第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債成因分析及對(duì)策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債成因分析及對(duì)策探討

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是目前全國(guó)農(nóng)村面臨的一個(gè)突出的政治經(jīng)濟(jì)問題。來自中國(guó)新聞網(wǎng)的資料顯示，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額已達(dá)到2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近450萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，債務(wù)問題既分散黨委政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的精力，又影響黨委政府的形象，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務(wù)化解不力，不能按時(shí)歸還債務(wù)本金，支付高額利息，致使黨群關(guān)系惡化，更有甚者政府辦公樓被封，黨政領(lǐng)導(dǎo)人地下游擊辦公，更造成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了廣大農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的成因分析

以**鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)住處**，**個(gè)行政村，**個(gè)社，總戶數(shù)***戶，總?cè)丝?*人，幅員面積**平方公里，有耕地***畝，其中田***畝，地***畝，境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，海拔高度從**米至***米，屬典型的農(nóng)業(yè)山區(qū)鄉(xiāng)。該鎮(zhèn)除糧油加工、加油站點(diǎn)等外幾乎無地上地下的稍上規(guī)模和檔次的企業(yè)。該鎮(zhèn)自**年標(biāo)美路改建第一筆負(fù)債**萬元起，自＊＊年＊＊月底經(jīng)市委政府組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債清理，該鎮(zhèn)債務(wù)總額已達(dá)**萬元，平均每年增加**萬元。債務(wù)形成主要有以下原因：

（一）收入向上逐級(jí)集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對(duì)稱

分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。

在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下，市、縣將財(cái)政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，即使是實(shí)行分稅制改革，實(shí)際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干任務(wù)時(shí)，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無法完成時(shí)，也只能拆東墻補(bǔ)西墻，因此形成大量財(cái)政負(fù)債。在征收稅費(fèi)的九十年代，我鎮(zhèn)就是明顯的例子。如有的農(nóng)戶生活自保尚且困難，且年年冬春均要靠政府救濟(jì)方能度日，按土地面積應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅根本無法完成；契稅沒有稅源；就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實(shí)征收原則，更難完成。該鎮(zhèn)是財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務(wù)就在財(cái)政撥款中予以扣除，幾年來共墊交稅費(fèi)＊＊萬元。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)“指派”的各項(xiàng)任務(wù)，干點(diǎn)“政績(jī)”，就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是“雨天挑稻草——越挑越重”。這幾年以來，**興辦公益事業(yè)共形成債務(wù)***萬元。其中：用于學(xué)校危房改造，為實(shí)現(xiàn)“普九”達(dá)標(biāo)負(fù)債***任務(wù)萬元；標(biāo)美路建設(shè)、鄉(xiāng)道公路建設(shè)及每年彌補(bǔ)道路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)負(fù)債**萬元；村道公路、場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)負(fù)債***萬元。

（二）國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國(guó)家財(cái)政總支出中對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)，用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時(shí)存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級(jí)政府財(cái)政能力，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對(duì)于我國(guó)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府

而言，要完全擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級(jí)政府直接面對(duì)縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些問題：一是缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)更多關(guān)注的是中央與省兩級(jí)財(cái)政，而省以下的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“能力”為基礎(chǔ)，上級(jí)財(cái)政資源的配置以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競(jìng)爭(zhēng)財(cái)政資源。在爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付過程中，多冠以“跑項(xiàng)目”的說法，“跑”的過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人頻繁與各有“權(quán)”“錢”單位負(fù)責(zé)人、辦事員進(jìn)行“勾兌”，不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，更易滋生腐敗。二是轉(zhuǎn)移支付力度不夠。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，中央的小額度加上省級(jí)的有限財(cái)力根本解決不了貧困縣、鄉(xiāng)的財(cái)政問題。

（三）監(jiān)管制度不健全，財(cái)政資源使用效率低，進(jìn)而形成大規(guī)模的財(cái)政負(fù)債

現(xiàn)代財(cái)政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財(cái)政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴(yán)格和有效的人民監(jiān)督。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)受同級(jí)人大的監(jiān)督，但人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會(huì)報(bào)告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計(jì)，因而基本上每年以全票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導(dǎo)致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村組干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級(jí)的意志，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時(shí)工作中習(xí)慣接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會(huì)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是農(nóng)民既不能實(shí)現(xiàn)其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效制約。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的重要因素

盡管國(guó)家強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中，既有行政編制的國(guó)家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，一般都有四、五十人左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，支出負(fù)擔(dān)重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。加之近些年中央和各省市出臺(tái)了幅度極大的職工增資和提高社會(huì)保障水平的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。此外，我市現(xiàn)行財(cái)政體制是由縣級(jí)財(cái)政向鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政編制財(cái)政預(yù)算，在公務(wù)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算上嚴(yán)重不足，為了保證鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只能依賴負(fù)債。近幾年來，**在彌補(bǔ)日常開支上形成債務(wù)**萬元，其中發(fā)放干部津補(bǔ)貼**萬元，接待費(fèi)用**萬元，報(bào)刊雜志**萬元，交通差旅費(fèi)**萬元。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)中，有些是由于執(zhí)行和落實(shí)中央有關(guān)政策，而中央沒有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的財(cái)政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能而形成的。因此，建議可從以下幾個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行處理和消化：第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)管理。第二，分步、逐項(xiàng)、先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著等著看的態(tài)度，望著中央、省市剝離其所有債務(wù)，影響了債務(wù)的消化。中央，省市應(yīng)該根據(jù)債務(wù)形成的責(zé)任，各自承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)和消化的責(zé)任，并健全相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。

三、現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力

目前，縣還沒有將應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下放，尚未建立真正意義的一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，存在縣鄉(xiāng)責(zé)任不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力過大的現(xiàn)象。實(shí)行分稅制后，上級(jí)財(cái)政先分走一部分，后才轉(zhuǎn)移支付?？h級(jí)政府可以憑借財(cái)政體制的確定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力集中于縣本級(jí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有經(jīng)濟(jì)集權(quán)和責(zé)任釋放的權(quán)力。由于縣級(jí)財(cái)力過于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就顯得捉襟見肘，根本承

