲行節(jié)約，壓縮支出。一是在農村稅費改革之際，配套推進機構改革，下決心精簡機構和人員，減輕財政負擔。二是嚴格控制各種開支，改革財政管理辦法，推行“零戶統(tǒng)管”增加基層財政的調控能力。三是取消一切不切實際的達標升級活動，杜絕新債出現(xiàn)。按照“先保吃飯，再保建設”的原則，量入為出。完善干部考核制度，杜絕短期行為，不再盲目上項目、鋪攤子，不再搞各種名目的升級達標活動。

４、改革現(xiàn)行財稅體制，實現(xiàn)財權、事權統(tǒng)一，克服目前財、事分開，管理、執(zhí)行混亂的問題。工業(yè)化過程中積累的主要財富、稅收都集中到了城市，而農村仍然擔負著７０％人口的社會管理職能和公共需求?，F(xiàn)有的財稅體制無法提供這種“縱向的”轉移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經濟承受能力。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支持這些支出的稅收。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，不得不采取向下“收入位移”的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，勢必造成基層財政可支配收入的減少。同時，各職能機構只管往鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門下派人員，而財務開支則由政府承擔，造成管事的不出錢，出錢的管不了事，毫無疑問增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。因此，必須轉變政府職能，“甩掉不該管的事”，讓經營性企事業(yè)單位同財政脫鉤，自收自支，自負盈虧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要由直接參與微觀經營決策，轉變到為經濟發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境上來。要在明確劃分事權的基礎上，合理劃分稅收上解比例，凡從農村收取的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅及附加，要全部用于鄉(xiāng)村兩級，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變成“發(fā)展財政”，有錢辦事，有能力辦事，能辦好事。

５、加大轉移支付力度，幫助化解負債。由于農村稅費改革后鎮(zhèn)級稅費征收總量減少，開支卻會剛性增長，無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政這個基礎，建議今后財務分配要適度向下傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政權的基本支出需求。要逐步建立規(guī)范的轉移支付制度，增加中西部地區(qū)縣級的留成比例，取消和減少各種基金，減少上級財政通過基金的形式對縣級財政財力的集中。如中央和省建立的水利基金、糧食風險基金等，都應該不斷縮小規(guī)模，使得縣鄉(xiāng)政府能夠騰出一部分財力搞建設。同時，國家財政應不斷增加農村教育投入。農村基礎教育、成人教育、職業(yè)教育和農民的各種培訓的投入，地方財政少有投資或無錢投資，而中央財政幾乎沒有投資，基本上是農民自己承擔。因此，建議加大財政轉移支付力度，用于農村教育費用支出，特別是農村中小學教師基本工資發(fā)放。建議這項支出由中央承擔５０％，省、市級財政承擔５０％，縣鄉(xiāng)財政不直接承擔教師基本工資，可根據(jù)地方財力承擔基礎教育的其他支出項目，這樣既能解除縣鄉(xiāng)財政的困境，又可以穩(wěn)定農村基層隊伍，徹底切斷農村教育與農民負擔的直接關系。對確有財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中央、省、市都要通過轉移支付的方式，對其進行必要的調節(jié)，幫助消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。如對一部分確因建校、修路、架橋等公益設施建設而欠的債務，國家應直接劃撥資金進行補償。只有上下聯(lián)動，內外協(xié)力，才能使鎮(zhèn)村兩級早日卸下債務包袱，輕裝上陣，從而推動整個農業(yè)農村經濟的良性發(fā)展。

第二篇：淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策

淺議鄉(xiāng)村兩級負債的成因及對策

當前，巨額的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已經像一座大山，壓得農民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級負債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國家權威部門調查得出的保守數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權，目前負債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負債，平均債務為４００萬元，村組負債的比例更高。

深入地分析鄉(xiāng)村負債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步?；诖耍覀儚模玻埃?年初開始，對XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題進行了深入的調查研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因

××縣轄１７個鎮(zhèn)，６２５個行政村，人口１３９萬，其中農業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級債務總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務超過千萬的有四個。６２５個行政村債務總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個人借款及其他占６６．７％。村級負債總額超過３０００萬元的有六個鎮(zhèn)，最高的××鎮(zhèn)達６０００萬元，尤其是近三年來，債務的增長十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級債務與當年財政總收入的比率已達４倍以上。當前鎮(zhèn)村兩級形成巨額債務的原因如下：

