第一篇：試論煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制

論文摘要：煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為不容忽視。經(jīng)濟(jì)職能和行政職能之間的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，是強(qiáng)制配售、強(qiáng)制搭售等限制競(jìng)爭(zhēng)行為得以產(chǎn)生的原因。應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定反壟斷法并建立健全經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度進(jìn)行法律規(guī)制。

論文關(guān)鍵詞：煙草專(zhuān)賣(mài)；限制競(jìng)爭(zhēng)；職能分離；反壟斷法；經(jīng)濟(jì)公益訴訟

一、問(wèn)題：煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為不容忽視

中國(guó)煙草行業(yè)的專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)制度，開(kāi)始于1981年，一開(kāi)始國(guó)家設(shè)立中國(guó)煙草總公司對(duì)煙草行業(yè)的產(chǎn)、供、銷(xiāo)實(shí)行統(tǒng)一全面的計(jì)劃管理。在國(guó)企改革的大環(huán)境影響下，從1994年開(kāi)始進(jìn)行重大改革。撤銷(xiāo)中國(guó)煙草總公司，建立國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局，承擔(dān)所有的行政職能；而煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售則分別由各卷煙生產(chǎn)企業(yè)和各級(jí)保留的煙草公司承擔(dān)，初步實(shí)現(xiàn)了其改革的目標(biāo)——行政職能與經(jīng)濟(jì)職能的分離。從宏觀(guān)制度建設(shè)和實(shí)際獲取利潤(rùn)來(lái)看，這一改革是很值得肯定的。但是，從許多媒體的報(bào)道以及筆者的實(shí)地調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)中的強(qiáng)制配售(所謂“配售”，是指由于行政主管機(jī)關(guān)以固定的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品流通，各個(gè)煙草公司就將按計(jì)劃購(gòu)進(jìn)的各種卷煙以一定的比例搭配后強(qiáng)行出售給卷煙零售戶(hù)．后者沒(méi)有選擇權(quán))和強(qiáng)制搭售(所謂搭售，是指煙草專(zhuān)賣(mài)公司向卷煙零售戶(hù)批發(fā)卷煙時(shí)強(qiáng)行要求其購(gòu)買(mǎi)酒、禮品等其他商品)現(xiàn)象非常普遍，十分嚴(yán)重。本文研究的問(wèn)題就是，這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為為什么得以發(fā)生?如何規(guī)制?

二、分析：煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的根源

國(guó)有企業(yè)性質(zhì)上是與其它市場(chǎng)主體地位平等的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由于這種經(jīng)濟(jì)屬性，法律法規(guī)較少授權(quán)其行使行政職權(quán)?！暗隗w制轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)期，對(duì)一些由過(guò)去的專(zhuān)業(yè)主管行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制而建立的大型全國(guó)性專(zhuān)業(yè)公司或行業(yè)集團(tuán)，法律法規(guī)往往授權(quán)其行使原行政機(jī)關(guān)的某種管理性行政職能。”這種情形在壟斷性國(guó)有企業(yè)中表現(xiàn)得十分明顯。經(jīng)濟(jì)屬性與行政屬性的兼?zhèn)洌沟媒?jīng)濟(jì)職能和行政職能在壟斷性國(guó)有企業(yè)中并存。

煙草公司作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與各個(gè)卷煙零售戶(hù)之間應(yīng)該是平等的買(mǎi)賣(mài)雙方，應(yīng)該按照市場(chǎng)機(jī)制公平交易。但是，由于煙草行業(yè)實(shí)行專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)，煙草公司具有了市場(chǎng)支配地位，各種限競(jìng)爭(zhēng)行為也就有了滋生的場(chǎng)所。按照計(jì)劃確定的銷(xiāo)售任務(wù)與按照供求確定的市場(chǎng)狀況之間發(fā)生激烈的碰撞，最后的結(jié)果是強(qiáng)制搭售這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。不僅不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃(按計(jì)劃而不是市場(chǎng)確定卷煙生產(chǎn))繼續(xù)橫行，而且各種“尋租”行為不斷滋生。如果說(shuō)，“煙煙搭售”只是籠罩在不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃下的一個(gè)附屬物，那么“煙酒搭售”則向我們展示了在這樣一種不合理的制度構(gòu)架中腐敗的自身能動(dòng)性。作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這種行為是追求自身效益最大化的必然，但是作為具有壟斷性的國(guó)有企業(yè)，作為以保證資源的有效配置和維護(hù)消費(fèi)者的利益為重要目標(biāo)的準(zhǔn)行政部門(mén)，這種行為十足是一種腐敗。

煙草公司的行政職能在于公正平等地將卷煙轉(zhuǎn)移到零售戶(hù)手中，其經(jīng)濟(jì)職能在于按照市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)各種批發(fā)業(yè)務(wù)。但很明顯，這兩種職能在現(xiàn)行煙草專(zhuān)賣(mài)制度的實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生了交錯(cuò)，而這種職能交錯(cuò)的后果，就是它們兩者的功能發(fā)生相互侵蝕。行政職能領(lǐng)域發(fā)生了市場(chǎng)化，尋租行為廣泛滋生，而經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域卻發(fā)生了行政化，平等的交易環(huán)境遭到破壞，各種“關(guān)系交易”、“門(mén)戶(hù)交易”取而代之。行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，是壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為產(chǎn)生的制度性原由。而這種交錯(cuò)和侵蝕的根源則是宏觀(guān)領(lǐng)域和微觀(guān)領(lǐng)域之間的制度不配套、不對(duì)接。以煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)為例，建立國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局、先設(shè)后撤中國(guó)煙草總公司、明確提出政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)移行政職能等等，都體現(xiàn)了建立“現(xiàn)代企業(yè)制度，分離經(jīng)濟(jì)職能和行政職能”的市場(chǎng)理念。體制轉(zhuǎn)換許多年以后，煙草行業(yè)一度盛行的私煙、假煙、無(wú)證生產(chǎn)銷(xiāo)售等不法現(xiàn)象已經(jīng)基本絕跡了，煙草企業(yè)的效益得到了鞏固和提高，煙草的質(zhì)量得到了加強(qiáng)和保證，煙草專(zhuān)賣(mài)取得了相當(dāng)大的成效。但是在許多微觀(guān)領(lǐng)域諸如由批發(fā)到零售的銷(xiāo)售領(lǐng)域，許多制度對(duì)接的問(wèn)題卻遲遲未能解決，從而導(dǎo)致各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的頻繁發(fā)生。[!--empirenews.page--] 微觀(guān)領(lǐng)域的制度缺位，為各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件，也成為部分煙草公司從事這些行為的動(dòng)因。但這些形形色色的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的背后，還有著深刻而廣泛的社會(huì)背景。從煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)本身來(lái)說(shuō)，以行政計(jì)劃為主導(dǎo)的產(chǎn)煙方式在源頭上造成了暢銷(xiāo)煙和滯銷(xiāo)煙的并存，客觀(guān)上給煙草公司的強(qiáng)制配售行為創(chuàng)造了條件；煙草公司的購(gòu)銷(xiāo)計(jì)劃、倉(cāng)儲(chǔ)煙量等應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息卻未予公開(kāi)，使得外界對(duì)其難以實(shí)施有效的監(jiān)督。從卷煙消費(fèi)市場(chǎng)來(lái)看，廣大的卷煙零售戶(hù)對(duì)自身的權(quán)益缺乏合法的保護(hù)意識(shí)(之所以要強(qiáng)調(diào)“合法”，是因?yàn)橄挛膶⒅赋?，在現(xiàn)實(shí)情況中．很多卷煙零售戶(hù)都采用了一種非法的或至少是不應(yīng)提倡的方法與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為“對(duì)抗”)，也是造成煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為得以大行其道的重要原因。

有人可能會(huì)問(wèn)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，可以立刻找到解決方案。比如針對(duì)搭售行為，《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》)第四十三條規(guī)定：“煙草專(zhuān)賣(mài)的主管部門(mén)和煙草公司的工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊或者玩忽職守的，給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)第六條也規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)立地位的經(jīng)營(yíng)者，不得指定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”，該法對(duì)出現(xiàn)上述行為的法律責(zé)任也作了嚴(yán)格規(guī)定。不僅如此，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)執(zhí)行上述法律的國(guó)家機(jī)關(guān)以及相關(guān)主體都有詳細(xì)的規(guī)定，并且積極鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的社會(huì)監(jiān)督，許多基層煙草公司、煙草專(zhuān)賣(mài)局、工商行政管理機(jī)關(guān)都設(shè)有熱線(xiàn)監(jiān)督電話(huà)。但事實(shí)上，這種規(guī)制體制對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的抑制作用是很弱的。[1][2][3]下一頁(yè) 一方面，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，目前的煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行的是以行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)督為主的監(jiān)督規(guī)制體制，煙草專(zhuān)賣(mài)局和工商行政管理局是法定的監(jiān)督者。但是規(guī)制“搭售行為”并非他們的主要職責(zé)，他們的主要職責(zé)是打擊假煙、私煙，打擊無(wú)證生產(chǎn)銷(xiāo)售，保證煙草專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)的國(guó)家壟斷。換言之，他們?cè)谥贫仍O(shè)置上并沒(méi)有足夠的人力、物力和財(cái)力去及時(shí)、有力地規(guī)制各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，面對(duì)上述這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，熟諳卷煙銷(xiāo)售內(nèi)幕的零售戶(hù)完全不是把舉報(bào)投訴作為首要選擇，而是千方百計(jì)的“尋租”。一般情況下，有一定經(jīng)營(yíng)實(shí)力的銷(xiāo)售大戶(hù)會(huì)在“關(guān)鍵時(shí)刻”幫訪(fǎng)員的忙——替其銷(xiāo)售滯銷(xiāo)煙，而訪(fǎng)銷(xiāo)員投桃報(bào)李，當(dāng)然會(huì)在暢銷(xiāo)煙的配送上對(duì)其多加照顧。而一些“弱勢(shì)群體”，則會(huì)利用舉報(bào)投訴的手段作為一種類(lèi)似于威脅的砝碼，要求“分得一杯羹”。而訪(fǎng)銷(xiāo)員為了完成銷(xiāo)售任務(wù)，只能采取這樣的方法配合“尋租”，并且可以附帶賺取一種“嫁接”的壟斷利潤(rùn)(比如紅包、好處費(fèi)等等)。