擔(dān)不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的負(fù)擔(dān)。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源少，投入嚴(yán)重不足，在財(cái)源建設(shè)方面更是無能為力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一要保吃飯，一要謀發(fā)展，多種矛盾和問題糾纏在一起，一遇到政策性支出增長(zhǎng)就很難有回旋余地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沉重的支出壓力下，必須想方設(shè)法尋求財(cái)力以滿足各方面的資金需要。尤其是像**這樣的山區(qū)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重不足的情況下，要確保社會(huì)事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)，落實(shí)計(jì)劃生育任務(wù)，維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成上級(jí)下達(dá)的其它目標(biāo)更顯困難。如因自然災(zāi)害頻繁，鄉(xiāng)村道路每年大量滑坡堵路，?？埠幢粴枰迯?fù)，因地質(zhì)災(zāi)害危及農(nóng)戶住房，需要搬遷等等都需要財(cái)政支出。因此，借債度日的現(xiàn)象就難以避免，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)策及建議

1、進(jìn)一步完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成本的合理分擔(dān)機(jī)制

在分稅制財(cái)政體制改革基本解決了中央集中財(cái)力問題之后，如何進(jìn)一步理順地方政府在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”過程中必須出現(xiàn)的事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的關(guān)系，通過科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度強(qiáng)化地方財(cái)政收入與支出的關(guān)聯(lián)制度。目前，一些上級(jí)財(cái)政沒有承擔(dān)支出責(zé)任，幾乎全部由縣鄉(xiāng)財(cái)政兜底，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難。因此建議，一是建立中央、省、縣三級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，特別是要加大中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村公益事業(yè)等方面的投入。尤其是山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村公益事業(yè)興辦上，建議由縣級(jí)以上政府組織專業(yè)人員深入到各地進(jìn)行詳實(shí)規(guī)劃，納入總的編制中去，按照編制規(guī)劃劃拔專項(xiàng)資金，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為陣，向上“爭(zhēng)”、“跑”，形成地區(qū)差異過大的狀況。

2、逐步壓縮專項(xiàng)補(bǔ)助規(guī)模，加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度

由于缺乏有效的約束機(jī)制，專項(xiàng)拔款可能導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府利用財(cái)政資源效率低下，甚至滋生腐敗。有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府可用財(cái)力，幫助緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，優(yōu)先保證基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助

為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，鞏固減負(fù)成果，下大力氣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，分流財(cái)政供養(yǎng)人員。然而，推行這次改革，縣鄉(xiāng)政府對(duì)于分流人員必須支付相應(yīng)的社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)瘸杀?，且這項(xiàng)資金的需求數(shù)額較大，縣鄉(xiāng)財(cái)政難以承受，建議中央財(cái)政研究通過轉(zhuǎn)移支付等措施對(duì)各地推進(jìn)這項(xiàng)“治本性”改革給予必要的幫助和支持。

4、進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理體制

(1)合理確定縣與鄉(xiāng)的的收支范圍

縣鄉(xiāng)財(cái)政體制調(diào)整應(yīng)結(jié)合各事權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的財(cái)權(quán)，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入，縣級(jí)固定收入，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享收入。鄉(xiāng)級(jí)收入劃分要因地制宜，不搞一刀切，要符合兩級(jí)利益，調(diào)動(dòng)積極性。體制調(diào)整應(yīng)結(jié)合事權(quán)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出界定為承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)及公共公益事業(yè)和其他事業(yè)所需資金，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)及財(cái)源支出應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況決定，這樣既做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，又減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出壓力。

(2)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

縣對(duì)鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付辦法，要以制度的形式來加以規(guī)范，使之有章可循，避免出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)和“跑上”現(xiàn)象。在制定轉(zhuǎn)移支付辦法時(shí)，要按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，將省、市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充實(shí)壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，確?；鶎诱?quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要建立自上而下的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付體系。

(3)建立合理的激勵(lì)機(jī)制，促收節(jié)支

縣應(yīng)根據(jù)省、地市財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制的要求，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，收入征管，基本支出保障，財(cái)政供養(yǎng)人員控制、財(cái)政平衡等情況納入對(duì)鄉(xiāng)的考核范圍，建立激勵(lì)的約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)

縣鄉(xiāng)兩級(jí)增收節(jié)支，消赤減債的積極性，保證財(cái)政體制良性運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如實(shí)行縣對(duì)鄉(xiāng)補(bǔ)助額(轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等)與其共享收入基數(shù)完成情況進(jìn)行掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤減債、公用經(jīng)費(fèi)開支節(jié)約部分實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)等措施。要結(jié)各農(nóng)村稅費(fèi)改革，在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)事業(yè)單位的“撤銷合并、剝離分開、改革供給”等形式改革。即對(duì)職能相同、性質(zhì)相似、功能萎縮的事業(yè)單位，予以撤銷或合并；對(duì)條件具備能走向市場(chǎng)的事業(yè)單位，將其行政職能予以剝離，實(shí)行政、事分開；對(duì)事業(yè)單位興辦的各類實(shí)體和后勤服務(wù)機(jī)制予以剝離，實(shí)行行、事、企分開。改變財(cái)政對(duì)事業(yè)單位統(tǒng)攬統(tǒng)包的供給方式，區(qū)別不同情況，分別實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，定額補(bǔ)助，企業(yè)化管理等不同的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給方式，減少財(cái)政支出。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)要高度認(rèn)識(shí)，要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增收節(jié)支，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的同時(shí)，縣級(jí)政府還要通過行政手段和利益調(diào)節(jié)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增負(fù)債進(jìn)行控制，應(yīng)實(shí)行“以縣為主，以鄉(xiāng)村以輔，縣組政府必要支持”的方針，多方共同努力來消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，降低基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

