第一篇：深圳土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法政策解讀材料大全

關(guān)于《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》 的政策解讀

1、《管理辦法》預(yù)期達到什么效果？

答：《管理辦法》立足于解決公共基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項目實施難題，加快解決土地歷史遺留問題，實現(xiàn)政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位、相關(guān)權(quán)益人等多方共贏，促進城市整體利益實現(xiàn)。預(yù)期政策效果主要有三個方面：

一是落實民生設(shè)施和公共利益，加強城市規(guī)劃實施?！豆芾磙k法》以公共利益為切入點，立足于解決原特區(qū)外公共基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、落地難的問題，加強規(guī)劃實施。從近兩年的試點工作來看，土地整備利益統(tǒng)籌切實保障了包括五和大道、地鐵6號線、龍華有軌電車、國際教育合作園區(qū)建設(shè)項目、坪鹽通道等在內(nèi)的一批重大民生項目實施，提升了城市發(fā)展質(zhì)量。

二是保障重大產(chǎn)業(yè)項目，拓展城市發(fā)展空間。《管理辦法》以形成較大面積產(chǎn)業(yè)空間為目標(biāo)，通過推進我市低效存量工業(yè)用地土地整備和空間整合，促進我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市發(fā)展質(zhì)量，為破解空間資源瓶頸提供政策支撐和制度保障。目前，土地整備利益統(tǒng)籌落實了包括國際低碳城、南京金龍汽車等在內(nèi)的重大產(chǎn)業(yè)項目。三是解決土地歷史遺留問題，促進原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位轉(zhuǎn)型。《管理辦法》以未完善征轉(zhuǎn)地手續(xù)用地為主要對象，通過撥付土地整備資金、核算留用土地指標(biāo)等方式，完成整備范圍內(nèi)土地全面征轉(zhuǎn)和用地確權(quán)，不僅盤活了存量土地資源，而且壯大了集體資產(chǎn)規(guī)模，優(yōu)化了原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和基層治理體系。

2、《管理辦法》有哪些亮點？

答：一是建立利益共享機制。《管理辦法》通過規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)的政策統(tǒng)籌，采用資金安排、土地確權(quán)、用地規(guī)劃等手段，建立了多方共享的土地增值收益分配機制，保障城市公共利益及社區(qū)發(fā)展權(quán)益，實現(xiàn)政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位及相關(guān)權(quán)益人等多方共贏。

二是創(chuàng)新土地確權(quán)路徑?！豆芾磙k法》以未完善征轉(zhuǎn)地手續(xù)土地為主要對象，根據(jù)項目范圍內(nèi)的地籍權(quán)屬、建設(shè)情況等分類核算留用土地，統(tǒng)籌解決了土地歷史遺留問題，有利于加快盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位存量土地資源，提高土地集約節(jié)約水平。

三是實現(xiàn)政策統(tǒng)籌聯(lián)動。《管理辦法》拓寬了留用土地安排方式，留用土地指標(biāo)可在利益統(tǒng)籌項目范圍外安排并與城市更新統(tǒng)籌處理的方式，解決了城市更新項目合法用地指標(biāo)不足的問題，實現(xiàn)土地整備與城市更新的政策統(tǒng)籌聯(lián)動。四是發(fā)揮社區(qū)主體作用?！豆芾磙k法》按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、市場參與”的原則，通過建立政府與原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位“算大賬”、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位與相關(guān)權(quán)益人“算細賬”的工作機制，搭建政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位及相關(guān)權(quán)益人的多方協(xié)商平臺，充分調(diào)動其參與土地整備的積極性和主動性。

3、哪些土地適用《管理辦法》？

答：《管理辦法》以原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位及其成員實際掌控土地為主要對象，具體包括原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位已落地確權(quán)的合法用地（包括已取得房地產(chǎn)證、土地使用權(quán)出讓合同、非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)、征地返還用地批復(fù)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑確認(rèn)決定書、舊屋村范圍認(rèn)定批復(fù)的用地等），以及未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)的土地。

4、利益統(tǒng)籌項目如何核算土地整備資金？

答：根據(jù)《管理辦法》，土地整備資金主要由三部分構(gòu)成：一是土地的補償資金，未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)土地參照所征土地所在區(qū)域工業(yè)基準(zhǔn)地價的50%進行補償；二是建構(gòu)筑物的補償資金，根據(jù)項目范圍內(nèi)的建筑物和構(gòu)筑物的規(guī)模按照重置價核算；三是青苗和附著物等，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn) 補償。

5、利益統(tǒng)籌項目如何核算留用土地？

答：留用土地核算包括項目范圍內(nèi)已批的合法用地、項目范圍外調(diào)入合法用地以及本項目核定利益共享用地，具體規(guī)模按以下方式核算：

（一）項目范圍內(nèi)已批合法用地是指原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位已落地確權(quán)的合法用地，此類用地按照等土地面積在項目范圍內(nèi)安排；

（二）項目范圍外調(diào)入合法指標(biāo)，包括非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)和征地返還用地指標(biāo)，以及其他土地整備留用土地指標(biāo)，此類用地按照相關(guān)規(guī)定核準(zhǔn)后，可在項目范圍內(nèi)安排落實；

（三）本項目核定利益共享用地是指項目內(nèi)上述第（一）項用地范圍外的未完善征（轉(zhuǎn)）補償手續(xù)規(guī)劃建設(shè)用地，扣除上述第（二）項用地中非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)和征地返還用地指標(biāo)后的剩余土地，根據(jù)項目范圍內(nèi)現(xiàn)狀容積率，按照20%?50%比例核算留用土地規(guī)模。

6、留用土地如何安排？

答：利益統(tǒng)籌項目留用土地應(yīng)優(yōu)先在本項目范圍內(nèi)，結(jié)合規(guī)劃控制要求和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位意愿等進行安排。留用土地位于工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)且規(guī)劃為工業(yè)用地的，利益共享用地面積可在本辦法第六條的基礎(chǔ)上上浮50%。在利益統(tǒng)籌項目范圍內(nèi)安排的留用土地規(guī)模原則上不得超過項目規(guī)劃建設(shè)用地面積的55%。

本項目范圍內(nèi)無法安排留用土地的，留用土地指標(biāo)可與本街道城市更新項目統(tǒng)籌處理，或直接落在本街道經(jīng)濟關(guān)系未理順的已建成區(qū)域并由繼受單位拆除重建。按照此方式安排的留用土地指標(biāo)中，合法用地部分按照等土地面積核算，利益共享用地部分上浮50%指標(biāo)。

留用土地指標(biāo)也可與本街道其他利益統(tǒng)籌項目統(tǒng)籌處理。調(diào)入的留用土地指標(biāo)中合法用地部分和利益共享用地部分按照等土地面積核算。