這樣的分析并不是要完全否定現(xiàn)行的煙草專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管制度，而只是指出其在規(guī)制限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)存在的種種不足。換言之，這種監(jiān)管體制是針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)初期假煙、私煙現(xiàn)象猖獗而設(shè)立的，事實(shí)證明對(duì)這些行為也是行之有效的。但是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，其根源卻在于煙草專(zhuān)賣(mài)制度本身，在于國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行的壟斷行為本身存在著諸多缺陷。從而真正切實(shí)有效地規(guī)制這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為，就必須從法律制度的完善和重構(gòu)人手。[!--empirenews.page--]

三、對(duì)策：反壟斷法的制訂與經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的建設(shè)

(一)反壟斷法的制定

我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的反壟斷立法，極少數(shù)的規(guī)定散見(jiàn)于《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)之中，對(duì)于這種立法嚴(yán)重滯后的情況，許多學(xué)者都呼吁盡快制訂“反壟斷法”。筆者認(rèn)為，按照法理解釋?zhuān)劝ㄐ问揭饬x上的法，也包括實(shí)質(zhì)意義上的法。具體到反壟斷法而言，除了作為經(jīng)濟(jì)法基本法的“反壟斷法”，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》中具體的反壟斷或反限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容也屬于廣義的反壟斷法體系的范疇。循此思路，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》應(yīng)當(dāng)作如下修改：首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定卷煙生產(chǎn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向。這里需要澄清一個(gè)問(wèn)題，煙草行業(yè)由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，目的是為了促使資源的有效配置和保證提供的產(chǎn)品符合消費(fèi)者的利益。但這并不意味著煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都具有國(guó)家壟斷性，即使具有國(guó)家壟斷性的業(yè)務(wù)也并不意味著必須采取行政計(jì)劃的方式安排生產(chǎn)。如同上文分析中所指出的，搭售卷煙的根源在于客觀(guān)上暢銷(xiāo)煙與滯銷(xiāo)煙并存而且滯銷(xiāo)煙的銷(xiāo)售任務(wù)必須按計(jì)劃完成，這種并存的根源又在于卷煙的生產(chǎn)是以計(jì)劃為根據(jù)而不是以市場(chǎng)為導(dǎo)向。卷煙生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的計(jì)劃主導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再贅述，在此重點(diǎn)分析其對(duì)卷煙專(zhuān)賣(mài)行業(yè)本身產(chǎn)生的惡劣影響。由于卷煙生產(chǎn)以計(jì)劃指令為主導(dǎo)，卷煙生產(chǎn)企業(yè)就不需要考慮生產(chǎn)與銷(xiāo)售的對(duì)接，這樣其內(nèi)部也就失去了改進(jìn)卷煙生產(chǎn)、提高質(zhì)量、開(kāi)拓市場(chǎng)之類(lèi)的諸多動(dòng)力，造成這些企業(yè)生產(chǎn)效率低下，進(jìn)而從源頭上造成了煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)的效率難以持續(xù)、大幅度提高。卷煙生產(chǎn)應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，行政主管部門(mén)對(duì)卷煙生產(chǎn)履行的應(yīng)該是這樣一種職責(zé)：加強(qiáng)打擊假煙私煙以及無(wú)證生產(chǎn)的力度；督促卷煙生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)煙技術(shù)、降低焦油含量等等，為卷煙生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的服務(wù)環(huán)境。

其次，明確禁止卷煙流通領(lǐng)域的地方保護(hù)主義行為，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。在國(guó)家壟斷性行業(yè)中，極易出現(xiàn)地方保護(hù)主義行為。以煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)為例，各個(gè)省際之間的地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，跨省的卷煙流動(dòng)困難重重，各種地稅壁壘和行政壁壘在全國(guó)的煙草市場(chǎng)上豎起了一道又一道“銅墻鐵壁”，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了卷煙產(chǎn)品的合理流通。地方保護(hù)主義還庇護(hù)了本地方內(nèi)的卷煙生產(chǎn)，使那些質(zhì)量差、標(biāo)準(zhǔn)低、價(jià)格高的卷煙和卷煙廠(chǎng)大行其道，嚴(yán)重破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從一定程度上說(shuō)，地方保護(hù)主義行為也是滋生煙草公司搭售現(xiàn)象以及私開(kāi)營(yíng)業(yè)部現(xiàn)象的一個(gè)根源。國(guó)家壟斷使壟斷性國(guó)有企業(yè)具有了市場(chǎng)支配地位，但這決不等于使這些企業(yè)濫用其支配地位從事限制競(jìng)爭(zhēng)行為也具有了正當(dāng)性。中國(guó)各行各業(yè)正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)全面轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在各個(gè)行業(yè)中都“劣跡斑斑”，特別是在壟斷性國(guó)有企業(yè)中，行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的糾纏不清，“剪不斷，理還亂”的現(xiàn)象，地方保護(hù)主義難辭其咎。有鑒于此，在卷煙流通領(lǐng)域，必須加強(qiáng)對(duì)地方保護(hù)主義的強(qiáng)力規(guī)制，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)卷煙流通市場(chǎng)的真正、全面的統(tǒng)一。第三，在卷煙批發(fā)銷(xiāo)售領(lǐng)域，明確規(guī)定實(shí)行“模擬競(jìng)爭(zhēng)”，即在每一級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)的銷(xiāo)售領(lǐng)域，設(shè)置多家煙草公司經(jīng)營(yíng)批發(fā)業(yè)務(wù)，改變目前“一級(jí)一設(shè)”的格局，從而在卷煙批發(fā)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)模擬的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)必須明文禁止從事批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司從事零售業(yè)務(wù)。在卷煙銷(xiāo)售領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是規(guī)制煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為的最直接措施，也是用市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制弱化煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)過(guò)于強(qiáng)大的行政職能的一種有效途徑。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)質(zhì)上是一種“激勵(lì)性的管制機(jī)制”，它使經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司彼此之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)環(huán)境，為卷煙零售戶(hù)以及廣大消費(fèi)者創(chuàng)造一個(gè)公平健康的市場(chǎng)環(huán)境。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制在中國(guó)民航業(yè)的改革過(guò)程中取得了巨大成功，實(shí)踐和理論都已證明，這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”是切實(shí)可行并且行之有效的。[!--empirenews.page--]上一頁(yè)[1][2][3]下一頁(yè)(二)經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的建設(shè)

但是，為了切實(shí)有效地對(duì)這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，僅僅在實(shí)體法上羅列相關(guān)的法律責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須建設(shè)相應(yīng)的訴訟制度。對(duì)于這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然我們可以從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《煙草專(zhuān)賣(mài)法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)中尋找到處罰的依據(jù)，但是卻缺乏與其相配套的訴訟程序。因?yàn)闊o(wú)論是民事、行政還是刑事訴訟，其調(diào)整對(duì)象都與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為引發(fā)的訴訟有很大區(qū)別。類(lèi)似的情況還出現(xiàn)在其他擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件、侵犯國(guó)有及集體所有資產(chǎn)案件和妨害國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理秩序的案件中，這些案件所形成的法律關(guān)系都迫切需要建立新的訴訟制度加以調(diào)整。這種新型的訴訟被大多數(shù)學(xué)者稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)公益訴訟”，下面就其在煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為中的具體應(yīng)用作一些簡(jiǎn)單的探討：

1．關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟主體的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴

訟法律關(guān)系的主體包括法院、當(dāng)事人和其他訴訟參與人。其中又以當(dāng)事人最為重要，特別是原告的資格問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴訟應(yīng)當(dāng)弱化對(duì)原告適格的要求，“經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告未必要求必須是與本案有直接利害關(guān)系的人”，“原告可以自己的名義提起訴訟，也可以國(guó)家的名義提起訴訟?！蓖瑫r(shí)，共同訴訟、集團(tuán)訴訟等訴訟形式也可以廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)公益訴訟中來(lái)。具體到煙草專(zhuān)賣(mài)的個(gè)案中，各個(gè)卷煙零售戶(hù)可以通過(guò)個(gè)別或聯(lián)合方式對(duì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的煙草公司提起訴訟，可將不同級(jí)別的煙草公司作為共同被告。對(duì)于提起訴訟的卷煙零售戶(hù)，無(wú)須要求其一定受到了特定的利益損害，只要存在煙草公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為即可。

2．關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟中的舉證責(zé)任問(wèn)題。任何訴訟都必須涉及到舉證責(zé)任問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中，由于通常情況下原告和被告力量懸殊，傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則很多時(shí)候并不能夠保證原告的正當(dāng)訴訟請(qǐng)求，無(wú)法達(dá)到實(shí)質(zhì)上的公平。所以應(yīng)該適當(dāng)加強(qiáng)引進(jìn)“舉證責(zé)任倒置”原則，即只要原告指明加害行為和損害事實(shí)即可，而由實(shí)施抗辯的被告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體到煙草公司的個(gè)案中，只要卷煙零售戶(hù)指明了煙草公司的搭售行為和私設(shè)營(yíng)業(yè)部行為的存在以及這些行為給他們?cè)斐傻膶?shí)際損害，煙草公司若不能對(duì)自己的行為作出合法的舉證，法院即應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)煙草公司的法律責(zé)任。

