第一篇：5中國環(huán)境政策工具的實(shí)施效果及其選擇研究

中國環(huán)境政策工具的實(shí)施效果及其選擇研究 作者】 楊洪剛；

【導(dǎo)師】 竺乾威；

【作者基本信息】 復(fù)旦大學(xué)，行政管理，2009，博士

【摘要】 改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)奇跡式的迅速增長,但中國環(huán)境惡化的趨勢(shì)卻愈加嚴(yán)重。針對(duì)日益惡化的環(huán)境狀況,中國政府設(shè)計(jì)和實(shí)施了多種類型的環(huán)境政策工具來解決環(huán)境問題,試圖實(shí)現(xiàn)中國可持續(xù)發(fā)展和建構(gòu)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。但問題是,中國政府設(shè)計(jì)和實(shí)施的各類環(huán)境政策工具在環(huán)境治理中的效果到底如何?又會(huì)有什么因素影響各類環(huán)境政策工具的有效性?面對(duì)各類環(huán)境政策工具的實(shí)際實(shí)施情況,中國政府應(yīng)該如何從當(dāng)前中國現(xiàn)有的環(huán)境政策工具箱中優(yōu)化選擇出有效的環(huán)境政策工具來治理環(huán)境?圍繞上述問題,本文通過制度分析法、案例分析法、比較分析法、訪談法等研究方法做出分析和探討,并得出如下的結(jié)論:改革開放三十年來,中國政府設(shè)計(jì)了各種類型的環(huán)境政策工具,這些環(huán)境政策工具主要可分為命令控制型環(huán)境政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具和公眾參與型環(huán)境政策工具三大類。雖然中國政府實(shí)施了上述各類環(huán)境政策工具,但這些環(huán)境政策工具的實(shí)施效果并沒有完全達(dá)到其預(yù)期的政策目標(biāo)。其中影響命令控制型環(huán)境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身政策設(shè)計(jì)上的缺陷。(2)環(huán)境管理體制的約束。(3)政府治理目標(biāo)多元化的約束。(4)政府環(huán)境管理能力的約束;影響經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身設(shè)計(jì)上的缺陷。(2)市場機(jī)制的不成熟。(3)環(huán)境管理體制的約束。(4)缺乏基本的法律保障。(5)技術(shù)及其他因素的影響;影響公眾參與型環(huán)境政策工具的主要因素有:(1)公眾環(huán)保意識(shí)較低。(2)政府主導(dǎo)型環(huán)境管理體制的弊端;(3)公眾參與缺乏相應(yīng)的法律保障;(4)社會(huì)團(tuán)體的力量比較薄弱:(5)公眾獲取信息的成本較大。任何環(huán)境政策工具都有其自身的優(yōu)勢(shì)和缺陷,任何環(huán)境政策工具的有效實(shí)施都必須滿足一定的條件,因此,當(dāng)前我國政府對(duì)環(huán)境政策工具的進(jìn)行優(yōu)化選擇時(shí),就要把影響環(huán)境政策工具有效實(shí)施的工具變量、目標(biāo)變量和環(huán)境變量等因素結(jié)合起來考慮,在這樣的考慮下選擇出的各類環(huán)境政策工具,才有可能獲得有效的實(shí)施結(jié)果。本論文一共七章:第一章為導(dǎo)論。主要就本論文的研究問題、研究意義,相關(guān)問題的研究現(xiàn)狀、研究方法、思路和分析框架等主題作了闡釋。第二章為政策工具的理論闡釋。主要對(duì)政策工具的類型、政策工具的研究路徑、政策工具選擇的模型等內(nèi)容作了理論上的介紹。第三章為環(huán)境治理和環(huán)境政策工具。這一章分為三節(jié):第一節(jié)主要介紹了新中國在改革開放前后所呈現(xiàn)出來的環(huán)境問題;第二節(jié)則闡述了改革開放以來中國政府針對(duì)日趨惡化的環(huán)境問題所開展的環(huán)境治理實(shí)踐活動(dòng);第三節(jié)主要講述了當(dāng)前中國環(huán)境政策工具的基本情況,主要包括工具的類型和工具的變遷兩個(gè)方面的內(nèi)容。第四章為命令控制型環(huán)境政策工具。這一章的基本邏輯為:理論依據(jù)——?dú)v史演進(jìn)——實(shí)施效果——有效性的影響因素探討。首先,本章對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、總量控制與排污許可證制度、限期治理制度與關(guān)停閉轉(zhuǎn)手段等具體的命令控制工具工具的歷史演進(jìn)情況分別作了闡述:其次,本章對(duì)命令控制工具中的各種具體工具的實(shí)施效果作了分析;第三,本章從總體上對(duì)影響命令-控制型環(huán)境政策工具有效性的因素作了分析和探討。第五章和第六章分別為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策工具和公眾參與型環(huán)境政策工具。這兩章的基本思路和第四章的基本邏輯是一樣的。其中,第五章就經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段中的排污收費(fèi)制度和排污權(quán)交易制度的歷史演進(jìn)、實(shí)施效果和有效性的影響因素作了探討;第六章就公眾參與制度的歷史演進(jìn)、公眾參與工具中的居民和環(huán)保NGO二大主體參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐效果以及公眾參與制度有效性的影響因素作了分析。第七章為中國環(huán)境政策政策的優(yōu)化選擇。本章第一節(jié)對(duì)政府環(huán)境政策工具優(yōu)化選擇的方法作了闡述:第二節(jié)對(duì)各類環(huán)境政策工具的優(yōu)越性和局限性等特性作了介紹:第三節(jié)就我國政府環(huán)境政策工具的優(yōu)化選擇機(jī)制作了分析和探討。更多還原

【關(guān)鍵詞】 政策工具； 政策效果； 環(huán)境政策工具； 優(yōu)化選擇；

【基金】 國家社會(huì)科學(xué)重大基金;

第二篇：中國計(jì)劃生育政策效果

中國計(jì)劃生育政策效果

1.中國人口占世界人口的比重呈逐年下降趨勢(shì)

中國政府控制人口的努力在下個(gè)世紀(jì)將充分顯現(xiàn)出來。1950年，我國人口占世界人口的比重為22%，1998年為21%，到2050年將下降到15%，亦即中國人口從占世界人口的四分之一強(qiáng)降到七分之一弱。同期，占發(fā)展中國家的比重從1950年的32%下降到2050年的17%，或者說，從三分之一下降到六分之一。到2050 年世界第一人口大國的桂冠將戴在印度的頭上，我國計(jì)劃生育的成效可謂不言自喻。

2.中國人口增長速度低于世界平均水平，總和生育率接近發(fā)達(dá)國家水平

我國人口已經(jīng)從過去的高增長轉(zhuǎn)向低增長，人口增長率已低于世界平均水平，在發(fā)展中國家屬于較低之列?？偤蜕室呀咏壳鞍l(fā)達(dá)國家水平，當(dāng)人口慣性增長消除后，我國人口將出現(xiàn)負(fù)增長。發(fā)展中國家的人口倍增時(shí)間如果包括中國為40 年，如果不包括中國則為35年。我國對(duì)減緩世界人口增長所起的作用可見一斑。