留用土地需跨街道安排的，留用土地指標(biāo)應(yīng)按照現(xiàn)行工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的比值核算指標(biāo)規(guī)模，且指標(biāo)規(guī)模不得大于在本街道內(nèi)核算的留用土地指標(biāo)。

7、留用土地的規(guī)劃建筑面積如何確定？

答：利益統(tǒng)籌項目留用土地規(guī)劃建筑面積由基礎(chǔ)建筑面積、配套建筑面積和共享建筑面積三部分構(gòu)成。

其中基礎(chǔ)建筑面積以《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（以下簡稱《深標(biāo)》）密度分區(qū)為基礎(chǔ)核算確定，體現(xiàn)規(guī)劃管理的基本要求。

共享建筑面積是指在規(guī)劃允許條件下，可在基礎(chǔ)建筑面 積的基礎(chǔ)上增加的建筑面積。共享建筑面積中60%由政府回購用于保障性住房、人才公寓或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等，40%通過利益共享歸屬于繼受單位。共享建筑面積原則上不超過基礎(chǔ)建筑面積的30%。

留用土地應(yīng)當(dāng)按照《深標(biāo)》、法定圖則及相關(guān)專項規(guī)劃的要求配建社區(qū)級公共設(shè)施，并計入配套建筑面積。

依據(jù)《管理辦法》核算的留用土地規(guī)劃建筑面積應(yīng)滿足周邊公共服務(wù)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力的要求，并符合生態(tài)保護、城市設(shè)計等相關(guān)控制要求和《深標(biāo)》容積率上限規(guī)定。

8、留用土地是否需要安排一定規(guī)模的保障性住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房？

答：為落實市委市政府工作部署，《管理辦法》要求在留用土地中安排一定比例的保障性住房、人才公寓或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房并由政府回購。具體來說，共享建筑面積中60%由政府回購用于保障性住房、人才公寓或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等，政府回購建筑的類型、規(guī)模等要在留用土地的規(guī)劃條件中予以明確。回購價格和程序參照市政府的相關(guān)政策執(zhí)行。

9、留用土地能否入市交易？

答：留用土地通過協(xié)議方式出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 繼受單位。留用土地可以入市交易，通過合作開發(fā)或作價入股等方式引入留用土地的開發(fā)主體。開發(fā)主體應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定通過集體資產(chǎn)交易平臺擇優(yōu)確定，并按照《管理辦法》繳交地價，簽訂土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議。繳交地價后留用土地為市場商品性質(zhì)。

留用土地也可由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位自用，免交地價，用地為非市場商品性質(zhì)，不能入市交易。

10、留用土地如何繳交地價？

答：留用土地規(guī)劃為工業(yè)用地的，按照公告基準(zhǔn)地價的10%繳交地價。

留用土地規(guī)劃為居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的，結(jié)合本辦法所附《留用土地規(guī)劃建筑面積核算規(guī)則》，按照基礎(chǔ)建筑面積和共享建筑面積分段計收地價。其中基礎(chǔ)建筑面積部分按照公告基準(zhǔn)地價的10%繳交地價，共享建筑面積中歸屬于繼受單位的部分按照公告基準(zhǔn)地價的100%繳交地價。

移交政府或政府回購的保障性住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、社區(qū)級公共設(shè)施免繳地價。

11、與試點政策相比，《管理辦法》在哪些方面進行了修改完善？

答：自2015年頒布試點政策以來，經(jīng)過2年的試點實 踐，其利益統(tǒng)籌方式、留用土地核算等已相對穩(wěn)定，在工作中也得到廣泛的認(rèn)可?！豆芾磙k法》延續(xù)試點政策的基本框架，在政策適用對象、利益統(tǒng)籌方式、留用土地核算等方面與試點政策一致。此外，結(jié)合市委市政府工作部署以及試點工作中存在的問題，《管理辦法》在以下方面進行了優(yōu)化和完善：

一是取消試點，全面推廣政策；二是明確了未完善征轉(zhuǎn)地手續(xù)用地的貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)；三是細化利益共享用地核算規(guī)則，根據(jù)現(xiàn)狀容積率分段核算利益共享用地規(guī)模；四是增加了留用土地指標(biāo)在項目范圍外經(jīng)濟關(guān)系未理順的建成區(qū)域安排的路徑；五是優(yōu)化了留用土地規(guī)劃建筑面積核算規(guī)則；六是增加了在留用土地中安排一定比例的保障性住房、人才公寓或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房并由政府回購的規(guī)定；七是簡化了地價計收規(guī)則；八是完善了項目審批和管理流程。

第二篇：處置劃撥土地相關(guān)政策解讀

處置劃撥土地相關(guān)政策解讀

www.hbnews.net 2006-9-12

一、土地使用權(quán)劃撥的概念

土地使用權(quán)劃撥,是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn),在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用,或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。

二、劃撥用地的范圍

《土地管理法》第五十四條規(guī)定,下列建設(shè)用地,經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn),可以以劃撥方式取得:(一)國家機關(guān)用地和軍事用地;(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

三、劃撥土地使用權(quán)不得擅自改變用途

《土地管理法》第五十六條規(guī)定,建設(shè)單位使用國有土地的,應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地;確需改變該幅土地建設(shè)用途的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意,報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的,在報批前,應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

四、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押應(yīng)依法報批

以劃撥方式取得的土地使用權(quán),一般是無償?shù)幕蛘呤抢U納了土地補償、安置等較低的費用后取得的,相對國家來說也是無償?shù)?。因此劃撥土地使用?quán)在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押上受到嚴(yán)格的條件限制。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定:符合下列條件的,經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)部門批準(zhǔn),其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物,其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押:(1)土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人;(2)必須有國有土地使用證;(3)具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明;(4)依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同,向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定: 以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時,應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定,報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。

由此可見,任何單位和個人不得將劃撥國有土地使用權(quán)隨意轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,只有在依法報批并補繳土地出讓金的情況下,劃撥國有土地使用權(quán)才允許轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

五、劃撥土地使用權(quán)申請辦理協(xié)議出讓手續(xù),或者經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓后辦理協(xié)議出讓手續(xù),應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定按時繳納土地出讓金

《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第五條規(guī)定,協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地(拆遷)補償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費之和;有基準(zhǔn)地價的地區(qū),協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%。

原劃撥土地使用權(quán)人申請辦理協(xié)議出讓手續(xù)應(yīng)繳納的出讓金額計算方法: 1.不改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。2.改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的新土地使用條件下出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的原土地使用條件下劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。

劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的協(xié)議出讓,應(yīng)繳納的出讓金額計算方法: 1.轉(zhuǎn)讓后不改變用途等土地使用條件的,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。