5、堅(jiān)持依法理財(cái)，推進(jìn)財(cái)政管理的法制化

著力解決兩個(gè)方面的問題：一是機(jī)構(gòu)編制管理的法制化。機(jī)構(gòu)編制管理應(yīng)納入法律程序，由立法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力來源是否合法，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，編制核定是否適當(dāng)，人員配置是否適度等進(jìn)行必要的審核，使行政部門的自我授權(quán)，自我膨脹傾向切實(shí)得到有效的制約。二是政府債務(wù)管理的法治化。目前，基層政府舉債行為存在較大的隨意性，縣鄉(xiāng)債務(wù)包袱沉重。大規(guī)模的政府債務(wù)增加了地方財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在政府債務(wù)管理方面必須引入法定審批程序和監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府超過一定額度的舉債，應(yīng)經(jīng)過同級(jí)人大批準(zhǔn)。政府向人大報(bào)告預(yù)算收支安排情況時(shí)，應(yīng)一并報(bào)告?zhèn)鶆?wù)增減情況。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債成因分析及對(duì)策探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債成因分析及對(duì)策探討

關(guān)鍵詞：財(cái)政職能負(fù)債民主監(jiān)督

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是目前全國(guó)農(nóng)村面臨的一個(gè)突出政治經(jīng)濟(jì)問題。據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額已達(dá)到億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近萬元。好范文，全國(guó)公務(wù)員公同的天地004km.cn鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治

穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”。基層鄉(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)耽禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費(fèi)和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對(duì)抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面；農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了廣大農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的成因分析

（一）收入向上逐級(jí)集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對(duì)稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。年以來，中央的資金集中度實(shí)際在下降（從年的下降到年的），而省級(jí)政府的集中程度卻不斷加大，年均提高（從年的提高到年的）；市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。年地方財(cái)政凈結(jié)余億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。

在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下，市、縣將財(cái)政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，即使是實(shí)行分稅制改革，實(shí)際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干任務(wù)時(shí)，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無法完成時(shí)，也只能拆東墻補(bǔ)西墻，因此形成大量財(cái)政負(fù)債。年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入萬元，契稅萬元，特產(chǎn)稅萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務(wù)，契稅沒有稅源，就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實(shí)征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務(wù)就在財(cái)政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對(duì)農(nóng)民收費(fèi)力度，以彌補(bǔ)沒能完成的稅收任務(wù)和財(cái)政赤字，結(jié)果造成緊張干群關(guān)系，在年⒎兩個(gè)月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)“指派”的各項(xiàng)任務(wù)，干點(diǎn)“政績(jī)”，就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)義務(wù)教育投入中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的甚少。年，漣源市白馬鎮(zhèn)為滿足全鎮(zhèn)教師工資和日常開支，需資金萬元，漣源市財(cái)政負(fù)擔(dān)萬元，鎮(zhèn)財(cái)政按元人標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶收取教育附加費(fèi)，實(shí)際可收取萬元，結(jié)果還有萬元只能依靠財(cái)政負(fù)債來籌集。從××年開始教育經(jīng)費(fèi)改由市財(cái)政負(fù)擔(dān)但是，市（縣級(jí)市）財(cái)政的負(fù)債規(guī)模也很大，結(jié)果還是將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財(cái)政對(duì)義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入。

（二）國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國(guó)家財(cái)政總支出中對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)，用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時(shí)存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級(jí)政府財(cái)政能力，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對(duì)于我國(guó)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級(jí)政府直接面對(duì)縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)更多關(guān)注的是中央與省兩級(jí)財(cái)政，而省以下的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“能力”為基礎(chǔ)，上級(jí)財(cái)政資源的配置以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競(jìng)爭(zhēng)財(cái)政資源。②轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制存在沖突。由于分

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債成因及對(duì)策

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地陷入負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的困難境地，鄉(xiāng)集體負(fù)債日益嚴(yán)重，且久拖難解，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中諸多矛盾的焦點(diǎn)，到了非解決不可的地步。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的成因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債種類較多，歸納起來主要是欠銀行等金融部門的各種貸款、施工單位或個(gè)人的工程款、各項(xiàng)達(dá)標(biāo)檢查投入的資金及上級(jí)來人招待費(fèi)、應(yīng)付干

部的工資款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金等，究其原因有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑等經(jīng)濟(jì)方面的原因，也有收入分配體制尚不完善、分配秩序混亂的體制上的矛盾，還有機(jī)構(gòu)膨脹、冗員過多以及預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督乏力等管理方面的原因，具體如下：

１、政企不分，盲目上項(xiàng)目，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。政府職能未能及時(shí)轉(zhuǎn)變，仍然過多地插手微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，極個(gè)別的地方，打著壯大集體經(jīng)濟(jì)的幌子，盲目上項(xiàng)目、貸資金、辦企業(yè)、搞開發(fā)，“戶戶冒煙、村村開花”，違背了市場(chǎng)運(yùn)行法則，沒有科學(xué)規(guī)劃，加之管理不善、責(zé)任不明、監(jiān)督不力，最終虧損倒閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了沉重的債務(wù)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核不全面，急功近利的政績(jī)工程，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債日增。鄉(xiāng)村工作的不穩(wěn)定性及復(fù)雜性決定了干部考核的艱巨性。當(dāng)前由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏行之有效、切實(shí)可行的考核機(jī)制，鄉(xiāng)干部政績(jī)考核往往只靠年初簽定的目標(biāo)責(zé)任書，考核方法單一，內(nèi)容簡(jiǎn)單，難以操作，對(duì)一些隱績(jī)及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以兼顧，加之基層干部“走讀”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，變動(dòng)頻繁，造成工作中的不穩(wěn)定性加大，加劇了鄉(xiāng)級(jí)干部決策行為的短期化。部分基層干部為了出政績(jī)，不惜大量舉債，大搞形象工程，標(biāo)新立異、以求突出政績(jī)，取悅上級(jí)，結(jié)果是個(gè)人發(fā)跡，集體虧損，集體資產(chǎn)大量流失，甚至是一人的政績(jī)，幾代人的包袱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)日益加重。