3.計(jì)劃生育使中國人口轉(zhuǎn)變時(shí)間縮短，人口乘數(shù)降低

人口轉(zhuǎn)變是世界各國已經(jīng)或正在經(jīng)歷的由高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率的轉(zhuǎn)變過程。由于人口轉(zhuǎn)變過程中出生率和死亡率下降的時(shí)間和速度不同，人口轉(zhuǎn)變必然帶來人口的轉(zhuǎn)變?cè)鲩L。人口乘數(shù)是用來刻劃人口轉(zhuǎn)變?cè)鲩L特征的一個(gè)綜合指標(biāo)，它指的是轉(zhuǎn)變結(jié)束時(shí)的人口規(guī)模與轉(zhuǎn)變開始前人口規(guī)模的比。人口乘數(shù)受轉(zhuǎn)變的時(shí)間長度和轉(zhuǎn)變的高度即人口峰值增長率兩個(gè)因素的制約。生育率下降越晚，下降速度越慢，人口乘數(shù)越大，反之，加速生育率下降，縮短轉(zhuǎn)變過程，則人口乘數(shù)就會(huì)大大降低。同樣，轉(zhuǎn)變乘數(shù)與峰值人口增長率成正比。我國在人口轉(zhuǎn)變的早期沒有采取控制人口措施，因而人口的峰值增長率很高（例如，1963年達(dá)到3.3%）。如果不采取急剎車的辦法降低人口生育率，縮短人口轉(zhuǎn)變的時(shí)間長度，我國的人口乘數(shù)將非一般之高。然而，事實(shí)是，我國推行了快速降低人口生育率的政策，大大縮短了轉(zhuǎn)變時(shí)間，把人口乘數(shù)控制在了最低限度。表5的數(shù)字表明，我國人口乘數(shù)不僅在發(fā)展中國家位于最低，甚至低于某些發(fā)達(dá)國家。研究表明，如果中國的計(jì)劃生育推遲10年或20年實(shí)行，則人口乘數(shù)將會(huì)高達(dá)5－7，人口規(guī)模就有可能高達(dá)25億以上，其后果將不堪設(shè)想（陳衛(wèi)，1996）。計(jì)劃生育使我國避免了由人口轉(zhuǎn)變?cè)鲩L可能帶來的人口災(zāi)難性膨脹，緩解了人地關(guān)系緊張的矛盾，為發(fā)展提供了有利條件和寶貴時(shí)間。

4.穩(wěn)定低生育率有利于減低人口的增長慣性，削減人口的峰值高度

如果把人口轉(zhuǎn)變開始到生育率達(dá)到更替水平時(shí)的人口增長稱為轉(zhuǎn)變?cè)鲩L，則生育率達(dá)到更替水平到人口實(shí)現(xiàn)零增長時(shí)的人口增長即為慣性增長（陳衛(wèi)，1995）。歐洲國家的人口轉(zhuǎn)變所用時(shí)間長，峰值人口增長率低，因而，人口生育率達(dá)到更替水平和實(shí)現(xiàn)人口零增長的時(shí)間幾乎同時(shí)。而發(fā)展中國家則面臨完全不同情形。由于人口的峰值增長率很高，生育率下降迅速，人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，因而，在總和生育率達(dá)到更替水平之后，人口仍要繼續(xù)滑行30至40年的時(shí)間才能最終停止增長。世界銀行曾計(jì)算過世界各國的人口慣性值，其結(jié)果為：發(fā)達(dá)國家均低于1.3，新興工業(yè)國家為1.3－1.5，東亞和東南亞國家為1.5－1.7戶，中國為1.5，拉丁美洲國家在1.7－1.8，西亞和非洲國家則高達(dá)1.8－2.1。如果我們把生育率保持在更替水平之下，則我國的慣性值將降到1.2，峰值人口將不是世界銀行估算的17億而是15億以內(nèi)，這對(duì)于已經(jīng)嚴(yán)重超載的我國，無疑是較好的結(jié)局。對(duì)于不堪重負(fù)的地球來說，也是一大幸事。

5.從老年人口乘數(shù)看計(jì)劃生育產(chǎn)生的未來老年人口隊(duì)列效應(yīng)

同計(jì)算總?cè)丝诔藬?shù)一樣，我們可以計(jì)算老年人口乘數(shù)。結(jié)果表明，下世紀(jì)中葉前我國65歲以上老年人口乘數(shù)將大幅度上升，2050年達(dá)27.6。而老年人口中80 歲以上的老老年人口乘數(shù)增長更是驚人，2050年將高達(dá)115.17。下世紀(jì)中葉前將是我國人口老齡化速度最快、程度最高的時(shí)期。然而，這正是過去人口高增長的結(jié)果。低生育率對(duì)解決我國人口老齡化問題的長遠(yuǎn)效應(yīng)將在低生育率時(shí)期出生的人口進(jìn)入老年時(shí)充分顯現(xiàn)出來。100年后我國的少兒人口乘數(shù)、老年人口乘數(shù)和老老年人口乘數(shù)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)展中國家。

中國人口現(xiàn)狀：http://

第三篇：加大政策宣傳力度 保障政策實(shí)施效果

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加大政策宣傳力度 保障政策實(shí)施效果

——財(cái)政部副部長張少春就開展家電下鄉(xiāng)宣傳月活動(dòng)答記者問

2009年6月3日 財(cái)政部新聞辦公室

近日，財(cái)政部、中宣部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、供銷總社、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局等11部門下發(fā)了《關(guān)于開展2009年“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)的通知》，在全國范圍內(nèi)聯(lián)合開展“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)。針對(duì)宣傳月活動(dòng)的目的和組織實(shí)施等問題，財(cái)政部副部長張少春接受了記者的采訪。

問：為什么要開展“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)？

答：家電下鄉(xiāng)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前國際金融危機(jī)，惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)，帶動(dòng)輕工生產(chǎn)，促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需的一項(xiàng)重要舉措。自實(shí)施以來，家電下鄉(xiāng)政策受到廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎，在促進(jìn)家電產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等方面取得了顯著效果。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，有的地方宣傳工作不到位，一些農(nóng)民還不太了解政策，購買下鄉(xiāng)產(chǎn)品還存在種種疑慮，還有一部分公眾因不了解政策而有一些誤解。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求加強(qiáng)政策宣傳。4月29日財(cái)政部主持召開的第二次家電下鄉(xiāng)部際聯(lián)席會(huì)議決定，集中開展家電下鄉(xiāng)宣傳月活動(dòng)，通過全面、集中、有效的宣傳，讓家電下鄉(xiāng)政策內(nèi)容輻射到全國每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村組、每個(gè)農(nóng)戶，讓農(nóng)民群眾了解政策、吃透政策，讓各級(jí)干部、生產(chǎn)企

A

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業(yè)、銷售商家準(zhǔn)確把握政策，把家電下鄉(xiāng)政策落實(shí)到位，真正讓廣大農(nóng)民群眾得到實(shí)惠，有效促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和家電行業(yè)健康發(fā)展。

問：“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)從什么時(shí)候開始，持續(xù)多長時(shí)間？宣傳重點(diǎn)是什么？

答：宣傳月活動(dòng)從2009年6月5日開始，到7月5日結(jié)束，為期1個(gè)月。重點(diǎn)將圍繞以下幾個(gè)方面的主題展開：

一是宣傳家電下鄉(xiāng)政策的重要意義、主要內(nèi)容和實(shí)施以來的主要成效；

二是宣傳《家電下鄉(xiāng)操作細(xì)則》的主要內(nèi)容，包括簡化補(bǔ)貼程序及加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)、市場秩序、銷售價(jià)格等方面的監(jiān)督管理；

三是宣傳各地區(qū)在家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和做法；

四是對(duì)家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施過程中反映的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，有針對(duì)性地解疑釋惑；

五是宣傳典型事例，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)家電下鄉(xiāng)政策對(duì)于促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)民生活的現(xiàn)實(shí)意義。

問：如何確?！凹译娤锣l(xiāng)宣傳月”活動(dòng)的順利開展？

答：此次宣傳月活動(dòng)，由財(cái)政部、中宣部、商務(wù)部、工業(yè)和信

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息化部、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、供銷總社、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局等11個(gè)家電下鄉(xiāng)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位聯(lián)合組織實(shí)施。中宣部將組織新華社、中央電視臺(tái)、人民日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、光明日?qǐng)?bào)、農(nóng)民日?qǐng)?bào)等中央各大媒體采寫編發(fā)政策解讀系列稿件，制作播出專題節(jié)目，并深入基層報(bào)道典型事例。

各部門將按照職責(zé)分工做好宣傳工作。在部屬報(bào)刊、門戶網(wǎng)站開設(shè)家電下鄉(xiāng)專欄，介紹有關(guān)政策內(nèi)容，并通過各自工作系統(tǒng)加大宣傳力度。