最后需要指出的是，任何一種制度的建立都必須有相應(yīng)的基礎(chǔ)?！肮嬖V訟源于羅馬法，是指一定的機(jī)關(guān)或公民為了維護(hù)公共利益，依法對(duì)違反法律法規(guī)，給國(guó)家、社會(huì)公益造成損害的行為提起訴訟，追究其法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)”。所以，經(jīng)濟(jì)公益訴訟雖然與民事訴訟有著很大的區(qū)別，但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的構(gòu)建，在一些方面是可以借鑒民事訴訟程序的，在程序機(jī)制建設(shè)許多方面，兩者并不必然排斥。比如一些基本原則和制度、主管和管轄、訴訟程序等方面，都有許多相似之處。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)公益訴訟的法制化建設(shè)有待進(jìn)一步探索，包括相應(yīng)審判庭的重新設(shè)置問(wèn)題，當(dāng)另文研究。

第二篇：論行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制

【關(guān)鍵詞】壟斷；行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為；規(guī)制

醞釀了近20年的《反壟斷法》，目前 終于看到一線(xiàn)希望。2006年6月16日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法（草案）》進(jìn)行了一審。其中關(guān)于行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定仍和以往一樣備受關(guān)注和爭(zhēng)議?？上驳氖?，因爭(zhēng)議較大在國(guó)務(wù)院審議稿中曾被整體刪除的“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”一章又重新出現(xiàn)在草案中，表明了國(guó)家反對(duì)行政壟斷的決心?？杀氖?，草案的規(guī)定基本延續(xù)了現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的思路，仍然堅(jiān)持了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理機(jī)制。本文想就行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的 法律 規(guī)制 問(wèn)題 作一些粗淺的探討。

一、行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的概念 正確界定行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的概念是深入進(jìn)行相關(guān)探討的邏輯起點(diǎn)。法學(xué)界關(guān)于行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為概念的觀(guān)點(diǎn)頗多，但通說(shuō)一般認(rèn)為行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是指行政主體濫用行政權(quán)力進(jìn)行的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，本文也采此說(shuō)。詳細(xì)而言，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)具備以下要件： 第一，從主體要件看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施主體是行政主體。行政主體指“依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國(guó)家，以自己的名義行使行政職權(quán)以及參加行政訴訟，并能獨(dú)立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織?！本唧w而言，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的可能實(shí)施者不僅包括各級(jí)地方政府、各級(jí)政府職能部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)，而且包括經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)而享有一定行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)以及行政性公司和事業(yè)單位，等等。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，中央政府不是行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施主體。第二，從主觀(guān)要件看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施主體一般存在故意和重大過(guò)失，表現(xiàn)為行政權(quán)力的濫用。如果沒(méi)有故意和過(guò)失即使形成了某種壟斷狀態(tài)也不構(gòu)成行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，例如相關(guān)行政主體基于法律做出的合法壟斷行為。行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的主觀(guān)要件向人們表明，“依法行政”和“行政壟斷”的界限是清楚的。政府和政府部門(mén)依法維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序和實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控措施，是 社會(huì) 主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 所必須的，是不能加以反對(duì)的。第三，從客觀(guān)要件看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的客觀(guān)表現(xiàn)為嚴(yán)重阻礙和限制競(jìng)爭(zhēng)。從形式看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的方式主要有：（1）地區(qū)封鎖。是指某一地區(qū)的政府或部門(mén)為了保護(hù)本地 企業(yè) 的經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的排斥、限制或妨礙外地企業(yè)參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或本地企業(yè)參與外地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，是我國(guó)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的一種典型的表現(xiàn)形式；（2）部門(mén)分割。政府主管部門(mén)和具有行政管理職能的行業(yè)協(xié)會(huì)等單位利用隸屬關(guān)系限制本部門(mén)、本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者與其他部門(mén)、行業(yè)的交易，以達(dá)到有效排擠其他經(jīng)營(yíng)者的目的。（3）限定交易。行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)（使用）其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品（服務(wù)、勞務(wù)），限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。（4）強(qiáng)制聯(lián)合。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制本地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施聯(lián)合行動(dòng)（如組建集團(tuán)、聯(lián)合定價(jià)等），以達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的目的。（5）其他行為。主要表現(xiàn)為各級(jí)地方政府和各級(jí)政府部門(mén)對(duì)本應(yīng)同等對(duì)待的市場(chǎng)主體實(shí)施不合理的歧視性待遇，典型者如對(duì)國(guó)資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的歧視性做法等。第四，從客體要件來(lái)看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為一方面破壞了全國(guó)統(tǒng)一、公平自由、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系，另一方面也破壞了國(guó)家行政管理秩序。在把握行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為四個(gè)構(gòu)成要件的同時(shí)，有必要再?gòu)囊韵聨追矫孢M(jìn)一步認(rèn)識(shí)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為： 第一，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的本質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力的濫用。行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為與經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為都是濫用優(yōu)勢(shì)形成的，但優(yōu)勢(shì)濫用的形式迥異。經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為源于濫用經(jīng)濟(jì)實(shí)力的優(yōu)勢(shì)，而行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為所濫用的優(yōu)勢(shì)是行政權(quán)力，即所謂超經(jīng)濟(jì)的力量。這是行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為與經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為根本區(qū)別所在。比如，我國(guó)不少企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)具有行業(yè)管理職能，這些企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能是行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，也可能是經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，關(guān)鍵就是看其濫用的優(yōu)勢(shì)是行政權(quán)力還是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。第二，行政權(quán)力是否濫用的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是《反壟斷法》、法律和行政法規(guī)，而不是地 方法 規(guī)、政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章等。這里所說(shuō)的“濫用”主要包括“不合法”和“不合理”兩類(lèi)?！安缓戏ā卑](méi)有法律授權(quán)、超越法律授權(quán)、違反法定標(biāo)準(zhǔn)等等；而“不合理”則主要是指違反市場(chǎng) 規(guī)律 和政府理性目標(biāo)。第三，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為正如它本身所標(biāo)示的那樣是一種行為，而不包括狀態(tài)。行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為常常會(huì)產(chǎn)生壟斷企業(yè)、形成市場(chǎng)壟斷狀態(tài)，人們常稱(chēng)這種市場(chǎng)壟斷狀態(tài)為行政壟斷。因行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為而獲益的企業(yè)，如果濫用其壟斷地位限制競(jìng)爭(zhēng)，其本質(zhì)也是經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，或者說(shuō)是經(jīng)濟(jì)性壟斷。同理，依法具有獨(dú)占地位的公用企業(yè)實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為也屬經(jīng)濟(jì)性壟斷。第四，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是違法行政行為。首先，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是一種行政行為，大多數(shù)情況下是一種抽象行政行為，少數(shù)為具體行政行為。其次，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是違法的行政行為。最后，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為以行政權(quán)力為后盾，具有行政強(qiáng)制性，正因如此，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是一種制度性的比經(jīng)濟(jì)性限制競(jìng)爭(zhēng)行為危害更嚴(yán)重、更持久的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，它直接 影響 到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。

二、行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制立法現(xiàn)狀 鑒于行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的嚴(yán)重危害，我國(guó)從改革開(kāi)發(fā)之初就開(kāi)始對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，并陸續(xù)頒布了一系列法律法規(guī)。最早在1980年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》指出：“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，除國(guó)家指定由有關(guān)部門(mén)和單位專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品以外，其余的不得進(jìn)行壟斷，搞獨(dú)家經(jīng)營(yíng)?！薄伴_(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門(mén)分割。任何地區(qū)和部門(mén)不準(zhǔn)封鎖市場(chǎng)，不得禁止外地商品在本地區(qū)和本部門(mén)銷(xiāo)售。”此后，國(guó)務(wù)院又多次發(fā)布了包含禁止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為 內(nèi)容 的有關(guān)決定。最重要的立法是1993年制定實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和2001年制定實(shí)施的國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定:“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！?國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，對(duì)各種違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的地區(qū)封鎖行為及其糾正措施做了詳細(xì)的規(guī)定。其他一些法律法規(guī)也對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為做了部分規(guī)定。如2001年生效的《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定:“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門(mén)的限制。任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)?！?003年生效的《政府采購(gòu)法》也規(guī)定:“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)?！蓖瑫r(shí)，大部分享有立法權(quán)的地方也都制定了地方法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為做出了禁止性規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)上述法律法規(guī)對(duì)規(guī)制行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為起到了積極和重要的作用，尤其是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》居功至偉。但是，相對(duì)于形勢(shì)的迫切需要而言，現(xiàn)行法律法規(guī)還存在著嚴(yán)重的缺陷。第一，行為種類(lèi)不全面?，F(xiàn)行法律對(duì)地區(qū)封鎖規(guī)定的最為全面，對(duì)部門(mén)分割和限定交易有概括性規(guī)定，對(duì)拉郎配等強(qiáng)制聯(lián)合行為、歧視行為等沒(méi)有規(guī)定。

第三篇：濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制初探

摘要：濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中經(jīng)常被社會(huì)各界所詬病的一種現(xiàn)象。雖然其形成有著各方面復(fù)雜原因，但其危害性大，從根本上扭曲了競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)，直接影響到政府部門(mén)的公信力和社會(huì)公眾對(duì)公平正義的追求。因此，有效規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的必要性和緊迫性日益突出。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的不斷深化，這些濫用行為仍然以多樣化的方式出現(xiàn)在社會(huì)生活中。為此，曾有各個(gè)層面的法律、規(guī)定等出臺(tái)，但起到的作用還有一定局限性。以前工商部門(mén)主要依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在反限制競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法實(shí)踐中進(jìn)行了不斷探索，《反壟斷法》的出臺(tái)使這一難題的解決有了更加有力的法律武器。但是，面對(duì)與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中相關(guān)規(guī)定的銜接和差異等問(wèn)題，執(zhí)法人員在理論上依然有爭(zhēng)議，在實(shí)踐中依然有困惑。本文針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，主要從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，試圖釋疑解惑，推動(dòng)實(shí)際執(zhí)法工作的展開(kāi)。

關(guān)鍵詞：濫用行政權(quán)力

排除、限制競(jìng)爭(zhēng)難點(diǎn)

