第一篇:中國軍隊后勤體制改革實行大聯(lián)勤體制
中國軍隊后勤體制改革實行大聯(lián)勤體制
郝漢
摘要:軍委領(lǐng)導(dǎo)指出:三軍后勤保障一體化改革的方向必須堅持。貫徹落實這一重要指示,堅持推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革的方向,對加強軍兵種建設(shè)也是很重要的。認(rèn)識推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革與加強軍兵種建設(shè)的關(guān)系,需要立足全局來看改革對局部建設(shè)的意義和作用,堅定不移地按照一體化保障的方向和要求,通過進(jìn)一步深化改革,正確處理推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革與加強軍兵種建設(shè)的關(guān)系
關(guān)鍵詞:后勤體制 軍兵種建設(shè) 大聯(lián)勤體制
以大聯(lián)勤體制改革促進(jìn)軍兵種建設(shè),大聯(lián)勤體制改革能夠促進(jìn)軍兵種建設(shè)主要體現(xiàn)在三個方面:一是有利于提高軍兵種的作戰(zhàn)能力;二是有利于增強軍兵種的建設(shè)效益;三是有利于強化軍兵種的科學(xué)管理。
一、有利于提高軍兵種的作戰(zhàn)能力
一體化聯(lián)合作戰(zhàn)是系統(tǒng)與系統(tǒng)、體系與體系的對抗,必須依靠諸軍兵種的聯(lián)合作戰(zhàn)。這種聯(lián)合作戰(zhàn)的特性,要求后勤保障一體化,從作戰(zhàn)需要的全局出發(fā),優(yōu)化配置和高效使用后勤資源,從而更好地保障軍兵種的作戰(zhàn)需要。軍兵種部隊作戰(zhàn)行動節(jié)奏快、流動性大,部隊機(jī)動頻繁,單憑自身的后勤保障力量,難以滿足作戰(zhàn)的實際需要。因此,依托全軍聯(lián)勤保障體系,充分利用全軍乃至全社會的資源,構(gòu)建與跨區(qū)遠(yuǎn)程機(jī)動作戰(zhàn)相適應(yīng)的基地保障和精干高效的伴隨綜合保障體系,就成為提高軍兵種作戰(zhàn)能力的重要課題,也是世界一些軍事強國推行聯(lián)勤體制改革的重要動因。
信息化條件下的局部戰(zhàn)爭發(fā)起突然,后勤保障的應(yīng)急性更加突出,提高時效性已成為戰(zhàn)時后勤保障的關(guān)鍵。從20世紀(jì)80年代中期起,世界一些國家軍隊普遍以構(gòu)建相對獨立、聚合高效的后勤保障體制為目標(biāo),進(jìn)行大刀闊斧的改革,以更好地保障軍兵種的作戰(zhàn)。如美軍在海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中,作戰(zhàn)地點雖局限于地球一隅,但后勤保障卻是利用在全球范圍建立的保障體系,將戰(zhàn)略、戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)后勤聯(lián)為一體組織實施,有力地保障了各軍兵種的作戰(zhàn)行動。
我軍大聯(lián)勤體制改革試點和論證已經(jīng)取得重大進(jìn)展。在這個基礎(chǔ)上,還要進(jìn)一步整合全軍的后勤資源,不斷強化后勤不同層次的五種能力:一是強化總部的系統(tǒng)整合能力,把能統(tǒng)的盡量統(tǒng)起來,使軍兵種專心致力于作戰(zhàn)能力的建設(shè);二是強化軍兵種后勤的專用保障能力,在堅持通專一體大方向的前提下,把軍兵種作戰(zhàn)實際需要的專用保障力量保留下來,而且要編實配強;三是強化戰(zhàn)區(qū)后勤的指揮協(xié)調(diào)能力,順應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制調(diào)整改革的發(fā)展趨勢,突出戰(zhàn)區(qū)后勤平時戰(zhàn)備建設(shè)和戰(zhàn)時指揮功能,逐步將其融入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系;四是強化區(qū)域后勤的聯(lián)勤供給能力,建立總部與聯(lián)勤分部的直接業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,以聯(lián)勤分部為核心,整合區(qū)域后勤保障資源,實行區(qū)域化保障管理;五是強化作戰(zhàn)部隊的綜合保障能力,適時歸并部隊保障渠道,提高戰(zhàn)時綜合保障效率。
二、有利于增強軍兵種的建設(shè)效益
推進(jìn)中國特色軍事變革,努力提高信息化條件下的防衛(wèi)作戰(zhàn)能力,有效履行新世紀(jì)新階段軍隊的歷史使命,對軍兵種建設(shè)效益提出了更高的要求。積極推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革,有利于增強軍兵種的建設(shè)效益。
從整體上制定軍兵種建設(shè)的規(guī)劃計劃。軍兵種建設(shè)是軍隊建設(shè)的重要組成部分,要從軍隊建設(shè)的全局籌劃軍兵種建設(shè)。大聯(lián)勤體制改革的實現(xiàn),能夠更好地把軍兵種建設(shè)的規(guī)劃計劃融入到軍隊整體建設(shè)的規(guī)劃計劃中去,能夠更好地把軍兵種的保障納入到軍隊的整體保障中去,也能夠更好地從整體上把軍兵種的規(guī)劃計劃制定好,從而增強軍兵種的建設(shè)效益。世界一些國家軍隊的做法是,通過建立健全總部級的聯(lián)勤體制,科學(xué)計算和統(tǒng)籌規(guī)劃國家和軍隊的整體后勤保障能力,為軍兵種制定建設(shè)規(guī)劃計劃確定總的方針和原則,從而確保軍兵種建設(shè)規(guī)劃計劃的科學(xué)性。
從體制上解決軍兵種建設(shè)的實際問題。戰(zhàn)爭年代,我軍由于根據(jù)地分割和部隊分散作戰(zhàn),客觀上需要建立“大而全”、“小而全”的保障體制。在新時期軍事斗爭準(zhǔn)備的推動下,軍兵種建設(shè)進(jìn)入較快的發(fā)展時期,建設(shè)任務(wù)十分繁重,資源需求不斷增長。從軍隊信息化建設(shè)的特點來看,資源的相對有限和建設(shè)上的高投入、高消耗、高風(fēng)險,使后勤保障越來越呈現(xiàn)出戰(zhàn)略性特征,要求對保障資源實行集中統(tǒng)管,由軍兵種負(fù)責(zé)履行后勤建設(shè)的職能正在逐步弱化,需要的是建立集中的建設(shè)體制和保障體制。如俄軍為強化軍兵種建設(shè)和軍隊的一體化保障,實行以區(qū)域聯(lián)勤為重點的改革,后又推出大聯(lián)勤的構(gòu)想,將武裝力量和有關(guān)的后勤部隊轉(zhuǎn)隸保障中心,使區(qū)域保障中心成為軍事力量的保障實體,既將各軍兵種分散的后勤力量集中起來統(tǒng)一使用,精干了軍兵種建設(shè)體制,使各軍兵種能夠集中精力抓作戰(zhàn)能力建設(shè),也便于發(fā)揮后勤的整體優(yōu)勢,及時、快速、高效地保障部隊,使各軍兵種能夠增強作戰(zhàn)效能。從我軍的實際情況看,推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革,也能夠從體制上解決軍兵種建設(shè)面臨的實際問題,努力避免軍兵種后勤在職能、機(jī)構(gòu)、人力及程序方面的不必要的重疊,從而在整體上增強軍兵種的建設(shè)效益。從機(jī)制上促進(jìn)軍兵種建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。正確處理好后勤的“建”與“用”,制定銜接緊密、責(zé)任明確的資源補給程序,建立嚴(yán)密、簡捷、透明的后勤供應(yīng)流程,有效地防止重復(fù)建設(shè),實現(xiàn)資源的軍兵種共用,是提高軍兵種建設(shè)效益的重要途徑。國內(nèi)外的經(jīng)驗充分證明,現(xiàn)代軍隊體系越來越復(fù)雜,專業(yè)分工越來越細(xì),專用保障在聯(lián)合作戰(zhàn)中的地位也越來越重要。聯(lián)勤體制下的統(tǒng)與分,是相對的,而不是絕對的;是和諧的,而不是相互排斥的。這也就是說,在強調(diào)聯(lián)勤保障通專一體的同時,也要高度重視軍兵種專用保障的重要作用。
三、有利于強化軍兵種的科學(xué)管理
管理是一門科學(xué),科學(xué)管理出效益。在推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革中實行科學(xué)管理,關(guān)鍵是要圍繞“大”字更新觀念、做好工作、建章立制。
圍繞“大”字更新觀念,加快改革步伐?,F(xiàn)代科學(xué)管理,注重更新管理觀念。推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革,既是軍隊后勤保障的創(chuàng)新,也是軍隊管理觀念的革命。軍隊構(gòu)建大聯(lián)勤體制,必然要求實行“大管理”。這就幾乎強制性地要求改變傳統(tǒng)的習(xí)慣思維和管理方式,按照一體化聯(lián)合作戰(zhàn)和信息化建設(shè)的要求,樹立“大管理”的觀念,做到系統(tǒng)籌劃、科學(xué)管理、協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)我軍大聯(lián)勤體制改革,要圍繞“大”字更新觀念,圍繞“大”字想問題、辦事情,聯(lián)勤系統(tǒng)和各軍兵種