１、經濟欠發(fā)達，財政拮據(jù)，為保證正常運轉而形成債務。雖然我國工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農村地區(qū)的工業(yè)經濟還不夠發(fā)達，財政來源的大頭在農業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能?！俺燥垺?，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了“饑餓”財政、“空殼”財政。如××鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項就缺口６００多萬元，只有借債度日。

２、上級層層加壓，硬性達標帶來巨額債務。上級規(guī)定的達標項目很多，并且大多采取“下硬指標，定硬任務，結硬仗”的辦法。為完成上級下達的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達標。如按照上級關于減輕基層報刊負擔的精神和下達的任務，××縣２００4年黨報黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報刊費不能超過“三提”管理費的４％，鎮(zhèn)村兩級用于公費訂閱的報刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負債來彌補。全縣村級負債的６．９億元中，有１．３億元用在了“達標”建設上，僅“普九”建設一項，村組就背上了８５００萬元的債務包袱。

３、部分領導追求政績，超前建設，增加了債務。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財力和群眾承受能力，為追求政績，不惜高息舉債，盲目上項目、鋪攤子，興辦的項目、企業(yè)等或因達不到規(guī)模，盲目重復建設等問題而擱淺；或因體制不順、機制不活、管理落后、技術不高等原因而破產、倒閉，給農村丟下了一個又一個爛攤子。當然，這中間也有決策失誤增加債務的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經濟、壯大財力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞“村村點火，戶戶冒煙”，卻由于當時人才、信息、技術、管理、市場變化等原因，一陣風吹過一場空，留下一堆高額投資債務?！痢量h前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎設施建設，就分別負債５８００萬元、４２００萬元。

４、稅費難收，借款上交，利息形成債務。由于農民負擔相對較重，一遇上災年，農村稅費就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級為完成任務，只好高息借款，有的月息甚至達到２０％?！痢量h欠費農戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村特別是村借債上繳稅費累計達４．４億元。欠款農戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務“雪球”也就越滾越大。

５、管理存在漏洞，揮霍浪費嚴重，使負債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財意識不強，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務。基金會還存在的時候，少數(shù)地方都把基金會當成隨收隨支的“小銀行”。在管理費用上，由于財務管理混亂，鋪張浪費、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費開支就欠債１０００多萬元。

客觀辯證地看待鄉(xiāng)村兩級負債問題

１、負債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財務狀況的惡化帶來的種種負面影響已經越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權職能弱化，該辦的辦不了，所承擔的公共職能和社會基本保障職能無法實現(xiàn)，甚至有的政府機構長期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農村經濟的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能拆東墻補西墻，甚至向農民亂攤派亂集資，導致農業(yè)基礎設施建設等投入不足，影響了農民發(fā)展生產的積極性。三是導致基層政權不穩(wěn)，社會不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務的壓力下，將全部精力放在了“抓收入”、跑借貸應付“吃飯”及債務官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經濟建設。沉重的債務不僅會拖垮鄉(xiāng)村集體經濟組織，加重農民負擔，危及財政基礎，而且嚴重損害黨群、干群關系，影響黨和政府的威信及基層政權的鞏

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債成因及對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債成因及對策

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地陷入負債運轉的困難境地，鄉(xiāng)集體負債日益嚴重，且久拖難解，已成為農村經濟社會生活中諸多矛盾的焦點，到了非解決不可的地步。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債種類較多，歸納起來主要是欠銀行等金融部門的各種貸款、施工單位或個人的工程款、各項達標檢查投入的資金及上級來人招待費、應付干

部的工資款、財政周轉金等，究其原因有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟結構不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟效益下滑等經濟方面的原因，也有收入分配體制尚不完善、分配秩序混亂的體制上的矛盾，還有機構膨脹、冗員過多以及預算執(zhí)行與監(jiān)督乏力等管理方面的原因，具體如下：