2.轉(zhuǎn)讓后改變用途等土地使用條件的情況下,應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額按以下公式計算: 應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金額=擬出讓時的新土地使用條件下出讓土地使用權(quán)市場價格-擬出讓時的原土地使用條件下劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定,土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi),支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的,出讓方有權(quán)解除合同,并可請求違約賠償。

六、減免土地出讓金造成國有土地資產(chǎn)流失的,要承擔(dān)法律責(zé)任

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定:以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位,按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后,方可使用土地。

《安徽省國有土地使用權(quán)出讓金征收管理實施辦法》(財綜字[1995]第326號)第四條規(guī)定:財政部門是土地出讓金收入的主管機關(guān),土地行政管理部門是土地出讓金的代征機關(guān)。

國務(wù)院《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)第二項中指出:要進一步加強國有土地收益的征收和管理,任何單位和個人不得減免和擠占土地出讓金、租金等土地收益。對于低價出讓、租賃土地,隨意減免地價,擠占挪用土地收益,造成國有土地資產(chǎn)流失的,要依法追究責(zé)任。

《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第十七條規(guī)定,減免國有土地使用權(quán)出讓金的,對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

綜上所述,土地使用者以出讓方式取得土地使用權(quán),就必須支付出讓金。國土部門僅是土地出讓金的代征機關(guān),無權(quán)減免土地出讓金,越權(quán)違規(guī)減免的,要被依法追究責(zé)任。

七、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為應(yīng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六十六條規(guī)定:本法第三十九條第一款的規(guī)定轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的,由縣級以上人民政府土地管理部門責(zé)令繳納土地使用權(quán)出讓金,沒收違法所得,可以并處罰款。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定:對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的單位和個人,市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)沒收其非法收入,并根據(jù)情節(jié)處以罰款。

八、劃撥土地使用權(quán)抵押效力如何認(rèn)定

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕6號)第二條規(guī)定:企業(yè)對其以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)無處分權(quán),以該土地使用權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定抵押,除依法辦理抵押登記手續(xù)外,還應(yīng)經(jīng)具有審批權(quán)限的人民政府或土地行政管理部門批準(zhǔn)。否則,應(yīng)認(rèn)定抵押無效。如果企業(yè)對以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押時,履行了法定的審批手續(xù),并依法辦理了抵押登記,應(yīng)認(rèn)定抵押有效。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十條和《中華人民共和國擔(dān)保法》第五十六條的規(guī)定,抵押權(quán)人只有在以抵押標(biāo)的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金的款項后,對剩余部分方可享有優(yōu)先受償權(quán)。但納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè),其用以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押的,應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

九、破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)

最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復(fù)》(法釋〔2003〕6號)第一條規(guī)定:根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第(四)項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定,破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn),在企業(yè)破產(chǎn)時,有關(guān)人民政府可以予以收回,并依法處置。納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè),其依法取得的國有土地使用權(quán),應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

十、在哪些情況下可以收回劃撥土地使用權(quán)

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條規(guī)定:無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者,因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán),并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。

對劃撥土地使用權(quán),市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求,可以無償收回,并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。

無償收回劃撥土地使用權(quán)時,對其地上建筑物、其他附著物,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況給予適當(dāng)補償。

十一、批地、發(fā)證權(quán)在縣級以上人民政府

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十二條規(guī)定,具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地的,建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件,向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請,由市、縣人民政府土地行政主管部門審查,擬訂供地方案,報市、縣人民政府批準(zhǔn);需要上級人民政府批準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)報上級人民政府批準(zhǔn)。供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。

《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十七條規(guī)定,具體建設(shè)項目使用原有建設(shè)用地和已批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用范圍內(nèi)的土地的，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法使用農(nóng)民集體所有的未利用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，報土地所在地的市、縣人民政府批準(zhǔn)。

《建設(shè)用地審查報批管理辦法》第十一條第一款規(guī)定，有關(guān)土地行政主管部門收到上報的建設(shè)項目呈報說明書和有關(guān)方案后，對材料齊全、符合條件的，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)報經(jīng)同級人民政府審核。同級人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，并將審查所需的材料及時送該級土地行政主管部門審查。

綜上所述，建設(shè)用地審批權(quán)和發(fā)證權(quán)在縣級以上人民政府，而不是國土部門，所以國土局不存在下放土地使用審批權(quán)問題。

國有劃撥土地的價值構(gòu)成及其估價(二)2005-3-24 0:0 宗躍光

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根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），通行的估價方法有市場比較法、收益還原法、剩余法（假設(shè)開發(fā)法）、成本法、基準(zhǔn)地價法等。本次估價擬采用成本法和基準(zhǔn)地價法進行綜合評估。

（一）、土地價值評估過程

1、I類工業(yè)劃撥土地價格評估

（1）成本法

以在同一供需圈內(nèi)通過征用方式取得的土地使用權(quán)，并達到現(xiàn)有土地開發(fā)程度，所需發(fā)生的成本和費用的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，運用成本法進行測算，基本公式為：待估宗地土地價格 =土地取得費＋土地開發(fā)費＋稅費+利息+利潤土地取得費：土地取得費是指待估宗地所在區(qū)域征用同類土地所支出的平均費用。征地費用主要包括土地補償費、勞動力安置補助費、青苗及地上物補償費三個項目費用。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》辦法中有關(guān)規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均生產(chǎn)值的30倍。具體倍數(shù)由各地人民政府與用地方根據(jù)實際情況商定。目前蓮花市實施的是2000年《某省實施中華人民共和國土地管理法辦法》，三費總和不得超過土地被征用前三年平均生產(chǎn)值的25倍。

蓮花市不同耕地畝產(chǎn)值參照表1計算：

表1 不同耕地產(chǎn)值表類別 優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟作物 糧食作物 劣質(zhì)農(nóng)田級別 一類 二類 三類產(chǎn)值（元/畝）5000 1300 800產(chǎn)值（元/平方米）7.5 1.95 1.2根據(jù)蓮花電廠周邊土地近幾年的實際征地的情況，確定I類工業(yè)劃撥地的征收標(biāo)準(zhǔn)為二類耕地的20倍，即39元/平方米。有關(guān)稅規(guī)費包括：耕地占用費，土地管理費等等，按征地費的6.26%計，合計2.44元/平方米。

則土地取得費為41.44元／平方米。

土地開發(fā)費：本評估項目所指土地開發(fā)費為從取得土地后至達到“五通一平”條件下的熟地狀態(tài)。根據(jù)電力工程建設(shè)投資估算指標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)目前土地開發(fā)基本費用，土地“五通一平”的基本費用20元/平方米。

利息：根據(jù)待估宗地的規(guī)模，調(diào)查電廠的土地開發(fā)周期，確定土地開發(fā)周期為2年，投資利息率按目前中國建設(shè)銀行公布的固定資產(chǎn)一年期貸款利息率5.31%計，土地取得費為一次性年初投入，土地開發(fā)費為2年中均勻投入。則利息＝2×（41.44×5.31%）+（41.44×（5.31%）2）+（20×5.31%）