共同努力,改革的步伐才會加快。
圍繞“大”字做好工作,實現(xiàn)改革目標(biāo)。現(xiàn)代科學(xué)管理,注重實行目標(biāo)管理。大聯(lián)勤體制的主要特征是“大”而不是“小”。具體的特征是:注重橫向協(xié)調(diào),多邊協(xié)作;強調(diào)集中決策,分散實施。推進(jìn)我軍大聯(lián)勤體制改革,要根據(jù)發(fā)展方向和改革目標(biāo),在科學(xué)決策、系統(tǒng)論證的同時,按照綜合集成的思路和方法,做好總體方案的制定,抓好各項調(diào)整改革任務(wù)的落實,確保改革目標(biāo)的順利實現(xiàn)。這不僅是聯(lián)勤系統(tǒng)的主要職責(zé),也是各軍兵種的重要任務(wù)。通過積極參與并認(rèn)真地貫徹落實大聯(lián)勤體制改革的具體任務(wù),各軍兵種可以對影響建設(shè)與作戰(zhàn)的因素和問題作進(jìn)一步的論證,充分運用大聯(lián)勤體制改革的實踐經(jīng)驗和管理方法,及時制定并采取相應(yīng)的調(diào)整改革措施,促進(jìn)軍兵種改革目標(biāo)的實現(xiàn)。
圍繞“大”字建章立制,鞏固改革成果?,F(xiàn)代科學(xué)管理,注重依照制度管理。在推進(jìn)大聯(lián)勤體制改革的進(jìn)程中,必須總結(jié)和運用好取得的經(jīng)驗,鞏固和發(fā)展已有的改革成果,要把那些被實踐證明了的管用的經(jīng)驗和做法,上升為法規(guī)制度,作為指導(dǎo)全軍深化改革的依據(jù)。為此,要根據(jù)戰(zhàn)略籌劃和科學(xué)管理的要求,加大法規(guī)制度建設(shè)的力度,既要填補尚缺的法規(guī)空白,又要對現(xiàn)行的法規(guī)進(jìn)行修訂,以法規(guī)制度鞏固和發(fā)展改革成果,促進(jìn)大聯(lián)勤體制改革的不斷深化。與此同時,還應(yīng)組織對已有的改革成果進(jìn)行評估。根據(jù)聯(lián)勤體制改革的總體要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),建立由領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)和專家相結(jié)合的評估組織,對改革的各項指標(biāo)進(jìn)行評估。
參考文獻(xiàn)
佚名 《新軍事變革下的中國軍隊后勤體制改革》 新華網(wǎng) 2009-07-19
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第二篇:中美地方政府體制比較及我國地方政府體制改革
中美地方政府體制比較及我國地方政府體制改革
摘要“以銅為鏡,可以整衣冠;以史為鏡,可以知興替;以人為鏡,可以知得失?!北M管中美兩國在政治社會制度、政治意識形態(tài)和政治文化傳統(tǒng)等方面迥然不同,但美國地方治理的一些措施,在有些方面對我國地方政府體制改革有一定的借鑒意義。
關(guān)鍵詞地方政府體制改革
一、美國地方政府體制
(一)美國地方政府的概念與中國單一的、全能的公共權(quán)力層級制不同,美國的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)是多中心的、分散化的多樣性模式。因此,美國地方政府所指的范圍與中國地方政府有著很大的差別:首先,在中國,除了居于金字塔結(jié)構(gòu)頂端的中央政府以外,縱向上從省、市、自治區(qū)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,橫向上覆蓋全國的所有層級、任何規(guī)模的政府均稱為地方政府。而在美國,地方政府則是指除了聯(lián)邦政府和州政府以外的所有政府類型;其次,中國所有地方政府和其上一層級政府及中央政府都有行政隸屬關(guān)系,而美國無論是地方政府之間,還是地方政府和州政府,聯(lián)邦政府之間,均沒有行政隸屬關(guān)系,實行地方自治;再次,中國的地方政府與行政區(qū)劃完全一一對應(yīng),不存在跨政區(qū)的地方政府,而美國人曰普查局則認(rèn)定了20個州際實體,其中多數(shù)地跨兩州,個別跨度更大,而且一個地區(qū)多個政府存在的現(xiàn)象也很普遍。
(二)美國典型的地方政府體制類型1.市縣委員會制美國一些小城市和縣的委員會通常由3—7人組成,由選民選舉產(chǎn)生,行使議決權(quán)。每個委員會分別擔(dān)任一個行政部門的首長,主管相應(yīng)事務(wù)。委員會任命一名委員為市長,行使禮儀職責(zé)。委員會對各行政實體集體領(lǐng)導(dǎo),承擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。委員會制主要的特征是城市的立法權(quán)和行政權(quán)同時掌握在一個由市民選舉產(chǎn)生的委員會手中,委員會成員既是議員,同時又以個人身份作為部門首長履行職能。
2.市縣經(jīng)理制在美國一些市縣,由議會行使議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)。議會聘任一名經(jīng)理,作為首席執(zhí)行官,指揮、管理各個行政部門工作,有權(quán)雇傭行政工作人員(職員),市長由議會選出擔(dān)任禮儀職責(zé),不干預(yù)行政工作。美國市縣經(jīng)理制的主要特征是立法權(quán)和行政權(quán)都掌握在市議會或縣議會手中,但市縣議會將行政權(quán)委托給一位市縣經(jīng)理作為行政首腦和管理官員。
3.市行政長官制市長作為執(zhí)行首長由選民選出。市長任命一位首席行者官來領(lǐng)導(dǎo)和管理行政工作。行政官任命和撤換雇員,監(jiān)督城市人事工作,管理預(yù)算,協(xié)調(diào)是政府機(jī)構(gòu)的工作,處理日常事務(wù)和充當(dāng)市長的行政顧問。由于行政官負(fù)責(zé)處理日常的行政工作,市長就能夠從事全面領(lǐng)導(dǎo),集中處理全局性重大事務(wù),向議會提出政策性建議,為城市規(guī)劃建立公共援助基金等重大事務(wù)奮斗。市長任命的行政官通常并無明確的任期,在某些城市卻需要得到議會的批準(zhǔn)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制,是試圖集強市長議會制和市縣經(jīng)理制的優(yōu)點于一身的一種嘗試。主要用于較大的城市。
二、中國的地方政治體制
(一)我國的地方政府體制在民主集中體制下,地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作為地方國家行政機(jī)關(guān),是上級行政機(jī)關(guān)的下級機(jī)關(guān),因而擁有兩方的權(quán)力。中國的地方各級人民政府作為當(dāng)?shù)貒覚?quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),接受當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑N瘯念I(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督,并對其負(fù)責(zé);作為下級行政機(jī)關(guān),接受中央和上級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督,并對其負(fù)責(zé)。作為后一種身份,除完成中央與上級人民政府布置的工作外,還代表中央和上級人民政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督中央和上級政府在其轄區(qū)所設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)的活動。