3、達(dá)標(biāo)評(píng)比項(xiàng)目繁多，相互攀比，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。各種檢查評(píng)比達(dá)標(biāo)成災(zāi)成害，有些部門把各種達(dá)標(biāo)評(píng)比當(dāng)作推動(dòng)完成基層各項(xiàng)工作任務(wù)的唯一手段，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大搞各種評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)，這雖可對(duì)一些工作起到暫時(shí)促進(jìn)作用，但各項(xiàng)達(dá)標(biāo)評(píng)比工作如果多濫，加之不切合實(shí)際地強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化，既要干事，又無必要的配套資金，其結(jié)果不僅牽制了基層干部大量的精力，使之疲于應(yīng)付，同時(shí)也誘導(dǎo)基層干部為了評(píng)比而評(píng)比，為了博得領(lǐng)導(dǎo)的印象分、重視分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不傾其所有，相互攀比，不惜靠舉債去應(yīng)付上級(jí)安排的各項(xiàng)不切合實(shí)際的評(píng)比，甚至負(fù)債招待。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展能力差，為了維持工作正常進(jìn)行，不得不借債運(yùn)行。由于自身環(huán)境、資源、信息等原因限制，加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣，導(dǎo)致農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盈利減少，虧損增加，鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，而當(dāng)前基層鄉(xiāng)村各項(xiàng)公益事業(yè)均需大量投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)務(wù)收入與日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要支出不相適應(yīng)，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，為了確保鄉(xiāng)村工作的正常開展，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)只能靠拿政府的信譽(yù)來四處借債，鄉(xiāng)債務(wù)日益增加也就不可避免。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)費(fèi)九牛二虎之力爭(zhēng)取來項(xiàng)目時(shí)，許多部門要求下面必須配套資金，為了上項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)四處籌款，最后只能負(fù)債運(yùn)行，歷任累計(jì)，就成了巨大的包袱。

5、鄉(xiāng)財(cái)務(wù)管理職能弱化，財(cái)務(wù)混亂加重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在多種經(jīng)營(yíng)形式并存的格局下，財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)了一些新問題、新情況。農(nóng)村已改變了過去那種統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、核算、分配的舊模式，農(nóng)牧民生產(chǎn)、收入不過多地依賴于集體經(jīng)濟(jì)，人們逐漸淡化了集體財(cái)務(wù)的管理職能。正因?yàn)槿绱?，?dǎo)致部分鄉(xiāng)既未延用過去老一套的財(cái)務(wù)管理辦法，也未建立健全新的財(cái)務(wù)管理制度，形成了財(cái)務(wù)管理死角，造成了部分地區(qū)鄉(xiāng)財(cái)政職能不健全，財(cái)務(wù)制度不完善，管理極度混亂。由于管理手段弱化，難以對(duì)不交“三提五統(tǒng)”的“釘子戶”采取有效的強(qiáng)制措施，致使農(nóng)村群眾“三提五統(tǒng)”尾欠逐年增大，造成惡性循環(huán)，同時(shí)有些鄉(xiāng)干部爭(zhēng)相做人情批條子，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，各種債務(wù)無人承擔(dān)，債權(quán)無人追繳，屆屆累積，負(fù)債急增。

6、“三亂”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)加大。鄉(xiāng)級(jí)以上的各級(jí)、個(gè)部門都可強(qiáng)制向鄉(xiāng)級(jí)推銷各種報(bào)刊、雜志、宣傳品等，向鄉(xiāng)級(jí)攤派各種費(fèi)用，甚至連發(fā)的獎(jiǎng)牌都需自己掏錢，每項(xiàng)看似不多，各單位都伸手，就加重了鄉(xiāng)級(jí)的負(fù)擔(dān)。

7、吃喝玩樂，負(fù)債拉關(guān)系。吃喝風(fēng)和拉關(guān)系請(qǐng)送也是鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債的一個(gè)重要原因。不僅要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大吃海喝，招待各路神仙，而且為了能從上面爭(zhēng)取到資金，還要在縣城等地請(qǐng)吃、請(qǐng)喝，請(qǐng)送，有些不僅要自己吃，而且有些被逼無奈還要陪著手中有權(quán)、有錢的人吃，為此，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把周圍的飯店吃垮了，把黨委政府的形象吃沒了，把黨風(fēng)吃壞了，把信譽(yù)吃光了。

8、部分領(lǐng)導(dǎo)貪污腐化，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。為了保“官”不惜利用手中的權(quán)利賣官、買官，鄉(xiāng)干部貪污腐敗，玩忽職守，損公肥私雖然是極個(gè)別現(xiàn)象，但影響極為惡劣，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的一個(gè)重要原因。

二、采取的措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債導(dǎo)致農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制中“統(tǒng)”的功能嚴(yán)重弱化，無能力為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，制約了農(nóng)村集約化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，影響到了基層組織的號(hào)召力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權(quán)鞏固。為了從根本上解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，須做好一下幾項(xiàng)工作：

第一，清理債權(quán)債務(wù)，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。把完善約束機(jī)制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)作為一項(xiàng)硬任務(wù)，列入干部任期目標(biāo)和工作目標(biāo)中，采

取先清查后處理的辦法，全面清查、清欠鄉(xiāng)級(jí)債權(quán)債務(wù)。注重研究化解債務(wù)矛盾的有效措施，抓兩頭，帶中間，實(shí)行黨員干部帶頭還款的辦法，帶動(dòng)群眾，教育群眾。對(duì)于鄉(xiāng)干部中出現(xiàn)的貪污、挪用公款、負(fù)債數(shù)額較大構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門追究刑事責(zé)任，對(duì)于夠不成犯罪的、工作瀆職失職的，應(yīng)給予必要的黨、政紀(jì)律處分；對(duì)于鄉(xiāng)帳目屢清屢亂的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)給予應(yīng)有的處罰，就地免職或及時(shí)調(diào)離工作崗位。對(duì)于堅(jiān)持財(cái)務(wù)制度的單位及領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)通過各種方式予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，做到獎(jiǎng)懲分明。具體工作中要盡快建立干部待崗培訓(xùn)機(jī)制，就是對(duì)于犯錯(cuò)誤的干部或是不適合財(cái)務(wù)工作的干部采取待崗培訓(xùn)的辦法，統(tǒng)一由上級(jí)部門進(jìn)行培訓(xùn)教育，合格后再予以安排，而對(duì)于那些屢教不改的害群之馬，則應(yīng)及時(shí)清理出干部隊(duì)伍，以達(dá)到純潔肌體、教育干部的目的。