法律規(guī)制

一、規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為所面臨的形勢(shì)和立法背景

(一)有效規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的必要性和緊迫性日益突出

濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中被社會(huì)各界所詬病的一大現(xiàn)象。實(shí)際上，不管在中國(guó)還是外國(guó)，在過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，政府限制競(jìng)爭(zhēng)都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最甚的行為。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的不斷深化，濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的消極影響比經(jīng)濟(jì)壟斷造成的危害更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。其中，地區(qū)封鎖、地方保護(hù)等行為成為目前影響全國(guó)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立的重要障礙，也一定程度上影響到政府部門(mén)的公信力，影響到公眾對(duì)公平正義的追求。

(二)《反壟斷法》的實(shí)施為工商部門(mén)規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為提供了更加有力的法律武器

多年來(lái)，人們寄希望于通過(guò)反壟斷執(zhí)法工作來(lái)解決這一難題。1993年開(kāi)始實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中對(duì)此也有相關(guān)規(guī)定，自該部法律施行以來(lái)，為了打破壟斷堅(jiān)冰，國(guó)家采取了許多切實(shí)有效的措施，包括實(shí)行體制改革、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等，取得了顯著的成效。作為這部法律的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)，工商部門(mén)在十幾年來(lái)的反限制競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法實(shí)踐中，已對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行了有益的探索，積累了經(jīng)驗(yàn)，鍛煉了隊(duì)伍。但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在內(nèi)容涵蓋面、執(zhí)法手段有效性、罰則完整性等方面顯示出一定的滯后和不足，影響到實(shí)際執(zhí)法工作的深度和力度。從近年來(lái)的情況看，一些地方政府，一些政府部門(mén)從地區(qū)和部門(mén)的利益出發(fā)，利用行政手段限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者說(shuō)制造不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題日益嚴(yán)重。為此，國(guó)務(wù)院曾專(zhuān)門(mén)發(fā)布《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等文件，明確禁止地方封鎖和限制商品正常流通。

從2008年8月1日起，《反壟斷法》的實(shí)施為工商部門(mén)規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為提供了更加有力的法律武器。其實(shí)，在《反壟斷法》長(zhǎng)達(dá)十幾年的立法進(jìn)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題如何規(guī)制，一直存在分歧。雖然從理論上和國(guó)際通行做法看，這種行為在實(shí)質(zhì)上屬于行政權(quán)力的不當(dāng)行使，主要不是依靠反壟斷法能夠解決的問(wèn)題，反壟斷法也很難從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。比如歐盟競(jìng)爭(zhēng)法(德國(guó))，沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定行政壟斷，原因是德國(guó)把政府也看作企業(yè)。日本郵政局印制明信片存在壟斷行為的案例中，日本公平交易委員會(huì)認(rèn)定日本郵政局從事印制明信片業(yè)務(wù)，應(yīng)認(rèn)定是企業(yè)行為，出現(xiàn)壟斷，就意味著破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)由競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)進(jìn)行規(guī)制。而俄羅斯等東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家則非常重視行政壟斷問(wèn)題，1992年烏克蘭相關(guān)法律中也有類(lèi)似條款。從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，考慮到這類(lèi)行為對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)重危害性，以及其客觀(guān)存在的長(zhǎng)期性，反壟斷法作為保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的專(zhuān)門(mén)性、基礎(chǔ)性法律，最終在立法時(shí)選擇將政府及所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為納入了其中并制定措施進(jìn)行規(guī)制。成為中國(guó)反壟斷法的一個(gè)特色。這既表明了國(guó)家對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的重視和堅(jiān)決反對(duì)的態(tài)度，又對(duì)進(jìn)一步防止和制止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)工作的推進(jìn)具有重要意義。

二、規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的相關(guān)法律規(guī)定

自從1980年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》中首次提出反壟斷特別是反行政壟斷的任務(wù)以來(lái)，有關(guān)部門(mén)通過(guò)制定相關(guān)法律、法規(guī)來(lái)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的工作和努力從未間斷。1990年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》以及2001年4月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，都明確了堅(jiān)決制止和糾正地區(qū)封鎖的錯(cuò)誤做法的態(tài)度。從立法層面上，1993年頒布實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和2000年9月實(shí)施的《產(chǎn)品質(zhì)量法》也作出了原則性的禁止規(guī)定。此外，在黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件和政府工作報(bào)告中，數(shù)次重申要打破地區(qū)封鎖、地方保護(hù)，建立全國(guó)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的社會(huì)主義市場(chǎng)體系。

(一)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》相關(guān)規(guī)定發(fā)揮作用但仍有局限性

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條針對(duì)以權(quán)經(jīng)商這一被學(xué)者稱(chēng)為超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制交易和地區(qū)封鎖的行為作出了明確的禁止性規(guī)定。同時(shí)，第三十條還對(duì)政府及其所屬部門(mén)以及被指定的經(jīng)營(yíng)者借此銷(xiāo)售質(zhì)次價(jià)高商品或者濫收費(fèi)用的行為規(guī)定了相應(yīng)的處理辦法和罰則。

(二)《反壟斷法》進(jìn)一步明確了對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)堅(jiān)決說(shuō)不的主觀(guān)態(tài)度和客觀(guān)措施

相比較而言，《反壟斷法》在主體確認(rèn)、行為列舉等方面的規(guī)定更加細(xì)化和完整，除了在總則中規(guī)定行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)(第八條)，還專(zhuān)設(shè)一章禁止實(shí)踐中較為典型的六類(lèi)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，包括濫用行政權(quán)力限定或者變相限定單位或個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品；妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通；以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；采取與本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分

機(jī)構(gòu)；強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為以及制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定(第五章)，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任(第五十一條)，進(jìn)一步明確了對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)堅(jiān)決說(shuō)不的主觀(guān)態(tài)度和客觀(guān)措施。

第四篇：論壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——以煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)為個(gè)案的分析

內(nèi)容提要：本文首先對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)中存在的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行解析；其次指出這種行為源于壟斷性國(guó)有企業(yè)中經(jīng)濟(jì)職能和行政職能的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，深層次根源在于改革過(guò)程中宏觀(guān)領(lǐng)域和微觀(guān)領(lǐng)域的制度之間未能對(duì)接；最后立足于經(jīng)濟(jì)法的視角，從實(shí)體和程序兩個(gè)層面，結(jié)合個(gè)案分析，提出為了切實(shí)有效地規(guī)制壟斷性國(guó)有企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)制定反壟斷法和建設(shè)經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：限制競(jìng)爭(zhēng)職能分離制度對(duì)接反壟斷立法經(jīng)濟(jì)公益訴訟

一個(gè)案介紹與問(wèn)題的提出

本文的論述以個(gè)案為切入點(diǎn)，在介紹個(gè)案之前，有必要對(duì)它們的發(fā)生背景作一些簡(jiǎn)單介紹。首先，這些個(gè)案都發(fā)生于當(dāng)代中國(guó)的基層。當(dāng)代中國(guó)整體上處于一個(gè)大變革、大轉(zhuǎn)型的時(shí)代，“制度化”進(jìn)程轟轟烈烈[1]，但文本制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，往往在基層有著更為直接、生動(dòng)、鮮明的反映和體現(xiàn)[2]，故而對(duì)這些個(gè)案的分析便具有一定的“正當(dāng)性”；其次，這些個(gè)案來(lái)源于江蘇省北部地區(qū)3縣共8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際調(diào)查，具有一定的真實(shí)性和代表性，因此對(duì)它們的分析也就具有了一定的“合法性”[3].個(gè)案一：基層煙草公司按照各層計(jì)劃買(mǎi)進(jìn)香煙后，將銷(xiāo)售任務(wù)分配給各個(gè)訪(fǎng)銷(xiāo)員，訪(fǎng)銷(xiāo)員的任務(wù)就是按照上級(jí)指定的售煙計(jì)劃將卷煙配售（所謂“配售”，是指主要按照行政主管機(jī)關(guān)制定的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的流通，各個(gè)煙草公司和卷煙零售戶(hù)只有很少的選擇權(quán)）給卷煙零售戶(hù)。由于各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)供求狀況有差異，各種卷煙也被消費(fèi)者的市場(chǎng)需求客觀(guān)地分為暢銷(xiāo)煙和滯銷(xiāo)煙兩種。完成暢銷(xiāo)煙的配售任務(wù)易如反掌，但滯銷(xiāo)煙的銷(xiāo)售任務(wù)就比較困難。一開(kāi)始，訪(fǎng)銷(xiāo)員的工資與其銷(xiāo)煙量掛鉤，后來(lái)取消工資掛鉤制，但仍規(guī)定完不成配售任務(wù)就扣發(fā)工資、獎(jiǎng)金以及福利。訪(fǎng)銷(xiāo)員便私自將暢銷(xiāo)煙與滯銷(xiāo)煙搭配成組，卷煙零售戶(hù)只能購(gòu)買(mǎi)成組的暢銷(xiāo)煙和滯銷(xiāo)煙的“復(fù)合體”。有時(shí)這種方法還是無(wú)法完成滯銷(xiāo)煙的銷(xiāo)售任務(wù)，訪(fǎng)銷(xiāo)員只好求助于某些“卷煙零售大戶(hù)”，拜托其幫忙，這些“大戶(hù)”幫忙之后，訪(fǎng)銷(xiāo)員在暢銷(xiāo)煙特別是緊缺煙的配送上會(huì)對(duì)其優(yōu)先照顧。

個(gè)案二：基層煙草公司在逢年過(guò)節(jié)、酒類(lèi)市場(chǎng)旺盛的時(shí)候，會(huì)私自購(gòu)進(jìn)一些酒，也是按計(jì)劃分配給各個(gè)訪(fǎng)銷(xiāo)員，雖不作為硬性指標(biāo)，但也是考察其“業(yè)務(wù)能力”的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。訪(fǎng)銷(xiāo)員為了完成這些售酒任務(wù)，便采取將酒與一些暢銷(xiāo)煙搭售的做法配售給卷煙零售戶(hù)，由于此時(shí)煙草公司配售的暢銷(xiāo)煙都是節(jié)日市場(chǎng)上的“搶手貨”，許多卷煙零售戶(hù)只能連酒帶煙一起購(gòu)買(mǎi)。（據(jù)筆者的調(diào)查，煙草公司搭售的酒質(zhì)量都還不錯(cuò)，但價(jià)格過(guò)于昂貴，在基層往往處于滯銷(xiāo)狀態(tài)，購(gòu)買(mǎi)這種酒容易造成資金的積壓，所以卷煙零售戶(hù)都不愿意購(gòu)買(mǎi)。）