(二)我國地方政府體制存在的問題1.我國的地方政府與行政區(qū)劃完全一一對應(yīng)。我國的地方政府體制是依行政區(qū)劃及中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置而設(shè)立的,這一方面便于政府的管理,但另一方面,這種設(shè)置也導(dǎo)致了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義傾向,以及盲目競爭和重復(fù)建設(shè)。造成了嚴(yán)重的資源浪費,沿海地區(qū)的港口建設(shè)就存在著這種問題。2.地方政府高度集權(quán)。目前全世界的行政權(quán)都有擴(kuò)張的趨勢,我國也不例外。我國的地方政府應(yīng)是處于同級人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下的,但現(xiàn)實卻完全不是這樣。人大由于種種原因沒有充分認(rèn)識到它所擁有的職權(quán),更沒有很好履行它的職責(zé),這就使地方政府忽視人大的作用。這就給了地方政府一種錯覺,它只是對上級人民政府負(fù)責(zé)的,它的權(quán)利僅僅來源于上級人民政府。在這種理念的指導(dǎo)下講政府要對人民負(fù)責(zé),做人民公仆,簡直無從談起,所以所謂的法制政府,服務(wù)政府,責(zé)任政府都只是停留在口號上。3.同級地方政府結(jié)構(gòu)的同一性。我國地域遼闊,不但政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,而且地理環(huán)境也是千差萬別,所以在這種差異性的基礎(chǔ)上建立完全相同的地方政府體制結(jié)構(gòu)顯然是不適應(yīng)的。4.地方政府的管理水平、人員素質(zhì)、法制觀念有限。越是低層的地方政府,其管理水平、人員素質(zhì)、法制觀念就越是有限。但真正跟人民接觸最多,最了解人民需要卻是基層地方政府。所以不能把那些優(yōu)秀的人才都集中到中央政府去做決策,不從實際出發(fā)的再完美的決策也是難以奏效的。5.機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能方面的問題。由于黨政關(guān)系沒有理順,所以我國的黨政機(jī)構(gòu)無論是在設(shè)置上還是在職能上都存在較為嚴(yán)重的重復(fù)現(xiàn)象。有兩個問題尤為突出:其一,機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律的約束,不可避免受行政首長意志影響,因人設(shè)事、因人設(shè)機(jī)構(gòu)。其二,機(jī)構(gòu)對口設(shè)置,中央政府設(shè)置什么機(jī)構(gòu),地方也跟著設(shè)置什么機(jī)構(gòu)。
三、我國地方政府體制改革
(一)改革需要整體設(shè)計,自上而下推進(jìn)。在目前權(quán)力高度集中的體制下,地方政府改革的空間是有限的,所以,需要中央先進(jìn)行框架型設(shè)計,確定改革的方向,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要調(diào)整相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職能,實施中逐步推進(jìn)。只有地方政府的小打小鬧的改革是不能取得實質(zhì)性的進(jìn)展的。只有中央高度重視、積極推進(jìn)才能帶動地方政府的改革實踐。
(二)地方政府組織形式上的多元化。我國同級地方政府的結(jié)構(gòu)是同一的,但實際上每個地方的公眾都有他們自己的多樣化、個性化的需求。為了滿足公眾的分散的多樣需求,有針對性地解決一些專門性的、地區(qū)性的特殊問題,有必要建立次級的、小規(guī)模的地方政府機(jī)構(gòu),使得政府官員能夠更充分地了解不同公民群體的不同偏好,從而更加迅速全面地回應(yīng)公民的要求。這在促使政府轉(zhuǎn)變只對上級人民政府負(fù)責(zé)的觀念上有很大作用。當(dāng)然,這些小規(guī)模的地方政府機(jī)構(gòu)是應(yīng)該要實行自治的。同時,對于一些涉及公眾范圍較廣、規(guī)模效益明顯且影響面較大的一些公共問題,則力求突破行政區(qū)劃或原有地方政府體制的制約,謀求成立跨省、跨市、跨縣、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特別目的大區(qū)政府。
(三)行政層級的重新確立。目前,我國的行政區(qū)劃是四級。改革開放以來,我國社會的發(fā)展和進(jìn)步為我國的地方自治提供了良好的基礎(chǔ)。我們是單一制的國家,完全實行地方自治顯然是不切實際的,所以應(yīng)該考慮實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。為了切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理好,可以借鑒美國的市縣經(jīng)理制的一些做法,聘請專家進(jìn)行治理,可以由地方自己聘請,對于一些貧困的地區(qū)則可以由國家?guī)椭刚垼粚邑?fù)責(zé)而只對地方負(fù)責(zé)。另外,46個較大的市(如何界定“較大的市”?國務(wù)院己批準(zhǔn)青島、齊齊哈爾等18個市為“較大的市”,加上自然成為“較大的市”的28個省會城市,“較大的市”共計46個),應(yīng)該維持目前的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,較大的市的經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),而且城市發(fā)展比較完善,所以對周邊的縣有一定的帶動作用,而且這種領(lǐng)導(dǎo)是有法律依據(jù)的。但也需要做一些改革:目前我國的體制是市對區(qū)縣有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),改革后則市不再對縣有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而只有部分的管理權(quán)限。市無權(quán)直接干預(yù)縣的具體運作,它們更多的應(yīng)是一種合作關(guān)系。在某些方面城市畢竟經(jīng)濟(jì)實力更強,基礎(chǔ)設(shè)施更完善,所以在這些方面縣與市合作,市為縣提供一些基礎(chǔ)設(shè)施方面的共享。而對于其他行政級別的市來說,他們本身的發(fā)展有限,幾乎跟縣沒有差別,所以也沒有所謂的帶動作用,可以考慮市縣合并,因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展都差不多,如果合并不但能更有效實現(xiàn)資源共享,而且可以減少行政層級,節(jié)約行政成本,提高行政效率。而且對于較大的市來說這也是他們的發(fā)展趨勢。
(四)縱向權(quán)力關(guān)系上的分權(quán)導(dǎo)向。美國無論是聯(lián)邦政府還是州政府都程度不同地采取了分權(quán)措施,將相當(dāng)一部分公共管理和公共服務(wù)的事權(quán)下放地方政府,強化地方政府的自主性管理責(zé)任,也使其承擔(dān)更多的管理與服務(wù)成本。特別是盡量把權(quán)力下放或分散到直接面對實際問題和直接提供服務(wù)的基層機(jī)構(gòu)及主管人員手中,使基層機(jī)構(gòu)、主管人員以及普通公務(wù)員能及時決策并較快處理問題。另外,還把有關(guān)社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織,讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理。這種分權(quán)或是說權(quán)力下放的措施正是我們的地方政府體制改革所應(yīng)有的內(nèi)容。
(五)上下級地方政府之間關(guān)系的調(diào)整。我國所有地方政府和其上一層級政府及中央政府都有行政隸屬關(guān)系,這種隸屬關(guān)系導(dǎo)致了我國地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,甚至導(dǎo)致地方政府只對上級政府負(fù)責(zé),而忽視當(dāng)?shù)厝嗣竦默F(xiàn)實利益,所以對上下級關(guān)系做出調(diào)整是有必要的,美國的市行政長官制,市長作為執(zhí)行首長由選民選出。市長任命一位首席行者官來領(lǐng)導(dǎo)和管理行政工作,處理日常事務(wù)和充當(dāng)市長的行政顧問。這給了我們一個啟示,把上級政府視為市長,而下級政府就是其任命的首席行政官,也就是說上級政府對下級政府只是大政方針上的領(lǐng)導(dǎo),而不干預(yù)下級政府的具體運作,沒有所謂的匯報請示工作,只要不違背社會主義方向,不違背憲法和法律,下級政府就可以自主行使職責(zé)。
(六)公共產(chǎn)品和服務(wù)對象的顧客導(dǎo)向。破除政府機(jī)構(gòu)本位主義和對上級政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)思維定勢,確立本地區(qū)納稅人是各政府機(jī)構(gòu)顧客的觀念,通過社區(qū)調(diào)查、客戶問卷、聯(lián)系走訪等方式了解公眾需求,在此基礎(chǔ)上,按照調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)對公眾需求進(jìn)行歸類,并進(jìn)而對顧客群體進(jìn)行細(xì)化,為公眾提供量身定制式的個性化服務(wù)。同時,還仿照企業(yè)顧客管理的模式,建立健全公眾對政府服務(wù)的快速反饋機(jī)制,及時矯正政府自身不當(dāng)或偏離公眾目標(biāo)的行為。
參考文獻(xiàn):[1]龍朝雙.謝昕.地方政府學(xué).中國地質(zhì)大學(xué)出版社.2001.[2]譚君久.當(dāng)代各國政治體制:美國.蘭州大學(xué)出版社.1998.[3]張智新.美國地方政府改革及其對中國的借鑒意義.行政論壇.2005(6).[4]施富蘭.美國地方政府的管理方式及其借鑒意義.新疆社科論壇.2005(4).[5]謝寶富.中國地方政府體制改革中的幾個問題.河北學(xué)刊.200(45).