第二，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題的最直接、最根本的出路在于大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，切實(shí)有效地增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)集體自身的造血機(jī)能。壯大集體經(jīng)濟(jì)絕非是簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)村集體貸款辦企業(yè)，而是要穩(wěn)妥地將集體財(cái)產(chǎn)以公開招租的辦法，穩(wěn)定地獲取收入，這需要基層干部及群眾長(zhǎng)期的共同努力，需要幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的共同奮斗，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，群眾生活有了進(jìn)一步的改善，集體收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，才能為農(nóng)村提供更多、更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面健康持續(xù)發(fā)展，形成良性循環(huán)，從根本上徹底解決鄉(xiāng)負(fù)債問題。

第三、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，理順站所關(guān)系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職責(zé)。鄉(xiāng)村工作紛繁復(fù)雜，各級(jí)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位強(qiáng)調(diào)條條管理，互不隸屬，增加了基層的工作量及工作運(yùn)行過程中的阻力，為了進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效率，應(yīng)盡快打破門戶之見，切實(shí)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所關(guān)系，建立相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的管理機(jī)制，實(shí)行工作考核以塊塊為主，監(jiān)督檢查以條條為主的管理辦法，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，減少行政運(yùn)行成本，同時(shí)要規(guī)范鄉(xiāng)級(jí)工作職責(zé)，不直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，做到市場(chǎng)能辦的決不插手，需要政府服務(wù)的也絕不退縮，盡量不干預(yù)農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)政府角色意識(shí)，規(guī)范行政行為，加大宏觀管理力度，實(shí)施全方位服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)發(fā)展提供最佳服務(wù)，奠定良好的組織基礎(chǔ)。

第四，加大民主化管理力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)支出。

一是要做到公開的程序規(guī)范、內(nèi)容規(guī)范、時(shí)間規(guī)范、形式規(guī)范、管理規(guī)范，保證公開的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性、經(jīng)常性，將鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)、政務(wù)公開切實(shí)落實(shí)到實(shí)處，并做好相關(guān)配套工作，嚴(yán)格依法處理“公開”出來的各種違法違紀(jì)的人和事，切實(shí)維護(hù)村民的合法權(quán)益，通過公開來化解干群矛盾，融洽干群關(guān)系，達(dá)到“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”目的。

二是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于管住領(lǐng)導(dǎo)者自己的嘴。“其身正，不令而行”，目前基層具體工作中，對(duì)大吃大喝放任不管與“一毛不拔”都是不正確的，都會(huì)給基層具體工作帶來難以克服的困難。應(yīng)因地制宜地制定出切實(shí)可行的招待辦法，進(jìn)村吃派飯或吃工作餐，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)采取飯菜“一碗端”的辦法，既可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約有限的資金，又可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互攀比，利用吃喝搞不正之風(fēng)，同時(shí)還可以緩解干群矛盾，融洽干群關(guān)系，增進(jìn)干群感情。

三是要健全財(cái)務(wù)管理機(jī)制，提高基層財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)。對(duì)于鄉(xiāng)村管理的資金要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督職能，嚴(yán)格進(jìn)行內(nèi)部控制，明確干部在財(cái)務(wù)上的職責(zé)，淘汰不合格人員，采取會(huì)計(jì)委派制，采取“村帳鄉(xiāng)管、縣站審計(jì)、互不挪用、互相監(jiān)督”辦法，以保證有限的資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

四是加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，限制非生產(chǎn)性支出。具體要建立健全以下幾項(xiàng)制度，即建立健全集體資產(chǎn)投資使用制度，做到科學(xué)使用，做到不盲目決策投資辦企業(yè)，不盲目學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，不脫離本地實(shí)際情況高達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)；建立健全集體資產(chǎn)清查核實(shí)制度，包括貨幣資產(chǎn)、實(shí)物資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入帳內(nèi)管理；建立健全資產(chǎn)評(píng)估制度，確保集體資產(chǎn)穩(wěn)值增值減少流失；建立健全拍賣、租賃公開招標(biāo)制度；建立健全回收資金管理制度；建立健全村、站、所定期審計(jì)制度，確保集體資產(chǎn)出售后，資金合理使用，確保鄉(xiāng)村資產(chǎn)保值增殖。

五是規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)收繳工作，及早實(shí)施費(fèi)改稅和農(nóng)稅送交制。在“三提五統(tǒng)”等各項(xiàng)稅費(fèi)收繳中，要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定，嚴(yán)禁不合理收費(fèi)，同時(shí)對(duì)于極個(gè)別只要權(quán)利，不履行義務(wù)，有償還能力而不還款的人，通過法律途徑限期依法清欠，形成“熱爐效應(yīng)”，以弘揚(yáng)農(nóng)村正氣。

第五，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，引入公共財(cái)政模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理工作不僅關(guān)系到農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗，關(guān)系到基層政權(quán)在人民群眾中的威望和凝聚力，要按照分稅制財(cái)政體制的總體要求，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革步伐，科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，從傳統(tǒng)的生產(chǎn)性財(cái)政模式轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政模式。在兼顧縣鄉(xiāng)利益的基層上，充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)潛力及財(cái)政承受能力，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，按事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，確定收支基數(shù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使基本職能的財(cái)力需要和可持續(xù)發(fā)展的能力。要逐步建立起規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，按《預(yù)算法》的要求，逐步恢復(fù)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)。上級(jí)財(cái)政部門及有關(guān)單位應(yīng)集中部分財(cái)力，拿出一定的資金，對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，確保困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能依法行政的基本財(cái)力需要。