個(gè)案三：基層煙草公司一般設(shè)有自己的營(yíng)業(yè)部門(mén)，與普通卷煙零售戶(hù)一樣經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)。（按照《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》的規(guī)定，各級(jí)煙草公司為經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)，但未明確禁止其從事零售業(yè)務(wù)。）這些營(yíng)業(yè)部門(mén)自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算，往往以“#215;#215;煙草公司第#215;營(yíng)業(yè)部、批發(fā)部或零售部”的牌子出現(xiàn)，其老板都是煙草公司內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)或職工。按照規(guī)定，卷煙銷(xiāo)售價(jià)有批發(fā)價(jià)、中價(jià)和零售價(jià)（由低到高）三種。按照煙草公司內(nèi)部規(guī)定，配售給卷煙零售戶(hù)的必須是批發(fā)價(jià)，煙草公司自己的營(yíng)業(yè)部對(duì)外銷(xiāo)售原則上是中價(jià)或零售價(jià)。由于這些部門(mén)的老板是煙草公司的內(nèi)部職工，他們?cè)诰頍煹钠贩N、數(shù)量上便具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，普通的卷煙零售戶(hù)唯一可以與之競(jìng)爭(zhēng)的就是價(jià)格。但是所謂的批發(fā)價(jià)、中價(jià)和零售價(jià)的規(guī)定在實(shí)際情況中并不是死的，無(wú)法切實(shí)保證所有的營(yíng)業(yè)部都以高于批發(fā)價(jià)的價(jià)格對(duì)外出售卷煙。于是許多“有關(guān)系”的卷煙零售戶(hù)便通過(guò)煙草公司的營(yíng)業(yè)部低價(jià)購(gòu)買(mǎi)暢銷(xiāo)煙。

中國(guó)煙草行業(yè)的專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)制度，開(kāi)始于1981年，一開(kāi)始國(guó)家設(shè)立中國(guó)煙草總公司對(duì)煙草行業(yè)的產(chǎn)、供、銷(xiāo)實(shí)行統(tǒng)一全面的計(jì)劃管理。在國(guó)企改革的大環(huán)境影響下，從1994年開(kāi)始進(jìn)行重大改革。撤銷(xiāo)中國(guó)煙草總公司，建立國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局，承擔(dān)所有的行政職能；而煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售則分別由各卷煙生產(chǎn)企業(yè)和各級(jí)保留的煙草公司承擔(dān)，初步實(shí)現(xiàn)了其改革的目標(biāo)-行政職能與經(jīng)濟(jì)職能的分離。從宏觀(guān)制度建設(shè)和實(shí)際獲取利潤(rùn)來(lái)看，這一改革是很值得肯定的。[4]但是，從上面介紹的這三個(gè)真實(shí)的個(gè)案來(lái)看，我們卻發(fā)現(xiàn)，在基層社會(huì)即微觀(guān)層面，這種改革似乎偏離了軌道甚至發(fā)生了嚴(yán)重的變形。這是為什么？事實(shí)證明，對(duì)這些普遍存在的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，現(xiàn)行的各項(xiàng)法律法規(guī)并不能妥善解決，那么如何才能切實(shí)有效地從法律上進(jìn)行規(guī)制？下面就對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)分析。

二理論框架的設(shè)定與個(gè)案分析的展開(kāi)

“各種規(guī)范或者行為的一般規(guī)則總是被解釋為現(xiàn)實(shí)的行為，這個(gè)過(guò)程終究是被個(gè)人在特定的條件下，為了實(shí)現(xiàn)特定的目的而操作的。因此，為了完整地分析復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程，應(yīng)該把研究的焦點(diǎn)放在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)成這些過(guò)程的個(gè)人的行動(dòng)層次上去?！盵5]為了具體分析這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生根源和實(shí)質(zhì)，我們需要設(shè)定這樣一個(gè)理論框架：這些行為的主體本身有何特殊的屬性？主體從事這些行為的動(dòng)因是什么？哪些因素對(duì)行為的發(fā)生產(chǎn)生了影響或者說(shuō)行為的社會(huì)背景是什么？特別應(yīng)該說(shuō)明的是，為何現(xiàn)行的規(guī)制制度無(wú)法有效抑制這種行為的發(fā)生？下面展開(kāi)分析對(duì)這個(gè)問(wèn)題框架進(jìn)行解答。

國(guó)有企業(yè)性質(zhì)上是與其它市場(chǎng)主體地位平等的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由于這種經(jīng)濟(jì)屬性，法律法規(guī)較少授權(quán)其行使行政職權(quán)?！暗隗w制轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)期，對(duì)一些由過(guò)去的專(zhuān)業(yè)主管行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制而建立的大型全國(guó)性專(zhuān)業(yè)公司或行業(yè)集團(tuán)，法律法規(guī)往往授權(quán)其行使原行政機(jī)關(guān)的某種管理性行政職能?！盵6]這種情形在壟斷性國(guó)有企業(yè)中表現(xiàn)得十分明顯。經(jīng)濟(jì)屬性與行政屬性的兼?zhèn)洌沟媒?jīng)濟(jì)職能和行政職能在壟斷性國(guó)有企業(yè)中并存。[7]

煙草公司作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與各個(gè)卷煙零售戶(hù)之間應(yīng)該是平等的買(mǎi)賣(mài)雙方，應(yīng)該按照市場(chǎng)機(jī)制公平交易。但是，由于煙草行業(yè)實(shí)行專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)，煙草公司具有了市場(chǎng)支配地位，各種限競(jìng)爭(zhēng)行為也就有了滋生的場(chǎng)所。按照計(jì)劃確定的銷(xiāo)售任務(wù)與按照供求確定的市場(chǎng)狀況之間發(fā)生了激烈的碰撞，最后的結(jié)果是行政搭售這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。這種搭售行為對(duì)于行政計(jì)劃而言，恐怕是無(wú)甚妨害，超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制使計(jì)劃得以強(qiáng)制推行，但它對(duì)自由平等的市場(chǎng)體系所產(chǎn)生的弊害卻十分深遠(yuǎn)。在個(gè)案一中我們可以很清楚地發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，不僅不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃（按計(jì)劃而不是市場(chǎng)確定卷煙生產(chǎn)）繼續(xù)橫行，而且各種“尋租”行為不斷滋生。如果說(shuō)，個(gè)案一中的“煙煙搭售”只是籠罩在不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃下的一個(gè)附屬物，那么個(gè)案二中的“煙酒搭售”則向我們展示了在這樣一種不合理的制度構(gòu)架中腐敗的自身能動(dòng)性。作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這種行為是追求自身效益最大化的必然，但是作為具有壟斷性的國(guó)有企業(yè)，作為以保證資源的有效配置和維護(hù)消費(fèi)者的利益為重要目標(biāo)的準(zhǔn)行政部門(mén)，這種行為十足是一種腐敗。在第三個(gè)案例中，兩種職能的交錯(cuò)表現(xiàn)得更為突出。法律法規(guī)明文規(guī)定煙草公司為卷煙批發(fā)經(jīng)營(yíng)單位（只可惜沒(méi)有明文禁止其從事零售業(yè)務(wù)），就是要維護(hù)一個(gè)公正平等的卷煙零售市場(chǎng)。而煙草公司的這種行為很明顯將普通的卷煙零售戶(hù)推向了一個(gè)不平等的深坑。煙草公司的行政職能在于公正平等地將卷煙轉(zhuǎn)移到零售戶(hù)手中，其經(jīng)濟(jì)職能在于按照市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)各種批發(fā)業(yè)務(wù)。但很明顯，在以上三個(gè)案例中，我們看到了這兩種職能的交錯(cuò)，而這種職能交錯(cuò)的后果，就是它們兩者的功能發(fā)生相互侵蝕。行政職能領(lǐng)域發(fā)生了市場(chǎng)化，尋租行為廣泛滋生，而經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域卻發(fā)生了行政化，平等的交易環(huán)境遭到破壞，各種“關(guān)系交易”、“門(mén)戶(hù)交易”取而代之。

行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，是壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為產(chǎn)生的制度性根源。[8]而這種交錯(cuò)和侵蝕的根源則是宏觀(guān)領(lǐng)域和微觀(guān)領(lǐng)域之間的制度不配套、不對(duì)接。以煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)為例，建立國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局、先設(shè)后撤中國(guó)煙草總公司、明確提出政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)移行政職能等等，都體現(xiàn)了建立“現(xiàn)代企業(yè)制度，分離經(jīng)濟(jì)職能和行政職能”的市場(chǎng)理念。體制轉(zhuǎn)換許多年以后，煙草行業(yè)一度盛行的私煙、假煙、無(wú)證生產(chǎn)銷(xiāo)售等不法現(xiàn)象已經(jīng)基本絕跡了，煙草企業(yè)的效益得到了鞏固和提高，煙草的質(zhì)量得到了加強(qiáng)和保證，煙草專(zhuān)賣(mài)取得了相當(dāng)大的成效。但是在許多微觀(guān)領(lǐng)域諸如由批發(fā)到零售的銷(xiāo)售領(lǐng)域，許多制度對(duì)接的問(wèn)題卻遲遲未能解決，從而導(dǎo)致各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的頻繁發(fā)生。