第三篇:俄軍后勤體制1
俄軍后勤體制
有人講:現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭某種程度上是打后勤。第二次車臣戰(zhàn)爭,俄軍后勤保障系統(tǒng)經(jīng)歷了一次嚴(yán)峻的考驗,僅1999年為期3個月的軍事行動就耗資近20億美元。在物資保障方面,俄軍每天要保障航空兵出動100余架次、戰(zhàn)斗緊張時多達(dá)150—200架次的航空油料和彈藥的消耗。還要保障參戰(zhàn)人員的防寒與防彈被裝、保暖帳篷、野戰(zhàn)浴洗設(shè)施、口糧和每天至少一次熱食,以及作戰(zhàn)地區(qū)居民日用品供應(yīng)和對難民提供人道主義援助未雨綢繆 預(yù)有準(zhǔn)備
這次車臣戰(zhàn)爭發(fā)起之前,俄軍不僅依據(jù)未來主要作戰(zhàn)方向,有針對性地加強了作戰(zhàn)地區(qū)物資儲備,而且還結(jié)合未來可能實施的作戰(zhàn)行動,不斷檢驗和調(diào)整后勤保障預(yù)案,提前進(jìn)行各項后勤保障準(zhǔn)備。1999年8月,俄軍在達(dá)吉斯坦進(jìn)行了一次“首長———司令部演習(xí)”,除了演練各強力部門在封鎖和消滅車臣入侵匪徒時的協(xié)同之外,還重點演練了實施后勤聯(lián)合保障的手段和方式方法,為這次車臣戰(zhàn)爭后勤保障提供了經(jīng)驗。革新體制 統(tǒng)一指揮
這次車臣戰(zhàn)爭中,俄軍根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)和綜合保障的需要,改變了和平時期的后勤保障體制,設(shè)立了后勤聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu),既統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一控制各專業(yè)部門的工作,又統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮各軍兵種和各強力部門的后勤保障活動。服務(wù)實戰(zhàn) 多重保障
在這次車臣戰(zhàn)爭中,俄軍首先采取了劃區(qū)保障。擴(kuò)大武裝力量后勤的區(qū)域保障系統(tǒng),打破各強力部門之間的界限,將自成體系的內(nèi)衛(wèi)部隊、邊防部隊、安全部隊等聯(lián)邦所有部隊的后勤機(jī)關(guān)、保障力量和設(shè)施,全部納入武裝力量的區(qū)域保障系統(tǒng)。戰(zhàn)爭中,北高加索軍區(qū)后勤的各保障區(qū),直接擔(dān)負(fù)對區(qū)域內(nèi)的國防部所屬諸軍兵種部隊和其他強力部門所屬部隊實施保障。各保障區(qū)內(nèi)不僅存儲著陸軍部隊需要的物資,也有其它軍兵種所需作戰(zhàn)物資。其次,是實施了系統(tǒng)支援。在這次車臣戰(zhàn)爭中,俄軍使用了經(jīng)費保障分系統(tǒng)、物資供應(yīng)分系統(tǒng)、衛(wèi)勤保障分系統(tǒng)、軍人日常生活保障分系統(tǒng)和建筑營房保障分系統(tǒng),自上而下地實施系統(tǒng)支援保障,相對獨立地遂行保障任務(wù),收到了較好的效果。舉國關(guān)注 全民動員
這次車臣戰(zhàn)爭后勤保障與上次相比,最突出的是得到了俄國內(nèi)上下的大力支援,在國家經(jīng)濟(jì)十分困難的情況下,國家除了按有關(guān)規(guī)定增加參戰(zhàn)人員工資、提供人身保險、提高撫恤金標(biāo)準(zhǔn)外,還動員使用了各種力量。在國內(nèi)廣泛實施了動員、捐款、獻(xiàn)血,籌措并運送食品、藥品、衣物、香煙等物資,提供后方醫(yī)療服務(wù),快速生產(chǎn)軍隊作戰(zhàn)物資,支援保障車臣作戰(zhàn)部隊的需要。比如,克拉斯諾達(dá)爾邊疆區(qū)的庫班市,向駐地軍隊醫(yī)院捐款150萬盧布,用于救治住院的俄軍傷員,并贈送了藥品。在車臣地區(qū),隨著“安全區(qū)”地方政權(quán)的開始工作,俄軍一邊向當(dāng)?shù)厝罕娞峁┦称繁U?、衛(wèi)生救治,一邊盡最大努力爭取當(dāng)?shù)卣貏e是當(dāng)?shù)厝罕娞峁┤肆?、物力支援?/p>
2008年5月7日梅德韋杰夫正式宣誓就職俄羅斯總統(tǒng)。當(dāng)年8月,俄格軍事沖突爆發(fā),梅德韋杰夫抓住總結(jié)戰(zhàn)爭經(jīng)驗教訓(xùn)的時機(jī),迅速作出軍隊改革的重大決策,于9月15日發(fā)布了“重塑軍隊面貌”的命令。一個月后,俄羅斯國防部正式出臺了《2009~2012年軍事改革計劃》,標(biāo)志著俄軍“新面貌”改革正式啟動。這一改革的總目標(biāo)是:到2012年俄軍人數(shù)將從120萬人裁減到100萬人,軍官人數(shù)將從35.5萬人降至15萬人,從而建立起一支全新的、高度機(jī)動、裝備現(xiàn)代化的能夠遂行多種軍事任務(wù)的軍隊。近兩年來,在梅總統(tǒng)和俄政府的強力推動下,俄軍改革
正在按計劃推進(jìn)實施,軍隊面貌正在改革中發(fā)生新的變化。
俄軍的后勤改革涉及完善后勤物資供應(yīng)保障體系和大幅度提高軍人福利待遇,包括工資、住房、醫(yī)療、再就業(yè)培訓(xùn)等,這是落實梅德韋杰夫總統(tǒng)承諾的“使軍隊更高效、更現(xiàn)代化,俄軍人的生活更加舒適”的重要改革內(nèi)容。然而,這方面的改革必須投入巨額國防經(jīng)費,包括設(shè)備采購、退役安置、住房保障、信息化建設(shè)等所需經(jīng)費,同時必須與國家向軍人提供完善的社會保障機(jī)制相配套,將面臨諸多困難。
后勤保障也應(yīng)統(tǒng)一指揮,分別組織。戰(zhàn)略導(dǎo)彈部隊核反擊作戰(zhàn)的后勤保障,通常由戰(zhàn) 略導(dǎo)彈部隊后勤統(tǒng)一指揮,并由各參戰(zhàn)基地后勤分別組織實施。其任務(wù)是: 區(qū)分、配置后勤力量,組織實施專業(yè)勤務(wù)保障,協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系,組織指揮后 勤機(jī)關(guān)、部(分)隊的軍事行動等。在組織指揮各專業(yè)勤務(wù)保障上,要及時 向所屬業(yè)務(wù)部門傳達(dá)上級指示,介紹有關(guān)情況,明確任務(wù),提出要求,充分 發(fā)揮后勤各業(yè)務(wù)部門的作用;綜合平衡保障計劃,及時下達(dá)保障指示,督促、檢查各項保障工作的落實情況。在協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系上,要精心組織和及時調(diào)整 各種協(xié)同計劃,與有關(guān)戰(zhàn)區(qū)及其后勤分部、各業(yè)務(wù)部門,與作戰(zhàn)部隊、配屬 部(分)隊、地方支前機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)一致完成保障任務(wù)??傊?,各級后勤指揮 員要隨時了解后勤保障情況,適時調(diào)整力量,采取恰當(dāng)措施,實施堅定、靈 活、不間斷的指揮,對核反擊作戰(zhàn)提供強有力的后勤保障。
軍隊后勤保障體制,是軍隊實施后勤保障的組織體系和制度的統(tǒng)稱。它 包括:各級后勤保障機(jī)構(gòu)的編設(shè)和相互關(guān)系的確立,保障內(nèi)容和范圍的規(guī)定,保障機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分和各種保障制度的建立等。按照保障職能,后勤保障體 制的基本構(gòu)成部分為物資供應(yīng)體制、衛(wèi)勤保障體制、技術(shù)保障體制和交通運 輸體制等。
軍隊后勤體制的演變是戰(zhàn)爭形態(tài)演變的“協(xié)奏曲”。戰(zhàn)爭越發(fā)展,軍隊 現(xiàn)代化程度越高,越要講究并建立科學(xué)的軍隊后勤體制。后勤保障體制是后 勤體制的核心系統(tǒng),它的不斷發(fā)展和完善對整個后勤體制的變革起著關(guān)鍵的 作用。為此,各國軍隊在不斷調(diào)整體制編制中也都把后勤保障體制視為提高 保障能力的“倍增器”,把改革后勤保障體制作為后勤改革的主旋律。
(一)提高社會化保障程度,向軍民一體化發(fā)展
從浩瀚的后勤保障史料中可以看到,在古代戰(zhàn)爭中,后勤保障體制既寓 于作戰(zhàn)體制之中,又寓于國家行政機(jī)構(gòu)之中,結(jié)構(gòu)極為松散。掠奪性的就地 取給,臨時征用商人或組成輜重隊實施伴隨保障,是當(dāng)時后勤保障的基本方 式。隨著社會生產(chǎn)力的提高和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,兵器日益發(fā)展,戰(zhàn)爭規(guī)模擴(kuò) 大,軍隊機(jī)動頻繁,專門的后勤保障系統(tǒng)逐步形成,組織結(jié)構(gòu)也逐漸完善,現(xiàn)代戰(zhàn)爭的高投入、高消耗對后勤提出了更高的要求,僅靠軍隊建制的后勤 力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足戰(zhàn)爭的需要,必須以國家雄厚的物質(zhì)資源和強大的技術(shù) 力量作后盾,充分利用國家力量,發(fā)揮社會各系統(tǒng)的合力,提高社會化保障 程度,形成寓軍于民、寓民于軍,軍民雙向兼容的一體化后勤保障體制。這 既是現(xiàn)代戰(zhàn)爭的客觀要求,也是市場經(jīng)濟(jì)條件下后勤保障體制發(fā)展的必由之 路。外軍十分重視提高社會化保障程度。日軍認(rèn)為:在后勤保障體系中,采 用以軍隊力量為主、以地方力量為輔的體制,難以適應(yīng)短期大規(guī)模消耗戰(zhàn)的 需要。因此,廣泛地,積極地利用強大的地方后勤支援能力,建立補給、維 修、回收、輸送、衛(wèi)生等以地方力量為主體的后勤保障體系,越來越重要。在美軍“空地一體戰(zhàn)”后勤理論中,把籌措和利用民間資源,增強后勤保障 能力,作為對戰(zhàn)區(qū)、戰(zhàn)役后勤的重要要求之一。德軍也認(rèn)為,將來必須完全 將民力支援作為后勤的第二條腿。在相對和平時期,保持龐大的軍隊后勤力 量不但國家經(jīng)濟(jì)難以承受,而且也沒有必要。為此,世界大多數(shù)國家部把戰(zhàn) 略重點放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高綜合國力上,把后勤保障體制寓于國家經(jīng)濟(jì)體制 之中,把軍隊后勤力量寓于社會經(jīng)濟(jì)之中。
提高社會化保障程度,就是要組織社會的人力、財力、物力、科技力,對軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)進(jìn)行綜合性支援。凡是社會可以供應(yīng)和保障的,均與社會
共同組織實施。這種平戰(zhàn)結(jié)合、軍民一體化的后勤保障體制,是由軍隊后勤 與社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多方面可以相互替代、相互轉(zhuǎn)換、相互支援的兼容性特 征所決定的。充分利用國民經(jīng)濟(jì)中所包含的軍事經(jīng)濟(jì)功能,充分發(fā)揮社會保 障系統(tǒng)中蘊含的軍事保障功能,加強軍隊后勤與社會經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系,可使 軍隊后勤保障擺脫自我封閉、自我保障的舊格局,加速軍隊后勤的質(zhì)量建設(shè),大大提高軍隊后勤人保障能力。