１、政企不分，盲目上項目，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。政府職能未能及時轉變，仍然過多地插手微觀經濟活動，即當運動員，又當裁判員，極個別的地方，打著壯大集體經濟的幌子，盲目上項目、貸資金、辦企業(yè)、搞開發(fā)，“戶戶冒煙、村村開花”，違背了市場運行法則，沒有科學規(guī)劃，加之管理不善、責任不明、監(jiān)督不力，最終虧損倒閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了沉重的債務。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核不全面，急功近利的政績工程，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債日增。鄉(xiāng)村工作的不穩(wěn)定性及復雜性決定了干部考核的艱巨性。當前由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏行之有效、切實可行的考核機制，鄉(xiāng)干部政績考核往往只靠年初簽定的目標責任書，考核方法單一，內容簡單，難以操作，對一些隱績及長遠利益難以兼顧，加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴重，變動頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)級干部決策行為的短期化。部分基層干部為了出政績，不惜大量舉債，大搞形象工程，標新立異、以求突出政績，取悅上級，結果是個人發(fā)跡，集體虧損，集體資產大量流失，甚至是一人的政績，幾代人的包袱，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務日益加重。

3、達標評比項目繁多，相互攀比，進一步加重了鄉(xiāng)財政負擔。各種檢查評比達標成災成害，有些部門把各種達標評比當作推動完成基層各項工作任務的唯一手段，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大搞各種評比達標活動，這雖可對一些工作起到暫時促進作用，但各項達標評比工作如果多濫，加之不切合實際地強調高標準，規(guī)范化，既要干事，又無必要的配套資金，其結果不僅牽制了基層干部大量的精力，使之疲于應付，同時也誘導基層干部為了評比而評比，為了博得領導的印象分、重視分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不傾其所有，相互攀比，不惜靠舉債去應付上級安排的各項不切合實際的評比，甚至負債招待。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展能力差，為了維持工作正常進行，不得不借債運行。由于自身環(huán)境、資源、信息等原因限制，加之當前經濟大環(huán)境不景氣，導致農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盈利減少，虧損增加，鄉(xiāng)集體經濟發(fā)展緩慢，而當前基層鄉(xiāng)村各項公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財務收入與日益增長的物質文化生活的需要支出不相適應，支出遠遠大于收入，為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領導只能靠拿政府的信譽來四處借債，鄉(xiāng)債務日益增加也就不可避免。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)費九牛二虎之力爭取來項目時，許多部門要求下面必須配套資金，為了上項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導四處籌款，最后只能負債運行，歷任累計，就成了巨大的包袱。

5、鄉(xiāng)財務管理職能弱化，財務混亂加重財務負擔。在多種經營形式并存的格局下，財務管理出現(xiàn)了一些新問題、新情況。農村已改變了過去那種統(tǒng)一經營、核算、分配的舊模式，農牧民生產、收入不過多地依賴于集體經濟，人們逐漸淡化了集體財務的管理職能。正因為如此，導致部分鄉(xiāng)既未延用過去老一套的財務管理辦法，也未建立健全新的財務管理制度，形成了財務管理死角，造成了部分地區(qū)鄉(xiāng)財政職能不健全，財務制度不完善，管理極度混亂。由于管理手段弱化，難以對不交“三提五統(tǒng)”的“釘子戶”采取有效的強制措施，致使農村群眾“三提五統(tǒng)”尾欠逐年增大，造成惡性循環(huán)，同時有些鄉(xiāng)干部爭相做人情批條子，集體資產流失嚴重，各種債務無人承擔，債權無人追繳，屆屆累積，負債急增。

6、“三亂”導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務加大。鄉(xiāng)級以上的各級、個部門都可強制向鄉(xiāng)級推銷各種報刊、雜志、宣傳品等，向鄉(xiāng)級攤派各種費用，甚至連發(fā)的獎牌都需自己掏錢，每項看似不多，各單位都伸手，就加重了鄉(xiāng)級的負擔。

7、吃喝玩樂，負債拉關系。吃喝風和拉關系請送也是鄉(xiāng)級負債的一個重要原因。不僅要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大吃海喝，招待各路神仙，而且為了能從上面爭取到資金，還要在縣城等地請吃、請喝，請送，有些不僅要自己吃，而且有些被逼無奈還要陪著手中有權、有錢的人吃，為此，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把周圍的飯店吃垮了，把黨委政府的形象吃沒了，把黨風吃壞了，把信譽吃光了。

8、部分領導貪污腐化，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務負擔。為了?！肮佟辈幌Ю檬种械臋嗬u官、買官，鄉(xiāng)干部貪污腐敗，玩忽職守，損公肥私雖然是極個別現(xiàn)象，但影響極為惡劣，也是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的一個重要原因。