（一）財(cái)政部門將廣泛宣傳家電下鄉(xiāng)總體政策，重點(diǎn)宣傳農(nóng)民購買家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品補(bǔ)貼申報(bào)的程序，補(bǔ)貼資金審核與兌付辦法，以及補(bǔ)貼審核兌付程序簡化改革的具體做法。

（二）商務(wù)部門將加大對(duì)家電下鄉(xiāng)中標(biāo)銷售企業(yè)和銷售網(wǎng)點(diǎn)的宣傳力度，讓群眾知道應(yīng)當(dāng)去哪里購買家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品；大力宣傳“12312”舉報(bào)投訴中心的功能和作用，向社會(huì)公告銷售網(wǎng)點(diǎn)違規(guī)信息以及舉報(bào)投訴處理等情況。

（三）工業(yè)和信息化管理部門將樹立一批嚴(yán)格生產(chǎn)管理，加強(qiáng)質(zhì)量控制和檢驗(yàn)的中標(biāo)生產(chǎn)企業(yè)典型，加強(qiáng)正面宣傳；同時(shí)，對(duì)售后服務(wù)不完善，未能履行承諾的生產(chǎn)企業(yè)予以曝光。

（四）價(jià)格主管部門將廣泛宣傳價(jià)格法律政策；宣傳自覺守法經(jīng)營，帶頭平抑市場物價(jià)的正面典型；嚴(yán)肅查處、公開曝光一批實(shí)施哄抬價(jià)格、價(jià)格串通、價(jià)格欺詐、價(jià)格歧視等違法行為的經(jīng)營者。

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（五）工商行政管理部門將積極宣傳開展執(zhí)法檢查和專項(xiàng)整治的情況，向社會(huì)公布執(zhí)法數(shù)據(jù)和典型案例；充分發(fā)揮“12315”消費(fèi)者申訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)的作用，為消費(fèi)者提供咨詢和維權(quán)服務(wù)；利用消費(fèi)者協(xié)會(huì)分會(huì)、“12315”消費(fèi)維權(quán)聯(lián)絡(luò)站、消費(fèi)投訴站（簡稱“一會(huì)兩站”）的宣傳教育功能，增強(qiáng)農(nóng)民消費(fèi)者識(shí)假防騙的意識(shí)和能力。

（六）質(zhì)監(jiān)部門將公布對(duì)中標(biāo)企業(yè)中標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果；宣傳質(zhì)量優(yōu)良、服務(wù)到位、履行承諾的優(yōu)秀企業(yè)；對(duì)各種以假充真、以次充好、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的違法行為，或者借家電下鄉(xiāng)之名制假制劣、翻新廢舊家電產(chǎn)品、坑農(nóng)害農(nóng)等違法行為通過媒體予以曝光。

（七）農(nóng)業(yè)、環(huán)保、供銷、稅務(wù)部門也將結(jié)合自身職能，利用各自的宣傳渠道，加大對(duì)家電下鄉(xiāng)政策的宣傳力度。

問：各地區(qū)在“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)中應(yīng)主要做好哪些工作？

答：財(cái)政部、中宣部等11部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展2009年“家電下鄉(xiāng)宣傳月”活動(dòng)的通知》中提出，各地區(qū)要結(jié)合本地特點(diǎn)，通過電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、板報(bào)、宣傳欄、海報(bào)、標(biāo)語、宣傳車、宣傳冊(cè)（頁）等多種渠道加強(qiáng)政策宣傳，開展豐富多樣、群眾喜聞樂見的活動(dòng)，營造濃厚、熱烈的社會(huì)氛圍。具體包括：

（一）組織人員培訓(xùn)。對(duì)參與家電下鄉(xiāng)工作的基層干部、生產(chǎn)企業(yè)、銷售商家進(jìn)行政策培訓(xùn)。培養(yǎng)宣傳骨干力量，確保在宣傳月活動(dòng)期間鄉(xiāng)鄉(xiāng)有人進(jìn)、村村不遺漏。

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（二）發(fā)放宣傳材料。印發(fā)家電下鄉(xiāng)宣傳小冊(cè)子及給廣大農(nóng)民朋友的一封信。

（三）提供咨詢服務(wù)。定期組織基層干部與農(nóng)民面對(duì)面交流，利用集市、商場等農(nóng)民集中的地方開設(shè)咨詢點(diǎn)，并且開通熱線電話，耐心為農(nóng)民朋友釋疑解惑。

（四）張貼橫幅標(biāo)語。征集標(biāo)語、口號(hào)，在縣（市）主要街道、縣域主要干道、每個(gè)家電經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村組都將打出家電下鄉(xiāng)的橫幅、標(biāo)語、廣告牌，使家電下鄉(xiāng)政策家喻戶曉、婦孺皆知。

（五）開展政策宣講。組織本地報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等新聞媒體，制作電視公益廣告或綜藝節(jié)目，進(jìn)一步加大對(duì)家電下鄉(xiāng)政策內(nèi)容以及《家電下鄉(xiāng)操作細(xì)則》的宣傳力度。配備宣傳車，定時(shí)分片到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組播講家電下鄉(xiāng)政策。

（六）組織形式多樣的各類活動(dòng)。結(jié)合本地實(shí)際，開展一些形式多樣、貼近群眾的宣傳活動(dòng)，比如結(jié)合文化下鄉(xiāng)的途徑，在電影放映之前放映家電下鄉(xiāng)專題片，以及評(píng)選家電銷售狀元等。

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第四篇：政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力

政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力

——對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的一個(gè)解釋

唐賢興

摘要：運(yùn)動(dòng)式治理深刻地反映了政府在選擇政策工具上的困惑。在社會(huì)動(dòng)員模式發(fā)生變化的現(xiàn)實(shí)情況下，政府在習(xí)慣上仍對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生偏好，這實(shí)質(zhì)上是政府的社會(huì)動(dòng)員能力不足的表現(xiàn)；同時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理也確實(shí)存在著彌補(bǔ)政府動(dòng)員能力不足的可能性。其實(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理有著一定的必然性和合理性，完全否定它在治理過程中的價(jià)值是不理性的態(tài)度。

關(guān)鍵詞：政策工具；運(yùn)動(dòng)式治理；社會(huì)動(dòng)員；政府能力

一、問題的由來

長期以來，在應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)公共問題上，中國的公共管理對(duì)政策工具的選擇與使用表現(xiàn)出了偏愛“運(yùn)動(dòng)式治理”的特點(diǎn)。政府對(duì)這一政策工具的偏好實(shí)際上意味著，政府在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)時(shí)存在著政策工具選擇上的困境。在快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，可供政府選擇和使用的政策工具是很有限的。

運(yùn)動(dòng)式治理本來具有臨時(shí)性、間斷性和強(qiáng)制性的特征，那么，它何以會(huì)演變成為常態(tài)化的政策工具呢？目前學(xué)術(shù)界對(duì)這種政策工具的根源和后果已有初步的研究，但為數(shù)不多的研究文獻(xiàn)幾乎一致地否定了這種治理工具存在的必要性和可能具有的積極意義。實(shí)際上，只要我們稍作深入的研究就不難發(fā)現(xiàn)，帶有某種必然性特征的運(yùn)動(dòng)式治理可能還真具有一些積極的意義。

對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的理解，不同學(xué)科可以從不同的視角作出不同的解釋。比如：社會(huì)學(xué)可以從行為模式的角度來分析政府的行為偏好；經(jīng)濟(jì)學(xué)可以運(yùn)用成本—收益的分析方法來解釋政府為何選擇運(yùn)動(dòng)式治理這一政策工具；法學(xué)研究則可從法律體系的完善性、執(zhí)法成本和法律權(quán)威等角度加以分析。本文以政治學(xué)和公共政策的有關(guān)理論為基礎(chǔ)，來分析作為一種政策工具的“運(yùn)動(dòng)式治理”之所以存在的社會(huì)根源及其影響。我們認(rèn)為，政府的社會(huì)動(dòng)員能力是理解運(yùn)動(dòng)式治理之所以成為政府常態(tài)化管理方式的一個(gè)重要變量。也就是說，政府在習(xí)慣上對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的偏好，實(shí)質(zhì)上是政府的社會(huì)動(dòng)員能力不足的產(chǎn)物。政府的運(yùn)動(dòng)式治理所體現(xiàn)出來的社會(huì)動(dòng)員更多的是具有政治性特點(diǎn)，只有轉(zhuǎn)變政治動(dòng)員的邏輯和內(nèi)容，使之成為真正的社會(huì)動(dòng)員，作為政府的政策工具的運(yùn)動(dòng)式治理才有可能表現(xiàn)出積極的意義。