(一)提高社會化保障程度,向軍民一體化發(fā)展
軍民一體化,就是把軍隊后勤建設(shè)和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合進(jìn)行,在布局、產(chǎn)品、生產(chǎn)能力、科學(xué)技術(shù)、人才等方面,實行多層次、多形式的結(jié)合。平時,一方面要把軍事技術(shù)向民用轉(zhuǎn)移,開發(fā)民用產(chǎn)品,后勤保障設(shè)施實行軍 民共用,后勤保障隊伍開展有償服務(wù),促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面,國家 經(jīng)濟(jì)建設(shè)要兼顧戰(zhàn)時軍事需要,使軍隊后勤建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)融為一體,增強軍事經(jīng)濟(jì)潛力。戰(zhàn)時,能把寓于國家經(jīng)濟(jì)中的后勤保障潛力迅速地轉(zhuǎn)化 為軍隊后勤保障實力。
俄羅斯和東歐各國軍隊,隨著其國家轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì),在實施后勤改革中 的一個重要趨勢,就是逐步實現(xiàn)后勤社會化保障。目前主要是將軍人的日常 生活服務(wù)交給地方,增加從市場獲取物資的比例。俄軍總后勤部長 B·T·丘 拉諾夫上將提出,軍隊的一切活動都取決于國家的軍事經(jīng)濟(jì)狀況和軍隊后勤 保障的可靠性與穩(wěn)定性,要求各地方政府根據(jù)《國防法》的規(guī)定,通過執(zhí)行 國家訂貨和與軍隊簽訂供貨與勞務(wù)合同直接參與軍隊的保障。
(二)擴(kuò)大統(tǒng)供統(tǒng)管范圍,向三軍聯(lián)勤體制發(fā)展
俄軍從 1993 年 1 月 1 日起實行區(qū)域性后勤保障體制。其做法是:視軍區(qū) 的大小各建立 2—4 個后勤保障區(qū)域中心。每個中心都有管理指揮職能,下轄 一些倉庫、基地和給養(yǎng)供應(yīng)處。區(qū)域中心有獨立支配權(quán)、指揮權(quán)。其任務(wù)是: 從根本上改善全軍各部隊的供給,簡化食品、服裝、醫(yī)藥器材、各種材料的 供給手續(xù);負(fù)責(zé)制訂諸軍兵種的供給計劃,組織采購、儲備、分配,修理后 勤器材和技術(shù)裝備;解決戰(zhàn)斗和機(jī)動準(zhǔn)備的根本問題,積累并梯次配置物資,更新儲備。據(jù)俄軍總后勤部長丘拉諾夫透露,下一步改革將成立一個全軍統(tǒng) 一的聯(lián)勤領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
(三)增大各專業(yè)綜合化成份,向“積木式”靈活編組發(fā)展
從專業(yè)類型上分,現(xiàn)代后勤有財務(wù)、物資、軍械、軍需、運輸、油料、衛(wèi)生、營房等專業(yè)構(gòu)成;從所屬部(分)隊分,有倉庫、汽車、醫(yī)院、船艇、航空、工程、通信、警衛(wèi)等部(分)隊構(gòu)成;從科學(xué)技術(shù)上看,涉及到電力 學(xué)、動力學(xué)、醫(yī)學(xué)、航空技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)、激光技術(shù)、航天技術(shù)等等。隨 著新型武器的使用和新型部隊的建立,后勤還會出現(xiàn)新的分工。在發(fā)達(dá)國家 的軍隊后勤中,專業(yè)技術(shù)工作分類多達(dá) 2000—5000 種。但是,在高度分化的 同時,各種專業(yè)勤務(wù)之間的聯(lián)系更加密切,一種勤務(wù)工作的實施需要多種勤 務(wù)的配合,又呈現(xiàn)出綜合化的趨勢。
在 80 年代初,原蘇軍將運輸、前送、后送、儲存、供應(yīng)等勤務(wù)作業(yè)合并 起來,形成了綜合保障系統(tǒng)。在陸軍集團(tuán)軍一級,將原汽車運輸團(tuán)、野戰(zhàn)供 應(yīng)基地、管線營和其他有關(guān)勤務(wù)分隊合并成物資保障旅;在陸軍師一級,在 原汽車運輸營的基礎(chǔ)上組建獨立物質(zhì)保障營;在團(tuán)一級,組建獨立物質(zhì)保障 連。獨立物質(zhì)保障營能完成接收、儲存和分發(fā)各種物資,車輛和裝備加油,后送損壞和閑置的武器、技術(shù)裝備及設(shè)備、器材,供應(yīng)面包,提供沐浴服務(wù) 等任務(wù),大大提高了物資勤務(wù)的綜合保障能力。
第四篇:中國為什么要實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制
中國為什么要實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制
1992年,黨的第十四次全國代表大會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。這是以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體,在鄧小平等老一代革命家支持下,總結(jié)我國改革開放以來的新鮮經(jīng)驗,總結(jié)世界社會主義運動中的歷史教訓(xùn),把握當(dāng)今時代的特征和發(fā)展潮流,作出的一項具有劃時代意義的重大決策。這一決策打破了傳統(tǒng)的社會主義建設(shè)模式和思路,開辟了社會主義事業(yè)的新天地、新境界,也使中國共產(chǎn)黨和中國人民走上了一條前無古人的艱辛探索之路。
確定和堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制方向,是總結(jié)我國社會主義建設(shè)和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐經(jīng)驗而得出的科學(xué)結(jié)論,是改革開放實踐發(fā)展的必然結(jié)果。
新中國成立后的一個較長時期,我國實行集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制。這種體制在當(dāng)時的歷史條件下,起過重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大,經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益復(fù)雜,這一體制統(tǒng)得過死的弊端逐漸顯露出來,阻礙了我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展。黨的十一屆三中全會以后,隨著改革從農(nóng)村到城市的不斷深入,我們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識也不斷深化。特別是1992年春天鄧小平同志南方談話指出:“計劃多一點還是市場多一點,不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義,資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義,社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段?!边@就從根本上解除了把計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)看作屬于社會基本制度范疇的思想束縛。因此,黨的十四大明確確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,也成了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種必然選擇
(1)實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,是適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社會主義經(jīng)濟(jì)仍然是商品經(jīng)濟(jì),而市場經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的產(chǎn)物。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求市場在配置社會資源方面發(fā)揮作用。
(2)實行市場經(jīng)濟(jì)體制是社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的社會化、市場化和現(xiàn)代化,而市場經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)的社會化、市場化和現(xiàn)代化的必然形式。
(3)實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,是發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)的客觀需要。當(dāng)今世界是開放的世界,任何一個國家都不可能脫離世界經(jīng)濟(jì)體系之外來談自己的發(fā)展。世界經(jīng)濟(jì)運行離不開市場機(jī)制的調(diào)節(jié)。我們要走向世界,參與國際分工和國際競爭,利用國內(nèi)和國際兩種資源,兩個市場,只能實行市場經(jīng)濟(jì)體制。
(4)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是已經(jīng)被實踐證明了的具有生機(jī)和活力的經(jīng)濟(jì)體制,十一屆三中全會以來,我國社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大變化,取得了舉世矚目的重大成就,引人市場機(jī)制,進(jìn)行市場化的改革不能不說是其中的一個根本性原因。大量的事實證明,凡是市場機(jī)制發(fā)揮作用比較充分的地方,市場機(jī)制發(fā)揮作用比較充分的時候,經(jīng)濟(jì)的活力就比較強,經(jīng)濟(jì)增長就比較快,經(jīng)濟(jì)效益就比較高,人民生活改善的幅度就比較大,社會發(fā)展態(tài)勢就比較好。綜上所速,建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革實踐,既有效地發(fā)揮了市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢,又充分發(fā)揮了社會主義制度的優(yōu)越性,為我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力,為社會全面進(jìn)步奠定了堅實的基礎(chǔ)。實踐已經(jīng)證明并將進(jìn)一步證明,建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國通往富裕和繁榮的必由之路。
第五篇:行政復(fù)議實行委員會體制的利與弊
行政復(fù)議實行委員會體制的利與弊