二、采取的措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債導致農村統(tǒng)分結合的雙層經營體制中“統(tǒng)”的功能嚴重弱化，無能力為農村經濟發(fā)展提供產前、產中、產后服務，制約了農村集約化經營、社會化服務和產業(yè)化的發(fā)展，影響到了基層組織的號召力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，影響到農村社會的穩(wěn)定和農村基層政權鞏固。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務問題，確保農村經濟健康快速發(fā)展，須做好一下幾項工作：

第一，清理債權債務，嚴肅工作紀律。把完善約束機制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務作為一項硬任務，列入干部任期目標和工作目標中，采

取先清查后處理的辦法，全面清查、清欠鄉(xiāng)級債權債務。注重研究化解債務矛盾的有效措施，抓兩頭，帶中間，實行黨員干部帶頭還款的辦法，帶動群眾，教育群眾。對于鄉(xiāng)干部中出現(xiàn)的貪污、挪用公款、負債數(shù)額較大構成犯罪的，應及時報請有關部門追究刑事責任，對于夠不成犯罪的、工作瀆職失職的，應給予必要的黨、政紀律處分；對于鄉(xiāng)帳目屢清屢亂的，對負有責任的鄉(xiāng)領導及財務人員應及時給予應有的處罰，就地免職或及時調離工作崗位。對于堅持財務制度的單位及領導，應通過各種方式予以表彰獎勵，做到獎懲分明。具體工作中要盡快建立干部待崗培訓機制，就是對于犯錯誤的干部或是不適合財務工作的干部采取待崗培訓的辦法，統(tǒng)一由上級部門進行培訓教育，合格后再予以安排，而對于那些屢教不改的害群之馬，則應及時清理出干部隊伍，以達到純潔肌體、教育干部的目的。

第二，發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，增加農民收入。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題的最直接、最根本的出路在于大力發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，切實有效地增加農民收入，促進農村經濟繁榮，壯大集體經濟，增強鄉(xiāng)集體自身的造血機能。壯大集體經濟絕非是簡單的鄉(xiāng)村集體貸款辦企業(yè)，而是要穩(wěn)妥地將集體財產以公開招租的辦法，穩(wěn)定地獲取收入，這需要基層干部及群眾長期的共同努力，需要幾屆領導班子的共同奮斗，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展了，群眾生活有了進一步的改善，集體收入穩(wěn)定增長，才能為農村提供更多、更好的優(yōu)質服務，才能促進農業(yè)生產，增加農民收入，促使農村經濟全面健康持續(xù)發(fā)展，形成良性循環(huán)，從根本上徹底解決鄉(xiāng)負債問題。

第三、精簡機構，理順站所關系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責。鄉(xiāng)村工作紛繁復雜，各級駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位強調條條管理，互不隸屬，增加了基層的工作量及工作運行過程中的阻力，為了進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效率，應盡快打破門戶之見，切實理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所關系，建立相互監(jiān)督、相互促進的管理機制，實行工作考核以塊塊為主，監(jiān)督檢查以條條為主的管理辦法，以實現(xiàn)最優(yōu)配置，減少行政運行成本，同時要規(guī)范鄉(xiāng)級工作職責，不直接介入微觀經濟活動，做到市場能辦的決不插手，需要政府服務的也絕不退縮，盡量不干預農民的自主經營權，增強政府角色意識，規(guī)范行政行為，加大宏觀管理力度，實施全方位服務，為農村經濟繁榮、社會發(fā)展提供最佳服務，奠定良好的組織基礎。

第四，加大民主化管理力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務支出。

一是要做到公開的程序規(guī)范、內容規(guī)范、時間規(guī)范、形式規(guī)范、管理規(guī)范，保證公開的及時性、準確性、真實性、經常性，將鄉(xiāng)村財務、政務公開切實落實到實處，并做好相關配套工作，嚴格依法處理“公開”出來的各種違法違紀的人和事，切實維護村民的合法權益，通過公開來化解干群矛盾，融洽干群關系，達到“給群眾一個明白，還干部一個清白”目的。

二是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待標準，關鍵在于管住領導者自己的嘴?！捌渖碚涣疃小?，目前基層具體工作中，對大吃大喝放任不管與“一毛不拔”都是不正確的，都會給基層具體工作帶來難以克服的困難。應因地制宜地制定出切實可行的招待辦法，進村吃派飯或吃工作餐，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級采取飯菜“一碗端”的辦法，既可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約有限的資金，又可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互攀比，利用吃喝搞不正之風，同時還可以緩解干群矛盾，融洽干群關系，增進干群感情。