微觀(guān)領(lǐng)域的制度缺位，為各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件，也成為部分煙草公司從事這些行為的動(dòng)因。但這些形形色色的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的背后，還有著深刻而廣泛的社會(huì)背景。從煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)本身來(lái)說(shuō)，以行政計(jì)劃為主導(dǎo)的產(chǎn)煙方式在源頭上造成了暢銷(xiāo)煙和滯銷(xiāo)煙的并存，客觀(guān)上給煙草公司的搭售行為創(chuàng)造了條件；煙草公司的購(gòu)銷(xiāo)計(jì)劃、倉(cāng)儲(chǔ)煙量等應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息卻未予公開(kāi)，使得外界對(duì)其難以實(shí)施有效的監(jiān)督。從卷煙消費(fèi)市場(chǎng)來(lái)看，廣大的卷煙零售戶(hù)對(duì)自身的權(quán)益缺乏合法的保護(hù)意識(shí)（之所以要強(qiáng)調(diào)“合法”，是因?yàn)橄挛膶⒅赋?，在現(xiàn)實(shí)情況中，很多卷煙零售戶(hù)都采用了一種非法的或至少是不應(yīng)提倡的方法與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為“對(duì)抗”），也是造成煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為得以大行其道的重要原因。

這樣的分析并不是要完全否定現(xiàn)行的煙草專(zhuān)賣(mài)監(jiān)管制度，而只是指出其在規(guī)制限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)存在的種種不足。換言之，這種監(jiān)管體制是針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)初期假煙、私煙現(xiàn)象猖獗而設(shè)立的，事實(shí)證明對(duì)這些行為也是行之有效的。但是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，其根源卻在于煙草專(zhuān)賣(mài)制度本身，在于國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行的壟斷行為本身存在著諸多缺陷。從而真正切實(shí)有效地規(guī)制這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為，就必須從法律制度的完善和重構(gòu)入手。

三反壟斷法的制訂與經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的建設(shè)

根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》第一條，“為實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)管理，有計(jì)劃地組織煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，制定本法?！庇纱丝梢哉J(rèn)為煙草行業(yè)實(shí)行的是國(guó)家壟斷。對(duì)于這種國(guó)家壟斷的合理性在此存而不論，但就上述限制競(jìng)爭(zhēng)行為而言，顯然是與該法精神相違背，從而必須進(jìn)行規(guī)制的。從經(jīng)濟(jì)法的角度來(lái)看，壟斷及其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為侵害的是“社會(huì)利益”，[9]具體來(lái)說(shuō)，煙草公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)于整個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的卷煙零售市場(chǎng)造成了侵害。而“禁止競(jìng)爭(zhēng)限制行為，從來(lái)就是構(gòu)成壟斷禁止法中心的規(guī)制手段，是禁止這些制約競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)的行為”，[10]從而制訂反壟斷法，從經(jīng)濟(jì)法的層面對(duì)這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，是迫在眉睫之舉。

我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的反壟斷立法，極少數(shù)的規(guī)定散見(jiàn)于《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)之中，對(duì)于這種立法嚴(yán)重滯后的情況，許多學(xué)者都呼吁盡快制訂“反壟斷法”。[11]下面從《煙草專(zhuān)賣(mài)法》與“反壟斷法”的關(guān)系角度入手對(duì)此問(wèn)題作一番探討。有些日本學(xué)者認(rèn)為：“如果把壟斷禁止法作為經(jīng)濟(jì)法的基本法和一般法，那么，就應(yīng)把規(guī)制事業(yè)法作為與此相對(duì)的特別法和例外法來(lái)把握，并作為達(dá)到必要的政策目的而修正壟斷禁止法原理的規(guī)則來(lái)理解。”[12]我們基本贊同這種主張，同時(shí)認(rèn)為，按照法理解釋?zhuān)胺劝ㄐ问揭饬x上的法，也包括實(shí)質(zhì)意義上的法?！盵13]具體到反壟斷法而言，除了作為經(jīng)濟(jì)法基本法的“反壟斷法”，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》中具體的反壟斷或反限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容也屬于廣義的反壟斷法體系的范疇。循此思路，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》應(yīng)當(dāng)作如下修改：

首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定卷煙生產(chǎn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向。這里需要澄清一個(gè)問(wèn)題，煙草行業(yè)由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，目的是為了促使資源的有效配置和保證提供的產(chǎn)品符合消費(fèi)者的利益。但這并不意味著煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都具有國(guó)家壟斷性，即使具有國(guó)家壟斷性的業(yè)務(wù)也并不意味著必須采取行政計(jì)劃的方式安排生產(chǎn)。[14]如同上文分析中所指出的，搭售卷煙的根源在于客觀(guān)上暢銷(xiāo)煙與滯銷(xiāo)煙并存而且滯銷(xiāo)煙的銷(xiāo)售任務(wù)必須按計(jì)劃完成，這種并存的根源又在于卷煙的生產(chǎn)是以計(jì)劃為根據(jù)而不是以市場(chǎng)為導(dǎo)向。卷煙生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的計(jì)劃主導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再贅述，在此重點(diǎn)分析其對(duì)卷煙專(zhuān)賣(mài)行業(yè)本身產(chǎn)生的惡劣影響。由于卷煙生產(chǎn)以計(jì)劃指令為主導(dǎo)，卷煙生產(chǎn)企業(yè)就不需要考慮生產(chǎn)與銷(xiāo)售的對(duì)接，這樣其內(nèi)部也就失去了改進(jìn)卷煙生產(chǎn)、提高質(zhì)量、開(kāi)拓市場(chǎng)之類(lèi)的諸多動(dòng)力，造成這些企業(yè)生產(chǎn)效率低下，進(jìn)而從源頭上造成了煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)的效率難以持續(xù)、大幅度提高。卷煙生產(chǎn)應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，行政主管部門(mén)對(duì)卷煙生產(chǎn)履行的應(yīng)該是這樣一種職責(zé)：加強(qiáng)打擊假煙私煙以及無(wú)證生產(chǎn)的力度；督促卷煙生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)煙技術(shù)、降低焦油含量等等，為卷煙生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的服務(wù)環(huán)境。

其次，明確禁止卷煙流通領(lǐng)域的地方保護(hù)主義行為，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。在國(guó)家壟斷性行業(yè)中，極易出現(xiàn)地方保護(hù)主義行為。以煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)為例，各個(gè)省際之間的地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，跨省的卷煙流動(dòng)困難重重，各種地稅壁壘和行政壁壘在全國(guó)的煙草市場(chǎng)上豎起了一道又一道“銅墻鐵壁”，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了卷煙產(chǎn)品的合理流通。地方保護(hù)主義還庇護(hù)了本地方內(nèi)的卷煙生產(chǎn)，使那些質(zhì)量差、標(biāo)準(zhǔn)低、價(jià)格高的卷煙和卷煙廠(chǎng)大行其道，嚴(yán)重破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從一定程度上說(shuō)，地方保護(hù)主義行為也是滋生煙草公司搭售現(xiàn)象以及私開(kāi)營(yíng)業(yè)部現(xiàn)象的一個(gè)根源。國(guó)家壟斷使壟斷性國(guó)有企業(yè)具有了市場(chǎng)支配地位，但這決不等于使這些企業(yè)濫用其支配地位從事限制競(jìng)爭(zhēng)行為也具有了正當(dāng)性。中國(guó)各行各業(yè)正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)全面轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在各個(gè)行業(yè)中都“劣跡斑斑”，特別是在壟斷性國(guó)有企業(yè)中，行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的糾纏不清，“剪不斷，理還亂”的現(xiàn)象，地方保護(hù)主義難辭其咎。有鑒于此，在卷煙流通領(lǐng)域，必須加強(qiáng)對(duì)地方保護(hù)主義的進(jìn)一步規(guī)制，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)卷煙流通市場(chǎng)的真正全面的統(tǒng)一。[15]

第三，在卷煙批發(fā)銷(xiāo)售領(lǐng)域，明確規(guī)定實(shí)行“模擬競(jìng)爭(zhēng)”，即在每一級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)的銷(xiāo)售領(lǐng)域，設(shè)置多家煙草公司經(jīng)營(yíng)批發(fā)業(yè)務(wù)，改變目前“一級(jí)一設(shè)”的格局，從而在卷煙批發(fā)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)模擬的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)必須明文禁止從事批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司從事零售業(yè)務(wù)。在卷煙銷(xiāo)售領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是規(guī)制煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為的最直接措施，也是用市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制弱化煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)過(guò)于強(qiáng)大的行政職能的一種有效途徑。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)質(zhì)上是一種“激勵(lì)性的管制機(jī)制”，它使經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司彼此之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)環(huán)境，為卷煙零售戶(hù)以及廣大消費(fèi)者創(chuàng)造一個(gè)公平健康的市場(chǎng)環(huán)境。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制在中國(guó)民航業(yè)的改革過(guò)程中取得了巨大成功，實(shí)踐和理論都已證明，這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”是切實(shí)可行并且行之有效的。[16]

但是，為了切實(shí)有效地對(duì)這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，僅僅在實(shí)體法上羅列相關(guān)的法律責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須建設(shè)相應(yīng)的訴訟制度?！俺绦蚍ㄊ菍?shí)體法的手段和方法，沒(méi)有程序法，實(shí)體法就無(wú)從實(shí)現(xiàn)；程序法是實(shí)體法發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實(shí)體法的充實(shí)和發(fā)展依賴(lài)于程序法；程序法是法治的核心，程序法的完備程度標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家法治化的實(shí)現(xiàn)程度?！盵17]對(duì)于這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然我們可以從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《煙草專(zhuān)賣(mài)法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)中尋找到處罰的依據(jù)，但是卻缺乏與其相配套的訴訟程序。因?yàn)闊o(wú)論是民事、行政還是刑事訴訟，其調(diào)整對(duì)象都與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為引發(fā)的訴訟有很大區(qū)別。[18]類(lèi)似的情況還出現(xiàn)在其他擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件、侵犯國(guó)有及集體所有資產(chǎn)案件和妨害國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理秩序的案件中，這些案件所形成的法律關(guān)系都迫切需要建立新的訴訟制度加以調(diào)整。這種新型的訴訟被大多數(shù)學(xué)者稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)公益訴訟”，對(duì)這種新型訴訟的研究已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法學(xué)和訴訟法學(xué)研究的前沿課題。限于篇幅，對(duì)這一問(wèn)題的基本理論不作系統(tǒng)闡述，下面只就其在煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為中的具體應(yīng)用作一些簡(jiǎn)單的探討：