二、政策工具的選擇：依據(jù)與制約因素

1.政策工具選擇的兩個(gè)基本問題

簡單地說，帶有比喻意義的政策工具（或治理工具）是指政府可以用來實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段。無論政府對(duì)政策工具的選擇范圍有多大，關(guān)于政策工具的研究，都必須關(guān)注以下兩個(gè)基本問題。

第一個(gè)問題是，為什么政府會(huì)選擇某種政策工具而不選擇另一種政策工具。這涉及政策工具的選擇依據(jù)問題。不管政府的性質(zhì)和制度有何差異，任何政府都必須從有效治理的角度來審視和選擇政策工具。有很多因素制約或影響著政策工具的有效性，比如該工具是否具有可操作性等。

但是，可操作性并不是政策工具選擇的最重要依據(jù)。政策研究者使用“政策工具”這一概念往往會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)，使人們以為政策工具只是一個(gè)操作性的、技術(shù)領(lǐng)域的現(xiàn)象，于是，人們會(huì)有意無意地回避對(duì)政策工具背后所存在的價(jià)值和規(guī)范作價(jià)值上的評(píng)判。①[回避價(jià)值是傳統(tǒng)的政策工具方法的缺陷，該方法是從嚴(yán)格的目標(biāo)意義理性的角度來看待政策工具選擇的。關(guān)于這種方法，參見D.BarrieNeedham，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent（Aldershot：Gower，1982）]美國政治學(xué)家伍德西德指出，在選擇政策根據(jù)時(shí)必須依據(jù)政策的可接受性和可見性兩個(gè)特征[1]，也就是說，政策工具的選擇還是一個(gè)價(jià)值選擇過程。因?yàn)榭山邮苄陨婕叭藗冞x擇政策工具的立場問題，也涉及他們所要選擇的政策工具與受這種政策工具影響最大的人群之間的政治關(guān)系；而可見性則直接受到該政策工具能被公眾理解的程度所制約。

第二個(gè)問題是制約政策工具的有效性因素是什么。在任何國家，制約政策工具有效性的因素都是很復(fù)雜的。它既取決于政策工具本身的特點(diǎn)，也取決于政策環(huán)境與政策工具之間的關(guān)系以及政策工具與政策問題之間的關(guān)系，同時(shí)還可能受到政策工具得以實(shí)現(xiàn)的途徑的影響。也就是說，一種政策工具只有在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、政策目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方的雙方之間相匹配的時(shí)候，才可以說它是有效的政策工具。

2.影響政策工具有效性的因素

第一，政策工具的有效性受到政策問題性質(zhì)的制約。界定和確定政策問題是公共政策行使過程的起點(diǎn)，一旦政策問題被確定下來，就必須在相關(guān)的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美國政治學(xué)家約翰。金登認(rèn)為，政策議程設(shè)定的方式和政策工具的選擇，不是以政體形態(tài)來劃分的，而是由政策問題本身的性質(zhì)所決定的[2].這就是說，所選擇的政策工具與政策問題本身之間的匹配程度是衡量政策工具有效性的一個(gè)重要參量。②[關(guān)于政策問題與政策工具有效性之間的關(guān)系，參見R.F.Elmore，Instrum ents and S trategy in Public Policy，載Policy Studies Review，7（1），1987，174-186]

第二，政策工具本身的特點(diǎn)及其關(guān)聯(lián)性。盡管人們對(duì)政策工具的分類存在不同的看法，但是，不同類型的政策工具顯然具有不同的特點(diǎn)。林德和彼得斯認(rèn)為，政策工具有著特定的外在于其環(huán)境的內(nèi)在特征[3].因此，只有發(fā)揮各種政策工具的特點(diǎn)才會(huì)產(chǎn)生人們所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性受到各種工具之間的關(guān)聯(lián)性的制約。多種政策工具的存在以及它們之間的差異性表明，大多數(shù)政策工具在技術(shù)上都是可替代的。

這不僅意味著一種政策工具的有效性依賴于另一種或更多種其他政策工具的有效性，也意味著政策工具之間存在著日益增強(qiáng)的相互滲透趨勢(shì)。這就要求人們要綜合運(yùn)用政策工具，以達(dá)到解決問題的目的。不同政策工具之間客觀上存在著的互動(dòng)作用，可能會(huì)導(dǎo)致政府通過最佳政策工具的使用來尋求有效管理的做法失效。

第三，政策環(huán)境及其對(duì)政府特定的施政風(fēng)格的影響。政策環(huán)境包括法律和法治狀況、社會(huì)成熟度、市場化程度、政治制度狀況以及國家與國際體系間相互依賴的程度等諸多方面。這些因素不僅制約著對(duì)公共政策工具的選擇，而且決定著被選定的政策工具的有效性。薩拉蒙和倫德認(rèn)為，不同的政策工具在政策影響程度、政策效果、公平程度、傳統(tǒng)性和政黨支持程度等方面存在著很多差異，這些差異影響著政策工具在特定情況下的適用性[4].可以說，什么樣的環(huán)境決定著什么樣的政策工具選擇，在特定的環(huán)境下，一些政策工具要比另一些政策工具更為有效。在特定的政策環(huán)境下，雖然公共管理存在著普遍性的原則，但在不同的國家，政府的施政風(fēng)格存在著差異。政府往往會(huì)采用適合本身施政風(fēng)格的政策工具，并且愿意使用自身能熟練控制的政策工具。就中國的運(yùn)動(dòng)式治理而言，這種政策工具的選擇通常是基于傳統(tǒng)的慣性思維，或者是基于經(jīng)驗(yàn)的猜測(cè)。很多習(xí)慣的傳統(tǒng)治理方式在短期內(nèi)可能是較為安全的選擇，但卻不能適應(yīng)變化著的環(huán)境[5].第四，決策者的偏好以及政策客體的可能反應(yīng)。一些研究表明，一個(gè)政府部門或機(jī)構(gòu)可能對(duì)一些特定的政府工具存在著偏好。但是，柯亨等人提出的政策選擇的垃圾桶模型告訴我們，政策制定過程作為一個(gè)“有組織的無政府狀態(tài)”，其中的決策者偏好是成問題的（problematic preferences）[6].政策制定者不僅幾乎從來沒有非常清晰地闡述其政策目標(biāo)，而且連偏好是什么都不一定很清楚。因此，決策者就不可能選擇能帶來最大凈收益的政策工具。當(dāng)然，政府的偏好要受到政策對(duì)象（政策的目標(biāo)受眾）的影響。政策客體對(duì)某一公共政策及其相應(yīng)的政策工具的認(rèn)同度越高，不僅意味著該公共政策及其工具更具有合法性，而且也意味著這樣的政策及其工具更能得以實(shí)施。