三是要健全財務管理機制，提高基層財務人員的素質。對于鄉(xiāng)村管理的資金要進一步加強內部監(jiān)督職能，嚴格進行內部控制，明確干部在財務上的職責，淘汰不合格人員，采取會計委派制，采取“村帳鄉(xiāng)管、縣站審計、互不挪用、互相監(jiān)督”辦法，以保證有限的資金發(fā)揮出應有的作用。

四是加強集體資產管理，限制非生產性支出。具體要建立健全以下幾項制度，即建立健全集體資產投資使用制度，做到科學使用，做到不盲目決策投資辦企業(yè)，不盲目學習外地經驗，不脫離本地實際情況高達標升級活動；建立健全集體資產清查核實制度，包括貨幣資產、實物資產、經營性資產和非經營性資產納入帳內管理；建立健全資產評估制度，確保集體資產穩(wěn)值增值減少流失；建立健全拍賣、租賃公開招標制度；建立健全回收資金管理制度；建立健全村、站、所定期審計制度，確保集體資產出售后，資金合理使用，確保鄉(xiāng)村資產保值增殖。

五是規(guī)范農村稅費收繳工作，及早實施費改稅和農稅送交制。在“三提五統(tǒng)”等各項稅費收繳中，要嚴格按照國家規(guī)定，嚴禁不合理收費，同時對于極個別只要權利，不履行義務，有償還能力而不還款的人，通過法律途徑限期依法清欠，形成“熱爐效應”，以弘揚農村正氣。

第五，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，引入公共財政模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理工作不僅關系到農村各項事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，而且關系到農村經濟體制改革的成敗，關系到基層政權在人民群眾中的威望和凝聚力，要按照分稅制財政體制的總體要求，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革步伐，科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，從傳統(tǒng)的生產性財政模式轉向與市場經濟體制相適應的公共財政模式。在兼顧縣鄉(xiāng)利益的基層上，充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長潛力及財政承受能力，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，按事權與財權相統(tǒng)一的原則，因地制宜，區(qū)別對待，確定收支基數(shù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使基本職能的財力需要和可持續(xù)發(fā)展的能力。要逐步建立起規(guī)范的轉移支付制度，按《預算法》的要求，逐步恢復鄉(xiāng)級國庫。上級財政部門及有關單位應集中部分財力，拿出一定的資金，對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行轉移支付，確保困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能依法行政的基本財力需要。

第六，完善基層干部考核辦法。完善干部政績考核制度，對干部政績的考察要結合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績從全局出發(fā)，不囿于一個地方，孤立、片面地進行考察，政績應是群眾公認的、經得起歷史檢驗的真實的，不僅要看基層干部上了多少項目，投入了多少資金，做了那些看得見的政績，同時要對干部工作中的干群關系、負債情況、項目的三大效益（經濟、社會、生態(tài)）等潛績方面進行全面的評價，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結合，避免少數(shù)人為了個人的政績而不顧實際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務負擔。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

關鍵詞：財政職能負債民主監(jiān)督

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前全國農村面臨的一個突出政治經濟問題。據(jù)估計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近萬元。好范文，全國公務員公同的天地004km.cn鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已經嚴重影響農村經濟發(fā)展、政治

穩(wěn)定，成為“三農”問題的重要誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成了“吃飯財政”?；鶎余l(xiāng)村組織常常置中央政府關于減輕農民負耽禁止向農民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農民收費和集資，致使部分地區(qū)農民不堪重負，出現(xiàn)了農民和鄉(xiāng)村干部對抗、農民與政府關系緊張的局面；農村公共產品和服務嚴重不足，制約了廣大農村社會和經濟的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

（一）收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責權利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。年以來，中央的資金集中度實際在下降（從年的下降到年的），而省級政府的集中程度卻不斷加大，年均提高（從年的提高到年的）；市一級政府同樣在想方設法增強集中程度。年地方財政凈結余億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。