摘要:當(dāng)前我國的行政復(fù)議面臨著十分嚴(yán)峻的局面,行政復(fù)議案件數(shù)量還是偏低,現(xiàn)實中呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局,行政復(fù)議遠(yuǎn)沒有發(fā)揮解決行政糾紛的主要渠道作用。本文試以北京、黑龍江省等地行政復(fù)議實行的委員會體制為思考著力點,結(jié)合我國現(xiàn)有行政復(fù)議體制,從行政復(fù)議的性質(zhì)及特點入手,重點圍繞行政復(fù)議價功能定位、審理機(jī)制完善、制度健全等內(nèi)容,認(rèn)真分析行政復(fù)議實行委員會體制的利與弊,并對完善委員會體制提出一些實際建議。
關(guān)鍵詞:行政復(fù)議
管轄
司法化
行政復(fù)議管轄體制及運行機(jī)制是行政復(fù)議制度的核心問題之一,其設(shè)定是否科學(xué)合理直接影響到行政復(fù)議功能的發(fā)揮。當(dāng)前,北京、黑龍江省等地經(jīng)過多次研究論證,從改變工作機(jī)制上入手,開展行政復(fù)議委員會試點工作,初步構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會專家學(xué)者參與的審理案件模式,即行政復(fù)議委員會模式,拉開了行政復(fù)議改革探索的序幕。本文試從分析當(dāng)前部分地區(qū)行政復(fù)議委員會新模式入手,將這種委員會體制與現(xiàn)有復(fù)議制度進(jìn)行全方位比較,著重圍繞行政復(fù)議功能地位、特征、制度運行等方面進(jìn)行較深入的比較論證,為行政復(fù)議法的修改與行政復(fù)議制度的改革提供理論支撐。
一、行政復(fù)議委員會的設(shè)立背景和特點
當(dāng)前,我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊時期,各種社會矛盾加劇,發(fā)生在基層的行政爭議呈逐年上升趨勢,影響了社會和諧穩(wěn)定。特別是一些歷史欠賬多、發(fā)展壓力大、新舊矛盾互相交織的地區(qū),信訪事件、尤其是大規(guī)模群體性信訪事件時有發(fā)生,城市拆遷、土地征用、企業(yè)改制、勞動保障、土地林地權(quán)屬爭議等方面積累的矛盾比較突出。行政復(fù)議作為一項便捷、高效、直接解決問題的權(quán)利救濟(jì)手段,在解決行政爭議、化解社會矛盾、維護(hù)群眾訴求表達(dá)、協(xié)調(diào)行政關(guān)系利益等方面發(fā)揮了積極作用,具備將矛盾化解在基層、消除在萌芽的特有優(yōu)勢。但是,由于行政復(fù)議制度在我國建立的較晚,辦案方式基本上都遵循內(nèi)部審批模式,受行政復(fù)議人員素質(zhì)、行政領(lǐng)導(dǎo)依法辦事意識等個人因素制約較大,不能夠從制度和機(jī)制上充分保證行政復(fù)議的公信力。同時,很多群眾還不習(xí)慣、不善于通過合法、理性的方式來表達(dá)訴求,致使行政復(fù)議制度在維護(hù)社會持續(xù)穩(wěn)定、監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行政、保障群眾合法權(quán)益方面的作用沒能得到充分發(fā)揮。
按照黨中央、國務(wù)院提出的進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度、創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的要求,為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議、解決社會矛盾、規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)社會和諧的作用,引導(dǎo)群眾以合法、理性的方式表達(dá)訴求,通過法律渠道解決矛盾,在征求國務(wù)院法制辦意后,黑龍江、江蘇、山東、海南、貴州和湖北等地區(qū)經(jīng)過多次研究論證開展行政復(fù)議委員會試點工作,從改變工作機(jī)制上入手,初步構(gòu)建一個“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會專家學(xué)者參與的審理案件模式,即行政復(fù)議委員會模式,開始了對行政復(fù)議的改革探索。
在性質(zhì)定位上,這種模式著力于推動行政復(fù)議機(jī)制從內(nèi)部監(jiān)督行政化向權(quán)利救濟(jì)司法化過渡,有著“準(zhǔn)司法性”的特征。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,明確行政復(fù)議委員會受同級政府授權(quán),直接對政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的、相對獨立于其他各行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件議決機(jī)構(gòu)。在管轄范圍上,改變過去行政復(fù)議機(jī)關(guān)過多、機(jī)構(gòu)臃腫的局面,著力于建立一個完整統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。在辦案人員構(gòu)成上,行政復(fù)議委員會委員人員機(jī)構(gòu)大大優(yōu)化,政府以外的法學(xué)教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部專家委員”比例超過80%。
總體來講,這種模式是在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)框架內(nèi),參照西方主要國家行政復(fù)議制度,并根據(jù)中國國情提出的改革探索模式。這種模式對現(xiàn)行行政復(fù)議制度作了較大改進(jìn),體現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨立性;將現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)松散在各行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資源整合,更具統(tǒng)一性、規(guī)范性。但離行政復(fù)議體制改革的目標(biāo)要求來講,無論在內(nèi)容上還是在形式上,都還存在一些內(nèi)在無法逾越的鴻溝。
二、行政復(fù)議實行委員會體制的比較優(yōu)勢
(一)從實現(xiàn)行政復(fù)議的功能定位來看,委員會體制有利于行政復(fù)議價值實現(xiàn)。
行政復(fù)議體制改革的首先任務(wù)就是要解決具體制度構(gòu)建的價值取向問題。從現(xiàn)有依據(jù)看,《行政復(fù)議法實施條例》及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》(中辦發(fā)[2006]27號)文件明確行政復(fù)議在解決行政爭議方面的作用,突破了過去行政復(fù)議作為政府內(nèi)部監(jiān)督方式,強調(diào)行政復(fù)議是作為法院司法救濟(jì)以外的一種行政救濟(jì)制度。從行政復(fù)議的表現(xiàn)形式來看,行政復(fù)議的啟動以申請人提出申請為前提, 并遵照一定的程序,在申請人和被申請人兩個當(dāng)事人之間進(jìn)行居中裁決的“準(zhǔn)司法”行為。從復(fù)議實踐看,行政復(fù)議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?。因而,行政?fù)議在本質(zhì)上是“裁決”而不是“監(jiān)督”。
“行政復(fù)議現(xiàn)有的狀況無法讓相對人對其公正性產(chǎn)生理性 行政復(fù)議制度的缺乏基本的信任,導(dǎo)致大量行政爭議沒有經(jīng)過行政復(fù)議而直接通過行政訴訟解決?!痹S多專家學(xué)著提出對行政復(fù)議進(jìn)行司法化的改革思路。行政復(fù)議委員會正是從案件審理人員組成上,改變過去單一行政機(jī)關(guān)人員辦案的格局,在委員會組成人員中,廣泛吸收行政機(jī)關(guān)以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”,這些外部委員約占全部委員的80%,在形式上確立行政復(fù)議并非完全是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行為。其次,行政復(fù)議委員會更是從完善辦案程序入手,探索性研究行政復(fù)議合議合議裁決制度、公開聽證等制度,盡量讓這項權(quán)利救濟(jì)途徑更加公開、公平、公正,使行政復(fù)議的價值得到最大體現(xiàn)。這一系列改革措施有利于改變當(dāng)前行政復(fù)議行為過分“行政化”的詬病,使程序過于簡單化行政復(fù)議顯得更加豐滿,同時申請人也更容易了解行政復(fù)議審理的情況,進(jìn)一步推動了行政復(fù)議走向司法化。
(二)從實現(xiàn)行政復(fù)議的獨立性來看,委員會體制有利于行政復(fù)議實現(xiàn)程序公正。
行政復(fù)議實踐過程中,繁瑣復(fù)雜的內(nèi)部處理程序往往導(dǎo)致行政復(fù)議解決行政爭議效率不夠高,辦案程序過于行政模式,行政復(fù)議決定的公正性也大打折扣。比如,市級行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件,在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般要經(jīng)過承辦人辦理-科長提出意見-分管領(lǐng)導(dǎo)聽取匯報-法制辦主要負(fù)責(zé)人審核等環(huán)節(jié),擬出行政復(fù)議決定書代擬稿后,基本按照本級政府的分管副秘書長-秘書長-分管副市長-市長等多個環(huán)節(jié)審簽下發(fā)。而行政復(fù)議委員會從行政復(fù)議辦案機(jī)構(gòu)相對獨立入手,獨立受理、審理行政爭議案件,其整個辦案行為直接對一級政府負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé),有利于復(fù)議決定擺傳統(tǒng)的公文辦理模式,避免過程繁瑣復(fù)雜,出現(xiàn)“黑箱”可能性降低,保證行政復(fù)議的權(quán)威性、公正性,提高行政復(fù)議的公信力。
由于行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動,不少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù),復(fù)議活動受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾較為普遍,導(dǎo)致行政復(fù)議決定公正的可期待性大打折扣,使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以充分履行職責(zé),行政復(fù)議決定維持的多,而變更、撤銷的少,復(fù)議變成走過場,流于形式,嚴(yán)重影響了行政復(fù)議裁決的公正性。行政復(fù)議委員會打破過去案件辦理程序,大膽引進(jìn)“外部委員”,主動吸引當(dāng)事人參與案件審理中來,對避免 “以言代法”、“以權(quán)代法”現(xiàn)象,遏制長官意志,避免了行政機(jī)關(guān)的任何一責(zé)任人都有都有可能改變復(fù)議機(jī)構(gòu)的初擬意見,有利于行政復(fù)議實現(xiàn)程序公正。