＝4.4+0.12+1.06 = 5.58元/平方米利潤：根據(jù)城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)土地開發(fā)作為一種企業(yè)的行為時，企業(yè)用于土地的投資應(yīng)當(dāng)計算利潤，綜合考慮本地的投資回報率，確定年投資利潤率為8%.則利潤＝（41.44+20）×8%＝4.92元/平方米最終土地價格確定：依據(jù)成本法測算地價公式：I類國有劃撥土地價格=土地取得費+土地開發(fā)費+稅費+利息+利潤=41.44＋20＋5.58＋4.92 =71.94元/平方米 或 47960元/畝

（2）基準(zhǔn)地價法

根據(jù)（蓮花政字[2003]12號）公布的基準(zhǔn)地價，委估對象所在的地區(qū)屬于蓮花市工業(yè)3級地價區(qū)的外圍地區(qū)，理論上應(yīng)該作地價區(qū)位條件的減值處理。

其基本計算公式為：

第三篇：土地換保障有關(guān)政策解讀

土地換保障有關(guān)政策解讀

一、什么是被征地農(nóng)民基本生活保障政策？

被征地農(nóng)民基本生活保障是指國家將我區(qū)農(nóng)民集體所有土地征為國有后，區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民在基本生活、養(yǎng)老、疾病、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)、死亡和特殊困難時獲得生活補償和社會救助的一項基本社會保障制度。

二、什么叫留地保障？有什么好處？

為保證被征地居民的長期收益，增強集體經(jīng)濟的實力，實行留地保障制度。以鄉(xiāng)、辦為單位，按鄉(xiāng)、辦征收土地前面積的3%標(biāo)準(zhǔn)，從被征收土地中預(yù)留安置土地給所在鄉(xiāng)、辦集體開發(fā)。鄉(xiāng)、辦集體經(jīng)濟組織將預(yù)留安置土地按一定比例折股，量化給被征地居民。

鄉(xiāng)、辦成立村集體經(jīng)濟聯(lián)合體，聯(lián)合開發(fā)預(yù)留安置土地。預(yù)留安置土地的收益，應(yīng)每年一次按50%的比例反哺給被征地居民。

二、基本生活保障四個年齡段現(xiàn)享受的標(biāo)準(zhǔn)分別是多少？

（1）第一年齡段（16周歲以下）：省政策規(guī)定發(fā)放一次性生活補助費4000元（開發(fā)區(qū)為5000元），不享受其他保障待遇。因不是勞動力，不再納入基本生活保障體系，但可以納入開發(fā)區(qū)被征地居民的醫(yī)療統(tǒng)籌。（2）第二年齡段（16周歲以上—女45周歲、男50周歲）：領(lǐng)取2年的生活補助費，每月130元。達到第三年齡段時，每月領(lǐng)取110元的生活補助費，到第四年齡段時每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金。

（3）第三年齡段（女45周歲—55周歲、男50周歲—60周歲）：每月領(lǐng)取110元的生活補助費，到第四年齡段時每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金。

（4）第四年齡（女55周歲以上，男60周歲以上）：每月領(lǐng)取200元的養(yǎng)老金，高齡（男72周歲以上，女75周歲以上）老人每年還多領(lǐng)200元養(yǎng)老金。

三、土地換保障有何優(yōu)惠政策？

（1）在公告規(guī)定時間內(nèi)提出申請并辦理基本生活保障手續(xù)的農(nóng)戶，每次按實際征收土地多少，每畝最高給予5000元的獎勵；超過規(guī)定時間的沒有獎勵。

（2）考上大、中專院校的學(xué)生憑錄取通知書到所在村委會登記，核實上報后，區(qū)里按規(guī)定獎勵標(biāo)準(zhǔn)（本科2000元、大專1000元、中技500元）發(fā)放獎勵金。

（3）養(yǎng)老金比省規(guī)定現(xiàn)每月多60元，高齡老人（男72周歲以上，女75周歲以上）每年可多領(lǐng)取200元養(yǎng)老金；同時，第二年齡段人員到達第三年齡段時每月也可領(lǐng)取110元生活補助費。

（4）土地受益權(quán)保底分紅。每征農(nóng)戶一畝土地，每年給予456元的紅利，鄉(xiāng)政府富民合作社每半年發(fā)放一次。

（5）家庭年人均純收入低于市政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或特殊原因造成家庭困難的，可以享受低?；蛱乩Ь戎?/p>

（6）在個人不需要現(xiàn)金支出的情況下，辦理包括16周歲以下家庭成員每人每年200元（其中從家庭個人帳戶列支每人40元）的醫(yī)療保險。

（7）遷出人口的個人帳戶本息余額可以轉(zhuǎn)入遷入地勞動和社會保障部門及財政部門，無法轉(zhuǎn)移的，可以將其個人帳戶本息余額一次結(jié)清給本人，同時終止其基本生活保障關(guān)系。死亡人員的個人帳戶本息余額一次結(jié)清給其合法繼承人，沒有繼承人的，本息余額轉(zhuǎn)入社會統(tǒng)籌賬戶，同時，注銷其基本生活保障戶頭。

（8）死亡喪葬費：家庭其他成員憑死亡人員《保障證》或《養(yǎng)老證》、戶口注銷證明、火化費收據(jù)等到勞動保障部門申請辦理領(lǐng)取1000元喪葬費有關(guān)手續(xù)。

（9）按規(guī)定及時享受促進創(chuàng)業(yè)、扶持就業(yè)、免費培訓(xùn)、小額貸款等優(yōu)惠、獎勵政策。

（10）醫(yī)療費報銷：參加保障后次月生效，按照醫(yī)療統(tǒng)籌報銷規(guī)定執(zhí)行，報銷費用分段累計計算，到指定醫(yī)院或部門報銷費用。在定點醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生的門診費用帳戶卡金額內(nèi)符合補償范圍的費用100%從帳戶卡中支付，余額結(jié)轉(zhuǎn)下年，超出部分補償比例為40%。門診補償僅限在區(qū)內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生的門診費用，內(nèi)一人最高補償1000元（不含帳戶卡支付金額）；住院費用補償?shù)挠嬎闳园捶侄卫圻M的方法，年內(nèi)多次住院費用累計計算。具體補償比例為5001—10000元補償65%，10001—20000元補償75%，20001—60000元補償85%，60000元以上進行入大病醫(yī)療統(tǒng)籌；住院分娩費用補償實行定額補助的方法，正常分娩一次補助標(biāo)準(zhǔn)為500元，剖宮產(chǎn)一次性補助標(biāo)準(zhǔn)為1000元。