三、“運(yùn)動(dòng)式治理”：政策工具的選擇困境

1.運(yùn)動(dòng)式治理的特征

長期以來，運(yùn)動(dòng)式治理已成為中國政府部門在執(zhí)行法律、落實(shí)公共政策時(shí)的一種常態(tài)化的管理模式。一些分析者概括了具有“輪回”特征的運(yùn)動(dòng)式治理的基本過程：震驚社會(huì)的重大惡性事件的發(fā)生—領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示，政府有關(guān)部門召開緊急會(huì)議—部署專項(xiàng)整治行動(dòng)—執(zhí)法部門聲勢(shì)浩大的檢查、處罰行動(dòng)—總結(jié)表彰，宣布專項(xiàng)整治取得了豐碩成果[7].從眾多運(yùn)動(dòng)式治理的具體案例中，我們可以概括出這一政策工具的三個(gè)特點(diǎn)：第一，這種治理方式往往是臨時(shí)性的、間斷性的，存在著特定的時(shí)間上的規(guī)定性。比如，被有關(guān)專家稱為“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的典型范例”的北京市整治黑車的“狂飆行動(dòng)”（2006年5月），持續(xù)時(shí)間規(guī)定為30天。①[按照北京市發(fā)布的《依法查處取締無照營運(yùn)行為的通告》，整治行動(dòng)期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款。如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒收。這一行動(dòng)的背景是，根據(jù)北京市運(yùn)輸管理部門統(tǒng)計(jì)，北京市黑車數(shù)量已達(dá)6萬～7萬輛，而正規(guī)出租車的數(shù)量則在6.6萬輛左右。黑車的大量存在擾亂了正常的生產(chǎn)秩序。參見王騰生《行政執(zhí)法：運(yùn)動(dòng)式何時(shí)變?nèi)旌颉罚d《法制日?qǐng)?bào)》（北京）]這種時(shí)間規(guī)定性意味著，決策者期望整治行動(dòng)能“畢其功于一役”，迅速恢復(fù)被扭曲的社會(huì)和市場秩序。第二，政策預(yù)期目標(biāo)具有單一性，因而經(jīng)常被批評(píng)為一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的執(zhí)法方式。北京市的“狂飆行動(dòng)”要達(dá)到的政策目標(biāo)是杜絕黑車，而改進(jìn)和完善落后的城市公共交通體系則被認(rèn)為不是（也無法是）整治行動(dòng)需要考慮和解決的問題。同樣，上海市的群租房整治行動(dòng)也只有一個(gè)目標(biāo)，即切實(shí)解決群租房的安全隱患和臟亂差的環(huán)境問題，并要保證在三年內(nèi)基本不存在群租現(xiàn)象。②[于2007年9月7日早晨進(jìn)行的整治行動(dòng)，對(duì)于整治對(duì)象來說沒有任何預(yù)兆，被一些媒體稱為“突襲”。

這次行動(dòng)由公安、衛(wèi)生、房地產(chǎn)管理、工商等部門聯(lián)合執(zhí)行，是上海市有史以來最大的一次針對(duì)群租現(xiàn)象的整治行動(dòng)。民間對(duì)這次行動(dòng)的合法性和道德性（當(dāng)然包括治理的有效性）等問題提出了尖銳的批評(píng)]但是，至于產(chǎn)生群租現(xiàn)象的深層次原因，以及如何為外來人口和低收入家庭提供廉租房等問題（它們更多的是政治上、法律上和倫理上的問題）則不是該整治政策的目標(biāo)。第三，在治理方式上往往存在著“從重、從嚴(yán)、從快”的傾向性。而為了達(dá)到這一目的，有關(guān)的整治行動(dòng)都需要集中相當(dāng)?shù)馁Y源——人力、財(cái)力和物力，尤其還包括行政權(quán)力（主要體現(xiàn)在超越一些程序性的規(guī)定上）。

一些對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的批判性觀點(diǎn)似是而非。

比如，一些論者批評(píng)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是對(duì)法律規(guī)范的超越，從而降低了現(xiàn)實(shí)生活中法律控制的效力，破壞了法律控制優(yōu)先于行政控制的正當(dāng)關(guān)系，因此它有悖于法治精神，損害了法律的穩(wěn)定性和確定性[8].事實(shí)上，在很多治理領(lǐng)域，在政府采用運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)，它所面臨的問題不是損害法律權(quán)威的問題，而是法律根本缺失的問題。③[比如，在整治群租房問題時(shí)，首先就缺乏關(guān)于什么樣的群租行為是非法的法律定義，同時(shí)，也沒有任何法律明文規(guī)定政府不能對(duì)破壞房屋結(jié)構(gòu)的行為實(shí)施強(qiáng)制拆除措施。因此，說整治行動(dòng)挑戰(zhàn)法律權(quán)威的觀點(diǎn)是不符合事實(shí)的]因此，政府之所以選擇和實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理，是由于政府在政策工具的選擇上存在著一些根本的困境。為了擺脫這些困境，政府希望通過社會(huì)動(dòng)員來達(dá)到治理的目的，因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理包含著某種動(dòng)員的功能。

政府對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的偏好反映出政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)公共問題時(shí)，在政策工具的選擇上存在著諸多困境。這些困境產(chǎn)生的原因是：第一，社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共問題的高度復(fù)雜性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，對(duì)規(guī)則的虛無主義態(tài)度；第四，超大社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾。所有這些因素一直存在于中國改革以來政府與社會(huì)關(guān)系的變遷過程中。

2.公共問題的高度復(fù)雜性

從理論上來說，所有的政策工具在技術(shù)上都是可替代的。這就意味著，任何選定的政策工具不能單獨(dú)發(fā)揮作用，必須與其他政策工具配合使用。然而，針對(duì)市場失效和社會(huì)失序，政府除了采取運(yùn)動(dòng)式治理這種手段之外，幾乎不存在可供選擇的其他政策工具。這是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政府進(jìn)行治理的一個(gè)困難所在。

政府所要解決的公共問題本身的性質(zhì)是制約政策工具選擇的重要因素。中國的改革開放進(jìn)程是一個(gè)問題增生的過程。轉(zhuǎn)型期不斷增生的問題存在著高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴性，這使得政策的執(zhí)行存在著相當(dāng)程度的“技術(shù)性困難”[9].比如在環(huán)境保護(hù)問題上，在為消除污染而設(shè)計(jì)政策時(shí)，我們必須承認(rèn)，幾乎沒有什么辦法能使其中的目標(biāo)得以徹底實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、技術(shù)更新等一系列政策的制定和執(zhí)行。因此，在這些因素沒有發(fā)生大的變化的情況下，政府管制部門在治理污染問題時(shí)便不得不采取集中整治的辦法。但事實(shí)證明，面對(duì)存在著多方面根源的社會(huì)公共問題，要設(shè)計(jì)一個(gè)單一的政策和采取某種單一的政策工具，在通常情況下是徒勞無功的。

從邏輯上來說，公共問題的復(fù)雜性和多樣性并不意味著必須采取運(yùn)動(dòng)式治理才能解決問題，問題還在于科層制的政府結(jié)構(gòu)本身所具有的特點(diǎn)?？茖又平M織的一個(gè)特點(diǎn)是政府管理的專業(yè)化分工及其等級(jí)體系的建立，在政府內(nèi)部的部門之間界限分明、功能明確。但是，公共問題的多樣性與科層制組織的專業(yè)化存在著矛盾，即使在規(guī)模很小的國家，政府的部門化也做不到無縫隙地分割專業(yè)職能并覆蓋所有的公共事務(wù)領(lǐng)域。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的絕大多數(shù)公共問題不是作為一個(gè)單一的整體而存在的，而是既與其他公共問題相互依賴，也與其他領(lǐng)域的公共問題存在著交叉或重疊。從這個(gè)意義上來說，拉塞爾。M.林登為再造公共部門而提出的“無縫隙政府”的（Seamless Government）設(shè)想，只是一種理想的愿望。①[無縫隙政府指的是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)。參見拉塞爾。M.林登《無縫隙政府》，汪大海、吳群芳譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版]

所以，傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面需要重新構(gòu)造，但政府再造的出發(fā)點(diǎn)不是去構(gòu)建“無縫隙政府”，而是要推進(jìn)政府及其部門之間的合作。長期以來，機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯(cuò)、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等話語被人們用來描述和批評(píng)中國的政府治理，這些概念在一定程度上說明了政府及其部門間缺乏良好的合作機(jī)制。由于缺乏合作，隨著時(shí)間的推移，原本可以采用的政策工具的效能日益喪失或降低。