第六，完善基層干部考核辦法。完善干部政績(jī)考核制度，對(duì)干部政績(jī)的考察要結(jié)合其自身所處的大環(huán)境，考核干部政績(jī)從全局出發(fā)，不囿于一個(gè)地方，孤立、片面地進(jìn)行考察，政績(jī)應(yīng)是群眾公認(rèn)的、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的真實(shí)的，不僅要看基層干部上了多少項(xiàng)目，投入了多少資金，做了那些看得見的政績(jī)，同時(shí)要對(duì)干部工作中的干群關(guān)系、負(fù)債情況、項(xiàng)目的三大效益（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)）等潛績(jī)方面進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，并將考核意見與干部使用培養(yǎng)相結(jié)合，避免少數(shù)人為了個(gè)人的政績(jī)而不顧實(shí)際地去鋪攤子、增投入，增加鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。在加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境為研究對(duì)象，從財(cái)政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)政職能，由縣級(jí)政府實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)緩解我國(guó)當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財(cái)政收入的同時(shí)，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)五級(jí)政府中最基層的一級(jí)，服務(wù)的對(duì)象是中國(guó)最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。

時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級(jí)政府財(cái)力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)于中國(guó)最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級(jí)財(cái)政扁平化財(cái)政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級(jí)政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對(duì)于我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，使其已難以成為一級(jí)財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財(cái)政功能，將其作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級(jí)政府對(duì)轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四部分是本文的對(duì)策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對(duì)策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析

分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對(duì)省級(jí)以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分方法，所以各級(jí)財(cái)政遵循“本級(jí)優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級(jí)政府紛紛效仿，上級(jí)財(cái)政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級(jí)財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對(duì)各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長(zhǎng)的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級(jí)政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級(jí)政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)稱的原則要求各級(jí)政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級(jí)財(cái)政在財(cái)力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長(zhǎng)乏力。

與此同時(shí)，我國(guó)地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級(jí)地方政府的。由于上級(jí)政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級(jí)政府，下級(jí)政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽(yáng)，2003）。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個(gè)國(guó)家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會(huì)公平，那么就必須要有一個(gè)強(qiáng)大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級(jí)財(cái)政支出里，本級(jí)財(cái)政收入大約占65%左右，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國(guó)的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收入的重點(diǎn)?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級(jí)“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。稅源銳減、財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。

4、舉債負(fù)擔(dān)沉重

由于財(cái)政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時(shí)滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財(cái)政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會(huì)影響上級(jí)財(cái)政的安全和基層社會(huì)的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革

1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財(cái)政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財(cái)源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個(gè)基層稅務(wù)所要管轄?zhēng)讉€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財(cái)政部門對(duì)稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。

三是財(cái)政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財(cái)政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會(huì)大，反而會(huì)因財(cái)政管理不到位，引發(fā)一些財(cái)政管理、財(cái)政支出、財(cái)政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財(cái)政職能

財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動(dòng)機(jī)）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個(gè)客觀事實(shí)，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢(shì)（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對(duì)公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢(shì)。然而，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，名義上是基層財(cái)政，但一直缺少相應(yīng)的財(cái)力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制后，基層財(cái)政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財(cái)政級(jí)次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級(jí)財(cái)政。作為一級(jí)財(cái)政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級(jí)次、金庫(kù)的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次，由縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。

四、對(duì)策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級(jí)以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級(jí)收入

不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國(guó)稅、地稅及財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級(jí)收入。同時(shí)，取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入數(shù)量不再作為評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級(jí)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助?；鶎痈刹靠梢詫r(shí)間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)上。

3、鼓勵(lì)稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對(duì)稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會(huì)減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財(cái)政赤字。對(duì)縣級(jí)以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過渡期管理

實(shí)施財(cái)政管理體制改革是在縣級(jí)以上財(cái)政部門繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制更替需要過渡性的政策和時(shí)間。過渡期間，要堅(jiān)持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財(cái)務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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第五篇：淺議鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債的成因及對(duì)策

淺議鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債的成因及對(duì)策

當(dāng)前，巨額的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已經(jīng)像一座大山，壓得農(nóng)民和基層干部喘不過氣來。鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債范圍之廣，數(shù)目之大，已到了觸目驚心的地步。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門調(diào)查得出的保守?cái)?shù)據(jù)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，目前負(fù)債２０００億元之巨，覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，６０％以上的鄉(xiāng)村負(fù)債，平均債務(wù)為４００萬元，村組負(fù)債的比例更高。深入地分析鄉(xiāng)村負(fù)債成因，盡快拿出解決方案，已到了刻不容緩的地步。基于此，我們從２００5年初開始，對(duì)XX縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因

××縣轄１７個(gè)鎮(zhèn)，６２５個(gè)行政村，人口１３９萬，其中農(nóng)業(yè)人口９８萬，耕地１７０萬畝。２００4年，全縣鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額為１．４億元，其中金融系統(tǒng)貸款占５０％，單位借款占１２％，個(gè)人借款及其他占３８％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平５００萬元，其中債務(wù)超過千萬的有四個(gè)。６２５個(gè)行政村債務(wù)總額為６．９億元，村平１１０萬元，其中金融系統(tǒng)貸款占３０．４％，單位借款占２．９％，個(gè)人借款及其他占６６．７％。村級(jí)負(fù)債總額超過３０００萬元的有六個(gè)鎮(zhèn)，最高的××鎮(zhèn)達(dá)６０００萬元，尤其是近三年來，債務(wù)的增長(zhǎng)十分驚人，２００4年全縣村鎮(zhèn)兩級(jí)債務(wù)與當(dāng)年財(cái)政總收入的比率已達(dá)４倍以上。當(dāng)前鎮(zhèn)村兩級(jí)形成巨額債務(wù)的原因如下：