1、關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟主體的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴訟法律關(guān)系的主體包括法院、當(dāng)事人和其他訴訟參與人。其中又以當(dāng)事人最為重要，特別是原告的資格問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴訟應(yīng)當(dāng)弱化對(duì)原告適格的要求，“經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告未必要求必須是與本案有直接利害關(guān)系的人”，“原告可以自己的名義提起訴訟，也可以國(guó)家的名義提起訴訟?！盵19]同時(shí)，共同訴訟、集團(tuán)訴訟等訴訟形式也可以廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)公益訴訟中來(lái)。具體到煙草專(zhuān)賣(mài)的個(gè)案中，各個(gè)卷煙零售戶(hù)可以通過(guò)個(gè)別或聯(lián)合方式對(duì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的煙草公司提起訴訟，可將不同級(jí)別的煙草公司作為共同被告。對(duì)于提起訴訟的卷煙零售戶(hù)，無(wú)須要求其一定受到了特定的利益損害，只要存在煙草公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為即可。

2、關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟中的舉證責(zé)任問(wèn)題。任何訴訟都必須涉及到舉證責(zé)任問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中，由于通常情況下原告和被告力量懸殊，傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則很多時(shí)候并不能夠保證原告的正當(dāng)訴訟請(qǐng)求，無(wú)法達(dá)到實(shí)質(zhì)上的公平。所以應(yīng)該適當(dāng)加強(qiáng)引進(jìn)“舉證責(zé)任倒置”原則，即只要原告指明加害行為和損害事實(shí)即可，而由實(shí)施抗辯的被告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體到煙草公司的個(gè)案中，只要卷煙零售戶(hù)指明了煙草公司的搭售行為和私設(shè)營(yíng)業(yè)部行為的存在以及這些行為給他們?cè)斐傻膶?shí)際損害，煙草公司若不能對(duì)自己的行為作出合法的舉證，法院即應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)煙草公司的法律責(zé)任。

最后需要指出的是，任何一種制度的建立都必須有相應(yīng)的基礎(chǔ)。公益訴訟源于羅馬法，是指一定的機(jī)關(guān)或公民為了維護(hù)公共利益，依法對(duì)違反法律法規(guī)，給國(guó)家、社會(huì)公益造成損害的行為提起訴訟，追究其法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。[20]所以，經(jīng)濟(jì)公益訴訟雖然與民事訴訟有著很大的區(qū)別，但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的構(gòu)建，在一些方面是可以借鑒民事訴訟程序的，在程序機(jī)制建設(shè)許多方面，兩者并不必然排斥。比如一些基本原則和制度、主管和管轄、訴訟程序等方面，都有許多相似之處。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)公益訴訟的法制化建設(shè)有待進(jìn)一步探索，包括相應(yīng)審判庭的重新設(shè)置問(wèn)題，需要另行研究，在此不作論述。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道”，2002年12月26日，第8版。

[2]蘇力著：《送法下鄉(xiāng)――中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年出版，第10頁(yè)。

[3]這里的“正當(dāng)性”、“合法性”都是針對(duì)理論研究而言，分別指研究的必要程度和科學(xué)程度。參見(jiàn)梁志平編：《法律的文化解釋》（增訂本），生活？讀書(shū)？新知三聯(lián)書(shū)店1998年第2版，第5頁(yè)。

[4]資料來(lái)源：國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局主編：《中國(guó)煙草年鑒》（1998－1999版），經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1999年出版，第38頁(yè)。

[5]J.VanVelsen，“ExtendedCaseMethodandSituationalAnalysis”，inA.L.Epstein（ed.），TheCraftsofAnthropology（Tavistock，1968）pp.131，136.轉(zhuǎn)引自[日]棚瀨孝雄著：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年出版，第5頁(yè)。

[6]姜明安編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年聯(lián)合出版，第113頁(yè)。

[7]蔣安著：《經(jīng)濟(jì)法理論研究新視點(diǎn)》，中國(guó)檢察出版社2002年出版，第111頁(yè)—115頁(yè)。

[8]王全興著：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論若干專(zhuān)題研究》，中國(guó)檢察出版社2002年出版，第483頁(yè)—485頁(yè)。

[9][日]金澤良雄著《經(jīng)濟(jì)法概論[1][2]下一頁(yè)

第五篇：試析公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害、成因及規(guī)制

文章標(biāo)題：試析公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害、成因及規(guī)制

近幾年來(lái)，一些公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重影響了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，損害了廣大人民群眾和消費(fèi)者的合法權(quán)益。本文試就公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)、危害及成因進(jìn)行分析，并結(jié)合工商行政管理職能探討對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

一、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)形式

根據(jù)國(guó)家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》的界定，所謂公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。這些行業(yè)面向全社會(huì)，服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬(wàn)戶(hù)。因此，其經(jīng)營(yíng)狀況如何，能否提供安全和價(jià)格合理的產(chǎn)品與服務(wù)，直接關(guān)系到人民生活水平的提高和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。例如，人人都要用水，處于現(xiàn)代社會(huì)的普通人也應(yīng)當(dāng)能夠用得起電燈、電話(huà)、煤氣，坐得起火車(chē)。從保障人民基本生活的需求出發(fā)，這些產(chǎn)品或者服務(wù)與人民的日常生活結(jié)合得越緊密，企業(yè)的贏利性就應(yīng)當(dāng)越低，這些企業(yè)從而被稱(chēng)為公用企業(yè)或者公益企業(yè)。由于公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的必要性以及投資的巨額性、沉淀性，一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)的方式，而且在價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面受到國(guó)家的特別管制，形成了自然壟斷，在市場(chǎng)上處于獨(dú)占的地位。但是，隨著國(guó)家賦予企業(yè)一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)有了贏利的動(dòng)機(jī)，他們會(huì)利用市場(chǎng)獨(dú)占地位和手中的行政權(quán)力，謀取不正當(dāng)?shù)睦?。因此，我們的社?huì)和消費(fèi)者在獲得越來(lái)越多的產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)也付出了相應(yīng)的代價(jià)，那就是公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序被打亂，消費(fèi)者合法權(quán)益被損害。

在實(shí)踐中，公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位限制競(jìng)爭(zhēng)的行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）強(qiáng)制交易。公用企業(yè)以強(qiáng)行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、強(qiáng)迫、推薦、差別待遇等方式，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制他人購(gòu)買(mǎi)其指定經(jīng)營(yíng)者的商品，目的是為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或加強(qiáng)其市場(chǎng)支配地位。如電力公司強(qiáng)制用戶(hù)購(gòu)買(mǎi)其提供的電表、電線(xiàn)、配電箱、變壓器等用電設(shè)備而不得購(gòu)買(mǎi)其他符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的用電設(shè)備等。

（二）濫收費(fèi)用。公用企業(yè)憑借市場(chǎng)獨(dú)占地位，向用戶(hù)收取不該繳納的費(fèi)用或與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價(jià)，攫取高額壟斷利潤(rùn)。如熱力公司向用戶(hù)收取暖氣集資費(fèi)以及管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)等。

（三）歧視行為。公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中給予具有相同條件的相對(duì)人在價(jià)格、付款方式、運(yùn)輸方式或其他條件上的差別待遇。如有的航空公司按照其自定的標(biāo)準(zhǔn)，將機(jī)票代理商區(qū)分等級(jí)，在機(jī)票種類(lèi)和促銷(xiāo)獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予差別待遇，特別是對(duì)銷(xiāo)售外航機(jī)票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式給予所謂的制裁。

（四）拒絕交易。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，為了保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和人民群眾正常生活，公用企業(yè)不應(yīng)當(dāng)也不允許憑借壟斷地位抵制或拒絕交易，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些公用企業(yè)“官氣”十足，霸道橫行，稍不如意，拉閘斷電、關(guān)閥停水等現(xiàn)象就時(shí)有發(fā)生。

（五）搭售行為。公用企業(yè)違背民事活動(dòng)中的自愿原則，在用戶(hù)購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)時(shí)，搭售無(wú)關(guān)的商品或服務(wù)。如郵政部門(mén)強(qiáng)制搭售明信片、集郵冊(cè)等消費(fèi)者不需要的商品；煤氣公司在提供燃?xì)夥?wù)時(shí)強(qiáng)行搭售滅火器等。

二、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害和成因

（一）公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的危害

１、阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。由于公用企業(yè)與政府和行業(yè)主管部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行業(yè)主管部門(mén)愿意保護(hù)公用企業(yè)。這些企業(yè)也樂(lè)得躺在政府的懷抱享受優(yōu)惠待遇，致使效益差的企業(yè)不能被淘汰出市場(chǎng)，效益好的企業(yè)不能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，這勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使社會(huì)資源得不到優(yōu)化配置。同時(shí)，由于取得了壟斷地位的公用企業(yè)沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而喪失技術(shù)創(chuàng)新能力，不思進(jìn)取，得過(guò)且過(guò)，其結(jié)果必然阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，最終使消費(fèi)者受到損失。

２、引發(fā)腐敗，損害了政府形象。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為帶有很強(qiáng)的行政色彩。公用企業(yè)通過(guò)行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥、限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以獲取超額壟斷利潤(rùn)通過(guò)“尋租”使“權(quán)力經(jīng)商”得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢(qián)交易提供了溫床，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了黨和政府在人民群眾中的公正廉潔的形象。