在這種情況下，運(yùn)動(dòng)式治理便成為政府最后的一個(gè)政策工具。決策者和政策實(shí)施者希望通過這一工具的運(yùn)用，來達(dá)到部門間合作的目的，哪怕是甚為短暫的合作。從這個(gè)意義上來說，運(yùn)動(dòng)式治理是作為一種政府間的合作機(jī)制而產(chǎn)生的。②[在北京市整治黑車的案例中，參與這一治理的政府的相關(guān)部門達(dá)14個(gè)之多。這促使我們思考，為何這些部門以往不能實(shí)現(xiàn)合作，同時(shí)，運(yùn)動(dòng)式治理作為一種合作機(jī)制是否具有持久性]而運(yùn)動(dòng)式治理作為一種政策工具，是能夠產(chǎn)生某種程度的合作效果的。

3.制度性資源的缺乏

政府對(duì)公共問題的治理需要最低限度的資源支撐。政府可資利用的資源是多樣的，其中包括政府管理部門自身所擁有的物質(zhì)性資源（人、財(cái)、物等），也包括不屬于政府所擁有，但通過一些制度化的安排（比如社會(huì)動(dòng)員、合作制度等）能為政府所用的“非政府資源（”比如市場機(jī)制、非政府組織、民眾個(gè)人的力量等）。后者更多地表現(xiàn)為制度資源，因?yàn)?，民眾?duì)政府及其管理行為的認(rèn)知和態(tài)度、公共部門與私人部門之間的關(guān)系狀況都將對(duì)政府的治理行為產(chǎn)生重要影響。

就中國超大社會(huì)的治理?xiàng)l件來說，其物質(zhì)性資源總是有限的，而且，政府取得并擁有物質(zhì)性資源還受到嚴(yán)格的制度約束。然而，日益增長的人口及其需求對(duì)政府提供公共服務(wù)的能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。比如，整個(gè)上海市的警察總量為4萬人左右，但截至2007年底，上海市戶籍人口有1378.86萬，常住人口達(dá)到1858萬。顯然，在一個(gè)警察要為400多人提供相應(yīng)的安全、秩序和其他服務(wù)的背景下，要做到全天候的日常監(jiān)管連理論上的可能性都不存在。因此，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場和社會(huì)秩序失效的一種權(quán)宜之計(jì)，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

現(xiàn)代社會(huì)必須通過提高治理的制度能力來解決物質(zhì)性資源匱乏的問題。當(dāng)公共問題越來越表現(xiàn)出“跨域”（across boundary）性質(zhì)時(shí)，政府必須通過實(shí)現(xiàn)與公民社會(huì)的協(xié)作來整合治理所需要的社會(huì)資源。在公民社會(huì)比較強(qiáng)大和市場比較完善的國家，法律、政策等規(guī)則的有效執(zhí)行依賴于邁克爾。曼恩所謂的國家的“制度能力”（institutional capacity）。③[曼恩在一篇廣為引用的文獻(xiàn)中，將國家權(quán)力分為專制性權(quán)力（despotic power）與基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructural power）。前者是指國家精英不經(jīng)過與公民社會(huì)的周期性、常規(guī)性和制度化的協(xié)商（institutional negotiation），而自行采取行動(dòng)的能力和范圍，也就是習(xí)慣上所說的國家自主權(quán)。后者是國家能夠滲透到公民社會(huì)，并經(jīng)由與公民社會(huì)的制度化協(xié)商而合理地執(zhí)行政治決策的能力。他認(rèn)為，只有這種制度化能力得到加強(qiáng)，國家才能從社會(huì)中有效地動(dòng)員社會(huì)資源。參見MichaelMann，The Autonomous Power of the S tate ：ItsO rigins，M echanism and Result，載Archives of European Sociology，No.xxv，1984年，185—213頁]如果說，中國在改革開放以前國家不需要這種制度化能力，而是通過國家的自主權(quán)（即強(qiáng)制）就能貫徹政策的話，那么，自改革開放以來，隨著市場化、公民社會(huì)、民主和法治的日益成長，單靠國家自主權(quán)就無法有效地執(zhí)行政策和規(guī)則。只是到目前為止，這樣的制度性資源總的來說還是比較缺乏的。在上海整治群租房的行動(dòng)中，強(qiáng)制實(shí)施規(guī)則并沒有帶來預(yù)期的效果，群租現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。其中的原因是復(fù)雜的，類似物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)等這樣的社會(huì)組織沒有在整治行動(dòng)中發(fā)揮它們的應(yīng)有作用，是政策和法律難以被強(qiáng)制推行下去的一個(gè)重要原因。

4.規(guī)則虛無主義

政府治理過程中的一個(gè)困難是規(guī)則虛無主義。運(yùn)動(dòng)式治理反映了一個(gè)基本事實(shí)，即政府希望通過這一政策手段來達(dá)到貫徹法律和政策等規(guī)則的目的，這說明在采取運(yùn)動(dòng)式治理之前，很多規(guī)則并沒有很好地被執(zhí)行。

規(guī)則沒有被執(zhí)行來自政府和民眾兩個(gè)方面的因素。在政府層面上，正如弗里德曼所指出，經(jīng)常的情況是，治理者“并不很認(rèn)真地對(duì)待這些規(guī)則”[10].上海針對(duì)群租房的運(yùn)動(dòng)式治理的案例也顯示，在集中整治行動(dòng)之前，很多政府部門并沒有認(rèn)真對(duì)待《禁止擅自改變房屋結(jié)構(gòu)》的規(guī)定。

一旦規(guī)則沒有被執(zhí)行，它的威懾功能便被削弱了，結(jié)果是民眾不再把規(guī)則當(dāng)回事，這就直接削弱了規(guī)則自身的合法性。從邏輯和結(jié)果的角度看，運(yùn)動(dòng)式治理經(jīng)常是政府重新確立規(guī)則的合法性的一種舉措。

但是，運(yùn)動(dòng)式治理不能實(shí)現(xiàn)規(guī)則的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的規(guī)則虛無主義的產(chǎn)物。在中國的法律和政策實(shí)踐中，在政策制定環(huán)節(jié)上存在著政府立場與民間態(tài)度缺乏有誠意的、有效的溝通的問題，從而導(dǎo)致政府立場與民間態(tài)度之間的緊張。在政策執(zhí)行過程中，則是過分迷信強(qiáng)制和制裁的力量，而忽視了執(zhí)法過程中所有參與者的制度性的相互學(xué)習(xí)。應(yīng)該知道，今天的行政立法和執(zhí)法過程應(yīng)該以廣泛的民眾參與為基礎(chǔ)，這不再是一個(gè)單純的自上而下的強(qiáng)制過程，因此，必須實(shí)現(xiàn)由“強(qiáng)制”到“合意”的轉(zhuǎn)變[11].運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)核心是，決策者和管理者過分相信強(qiáng)制和暴力的懲罰在誘導(dǎo)或驅(qū)使人們遵守規(guī)則方面的重要性，希望通過“重拳出擊”、“從重從嚴(yán)”所產(chǎn)生的威懾效果來達(dá)到保證秩序的目的。之所以采取這種治理手段，除了政府自身的規(guī)則虛無主義之外，存在于社會(huì)大眾身上的規(guī)則虛無主義也是一個(gè)原因。遵守規(guī)則還沒有成為人們的社會(huì)習(xí)慣，這其中的主要原因是以往的相關(guān)規(guī)則沒有懲罰功能。禁止黑車經(jīng)營和管制房屋群租的規(guī)則原先就存在，但在運(yùn)動(dòng)式治理之前幾乎沒有發(fā)揮過對(duì)違規(guī)行為的懲罰作用。根據(jù)法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，任何規(guī)則都是通過制裁或懲罰而起作用的，沒有制裁功能的規(guī)則是沒有意義的。①[任何制裁理論都強(qiáng)調(diào)一個(gè)事實(shí)，即懲罰的威脅有助于制止違法違規(guī)行為，正如獎(jiǎng)賞有助于鼓勵(lì)受獎(jiǎng)賞的舉動(dòng)。參見Issac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw Enforcem ent，載Journal of Legal Studies，No.1，1972]然而，人們?yōu)榱吮苊馐軕土P而遵守規(guī)則并不是人類行為的唯一取向，在很多時(shí)候，人們是為了自己的利益而遵守規(guī)則，也可以為了利益而不遵守規(guī)則。