在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權與事權的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費包干任務時，不顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導往往是有苦難言，在包干指標無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達稅費包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入萬元，契稅萬元，特產稅萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務，契稅沒有稅源，就特產稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務就在財政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對農民收費力度，以彌補沒能完成的稅收任務和財政赤字，結果造成緊張干群關系，在年⒎兩個月里接連發(fā)生兩起涉農惡性事件。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔與其財權不相稱的大量事權，要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務，干點“政績”，就不得不千方百計地向農民轉嫁財政負擔和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關資料統(tǒng)計，目前我國義務教育投入中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，左右由縣財政負擔，左右由省地負擔，由中央財政負擔的甚少。年，漣源市白馬鎮(zhèn)為滿足全鎮(zhèn)教師工資和日常開支，需資金萬元，漣源市財政負擔萬元，鎮(zhèn)財政按元人標準向農戶收取教育附加費，實際可收取萬元，結果還有萬元只能依靠財政負債來籌集。從××年開始教育經費改由市財政負擔但是，市（縣級市）財政的負債規(guī)模也很大，結果還是將財政壓力轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財政對義務教育等公共產品的經費投入。

（二）國家財政轉移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉移支付的比重逐年下降。

財政轉移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉移支付的首要目的，應是保證不同經濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經濟不太發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府而言，要完全擔負起農村公共品供給的任務是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉移支付方案設計更多關注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經很少。在獲取財政轉移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的“能力”為基礎，上級財政資源的配置以領導人的意志為轉移，各地方競爭財政資源。②轉移支付制度與分稅制存在沖突。由于分

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債成因分析及對策探討

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是目前全國農村面臨的一個突出的政治經濟問題。來自中國新聞網的資料顯示，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額已達到2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近450萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債已經嚴重影響農村經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，債務問題既分散黨委政府尤其是主要領導的精力，又影響黨委政府的形象，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務化解不力，不能按時歸還債務本金，支付高額利息，致使黨群關系惡化，更有甚者政府辦公樓被封，黨政領導人地下游擊辦公，更造成農村公共基礎設施建設和服務嚴重不足，制約了廣大農村社會和經濟的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的成因分析

以**鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)住處**，**個行政村，**個社，總戶數(shù)***戶，總人口**人，幅員面積**平方公里，有耕地***畝，其中田***畝，地***畝，境內山高坡陡，溝壑縱橫，海拔高度從**米至***米，屬典型的農業(yè)山區(qū)鄉(xiāng)。該鎮(zhèn)除糧油加工、加油站點等外幾乎無地上地下的稍上規(guī)模和檔次的企業(yè)。該鎮(zhèn)自**年標美路改建第一筆負債**萬元起，自＊＊年＊＊月底經市委政府組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債清理，該鎮(zhèn)債務總額已達**萬元，平均每年增加**萬元。債務形成主要有以下原因：

（一）收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責權利不對稱

分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。

在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權與事權的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費包干任務時，不顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導往往是有苦難言，在包干指標無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。在征收稅費的九十年代，我鎮(zhèn)就是明顯的例子。如有的農戶生活自保尚且困難，且年年冬春均要靠政府救濟方能度日，按土地面積應承擔的農業(yè)稅根本無法完成；契稅沒有稅源；就特產稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實征收原則，更難完成。該鎮(zhèn)是財政補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務就在財政撥款中予以扣除，幾年來共墊交稅費＊＊萬元。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔與其財權不相稱的大量事權，要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務，干點“政績”，就不得不千方百計地向農民轉嫁財政負擔和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。這幾年以來，**興辦公益事業(yè)共形成債務***萬元。其中：用于學校危房改造，為實現(xiàn)“普九”達標負債***任務萬元；標美路建設、鄉(xiāng)道公路建設及每年彌補道路養(yǎng)護經費負債**萬元；村道公路、場鎮(zhèn)建設負債***萬元。

（二）國家財政轉移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉移支付的比重逐年下降

財政轉移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉移支付的首要目的，應是保證不同經濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經濟不太發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府

而言，要完全擔負起農村公共品供給的任務是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉移支付制度還存在一些問題：一是缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉移支付方案設計更多關注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經很少。在獲取財政轉移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的“能力”為基礎，上級財政資源的配置以領導人的意志為轉移，各地方競爭財政資源。在爭取轉移支付過程中，多冠以“跑項目”的說法，“跑”的過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人頻繁與各有“權”“錢”單位負責人、辦事員進行“勾兌”，不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，更易滋生腐敗。二是轉移支付力度不夠。對于經濟欠發(fā)達的地區(qū)，中央的小額度加上省級的有限財力根本解決不了貧困縣、鄉(xiāng)的財政問題。