（11）烈屬、革命傷殘軍人等，在享有基本生活補助費或養(yǎng)老金待遇的同時，原有政策規(guī)定的待遇繼續(xù)享受。五保戶對象仍實行原有的辦法，其待遇水平低于區(qū)有關(guān)文件規(guī)定的，按照就高不就低的原則確定，原資金渠道不變。

（12）戶人均耕地高于生產(chǎn)組平均數(shù)的，按照級差系數(shù)（戶人均耕地與生產(chǎn)組人均耕地之商）適當(dāng)提高其基本生活補助費待遇，但增發(fā)額每人每月不超過20元。

2008年5月28日

第四篇：《財政票據(jù)管理辦法》政策解讀

法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)授課提綱

《財政票據(jù)管理辦法》政策解讀

《財政票據(jù)管理辦法》（財政部令第70號，以下簡稱《辦法》）已經(jīng)頒布，自2013年1月1日起施行，1998年發(fā)布的《行政事業(yè)性收費和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》同時廢止。為更好貫徹落實《辦法》，結(jié)合我省財政票據(jù)管理實際，現(xiàn)就有關(guān)政策進行解讀。

一、什么是財政票據(jù)? 答：《財政票據(jù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對財政票據(jù)作了明確定義：財政票據(jù)是指“由財政部門監(jiān)（?。┲?、發(fā)放、管理，國家機關(guān)、事業(yè)單位、具有公共管理或者公共服務(wù)職能的社會團體及其他組織依法收取政府非稅收入或者從事非營利性活動收取財物時，向公民、法人和其他組織開具的憑證?！蓖瑫r規(guī)定，“財政票據(jù)是財務(wù)收支和會計核算的原始憑證，是財政、審計等部門進行監(jiān)督檢查的重要依據(jù)?！?/p>

二、財政票據(jù)有哪些類型？

答：根據(jù)政府非稅收入征管和單位財務(wù)管理需要，《辦法》將財政票據(jù)分為非稅收入類票據(jù)、結(jié)算類票據(jù)和其他財政票據(jù)三類。其中，非稅收入類票據(jù)包括非稅收入通用票據(jù)、非稅收入專用票據(jù)和非稅收入一般繳款書；結(jié)算類票據(jù)主要是指資金往來結(jié)算票據(jù)；其他財政票據(jù)包括公益事業(yè)捐贈票據(jù)、醫(yī)療收費票據(jù)、社會團體會費票據(jù)和其他應(yīng)當(dāng)由財政部門管理的票據(jù)。

三、《辦法》的主要內(nèi)容有哪些？

答：《辦法》共7章45條，主要內(nèi)容包括：一是財政票據(jù)的定義和種類?！掇k法》明確了財政票據(jù)的定義、種類及其使用范圍、票據(jù)的票面基本內(nèi)容和基本聯(lián)次等內(nèi)容。二是財政票據(jù)主管部門及職責(zé)?！掇k法》規(guī)定 財政部門是財政票據(jù)主管部門，同時明確了財政部、省級財政部門、省以下財政部門管理職責(zé)和權(quán)限。三是財政票據(jù)管理要求?！掇k法》對財政票據(jù)印制、領(lǐng)購、使用等內(nèi)容進行了規(guī)范，詳細規(guī)定了財政票據(jù)印制權(quán)限、領(lǐng)購和發(fā)放程序及使用、保管、核銷、銷毀具體要求。四是財政票據(jù)電子化改革要求。《辦法》明確應(yīng)當(dāng)積極推進財政票據(jù)電子化改革，依托計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實行電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制，提高財政票據(jù)管理水平。五是監(jiān)督檢查及罰則?！掇k法》明確了財政部門監(jiān)督檢查的內(nèi)容、方式，檢查工作人員和被查單位的責(zé)任，以及違反財政票據(jù)管理規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

四、《辦法》與《行政事業(yè)性收費和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》比較內(nèi)容主要有哪些變化？

答：《辦法》是總結(jié)近年來財政票據(jù)管理工作實踐，本著立足實際、兼顧改革、理順體制、規(guī)范管理、全面規(guī)范、便于操作的原則制定的，與財政部此前制定的《行政事業(yè)性收費和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》相比，主要變化如下：一是在法律層面確定“財政票據(jù)”的名稱并做出明確定義；二是對財政票據(jù)進行科學(xué)合理的分類并明確其適用范圍；三是明確了推進財政票據(jù)電子化改革的要求；四是明確財政票據(jù)承印企業(yè)確定方式、監(jiān)制章樣式、防偽用品及使用文字等印制要求；五是細化財政票據(jù)領(lǐng)購程序和要求；六是明確監(jiān)督檢查要求和對財政部門、行政事業(yè)單位工作人員違反《辦法》行為處罰處分規(guī)定。

五、《辦法》頒布有什么重要意義？

答：《辦法》是一部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用、法律層次較高、綜合性的財政票據(jù)管理制度，明確規(guī)定了財政票據(jù)的種類以及印制、領(lǐng)購、使用要求，充分反映財政改革和財政票據(jù)發(fā)展的新要求，為加強財政票據(jù)管理提供了堅實的制度保障?！掇k法》的頒布，是財政法制建設(shè)的重要成果，對于進一步規(guī)范財政票據(jù)行為，加強政府非稅收入管理和單位財務(wù)監(jiān)督，推動依法行政、依法理財具有十分重要的意義，對經(jīng)濟社會發(fā)展也將起到積極作用。

六、按照《辦法》規(guī)定怎樣領(lǐng)購財政票據(jù)？

答：財政票據(jù)一般按照財務(wù)隸屬關(guān)系向同級財政部門申請。財政票據(jù)應(yīng)按計劃領(lǐng)購，實行憑證領(lǐng)購、分次限量、核舊領(lǐng)新制度。首次領(lǐng)購財政票據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理《財政票據(jù)領(lǐng)購證》。辦理《財政票據(jù)領(lǐng)購證》應(yīng)提交申請函、單位法人證書、組織機構(gòu)代碼證書副本原件及復(fù)印件，填寫《財政票據(jù)領(lǐng)購證申請表》，并按照領(lǐng)購財政票據(jù)的類別提交相關(guān)依據(jù)。受理申請的財政部門應(yīng)當(dāng)對申請單位提交的材料進行審核，對符合條件的單位，核發(fā)《財政票據(jù)領(lǐng)購證》并發(fā)放財政票據(jù)。再次領(lǐng)購財政票據(jù)，應(yīng)當(dāng)出示《財政票據(jù)領(lǐng)購證》，提供前次票據(jù)使用情況。