１、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政拮據(jù)，為保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)而形成債務(wù)。雖然我國(guó)工業(yè)化步伐日益加快，但廣大農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，財(cái)政來源的大頭在農(nóng)業(yè)。在缺乏工業(yè)支撐的情況下，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能?！俺燥垺保簧汆l(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了“饑餓”財(cái)政、“空殼”財(cái)政。如××鎮(zhèn)每年僅支付干部教師工資就需１２００多萬元，而該鎮(zhèn)一年的可用財(cái)力只有６００多萬元，僅發(fā)工資一項(xiàng)就缺口６００多萬元，只有借債度日。

２、上級(jí)層層加壓，硬性達(dá)標(biāo)帶來巨額債務(wù)。上級(jí)規(guī)定的達(dá)標(biāo)項(xiàng)目很多，并且大多采取“下硬指標(biāo)，定硬任務(wù)，結(jié)硬仗”的辦法。為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組只好舉債達(dá)標(biāo)。如按照上級(jí)關(guān)于減輕基層報(bào)刊負(fù)擔(dān)的精神和下達(dá)的任務(wù)，××縣２００4年黨報(bào)黨刊共需５００萬元，而按政策規(guī)定，報(bào)刊費(fèi)不能超過“三提”管理費(fèi)的４％，鎮(zhèn)村兩級(jí)用于公費(fèi)訂閱的報(bào)刊資金只有１１０萬元，缺口的４００萬元只有靠負(fù)債來彌補(bǔ)。全縣村級(jí)負(fù)債的６．９億元中，有１．３億元用在了“達(dá)標(biāo)”建設(shè)上，僅“普九”建設(shè)一項(xiàng)，村組就背上了８５００萬元的債務(wù)包袱。

３、部分領(lǐng)導(dǎo)追求政績(jī)，超前建設(shè)，增加了債務(wù)。前些年，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧本地財(cái)力和群眾承受能力，為追求政績(jī)，不惜高息舉債，盲目上項(xiàng)目、鋪攤子，興辦的項(xiàng)目、企業(yè)等或因達(dá)不到規(guī)模，盲目重復(fù)建設(shè)等問題而擱淺；或因體制不順、機(jī)制不活、管理落后、技術(shù)不高等原因而破產(chǎn)、倒閉，給農(nóng)村丟下了一個(gè)又一個(gè)爛攤子。當(dāng)然，這中間也有決策失誤增加債務(wù)的成分。前些年一些地方出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望，興辦各種集體企業(yè)，搞“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，卻由于當(dāng)時(shí)人才、信息、技術(shù)、管理、市場(chǎng)變化等原因，一陣風(fēng)吹過一場(chǎng)空，留下一堆高額投資債務(wù)。××縣前幾年僅用于興辦企業(yè)和基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就分別負(fù)債５８００萬元、４２００萬元。

４、稅費(fèi)難收，借款上交，利息形成債務(wù)。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，一遇上災(zāi)年，農(nóng)村稅費(fèi)就很難收繳，鎮(zhèn)村兩級(jí)為完成任務(wù)，只好高息借款，有的月息甚至達(dá)到２０％?！痢量h欠費(fèi)農(nóng)戶已由１９９５年的０．６萬戶上升到２０００年的２萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的８％以上。到２０００年，鎮(zhèn)村特別是村借債上繳稅費(fèi)累計(jì)達(dá)４．４億元。欠款農(nóng)戶越多，借債也就隨之高漲；越不好借，利息也就越高，債務(wù)“雪球”也就越滾越大。

５、管理存在漏洞，揮霍浪費(fèi)嚴(yán)重，使負(fù)債雪上加霜。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，制度不健全，帳目不清，管理混亂，也造成了數(shù)額不小的債務(wù)?；饡?huì)還存在的時(shí)候，少數(shù)地方都把基金會(huì)當(dāng)成隨收隨支的“小銀行”。在管理費(fèi)用上，由于財(cái)務(wù)管理混亂，鋪張浪費(fèi)、大吃大喝現(xiàn)象依然存在，全縣僅村組招待費(fèi)開支就欠債１０００多萬元。

客觀辯證地看待鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債問題

１、負(fù)債帶來的危害性不容忽視。由鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)狀況的惡化帶來的種種負(fù)面影響已經(jīng)越來越明顯的表現(xiàn)出來。一是基層政權(quán)職能弱化，該辦的辦不了，所承擔(dān)的公共職能和社會(huì)基本保障職能無法實(shí)現(xiàn)，甚至有的政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于癱瘓狀態(tài)。二是制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在吃飯都不能完全保證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能拆東墻補(bǔ)西墻，甚至向農(nóng)民亂攤派亂集資，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入不足，影響了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。三是導(dǎo)致基層政權(quán)不穩(wěn)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在赤字和債務(wù)的壓力下，將全部精力放在了“抓收入”、跑借貸應(yīng)付“吃飯”及債務(wù)官司上，無力顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他日常工作和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。沉重的債務(wù)不僅會(huì)拖垮鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，危及財(cái)政基礎(chǔ)，而且嚴(yán)重?fù)p害黨群、干群關(guān)系，影響黨和政府的威信及基層政權(quán)的鞏固，其危害性絕不容小視。

２、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)要?dú)v史地看，客觀地看，辯證地看。目前的債務(wù)在很大程度上是過去的政治大氣候使然，是歷史因素，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，特別是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)階段向工業(yè)經(jīng)濟(jì)階段轉(zhuǎn)化過程中所出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象，它曾經(jīng)為支撐起過去我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)起到了一定的積極作用；另外，由于我國(guó)是在沒有發(fā)展先例的情況下摸索著建設(shè)社會(huì)主義，不可能不出現(xiàn)這樣那樣的失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的一部分就是為探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子而不得不交的學(xué)費(fèi)，從這個(gè)意義上講，它的出現(xiàn)也是一種必然。