(三)從實現(xiàn)行政復(fù)議的統(tǒng)一性來看,委員會體制有利于復(fù)議資源優(yōu)化配置。
便民和高效是行政復(fù)議的基本原則,也是行政復(fù)議相對于行政訴訟的優(yōu)越性所在。便民和高效原則要求建立一個完整統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系,便于行政相對人提出復(fù)議申請。
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定,我國擁有復(fù)議管轄權(quán)的機(jī)關(guān)數(shù)量龐大,縣級以上地方各級人民政府及其工作部門、國務(wù)院各部門,省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān),都擁有行政復(fù)議管轄權(quán)。如此層級眾多、數(shù)量龐大的復(fù)議機(jī)關(guān)的存在導(dǎo)致了復(fù)議工作過于分散,難以統(tǒng)一管理;政府機(jī)構(gòu)臃腫,國家的財政負(fù)擔(dān)沉重。其次,行政復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”、“多頭共管” 造成了多機(jī)關(guān)、多層次共同管轄的格局,導(dǎo)致了行政復(fù)議管轄權(quán)的混亂和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置,浪費了有限的行政管理資源,復(fù)議制度不能有效運作。
行政復(fù)議委員會從調(diào)整行政復(fù)議案件管轄入手,按照保證行政復(fù)議權(quán)威性、專業(yè)性、公正性的要求,對現(xiàn)有的行政復(fù)議資源進(jìn)行有效整合,這也是此次部分地區(qū)行政復(fù)議體制改革的最大亮點。行政復(fù)議委員會將現(xiàn)有的政府部門的行政復(fù)議復(fù)議職能分離出來,統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會行使,集中審查受理公民、法人或者其他組織對各級人民政府、政府組成部門、法律法規(guī)授權(quán)組織行政行為不服提出的行政復(fù)議申請和向政府部門提出的行政復(fù)議申請,并審理政府法定受理的行政復(fù)議案件和相對集中審理的行政復(fù)議案件。按照規(guī)定,由行政復(fù)議委員會相對集中審理的行政復(fù)議案件,法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時加蓋公章并執(zhí)行,不得以任何理由對案件另行受理、審理和作出行政復(fù)議決定意見,不得以任何理由拖延或者拒絕履行行政復(fù)議決定。這一系列改革,不僅僅有利于緩解當(dāng)前行政復(fù)議工作人員偏少、能力偏低、經(jīng)費緊張的困局,也大大提高行政復(fù)議資源利用效率,保證了行政復(fù)議決定的公正性。
(四)從實現(xiàn)行政復(fù)議專業(yè)化角度來看,委員會體制有利于提高案件辦理水平。
行政復(fù)議活動的特點之一就是“準(zhǔn)司法性”,這就要求行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)單一化、專職化;行政復(fù)議工作人員不僅要有豐富的法律知識和較高的法律職業(yè)素養(yǎng),而且也應(yīng)當(dāng)是具備某些業(yè)務(wù)方面的基本知識,以保證其合法、公正的行使職權(quán)。目前大量行政復(fù)議案件發(fā)生在市、縣,而很多市、縣政府法制機(jī)構(gòu)力量薄弱、專職人員配備嚴(yán)重不足,行政復(fù)議人員專業(yè)水平更是不容樂觀,使得行政復(fù)議工作開展困難。
委員會體制正是把握當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職人員嚴(yán)重不足、專業(yè)化程度不高的困局,做出了變通改革。通過改變復(fù)議案件管轄權(quán),適當(dāng)增加行政復(fù)議機(jī)構(gòu)編制人員,將部分部門機(jī)關(guān)行政復(fù)議人員調(diào)入或者借調(diào)到行政復(fù)議委員會辦公室,充實了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)隊伍,基本做到專人專職,有力改善隊伍干部結(jié)構(gòu),保證行政復(fù)議案件基本辦理。通過聘請政府以外的法學(xué)教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部專家委員”比例超過80%,吸收部分政府部門負(fù)責(zé)人,提高行政復(fù)議人員整體素質(zhì),有效彌補了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度偏低的問題。
此外,部分地區(qū)試點實施的行政復(fù)議人員資格制度,圍繞行政復(fù)議工作人員的任職期限、選任程序、身份保障等問題,制定了操作制度,整體上提高行政復(fù)議人員水平,有利于提高行政復(fù)議案件的辦理水平。
三、行政復(fù)議實行委員會體制的現(xiàn)有缺陷
行政復(fù)議委員會來審議行政復(fù)議案件,在一定程度上改變了套用一般行政事務(wù)的處理方式來審理案件的做法;委員會吸納資深專業(yè)人士參與行政復(fù)議案件審理,在構(gòu)成上也具有較強的專業(yè)性、代表性和獨立性,增進(jìn)了申請人對案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。但審慎地思考,我們不得不承認(rèn)委員會在組織和運作方式上,依然面臨著合法性不足的問題??偨Y(jié)起來主要有以下幾個方面:
(一)從現(xiàn)有客觀條件來看,委員會體制運行存在現(xiàn)實困局。按照現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第12、13、14條之規(guī)定,對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的,可以向該部門的本級人民政府,也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議;對地方各級人民政府的具體行政行為不服的,向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議;對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。部分地區(qū)試點實行行政復(fù)議委員會獨立運作,實質(zhì)上已經(jīng)調(diào)整了現(xiàn)行行政復(fù)議體制,采用了行政復(fù)議權(quán)相對集中模式,從嚴(yán)格意義上講是缺少法律依據(jù)的。
其次,政府法制機(jī)構(gòu)任務(wù)重、人員少、工作條件差、經(jīng)費緊張等現(xiàn)實狀況影響復(fù)議委員會體制的正常運轉(zhuǎn)。一直以來,各級政府法制機(jī)構(gòu),特別是市縣級政府法制機(jī)構(gòu)人員少,但工作任務(wù)并不少,這就使法制機(jī)構(gòu)難以投入充足的精力專注于行政復(fù)議案件的審理,行政復(fù)議工作面臨著辦案人員緊張、辦案設(shè)施簡陋、辦案工具簡單、辦案經(jīng)費短缺的現(xiàn)實問題。特別是隨著行政復(fù)議委員會體制的推進(jìn),行政復(fù)議案件數(shù)量必將急劇增加,如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費、辦公條件等硬件問題又得不到徹底解決,這些問題便顯得更加突出,推進(jìn)實施行政復(fù)議委員會體制的目的就難以實現(xiàn)。行政復(fù)議效率性和公正性都難以保障。
(二)從復(fù)議機(jī)構(gòu)對行政首長的依附性來看,委員會體制不利于復(fù)議工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。
當(dāng)前,任何行政工作特別是改革工作的推動前提是要以組織領(lǐng)導(dǎo)為前提。無論是行政復(fù)議委員會還是政府法制機(jī)構(gòu),審理復(fù)議案件,本身均不具備完全獨立性,均以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行。因此,推進(jìn)實施行政復(fù)議委員會體制,加快行政復(fù)議制度改革更需要獲得各級政府、特別是政府領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。應(yīng)該說,部分省市實施的行政復(fù)議委員會體制減少了行政干預(yù)、推動行政復(fù)議行為相對獨立,但改革也使一部分人失去了行政復(fù)議權(quán)力控制,客觀影響了行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對復(fù)議工作組織領(lǐng)導(dǎo)的積極性。
在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,委員會下設(shè)的辦公室是具體辦理案件的,專業(yè)人員都在辦公室內(nèi),辦公室又為非獨立機(jī)構(gòu),其人員配備和職權(quán)行使不具有獨立性,最終不能真正獨立行使裁判權(quán)。這樣的模式再加上委員組成基本上是以官銜來確定的,如市長、分管副市長、各政府工作部門的首長,可能是復(fù)議委員會成員,會很容易造成行政復(fù)議委員會和其他眾多多臨時辦事機(jī)構(gòu)沒有任何區(qū)別,成為一個新的虛設(shè)機(jī)構(gòu),難以引起行政首長對行政復(fù)議工作“刮目相看”,加強直接領(lǐng)導(dǎo)的動力。
(三)從復(fù)議工作整體推動來看,委員會體制缺少機(jī)制支撐。從人員構(gòu)成上看,部分地區(qū)試行的行政復(fù)議委員會尚未建立專職復(fù)議人員數(shù)據(jù)庫、專家?guī)旌屠娼M織代表人員數(shù)據(jù)庫,依然面臨著行政復(fù)議辦公室隨意指定參審委員的風(fēng)險;現(xiàn)任委員主要是各級領(lǐng)導(dǎo)干部,往往本職工作已經(jīng)十分繁重,很難保障足夠的時間投入;現(xiàn)任委員全是具備法律背景的人士,缺乏土地、礦產(chǎn)資源、社會保障、環(huán)境保護(hù)等行政復(fù)議案件多發(fā)領(lǐng)域的專家;缺乏關(guān)于委員的聘任、考核、薪俸、懲戒、任免等事項的規(guī)定,委員職務(wù)保障條款亦不明確;現(xiàn)任委員中吸收了很多人大代表、政協(xié)委員、法官,其妥當(dāng)性和合法性實有深思熟慮之必要。
從審理程序上看,行政復(fù)議委員會實行定期集中審核行政復(fù)議委員會辦公室提報的重大、疑難、復(fù)雜案件初審報告并提出意見,它不采取公開的方式審理案件,也不能以自己的名義作出行政復(fù)議決定,作出的議決意見也缺乏明確的法律效力,政府若不采納如何處理也不明確。這些程序規(guī)則的缺失實際上將行政復(fù)議委員會置于十分尷尬的地位。