七、《辦法》對財政票據(jù)使用主要有哪些規(guī)定的？

答：《辦法》規(guī)定，財政票據(jù)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定填寫，做到字跡清楚、內(nèi)容完整真實、印章齊全、各聯(lián)次內(nèi)容和金額一致。填寫錯誤的，應(yīng)當(dāng)另行填寫。因填寫錯誤等原因而作廢的財政票據(jù)，應(yīng)當(dāng)加蓋作廢戳記或者注明“作廢”字樣，并完整保存各聯(lián)次，不得擅自銷毀。財政票據(jù)使用單位不得轉(zhuǎn)讓、出借、代開、買賣、擅自銷毀、涂改財政票據(jù)，不得串用財政票據(jù)，不得將財政票據(jù)與其他票據(jù)互相替代。財政票據(jù)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用。不按規(guī)定使用的，付款單位和個人有權(quán)拒付款項，財務(wù)部門不得報銷。

八、《辦法》對財政票據(jù)核銷有哪些規(guī)定？

答：財政票據(jù)存根的保存期限一般為5年。保存期滿需要銷毀的，報經(jīng)原核發(fā)票據(jù)的財政部門查驗后銷毀。保存期未滿、但有特殊情況需要提前銷毀的，應(yīng)當(dāng)報原核發(fā)票據(jù)的財政部門批準(zhǔn)。尚未使用但應(yīng)予作廢銷毀的財政票據(jù)，使用單位應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸?，報原核發(fā)票據(jù)的財政部門核準(zhǔn)、銷 毀。財政票據(jù)使用單位發(fā)生合并、分立、撤銷、職權(quán)變更，或者收費項目被依法取消或者名稱變更的，應(yīng)當(dāng)自變動之日起15日內(nèi)，向原核發(fā)票據(jù)的財政部門辦理《財政票據(jù)領(lǐng)購證》的變更或者注銷手續(xù)；對已使用財政票據(jù)的存根和尚未使用的財政票據(jù)應(yīng)當(dāng)分別登記造冊，報財政部門核準(zhǔn)、銷毀。

九、財政票據(jù)或者《財政票據(jù)領(lǐng)購證》滅失怎么辦？

答：財政票據(jù)或者《財政票據(jù)領(lǐng)購證》滅失的，財政票據(jù)使用單位應(yīng)當(dāng)查明原因，及時以書面形式報告原核發(fā)票據(jù)的財政部門，并自發(fā)現(xiàn)之日起3日內(nèi)登報聲明作廢。

第五篇：土地復(fù)墾法律法規(guī)政策文件解讀

土地復(fù)墾法律法規(guī)政策文件解讀

第一部分

我國土地復(fù)墾基本情況

一、土地復(fù)墾概述

（一）土地復(fù)墾的歷史回顧

每一種法律制度的建立都離不開當(dāng)時的社會經(jīng)濟形態(tài)。

“土地復(fù)墾”在我國出現(xiàn)于50年代末、60年代初，在各種文獻資料中稱之為“復(fù)田”（reclamation）,當(dāng)時新中國工業(yè)尚不發(fā)達，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的絕對主導(dǎo)地位。

1982年《國家建設(shè)征用條例》第18條規(guī)定國家建設(shè)占用臨時用地應(yīng)當(dāng)“恢復(fù)土地的耕種條件”。

隨著社會的發(fā)展和認(rèn)識水平的提高，“復(fù)田”的概念顯示出其局限性，逐漸被“土地復(fù)墾”替代，恢復(fù)的對象和范圍以及恢復(fù)后的土地用途都有所擴大。1986年3月頒布的和1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！蓖?月頒布的《土地管理法》第十八條明確規(guī)定：“采礦、取土后能夠復(fù)墾的土地，用地單位或者個人應(yīng)當(dāng)負責(zé)復(fù)墾，恢復(fù)利用?！钡谌龡l規(guī)定：“工程項目施工，需要材料堆場、運輸通路和其他臨時設(shè)施的，??在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期滿，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時歸還?！?/p>

1988年11月8日國務(wù)院令第19號發(fā)布《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確的土地復(fù)墾的概念和“誰破壞、誰復(fù)墾”的基本原則，較全面的規(guī)定了企業(yè)的義務(wù)、資金來源、政府和部門的職責(zé)等。

1998年修訂的《土地管理法》第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！薄董h(huán)境保護法》、《煤炭法》、《鐵路法》等法律中都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定。自此，土地復(fù)墾的法律法規(guī)、制度框架基本確立。

（二）土地復(fù)墾的基本概念

1、土地復(fù)墾的定義 土地復(fù)墾，顧名思義，“復(fù)”即是修復(fù)，“墾”即墾殖，優(yōu)先恢復(fù)為耕地、優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》（國務(wù)院令第19號，1988年11月8日）第二條規(guī)定：土地復(fù)墾是指在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)。

2、土地復(fù)墾的對象和范圍

根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規(guī)定（因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負責(zé)復(fù)墾）以及《土地復(fù)墾規(guī)定》第三條：“本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人（以下簡稱企業(yè)和個人）”，土地復(fù)墾的對象是指在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的各類土地，并不是人們通常的“復(fù)耕”、或者與耕地有關(guān)系的才叫土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地不僅僅是指耕地，它包括《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010 2007）中12個一級類、57個二級類。

復(fù)墾的范圍: 適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，因挖損、塌陷、壓占、污染造成破壞的各類土地。既包括采礦、取土、燒制磚瓦等生產(chǎn)項目，又包括交通、能源、水利等各類建設(shè)臨時占用、挖損的土地。

（三）土地復(fù)墾的目標(biāo)

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》中的定義，土地復(fù)墾的目的是要恢復(fù)到“可供利用的狀態(tài)”。要達到“可供利用的狀態(tài)”，應(yīng)當(dāng)采取工程、生物、化學(xué)等綜合措施，解決水的可用、地層的穩(wěn)定、土壤的無污染等問題。達到“可供利用的狀態(tài)”決定了土地復(fù)墾目標(biāo)是多方向、多用途、多層次的。

1、復(fù)墾目標(biāo)的多方向性

根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生態(tài)環(huán)境”。因此，土地復(fù)墾的目標(biāo)：一是保護土地，盡可能減少對土地，特別是對耕地的破壞；二是及時復(fù)墾被破壞的土地，合理利用土地；三是保護并改善生態(tài)環(huán)境。

2、復(fù)墾目標(biāo)的多用途性

土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，在對破壞廢棄土地調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，按照因地制宜的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜林則林，宜漁則漁，宜建則建。根據(jù)我國人多地少的基本國情，保障國家糧食安全、維護社會穩(wěn)定始終是國家可持續(xù)發(fā)展的基石。

1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規(guī)定，復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》第十九條規(guī)定“復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，......；用于基本建設(shè)的，......”。根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定，土地復(fù)墾利用方向是多樣的，復(fù)墾目標(biāo)是多用途的。特別要說明，復(fù)墾后的用途絕對不僅僅是恢復(fù)土地的耕種條件，而是因地制宜地采取復(fù)墾利用，并優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