３、不回避，不畏難，積極化解。農(nóng)村過度負(fù)債的問題由來已久，是現(xiàn)行體制下的農(nóng)村社會(huì)性問題，根源復(fù)雜，牽涉面廣，攻克難度相當(dāng)大，如果沒有切實(shí)可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理，很難從根本上解決。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題也已到了非解決不可的地步，我們絕不能退縮，必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，動(dòng)腦子，想辦法，積極尋找化解債務(wù)的良策。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對(duì)策

１、廣辟財(cái)源，壯大財(cái)力。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的治本之策。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民富了，集體有更多的積累，才能卸下沉重的債務(wù)包袱。因此，當(dāng)前必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以增加農(nóng)民收入為核心，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，加快城鎮(zhèn)化步伐；加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，加大招商引資力度，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，多管齊下，培植財(cái)源。同時(shí)，要化資源優(yōu)勢(shì)為財(cái)源優(yōu)勢(shì)，將盤活農(nóng)村閑置資源作為消赤減債的一篇大文章來做。如對(duì)“四荒”資源采取拍賣、租賃、股份制等形式，盤活土地資源增加財(cái)政收入抵消債務(wù)資金。

２、多管齊下，依法征收。除了沉重的債務(wù)，鎮(zhèn)村兩級(jí)還普遍持有大量的債權(quán)，有的是農(nóng)戶欠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)款，有的是個(gè)人欠基金會(huì)貸款。因此，必須通過債權(quán)債務(wù)重組來消化債務(wù)。一是對(duì)農(nóng)戶稅費(fèi)欠款，既要深入細(xì)致地做好宣傳教育工作，又要拿起法律的武器，通過法律途徑，盡快收回欠款，把應(yīng)收的堅(jiān)決收上來。對(duì)于個(gè)人欠款，要堅(jiān)持“誰本稿件版權(quán)屬于517878秘書網(wǎng)借款，誰負(fù)責(zé)，誰清收”的原則，采取大規(guī)模的清欠行動(dòng)，對(duì)欠款大戶和釘子戶實(shí)行司法催收，確保及早收回債權(quán)。對(duì)于能夠債權(quán)債務(wù)相抵的，要及時(shí)沖抵，軋斷高息，爭(zhēng)取將債務(wù)降到最低。

３、厲行節(jié)約，壓縮支出。一是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之際，配套推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，下決心精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是嚴(yán)格控制各種開支，改革財(cái)政管理辦法，推行“零戶統(tǒng)管”增加基層財(cái)政的調(diào)控能力。三是取消一切不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，杜絕新債出現(xiàn)。按照“先保吃飯，再保建設(shè)”的原則，量入為出。完善干部考核制度，杜絕短期行為，不再盲目上項(xiàng)目、鋪攤子，不再搞各種名目的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)。

４、改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一，克服目前財(cái)、事分開，管理、執(zhí)行混亂的問題。工業(yè)化過程中積累的主要財(cái)富、稅收都集中到了城市，而農(nóng)村仍然擔(dān)負(fù)著７０％人口的社會(huì)管理職能和公共需求?，F(xiàn)有的財(cái)稅體制無法提供這種“縱向的”轉(zhuǎn)移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔(dān)的公共需求超出了其經(jīng)濟(jì)承受能力。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支持這些支出的稅收。在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，不得不采取向下“收入位移”的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，勢(shì)必造成基層財(cái)政可支配收入的減少。同時(shí)，各職能機(jī)構(gòu)只管往鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門下派人員，而財(cái)務(wù)開支則由政府承擔(dān)，造成管事的不出錢，出錢的管不了事，毫無疑問增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，“甩掉不該管的事”，讓經(jīng)營(yíng)性企事業(yè)單位同財(cái)政脫鉤，自收自支，自負(fù)盈虧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要由直接參與微觀經(jīng)營(yíng)決策，轉(zhuǎn)變到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境上來。要在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分稅收上解比例，凡從農(nóng)村收取的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加，要全部用于鄉(xiāng)村兩級(jí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變成“發(fā)展財(cái)政”，有錢辦事，有能力辦事，能辦好事。

５、加大轉(zhuǎn)移支付力度，幫助化解負(fù)債。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革后鎮(zhèn)級(jí)稅費(fèi)征收總量減少，開支卻會(huì)剛性增長(zhǎng)，無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這個(gè)基礎(chǔ)，建議今后財(cái)務(wù)分配要適度向下傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政權(quán)的基本支出需求。要逐步建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，增加中西部地區(qū)縣級(jí)的留成比例，取消和減少各種基金，減少上級(jí)財(cái)政通過基金的形式對(duì)縣級(jí)財(cái)政財(cái)力的集中。如中央和省建立的水利基金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等，都應(yīng)該不斷縮小規(guī)模，使得縣鄉(xiāng)政府能夠騰出一部分財(cái)力搞建設(shè)。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)不斷增加農(nóng)村教育投入。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育和農(nóng)民的各種培訓(xùn)的投入，地方財(cái)政少有投資或無錢投資，而中央財(cái)政幾乎沒有投資，基本上是農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，建議加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，用于農(nóng)村教育費(fèi)用支出，特別是農(nóng)村中小學(xué)教師基本工資發(fā)放。建議這項(xiàng)支出由中央承擔(dān)５０％，省、市級(jí)財(cái)政承擔(dān)５０％，縣鄉(xiāng)財(cái)政不直接承擔(dān)教師基本工資，可根據(jù)地方財(cái)力承擔(dān)基礎(chǔ)教育的其他支出項(xiàng)目，這樣既能解除縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境，又可以穩(wěn)定農(nóng)村基層隊(duì)伍，徹底切斷農(nóng)村教育與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的直接關(guān)系。對(duì)確有財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中央、省、市都要通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)其進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，幫助消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。如對(duì)一部分確因建校、修路、架橋等公益設(shè)施建設(shè)而欠的債務(wù)，國(guó)家應(yīng)直接劃撥資金進(jìn)行補(bǔ)償。只有上下聯(lián)動(dòng)，內(nèi)外協(xié)力，才能使鎮(zhèn)村兩級(jí)早日卸下債務(wù)包袱，輕裝上陣，從而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。