（三）監(jiān)管制度不健全，財政資源使用效率低，進而形成大規(guī)模的財政負債

現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎，財政資金的使用應該受到更為嚴格和有效的人民監(jiān)督。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一級政府的財政收支應受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導致人大不能有效和充分代表農民意志，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村組干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表難以充分代表農民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導致嚴重的權力關系紊亂，在平時工作中習慣接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力不能得到尊重和充分行使，結局是農民既不能實現(xiàn)其公民權利，也不能以其代表權利對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為進行有效制約。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的重要因素

盡管國家強調要精簡機構，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，一般都有四、五十人左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構龐大，財政供養(yǎng)人員過多，支出負擔重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債。此外，我市現(xiàn)行財政體制是由縣級財政向鄉(xiāng)級財政編制財政預算，在公務經費的預算上嚴重不足，為了保證鄉(xiāng)機構能夠正常運轉，只能依賴負債。近幾年來，**在彌補日常開支上形成債務**萬元，其中發(fā)放干部津補貼**萬元，接待費用**萬元，報刊雜志**萬元，交通差旅費**萬元。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務中，有些是由于執(zhí)行和落實中央有關政策，而中央沒有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有的財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因為地方經濟發(fā)展和社會公益事業(yè)發(fā)展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了本應由中央政府承擔的職能而形成的。因此，建議可從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行處理和消化：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理。第二，分步、逐項、先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著等著看的態(tài)度，望著中央、省市剝離其所有債務，影響了債務的消化。中央，省市應該根據(jù)債務形成的責任，各自承擔相應的債務和消化的責任，并健全相應的轉移支付制度。

三、現(xiàn)行財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力

目前，縣還沒有將應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下放，尚未建立真正意義的一級政府一級財政，存在縣鄉(xiāng)責任不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力過大的現(xiàn)象。實行分稅制后，上級財政先分走一部分，后才轉移支付?？h級政府可以憑借財政體制的確定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財力集中于縣本級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有經濟集權和責任釋放的權力。由于縣級財力過于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就顯得捉襟見肘，根本承

擔不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行和提供公共產品與服務的負擔。特別是農村稅費改革后，農村教育衛(wèi)生和基礎設施建設資金來源少，投入嚴重不足，在財源建設方面更是無能為力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一要保吃飯，一要謀發(fā)展，多種矛盾和問題糾纏在一起，一遇到政策性支出增長就很難有回旋余地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沉重的支出壓力下，必須想方設法尋求財力以滿足各方面的資金需要。尤其是像**這樣的山區(qū)偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在財政預算嚴重不足的情況下，要確保社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)安全目標，落實計劃生育任務，維持政府正常運轉，完成上級下達的其它目標更顯困難。如因自然災害頻繁，鄉(xiāng)村道路每年大量滑坡堵路，?？埠幢粴枰迯?，因地質災害危及農戶住房，需要搬遷等等都需要財政支出。因此，借債度日的現(xiàn)象就難以避免，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上沉重的債務負擔。

四、對策及建議

1、進一步完善中央財政轉移支付制度，建立公共產品和公共服務成本的合理分擔機制

在分稅制財政體制改革基本解決了中央集中財力問題之后，如何進一步理順地方政府在貫徹落實科學發(fā)展觀，實施“五個統(tǒng)籌”過程中必須出現(xiàn)的事權與財權之間的關系，通過科學的轉移支付制度強化地方財政收入與支出的關聯(lián)制度。目前，一些上級財政沒有承擔支出責任，幾乎全部由縣鄉(xiāng)財政兜底，導致縣鄉(xiāng)財政運轉十分困難。因此建議，一是建立中央、省、縣三級財政共同分擔的義務教育經費保障體制，特別是要加大中央財政對義務教育的轉移支付力度。二是增加對農業(yè)地區(qū)基礎設施建設及農村公益事業(yè)等方面的投入。尤其是山區(qū)基礎設施建設及農村公益事業(yè)興辦上，建議由縣級以上政府組織專業(yè)人員深入到各地進行詳實規(guī)劃，納入總的編制中去，按照編制規(guī)劃劃拔專項資金，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為陣，向上“爭”、“跑”，形成地區(qū)差異過大的狀況。