2、復(fù)墾目標(biāo)的多層次性

要達到“可供利用的狀態(tài)”，土地復(fù)墾要兼顧社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，缺一不可，使復(fù)墾利用具有最底的社會成本，長期的經(jīng)濟價值，穩(wěn)定的復(fù)墾效果，盡量實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的多樣性。復(fù)墾的目標(biāo)分以下三個層次：

（1）完全恢復(fù)到以前的狀況。

（2）保留以前的土地利用價值和生態(tài)價值，恢復(fù)與以前相似狀況。（3）重新規(guī)劃設(shè)計，達到更高更佳利用價值。如將被破壞的土地變?yōu)闈竦?、建成高爾夫球場，建公園等等。

3、復(fù)墾措施的綜合性

土地復(fù)墾要采取綜合整治措施。包括破壞前的預(yù)防控制措施和復(fù)墾的綜合整治措施。

預(yù)防和控制措施，如改進生產(chǎn)工藝，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，盡最大可能減少對土地的破壞面積，降低對土地破壞的程度。

整治措施包括：工程措施、生物措施和化學(xué)措施等。在土地復(fù)墾諸多措施中，其中表土剝離和保持地層穩(wěn)定最為重要。

整治措施要符合以下要求：

（1）表土剝離：對表土特別是腐殖質(zhì)進行剝離并進行保存；在表土較薄的地方，對表土以下的土層要予以保存，留著復(fù)墾用的植被土壤或用做隔離層。

（2）地層穩(wěn)定：通常進行分層剝離、分層堆放、分層回填等達到地層的穩(wěn)定。

（3）地形重塑：使被破壞的土地地形地貌與周邊景觀相協(xié)調(diào)，能最大限度的獲得長遠、良好的視覺效果。對坡度等有一定的要求。（4）土地平整：根據(jù)確定的用途，達到能耕、能林、能漁的標(biāo)準(zhǔn)。（5）無污染及其他有害去除：保證復(fù)墾后土地利用長期的安全性。（6）土壤覆蓋；對將要利用的土地覆蓋表土，對有污染源的要具有隔離層。（7）灌排和道路等配套設(shè)施：最大限度的恢復(fù)灌排水設(shè)施，配以必要的道路等；

（8）植物選擇：優(yōu)先選擇本地物種，適當(dāng)引進經(jīng)實驗成功的外來品種。植物選擇要盡量多樣化，以利于生態(tài)的多樣性恢復(fù)。

（四）土地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)

1、總則

（1）制定依據(jù)。為了加強土地復(fù)墾管理，促進土地整治與保護，提高土地利用的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，依據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》和有關(guān)法律法規(guī)，1995年，原國家土地管理局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（實行）〉的通知》（[1995]國土[規(guī)]字第103號），中華人民共和國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（試行）頒布實施。

（2）適用范圍

《采挖廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《建設(shè)破壞廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)排污破壞土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》和《水毀土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。

（3）土地復(fù)墾技術(shù)質(zhì)量控制原則

l 符合土地利用總體規(guī)劃及土地復(fù)墾規(guī)劃。在城鎮(zhèn)規(guī)模范圍內(nèi)，符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。強調(diào)服從國家長遠利益、宏觀利益。

l 依據(jù)技術(shù)經(jīng)濟合理的原則，兼顧自然條件與土地類型，選擇復(fù)墾土地的用途，因地制宜，綜合治理。宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜建則建。條件允許的地方，應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地。

l 復(fù)墾后地形地貌與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和景觀相協(xié)調(diào)。

l 保護土壤、水源和環(huán)境質(zhì)量，保護文化古跡，保護生態(tài)，防止水土流失，防止次生污染。

l 堅持經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益相統(tǒng)一的原則。（4）名詞術(shù)語

土地復(fù)墾率：已復(fù)墾的土地面積與被破壞的土地面積之比。（5）復(fù)墾土地的檢驗

復(fù)墾為農(nóng)用地（含林、牧、漁等）的，一般由復(fù)墾工程和用途恢復(fù)二部分構(gòu)成。檢驗分兩步：

第一步：工程檢驗。復(fù)墾工程完成后，進行復(fù)墾面積、復(fù)墾工程檢驗。第二步：用途檢驗。用途恢復(fù)的，在復(fù)墾工程完成后第三年進行。復(fù)墾后用于漁業(yè)等養(yǎng)殖業(yè)的，在第三養(yǎng)殖年進行。（6）檢驗內(nèi)容

l 第一階段工程檢驗提交的文件和測試 復(fù)墾區(qū)土地復(fù)墾方案；

本項目土地復(fù)墾可行性研究報告； 本項目土地復(fù)墾設(shè)計文件； 本項目土地復(fù)墾施工文件等。

現(xiàn)場測試：用于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、用于建筑的各項用途指標(biāo)測試。l 第二階段用途檢驗提交的文件和測試 土地復(fù)墾方案；

復(fù)墾土地利用方案：土壤培肥措施、管護措施等； 復(fù)墾土地權(quán)屬調(diào)整方案等。

現(xiàn)場測試：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的生長情況的測試，與破壞前的比較。（7）評估：確定復(fù)墾是否符合要求。

2、采挖廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于因采礦、挖砂、取土、水利、交通等生產(chǎn)建設(shè)活動產(chǎn)生的廢棄土地。包括煤礦、金屬礦、非金屬礦、砂礦等礦山的露天采礦場、最終挖掘帶溝道、截水溝、采礦沉陷區(qū)、廢石場、尾礦庫、儲灰場、儲泥場、渣場，以及其他工業(yè)廢棄物堆場等各類礦山場地的復(fù)墾。

（1）露天采礦場復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。分別用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，以及用作人工湖、公園、水域觀賞區(qū)、建筑等用途的工程標(biāo)準(zhǔn)。

（2）排土場復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。工程包括頂部、平臺和邊坡整治。（3）沉陷場地復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)。分充填沉陷場地、非充填沉陷場地。（4）廢石（含矸石）堆場復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)（5）尾礦庫、貯灰場、貯泥場地復(fù)墾工程標(biāo)準(zhǔn)

（6）恢復(fù)利用通則。分別用于農(nóng)業(yè)種植、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等用途的標(biāo)準(zhǔn)。

3、建設(shè)破壞廢棄土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)廢棄地（含城鎮(zhèn)建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)以及共礦建設(shè)用地）和農(nóng)業(yè)建設(shè)廢氣地。如廢棄磚瓦窯址、廢棄工廠、礦山、廢棄水利設(shè)施、廢棄居住區(qū)等。