３、損害了消費(fèi)者權(quán)益。一方面，公用企業(yè)所遵循的規(guī)章一般都是由行業(yè)行政主管部門(mén)制定而這些規(guī)章的制定過(guò)程大多沒(méi)有公開(kāi)或舉行消費(fèi)者聽(tīng)證，缺乏透明度，公用企業(yè)獨(dú)掌“信息權(quán)”，在信息分享上消費(fèi)者無(wú)法與之抗衡；另一方面我國(guó)的公用企業(yè)（鐵路運(yùn)輸和民航除外）基本上是按行政區(qū)域來(lái)設(shè)置的，面對(duì)公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，消費(fèi)者沒(méi)有選擇權(quán)。另外，在消費(fèi)者的權(quán)益

受到損害時(shí)，由于公用企業(yè)居獨(dú)占地位，利用格式合同限制消費(fèi)者，造成消費(fèi)者舉證困難，無(wú)法獲得法律救濟(jì)。因此，在很多情況下，消費(fèi)者應(yīng)擁有的國(guó)際上公認(rèn)的五項(xiàng)權(quán)利——安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)在我國(guó)的公用企業(yè)面前很難實(shí)現(xiàn)。

４、有礙社會(huì)公平。我國(guó)鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)存在著收費(fèi)過(guò)亂、服務(wù)質(zhì)量差、生產(chǎn)效率低下

等問(wèn)題但是這些公用企業(yè)通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)卻可以獲得壟斷利潤(rùn)，因而職工年平均工資收入?yún)s很高。如金融、電力、郵政、電信、煤氣、水等行業(yè)職工收入是其他行業(yè)的兩倍多，近兩年差距仍在拉大，造成社會(huì)財(cái)富分配不公。特別是這些企業(yè)長(zhǎng)期缺乏監(jiān)督，缺乏真正意義上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年國(guó)家財(cái)政還要對(duì)這些行業(yè)給予巨額補(bǔ)貼而這些財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)疑增加了每個(gè)納稅人的負(fù)擔(dān)。

（二）公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的成因

１、政府體制改革滯后，行政權(quán)力參與公用企業(yè)的管理。在我國(guó)二十多年的改革開(kāi)放過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的同時(shí)，其他領(lǐng)域特別是行政領(lǐng)域的改革比較滯后，公用企業(yè)還是行政機(jī)關(guān)的附屬物，這為行政權(quán)力介入公用企業(yè)提供了條件。公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格只能由行政主管部門(mén)說(shuō)了算，市場(chǎng)機(jī)制“失靈”無(wú)法起到“定價(jià)”作用。公用企業(yè)通過(guò)游說(shuō)、疏通主管部門(mén)以獲得優(yōu)惠或差別待遇的“尋租”活動(dòng)形成了與行業(yè)行政主管部門(mén)的“權(quán)錢(qián)交易”。另外，公用企業(yè)一般都是當(dāng)?shù)氐睦惔髴?hù)，地方政府愿意保護(hù)，對(duì)這些行業(yè)的一些行為給予默許或支持。

２、產(chǎn)權(quán)單一，政企不分。從產(chǎn)權(quán)制度上看，我國(guó)大部分公用企業(yè)有兩種情況：一是政府部門(mén)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，別無(wú)分號(hào)；二是國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不許其他資本進(jìn)入。公用企業(yè)的投資由行業(yè)行政主管部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行由此行業(yè)行政主管部門(mén)在實(shí)際上獲得了投資者與管理者、監(jiān)督者的“三位一體”角色。行業(yè)行政主管部門(mén)既是政府的職能部門(mén)又是該行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息產(chǎn)業(yè)部既是電信行業(yè)的行政主管部門(mén)又是該行業(yè)的資產(chǎn)管理者和受益者，形成了“政企同盟”。既是行業(yè)主管部門(mén)，又是行業(yè)的監(jiān)督者就好比在足球場(chǎng)比賽，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，不可能站在中立的立場(chǎng)上平等對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者。這種“政企同盟”一旦形成行業(yè)立法會(huì)為部門(mén)利益設(shè)置有利條件，從而忽視消費(fèi)者的利益，為公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)提供依據(jù)。

３、法律制度不健全。我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及相關(guān)法規(guī)對(duì)公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定過(guò)于原則、抽象，內(nèi)容涵蓋不完整，操作性不強(qiáng)。由于在當(dāng)時(shí)的立法背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛開(kāi)始建立，壟斷行為的表現(xiàn)還不充分，對(duì)壟斷的認(rèn)識(shí)存在較大的分歧，因此，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中涉及公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定只有一條。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的一些新型的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為難以規(guī)制，缺乏調(diào)控力。另外現(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，缺乏可操作性。如行業(yè)行政主管部門(mén)以部門(mén)規(guī)章監(jiān)管本行業(yè)公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為不是很有效，主要原因是行業(yè)行政主管部門(mén)與被監(jiān)管的公用企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟(jì)利益，它只注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護(hù)其他企業(yè)以及消費(fèi)者的利益。

三、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。加快我國(guó)公用企業(yè)改革，明確政府“掌舵”，企業(yè)“劃船”的角色分工。割斷政府與公用企業(yè)之間在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面的紐帶，確立政府與公用企業(yè)之間的供需合同關(guān)系，誰(shuí)違約就制裁誰(shuí)。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，搞好宏觀(guān)調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并通過(guò)出資人代表對(duì)國(guó)有獨(dú)資和擁有股份的公用企業(yè)行使監(jiān)督職能，不再直接干預(yù)公用企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由公用企業(yè)自己來(lái)行使，使其真正成為權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，自覺(jué)遵循自愿公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則，以平等市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)改革公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，允許民間資本、國(guó)外資本等進(jìn)入公用行業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，盡快打破國(guó)有資本一統(tǒng)天下的局面。

（二）規(guī)范公用企業(yè)的格式合同。格式合同作為當(dāng)事人一方與不特定多數(shù)人訂立而預(yù)先擬定的，且不允許相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容做變更的合同，被公用企業(yè)大量采用。格式合同最主要的特征就是其條款的不可協(xié)商性，當(dāng)事人只能對(duì)之表示全部接受或者全部不接受，即所謂的“要么接受，要么走開(kāi)”。格式合同的產(chǎn)生最主要的原因是要約人在經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位，如鐵路、郵政、電力、通信等行業(yè)的企業(yè)。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)公用企業(yè)大都以格式合同來(lái)制約其他企業(yè)和消費(fèi)者，以達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的目的。因此，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)《合同法》對(duì)格式合同調(diào)整的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法立規(guī)，加大對(duì)格式合同的行政規(guī)制。一是由合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)制定或合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與行業(yè)行政主管部門(mén)共同制定合同示范文本，引導(dǎo)公用企業(yè)使用；二是將公用企業(yè)欲使用的格式合同文本報(bào)合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)和行業(yè)行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，有效地控制格式合同的非正義性和顯示公平性。

（三）盡快出臺(tái)統(tǒng)一的《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā窇?yīng)當(dāng)體現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)憲法”的地位，反對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，排除進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)市場(chǎng)反壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的全局，遵循行業(yè)立法符合專(zhuān)門(mén)立法的精神，摒棄反壟斷法律適用上的“除外條款”?，F(xiàn)行的電信條例、鐵路法、郵政法等應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將出臺(tái)的《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》用以維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，再制定我國(guó)的《反壟斷法》——一部比較完備的綜合性的反壟斷法律，用以保證市場(chǎng)上有足夠的競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者有足夠的選擇權(quán)，兩相配套，我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律就較完備了。

（四）明確工商部門(mén)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位。在反壟斷立法十多年的過(guò)程中，理論界關(guān)于我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)有不同的建議和觀(guān)點(diǎn)，包括所謂的工商部門(mén)說(shuō)、人民法院＋人民檢察院說(shuō)、獨(dú)立專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)說(shuō)等。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確定國(guó)家工商總局反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位。一是工商機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能定位適合反壟斷執(zhí)法。工商機(jī)關(guān)作為主管市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，沒(méi)有自身的行業(yè)利益，具有先天的反壟斷執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。工商部門(mén)的大多數(shù)職能都與反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，是廣義上的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)。由工商部門(mén)作為反壟斷的執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠體現(xiàn)獨(dú)立性和權(quán)威性，防止既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的局面出現(xiàn)。二是工商系統(tǒng)體制改革實(shí)行省以下垂直管理，有利于克服地方保護(hù)獨(dú)立執(zhí)法辦案，同時(shí)它擁有一支強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍，省、市、縣工商局和工商所四級(jí)聯(lián)動(dòng)，可以監(jiān)管市場(chǎng)的各個(gè)角落，有利于開(kāi)展市場(chǎng)壟斷調(diào)查，降低行政執(zhí)法成本。三是工商機(jī)關(guān)有查處壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件的工作經(jīng)驗(yàn)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施十多年來(lái)，作為主要的執(zhí)法機(jī)關(guān)，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)查處了大量的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的案件，取得了積極的社會(huì)效益。這些成績(jī)也證明了工商部門(mén)查處反壟斷行為的能力和水平。

（五）加強(qiáng)反壟斷法律宣傳，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。結(jié)合我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法律的立法起步較晚的實(shí)際，加大反壟斷法律知識(shí)的宣傳力度，讓廣大消費(fèi)者和企業(yè)了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，知道壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害，自覺(jué)抵制和監(jiān)督壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，提高自我保護(hù)能力。建立由消費(fèi)者、其他企業(yè)、相關(guān)行業(yè)和專(zhuān)家學(xué)者等相關(guān)利益群體的意見(jiàn)構(gòu)成的信息系統(tǒng)，決策層在制定和施行公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。實(shí)行公開(kāi)透明的價(jià)格聽(tīng)政制度，由消費(fèi)者、專(zhuān)家學(xué)者、其他企業(yè)和行業(yè)行政主管部門(mén)、公用企業(yè)和行業(yè)行政主管部門(mén)共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，提高公用企業(yè)定價(jià)的科學(xué)性和合理性，使廣大消費(fèi)者和企業(yè)分享改革的成果，為構(gòu)建和諧社會(huì)做貢獻(xiàn)。

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