四、對完善現(xiàn)行行政復(fù)議委員會體制的幾點建議 基于以上關(guān)于行政復(fù)議委員會利弊分析,參考借鑒其他國家和地區(qū)的行政復(fù)議制度,對我國行政復(fù)議委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置提出如下建議。
(一)科學(xué)確定行政復(fù)議委員會的職能定位。
按照目前行政復(fù)議委員會的設(shè)置模式,在縣級以上各級(包括縣級、市級、省級和國務(wù)院)人民政府統(tǒng)一設(shè)置一個新的獨立的行政部門——行政復(fù)議委員會,以法律的形式賦予其獨立的法律地位和法律人格,而不受其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人的非法干涉;有權(quán)以自己的名義對外作出行政復(fù)議決定;配備獨立的人事編制和辦公機(jī)構(gòu);辦公經(jīng)費統(tǒng)一由本級財政單獨列支;各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。同時,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立辦案,自主作出復(fù)議決定,不受行政程序約束和其他行政機(jī)關(guān)的干預(yù),保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公正辦案。
其次,明確行政復(fù)議委員會為裁判機(jī)關(guān),在訴訟案件中不做被告。無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持還是撤銷的行政復(fù)議決定,都不得以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)打消顧慮,提高復(fù)議案件撤銷率,放開手腳更好地作為行政監(jiān)督機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮作用。
同時,為提高行政復(fù)議決定的權(quán)威性與可執(zhí)行性,行政復(fù)議委員會所做復(fù)議決定僅對行政首長直接負(fù)責(zé)。行政復(fù)議委員會可以利用其與行政機(jī)關(guān)首長之間的密切關(guān)系所形成的獨特行政資源,使整個行政復(fù)議程序簡便靈活,既保證私人權(quán)利得到及時的救濟(jì),同時凸顯與行政訴訟所難以發(fā)揮的獨特作用。
(二)進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍。
《行政復(fù)議法》出臺前,有關(guān)復(fù)議申請范圍的爭論就非常激烈,主要包括“抽象行政行為是否應(yīng)納入申請范圍”。十多年的實踐證明行政復(fù)議如果只是處理個案,是沒有出路的。如何使政策和法制觀念更好的融合,通過行政復(fù)議渠道發(fā)現(xiàn)行政決策和行政執(zhí)法中帶普遍性的問題,在解決這些問題的過程中,進(jìn)一步完善行政決策,規(guī)范行政執(zhí)法,才是行政復(fù)議工作的主要目的。抽象行政行為比具體行政行為適用的對象更多、更廣泛,一旦違法必將造成更大的社會危害性,對抽象行政行為的監(jiān)督是國家行政機(jī)關(guān)層級設(shè)置的應(yīng)然結(jié)果。此外,現(xiàn)行對抽象行政行為監(jiān)督不力的原因并不是缺少監(jiān)督機(jī)制,而是缺少一種啟動監(jiān)督的程序,抽象行政行為的備案審查制度因無具體的權(quán)益受害人提出請求,無審查程序規(guī)定,因此無法保障全部受到監(jiān)督。另外,抽象行政行為是自發(fā)布之日產(chǎn)生效力并對相對人產(chǎn)生約束力的,無需全部轉(zhuǎn)化為具體行政行為,即使那些最終會轉(zhuǎn)為具體行政行為的抽象行為,由于被復(fù)議機(jī)關(guān)糾正的單個具體行政行為,而對其依據(jù)和因此產(chǎn)生的其他具體行政行為并不能表態(tài),也是一種不公平的處理。要解決這一問題,就必須擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍,明確規(guī)定只要公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯,無論作為還是不作為,無論是抽象行為(法律、法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院的規(guī)定除外)還是具體行為,都應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍。
(三)完善行政復(fù)議審理程序。
行政復(fù)議要實現(xiàn)公平正義的改革目標(biāo),就必須以完善行政復(fù)議審理程序為重點,夯實委員會體制的機(jī)制支撐。行政復(fù)議程序原則上都是書面審理,缺乏公開性,當(dāng)事人往往無法參與到案件的審查過程,客觀剝奪當(dāng)事人雙方質(zhì)證、辯論的權(quán)利,給當(dāng)事人以“暗箱操作”之嫌,損害政府在人民心目中的形象,也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。為充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會的作用,保證行政復(fù)議工作順利開展,保證行政復(fù)議公正、高效、便捷,必須建立一種規(guī)范、協(xié)調(diào)的運行機(jī)制來保證實體正義的實現(xiàn)。
一是完善案件審理機(jī)制。打破我國現(xiàn)行的行政復(fù)議書面審查為主的統(tǒng)一局面,適應(yīng)行政復(fù)議案件多樣化的客觀情況,按照行政復(fù)議案件的復(fù)雜性和社會影響度,建立多樣化的行政復(fù)議審理機(jī)制,區(qū)別不同的行政復(fù)議案件,有針對性地適用簡易程序或者普通程序進(jìn)行審理,以有效提高行政復(fù)議的公正性和效率性,避免案件程序上的“暗箱操作”,以提高行政復(fù)議的社會公信力。
二是建立健全行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制。對事實清楚、爭議不大的行政復(fù)議案件,在復(fù)議程序當(dāng)中通過對過錯一方采取引導(dǎo)說服教育的方式,促使當(dāng)事人撤回復(fù)議申請或行政機(jī)關(guān)主動糾錯。其次,著手研究行政和解的法律形式和效力,對發(fā)生的行政爭議在查明事實分清是非,不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下,在行政爭議裁決下達(dá)之前,為當(dāng)事人自行和解創(chuàng)造條件,促使當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議,并通過一定形式確認(rèn)其法律效力。同時在行政復(fù)議審理中引入聽證程序,通過聽證、對雙方爭議問題當(dāng)面核實,分清是非,增強行政復(fù)議的透明度和公信力,為雙方和解創(chuàng)造條件。
三是建立審理合議機(jī)制。借鑒我國民商事仲裁關(guān)于合議制的成功作法,采用專、兼職相結(jié)合的方式。兼職人員可以聘請一定數(shù)量的法律方面的專家學(xué)者、資深律師和相關(guān)技術(shù)方面的專業(yè)人士來擔(dān)任。具體作法是,將上述人員按職業(yè)、技術(shù)分類組成人才庫,需要時隨機(jī)抽取按照一般案件3人組成合議,重大、復(fù)雜疑難案件專家委員在出席的成員中超過半數(shù)組成合議參加具體復(fù)議案件的審理工作。按照公正性原則,行政復(fù)議委員會在召開復(fù)議案件審議會議時,出席會議的全體成員平等參與案件的審理和評議,對復(fù)議案件充分發(fā)表意見,并按照少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行議決。合議機(jī)制應(yīng)成為我國行政復(fù)議委員會審理、議決復(fù)議案件的法定形式。
(四)加快立法調(diào)整與制度保障。
首先,結(jié)合行政復(fù)議案件管轄權(quán)的調(diào)整,新《行政復(fù)議法》應(yīng)正式確認(rèn)部分地區(qū)行政復(fù)議權(quán)相對集中的合法性,調(diào)整現(xiàn)行行政復(fù)議體制,確定實施行政復(fù)議權(quán)相對集中模式,為各地各部門推進(jìn)行政復(fù)議案件集中審理提供法律依據(jù)。從復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位來看,必須以法律的形式確認(rèn)行政復(fù)議委員會的裁判機(jī)關(guān)的地位,從組織形式上實現(xiàn)相對獨立,從根本上保證行政復(fù)議委員會獨立運作、獨立辦案、獨立決定,真正實現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)的終極價值目標(biāo)。
其次,增加行政復(fù)議工作人員,健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議要求其機(jī)構(gòu)實現(xiàn)獨立化和專職化,以保障復(fù)議機(jī)構(gòu)有足夠的人員和精力專注于復(fù)議案件的審理,實現(xiàn)行政復(fù)議的效率性和公正性。實施相對集中行政復(fù)議運行機(jī)制后,各級政府行政復(fù)議工作量會大幅攀升,為適應(yīng)工作需要,各級政府行政復(fù)議委員會辦公室人員應(yīng)按照一定比例增加,人員可在相關(guān)部門從事行政復(fù)議工作的人員中調(diào)劑。
再次,提高行政復(fù)議人員的法律地位,改善行政復(fù)議辦案條件。各級政府必須每年將行政復(fù)議經(jīng)費列入財政預(yù)算。復(fù)議工作的專職辦案人員應(yīng)與公檢法、紀(jì)委辦案人員一樣,享受辦案津貼;兼職人員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)核算有關(guān)的誤工、交通補貼,并給予一定物質(zhì)報酬和精神獎勵,保障行政復(fù)議工作順利開展。為保證復(fù)議案件的調(diào)查處理工作,各級政府應(yīng)給行政復(fù)議機(jī)構(gòu)配置一定面積的聽證場所以及辦案車輛、相機(jī)、打印機(jī)等必要辦案工具。
此外,在我國行政復(fù)議制度改革中,應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員任職資格制度,努力打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的穩(wěn)定的行政復(fù)議隊伍,充分發(fā)揮專職行政復(fù)議人員的作用,為我國行政復(fù)議制度的貫徹實施提供基本的隊伍保障。可以參照初任法官、檢察官、律師和公證員必須通過國家統(tǒng)一司法考試的經(jīng)驗,實施行政復(fù)議人員資格制度,對內(nèi)促使行政復(fù)議人員提升素質(zhì),對外可以滿足社會形勢要求,樹立行政復(fù)議人員的專業(yè)形象,使得行政復(fù)議人員的專業(yè)地位、專業(yè)水平與行政復(fù)議決定書具有法律效力這一特征相匹配。