運(yùn)動(dòng)式治理走到了另一個(gè)極端，即過度使用規(guī)則的懲罰功能，這同樣是無效的。

5.超大社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾

迫使政府采取運(yùn)動(dòng)式治理的政策工具的最后一個(gè)（也是最根本的）選擇困境，是中國超大社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾。復(fù)雜性不斷增加的公共問題對(duì)治理的挑戰(zhàn)，因超大規(guī)模社會(huì)的資源稀缺與需求滿足之間的緊張關(guān)系而加劇。②[“超大社會(huì)”的概念最初是由政治學(xué)家王滬寧教授提出的，其含義主要是指中國社會(huì)獨(dú)一無二的人口數(shù)量。參見王滬寧《社會(huì)資源總量與社會(huì)調(diào)控：中國意義》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1990年第4期，2—11頁]超大社會(huì)的屬性對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府治理構(gòu)成了一個(gè)特殊的條件。但是，社會(huì)資源總量不能滿足社會(huì)總體需求的矛盾并不必然導(dǎo)致社會(huì)紊亂、失控和無序，從而需要采取運(yùn)動(dòng)式的治理方式，比如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大部分時(shí)間里就是這樣。那時(shí)，社會(huì)資源總量處于極端缺乏的狀態(tài)，而人們的需求則受到政治、政策和意識(shí)形態(tài)的壓制，因此不存在改革以來的轉(zhuǎn)型期在市場和社會(huì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的那種失控和無序狀態(tài)。有論者認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理是“傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)代中國最常見的一種國家治理方式”[12]，但這個(gè)命題是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)楦母锴爸袊恼问且环N“動(dòng)員政治”，它以群眾運(yùn)動(dòng)為基本的形式，而有別于今天所說的運(yùn)動(dòng)式治理。政治動(dòng)員和意識(shí)形態(tài)宣傳雖然是動(dòng)員政治的兩個(gè)核心要素，但不是轉(zhuǎn)型時(shí)期運(yùn)動(dòng)式治理的核心要素。在上述的北京和上海的兩個(gè)運(yùn)動(dòng)式治理的案例中，政治動(dòng)員的意味是較弱的，我們從中看不到意識(shí)形態(tài)宣傳的成分。

改革后之所以出現(xiàn)這種市場和社會(huì)秩序失控的狀態(tài)，不僅在于資源總量不足以滿足超大規(guī)模人口的日益增長的需求，更在于資源分配的方式出現(xiàn)了問題。比如，大量黑車和群租房問題的出現(xiàn)，在相當(dāng)程度上是對(duì)稀缺資源分配不公正所產(chǎn)生的結(jié)果。這就是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府所面臨的問題的本質(zhì)之所在。

四、動(dòng)員模式的轉(zhuǎn)型與運(yùn)動(dòng)式治理的有效性

1.社會(huì)動(dòng)員的功能

社會(huì)動(dòng)員問題一直被有關(guān)的現(xiàn)代化理論以及政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的學(xué)者所關(guān)注，今天，公共政策和公共管理也日益關(guān)注社會(huì)動(dòng)員在政府解決實(shí)際社會(huì)問題上的角色。

我們可以把動(dòng)員看做一種政策工具，經(jīng)由這種工具，政府能達(dá)到解決政策問題的目的。當(dāng)然，社會(huì)動(dòng)員能否成為一種有效的政策工具，既取決于社會(huì)的狀況（比如市場是否成熟，社會(huì)資源是否豐富等），也取決于政府是否存在較高的社會(huì)動(dòng)員能力。作為政府比較純熟的一種經(jīng)驗(yàn)手段，運(yùn)動(dòng)式治理包含著一定的社會(huì)動(dòng)員功能。政府既希望借此來整合社會(huì)資源，也希望能提高治理能力。雖然從結(jié)果上看，運(yùn)動(dòng)式治理常常并不能有效地達(dá)到動(dòng)員社會(huì)資源、改變?nèi)藗冃袨榈哪康?，但問題不在于運(yùn)動(dòng)式治理本身的局限性，而在于社會(huì)動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)并不具備，同時(shí)，政府本身的治理能力又存在著欠缺。也就是說，如果社會(huì)動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)員模式能發(fā)生變化，運(yùn)動(dòng)式治理還是一種可取的政策工具。

2.社會(huì)動(dòng)員能力的不足與運(yùn)動(dòng)式治理

所有的公共政策都旨在從社會(huì)中汲取資源以達(dá)到解決公共問題的目的，因此，任何政策工具的選擇都必然以提高政府能力為出發(fā)點(diǎn)。但同時(shí)，政府的資源汲取能力不是一成不變的，而是在政策工具的選擇和使用中不斷得到提高的。因此，政府的社會(huì)動(dòng)員能力自然會(huì)成為我們分析政策工具選擇的一個(gè)重要變量。

當(dāng)前，政府習(xí)慣于采用運(yùn)動(dòng)式治理的手段，這在相當(dāng)程度上根源于政府的社會(huì)動(dòng)員能力的不足。一些研究指出，改革開放以來中國政府的動(dòng)員能力出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。①[一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在改革開放以來的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的動(dòng)員能力大大下降了，其中的真正原因是市場化的發(fā)展。參見鄧萬春《社會(huì)動(dòng)員：能力與方向》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期]這個(gè)判斷的可信性令人懷疑，因?yàn)樗且愿母锴皣覍?duì)社會(huì)的全面控制為參照所得出的結(jié)論，而忽視了改革以來國家—社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變化。②[用已故美國政治學(xué)家鄒讜的話來說，這種變化就是“全能主義國家”的解體。這種變化對(duì)中國現(xiàn)代國家的成長來說是積極的。參見鄒讜《二十世紀(jì)中國——從宏觀與微觀行動(dòng)角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版]改革后國家與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)——社會(huì)資源配置的制度和方式——出現(xiàn)了重大的變化。在改革開放之前的“總體性社會(huì)”（鄒讜語）里，強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力（實(shí)際上是政治動(dòng)員）來源于政治與社會(huì)在結(jié)構(gòu)上的一體化——國家權(quán)力全面滲透社會(huì)生活，對(duì)社會(huì)形成強(qiáng)大的控制，在這種滲透和控制中，國家與社會(huì)走上一體[13].由此，國家對(duì)稀缺資源和社會(huì)活動(dòng)空間形成了壟斷性控制，這是國家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員取得成功的前提。但改革以后，中國進(jìn)入了一個(gè)被孫立平等人所稱的“后總體性社會(huì)”。③[參見孫立平、晉軍《動(dòng)員與參與》，浙江人民出版社1999年版]國家對(duì)稀缺資源和活動(dòng)空間的控制逐漸放松，且國家管制的逐漸放松是執(zhí)政黨、國家和政府的自覺行動(dòng)。因此，衡量政府的動(dòng)員能力不應(yīng)該僅僅以國家對(duì)社會(huì)的控制程度為參量，而應(yīng)該去解釋在國家不再全面控制社會(huì)的情況下，政府的社會(huì)動(dòng)員能力為什么會(huì)顯得如此不足。