2、逐步壓縮專項補助規(guī)模，加大對縣鄉(xiāng)財政一般性轉移支付補助力度

由于缺乏有效的約束機制，專項拔款可能導致縣鄉(xiāng)政府利用財政資源效率低下，甚至滋生腐敗。有計劃地擴大一般性轉移支付的規(guī)模，增強縣鄉(xiāng)政府可用財力，幫助緩解縣鄉(xiāng)財政困難，優(yōu)先保證基層政權正常運轉，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展。

3、建立激勵機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革給予轉移支付補助

為深化農村稅費改革，鞏固減負成果，下大力氣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，精簡機構，分流財政供養(yǎng)人員。然而，推行這次改革，縣鄉(xiāng)政府對于分流人員必須支付相應的社會保障、經濟補償?shù)瘸杀?，且這項資金的需求數(shù)額較大，縣鄉(xiāng)財政難以承受，建議中央財政研究通過轉移支付等措施對各地推進這項“治本性”改革給予必要的幫助和支持。

4、進一步規(guī)范和調整縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制

(1)合理確定縣與鄉(xiāng)的的收支范圍

縣鄉(xiāng)財政體制調整應結合各事權，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的財權，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入，縣級固定收入，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享收入。鄉(xiāng)級收入劃分要因地制宜，不搞一刀切，要符合兩級利益，調動積極性。體制調整應結合事權，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出界定為承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關所需經費及公共公益事業(yè)和其他事業(yè)所需資金，對區(qū)域經濟及財源支出應根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財政經濟狀況決定，這樣既做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權的統(tǒng)一，又減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出壓力。

(2)建立規(guī)范的轉移支付制度

縣對鄉(xiāng)的轉移支付辦法，要以制度的形式來加以規(guī)范，使之有章可循，避免出現(xiàn)討價還價和“跑上”現(xiàn)象。在制定轉移支付辦法時，要按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，將省、市轉移支付補助落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充實壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，確?；鶎诱鄼C構正常運轉，要建立自上而下的規(guī)范化轉移支付體系。

(3)建立合理的激勵機制，促收節(jié)支

縣應根據(jù)省、地市財政激勵約束機制的要求，將經濟增長質量，收入征管，基本支出保障，財政供養(yǎng)人員控制、財政平衡等情況納入對鄉(xiāng)的考核范圍，建立激勵的約束機制，調動

縣鄉(xiāng)兩級增收節(jié)支，消赤減債的積極性，保證財政體制良性運轉，促進縣域經濟的發(fā)展。如實行縣對鄉(xiāng)補助額(轉移支付補助等)與其共享收入基數(shù)完成情況進行掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤減債、公用經費開支節(jié)約部分實行獎勵等措施。要結各農村稅費改革，在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的基礎上，進一步推進鄉(xiāng)級事業(yè)單位的“撤銷合并、剝離分開、改革供給”等形式改革。即對職能相同、性質相似、功能萎縮的事業(yè)單位，予以撤銷或合并；對條件具備能走向市場的事業(yè)單位，將其行政職能予以剝離，實行政、事分開；對事業(yè)單位興辦的各類實體和后勤服務機制予以剝離，實行行、事、企分開。改變財政對事業(yè)單位統(tǒng)攬統(tǒng)包的供給方式，區(qū)別不同情況，分別實行經費包干，定額補助，企業(yè)化管理等不同的財政經費供給方式，減少財政支出。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務要高度認識，要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展經濟，增收節(jié)支，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的同時，縣級政府還要通過行政手段和利益調節(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增負債進行控制，應實行“以縣為主，以鄉(xiāng)村以輔，縣組政府必要支持”的方針，多方共同努力來消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，降低基層財政風險。

5、堅持依法理財，推進財政管理的法制化

著力解決兩個方面的問題：一是機構編制管理的法制化。機構編制管理應納入法律程序，由立法機關對權力來源是否合法，機構設置是否合理，編制核定是否適當，人員配置是否適度等進行必要的審核，使行政部門的自我授權，自我膨脹傾向切實得到有效的制約。二是政府債務管理的法治化。目前，基層政府舉債行為存在較大的隨意性，縣鄉(xiāng)債務包袱沉重。大規(guī)模的政府債務增加了地方財政運行的風險。因此，在政府債務管理方面必須引入法定審批程序和監(jiān)督機制。各級政府超過一定額度的舉債，應經過同級人大批準。政府向人大報告預算收支安排情況時，應一并報告?zhèn)鶆赵鰷p情況。