雖然原有的社會(huì)動(dòng)員所賴以存在的歷史條件隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自主性的不斷增強(qiáng)而逐漸消失，但這并不意味著社會(huì)動(dòng)員從此失去了對(duì)于中國現(xiàn)代化的意義。④[以色列現(xiàn)代化理論家艾森斯塔特認(rèn)為，一個(gè)國家的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴于現(xiàn)代化過程的理智方面和政治方面，依賴于知識(shí)和政治領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員資源的能力”。參見S.N.艾森斯塔特《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國人民大學(xué)出版社1988年版，27頁]應(yīng)該消失的是原先的社會(huì)動(dòng)員體制，而不是社會(huì)動(dòng)員本身。改革開放以后，政府的社會(huì)動(dòng)員能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配資源的數(shù)量和類型發(fā)生了變化；第二，意識(shí)形態(tài)的功能發(fā)生了轉(zhuǎn)變；第三，公民社會(huì)的成長、政府和社會(huì)的關(guān)系的建構(gòu)需要一個(gè)很長的過程；第四，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化、民主和法治建設(shè)對(duì)政府的權(quán)力及其行使形成了制度上的約束；第五，國家和社會(huì)的一些治理規(guī)則的合法性還需要不斷提高。總之，社會(huì)發(fā)展需要提高政府的社會(huì)動(dòng)員能力，但這種能力還不能滿足于解決社會(huì)公共問題的需要，這種矛盾性是政府選擇政策工具時(shí)面臨的基本困境之所在。我們有理由說，采取運(yùn)動(dòng)式治理具有某種程度的合理性。

運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)本意，是在市場化的過程中更好地發(fā)揮政府對(duì)市場和社會(huì)的調(diào)控作用，以形成常態(tài)的市場和社會(huì)秩序。但是，在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變遷的情況下，如何創(chuàng)造性地通過運(yùn)動(dòng)式治理來提高動(dòng)員能力是政府所應(yīng)考慮的問題。

3.動(dòng)員模式的轉(zhuǎn)型

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共問題，通過轉(zhuǎn)變社會(huì)動(dòng)員模式以提高運(yùn)動(dòng)式治理的有效性，是解決政策工具選擇困境的一條可行途徑。

社會(huì)動(dòng)員模式變化的背后是國家與社會(huì)關(guān)系的變化。實(shí)際上，國家與社會(huì)之間是相互建構(gòu)和塑造的。就中國運(yùn)動(dòng)式治理的傳統(tǒng)做法而言，這種帶有社會(huì)動(dòng)員性質(zhì)的政策工具的主要精神是國家塑造社會(huì)，而不是相反。一旦傳統(tǒng)的“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)發(fā)生了向理想中的“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”結(jié)構(gòu)的演變，就需要讓運(yùn)動(dòng)式治理也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變成由社會(huì)來塑造國家。這種可能性是存在的。

因此我們需要分析的是，社會(huì)動(dòng)員的模式應(yīng)該發(fā)生什么樣的變化。有人從危機(jī)管理的角度提出，社會(huì)動(dòng)員應(yīng)該從傳統(tǒng)的“對(duì)社會(huì)的動(dòng)員”（即政治體系采用政治動(dòng)員的方式來動(dòng)員、組織、集中全社會(huì)的力量以控制和戰(zhàn)勝危機(jī)）⑤「參見龍?zhí)稄摹皩?duì)社會(huì)動(dòng)員”到“由社會(huì)動(dòng)員”——危機(jī)管理中的動(dòng)員問題》，載《政治與法律》2005年第2期」轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝缮鐣?huì)進(jìn)行的動(dòng)員”（即由社會(huì)自主進(jìn)行的，包括社會(huì)單位、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者個(gè)體所進(jìn)行的動(dòng)員）。孫立平等人認(rèn)為，中國社會(huì)的動(dòng)員正在表現(xiàn)出由“組織化動(dòng)員”向“準(zhǔn)組織化動(dòng)員”的變遷。

前者是國家有能力進(jìn)行大規(guī)模的組織化動(dòng)員，后者則是國家進(jìn)行組織化動(dòng)員的能力大大弱化，而社會(huì)化的動(dòng)員方式逐漸發(fā)揮重要作用。①「參見孫立平、晉軍《動(dòng)員與參與》，浙江人民出版社1999年版」

促進(jìn)社會(huì)動(dòng)員模式轉(zhuǎn)型的前提條件是吸納社會(huì)多元化主體的參與，而不是承續(xù)以往的以政府為唯一主體的治理格局。改革開放以來，新的社會(huì)動(dòng)員形式日益以實(shí)際利益為軸心，民眾和基層組織的積極性在民主政治建設(shè)中被調(diào)動(dòng)起來了，民眾的參與已經(jīng)納入到解決社會(huì)公共問題的治理中來。這里所說的參與，主要是指人們對(duì)公共事務(wù)、公共管理的介入，對(duì)民主生活、政治生活的關(guān)涉，對(duì)事關(guān)個(gè)人發(fā)展和利益的選擇。這是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”結(jié)構(gòu)所要求的，是社會(huì)自主性提高的表現(xiàn)。

從結(jié)構(gòu)上來說，真正意義上的社會(huì)動(dòng)員必須包括啟動(dòng)者、參與者、投入和產(chǎn)出四個(gè)基本要素。

啟動(dòng)者和參與者可以是政府，也可以是非政府組織和民眾，甚至還可以是國際組織。而投入的過程雖然包含著資金、知識(shí)和技術(shù)，但更多的是各種參與者的教育與學(xué)習(xí)的過程。正是從這個(gè)意義上來說，如果沒有民眾意識(shí)和素質(zhì)的提升以及參與能力的提高，國家和政府的治理（及其相應(yīng)的制度）是沒有效應(yīng)的。②「阿列克斯。英格爾斯說，如果一個(gè)國家的人民缺乏一種能賦予現(xiàn)代制度和管理方式以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果人自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，那么，再完美的現(xiàn)代制度和管理方式也會(huì)變成廢紙一堆。參見阿列克斯。英格爾斯《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版，3頁」因此，如果說具有一定的社會(huì)動(dòng)員功能的運(yùn)動(dòng)式治理是政策工具選擇的必然的話，那么我們也需要把它納入到“參與式動(dòng)員”的體制框架中來。③「鄭永廷把動(dòng)員分為傳媒動(dòng)員、競爭動(dòng)員和參與動(dòng)員，認(rèn)為參與動(dòng)員的主動(dòng)性、選擇性和驅(qū)動(dòng)性的特點(diǎn)決定了它在民主建設(shè)中的重要意義。參見鄭永廷《論現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)動(dòng)員》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第2期，21—27頁」眾多缺乏民眾參與的運(yùn)動(dòng)式治理的失敗就充分證明了這一點(diǎn)。

如果我們能順利地實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員模式的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也能相應(yīng)地使運(yùn)動(dòng)式治理從政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性治理走向多元主體參與的合作治理的話，那么，運(yùn)動(dòng)式治理在一定程度上可以緩解政府在政策工具選擇上的困境。我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型不僅是必要的，而且是可能的。

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第五篇：教育救助政策實(shí)施情況研究框架

北京城市貧困家庭子女的教育救助政策實(shí)施情況調(diào)查

——以朝陽區(qū)為例

1.緒論

1.1 問題的提出

1.2 研究目的和意義

1.3 研究思路及方法

2.教育救助理論及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

2.1 社會(huì)救助理論

2.1.1 貧困

2.1.2 貧困致貧

2.1.3 教育救助

2.1.4 教育救助的必要性

2.2 教育救助文獻(xiàn)綜述

2.2.1 國外教育救助

2.2.2 國內(nèi)教育救助北京市城市貧困家庭子女的教育救助實(shí)施現(xiàn)狀

3.1北京市城市貧困家庭子女的教育救助現(xiàn)存政策

3.2 北京市城市貧困家庭子女的教育救助實(shí)證分析

3.2.1 調(diào)查問卷情況

3.2.2 貧困家庭子女教育負(fù)擔(dān)

3.2.3 貧困家庭子女教育條件與預(yù)期北京市城市貧困家庭子女教育救助政策實(shí)施效果分析

4.1教育救助政策的目標(biāo)

4.1.1 政策效果評(píng)價(jià)模型選擇

4.1.2 北京市城市貧困家庭教育救助效果評(píng)估

4.2 北京市城市貧困家庭子女的教育救助政策實(shí)施效果的影響因素分析（影響，原因）

4.2.1 政策因素

4.2.2 救助資金因素

4.2.3 執(zhí)行與管理因素

4.2.4 心理因素政策建議結(jié)論與創(chuàng)新