4、工業(yè)排污破壞土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

適用于工業(yè)排污過程中和結(jié)束后 造成的破壞土地的復(fù)墾技術(shù)。如有毒有害重金屬污染、有機物污染、酸堿污染和鹽漬化以及放射性污染土地等。

5、《水毀土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》

用于遭受各種洪澇以及工程事故過水沖毀、過水、淹漫及漬害過后的土地復(fù)墾技術(shù)控制等。

二、我國土地復(fù)墾現(xiàn)狀

（一）我國土地復(fù)墾成效

為全面貫徹十分珍惜和合理利用土地資源，切實保護耕地的基本國策，1988年國務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，土地復(fù)墾工作逐漸得到各級政府、有關(guān)部門的廣泛重視。自《土地復(fù)墾規(guī)定》實施以來，原國家土地局在重點工礦區(qū)建立了一批全國土地復(fù)墾示范區(qū)，堅持“因地制宜、綜合治理”的原則，積極探索、創(chuàng)新土地復(fù)墾機制，創(chuàng)造了多種復(fù)墾土地利用模式，土地復(fù)墾取得了一定成效。國土資源部成立以后，政府加大了投資力度，生產(chǎn)建設(shè)單位復(fù)墾土地的意識也逐步提高，土地復(fù)墾率提高到12%左右。全國累計復(fù)墾利用各類廢棄土地約100萬公頃(合1500萬畝)，占廢棄土地總量的8%左右，其中復(fù)墾利用工礦廢棄土地600萬畝，約占工礦廢棄土地總量的10%；復(fù)墾利用其它廢棄土地900萬畝左右，約占該類廢棄土地總量的6%。復(fù)墾后的土地70%為耕地，其余的多數(shù)為其它農(nóng)用地。通過土地復(fù)墾，增加了耕地面積，緩解了人地矛盾，改善了生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了土地資源的可持續(xù)利用，促進了國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在各級政府和有關(guān)部門的重視、支持以及廣大土地復(fù)墾工作者長期不懈的努力下，我國土地復(fù)墾的基礎(chǔ)工作得到了加強，為今后開展大規(guī)模的土地復(fù)墾活動創(chuàng)造了良好的條件，主要表現(xiàn)在：

1、土地復(fù)墾法律法規(guī)不斷健全和完善 1988年國務(wù)院頒布實施了《土地復(fù)墾規(guī)定》，標(biāo)志著土地復(fù)墾工作正式納入法制管理軌道。繼《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布實施，在修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》和制定的《煤炭法》、《鐵路法》等法律中都有土地復(fù)墾方面的相關(guān)規(guī)定。全國25個省級人民政府相繼制定了“土地復(fù)墾規(guī)定實施辦法”，許多市、縣結(jié)合本地實際情況也制定了“土地復(fù)墾管理辦法”。

2、土地復(fù)墾相關(guān)政策逐步配套完善

一是制定了“誰復(fù)墾，誰受益”和減免有關(guān)農(nóng)業(yè)稅等鼓勵土地復(fù)墾的政策。二是初步建立了土地復(fù)墾資金渠道。1997年國家作出明確規(guī)定，生產(chǎn)或建設(shè)過程中破壞的土地，其復(fù)墾所需資金列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項目總投資。有些地方借鑒國外的做法，建立并施行了土地復(fù)墾保證金制度。

3、在全國建立了一批土地復(fù)墾試點和示范區(qū)

從1989年起，先后在全國建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金屬、黃金等礦山開采；燃煤發(fā)電、燒制磚瓦；興修水利、修建公路、鐵路；農(nóng)村舊宅基地、廢棄坑、塘等20多個不同類型的土地復(fù)墾試點。從1995年起，在全國建立了由中央財政投資引導(dǎo)、地方財政配套、農(nóng)村集體投入為主體的22個綜合治理、綜合利用、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的土地復(fù)墾示范區(qū)(點)，復(fù)墾土地面積達12多萬畝。到1999年中央財政和地方財政已分別投資5500多萬元。

1995年，我部在國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的支持下，組織實施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地復(fù)墾項目。截止2006年，共投入資金71099.89萬元，其中財政資金37547.14萬元，復(fù)墾土地40.38萬畝，營造防護林5.21萬畝，新增耕地30.57萬畝，新增灌溉面積16.2萬畝。

上述項目均取得了良好的效果，得到了項目區(qū)廣大群眾的歡迎和支持。不僅復(fù)墾利用了大量土地，恢復(fù)改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，更重要的是為全國土地復(fù)墾工作，在政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、資金籌措、規(guī)范化管理、復(fù)墾后土地利用等方面進行了探索并提供了經(jīng)驗。

4、提高土地復(fù)墾科技水平 在長期實踐中，進一步明確了土地復(fù)墾的定位和發(fā)展方向，逐步摸索研究出了一套比較成熟的土地復(fù)墾技術(shù)，確立了不同類型廢棄土地復(fù)墾利用模式，并以此為基礎(chǔ)制定頒布了《土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)》。煤礦塌陷土地復(fù)墾綜合治理規(guī)劃設(shè)計、復(fù)墾技術(shù)、復(fù)墾利用模式；黃金行業(yè)砂金開采、有色金屬鋁土礦開采及煤炭、冶金、建材等露天礦的剝離—采礦—復(fù)墾一體化工藝設(shè)計等一批科研、技術(shù)成果達到了國內(nèi)先進水平，填補了我國土地復(fù)墾技術(shù)的空白，并在實際中得到推廣應(yīng)用。同時，加強教育培訓(xùn)工作，推進產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，組織編寫了土地復(fù)墾教材，在一些高等院校開設(shè)土地復(fù)墾專業(yè)或舉辦土地復(fù)墾培訓(xùn)班，培養(yǎng)了一批土地復(fù)墾業(yè)務(wù)骨干。

5、積極開展土地復(fù)墾國際合作

近年來，我部建立了全球合作網(wǎng)絡(luò)和多邊、雙邊的合作交流機制，積極開展國際土地復(fù)墾學(xué)術(shù)交流和技術(shù)合作。目前已與美國、澳大利亞、加拿大、巴西、俄羅斯、英國、波蘭、芬蘭等國家建立了聯(lián)系，開展了技術(shù)合作、考察培訓(xùn)等交流活動。

（二）我國土地復(fù)墾面臨的嚴(yán)峻形勢和存在的問題

我國土地復(fù)墾工作雖然取得了一定的進展，但由于起步晚、歷史欠賬多，依然面臨嚴(yán)峻的形勢。待復(fù)墾土地資源面積大，復(fù)墾任務(wù)重，同時，土地破壞面積逐年增加，而復(fù)墾率和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)與世界發(fā)達國家相比，仍存在一定差距。

據(jù)粗略估算，目前我國因礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動，挖損、壓占等各種人為因素造成破壞廢棄的約2億畝土地，其中80%以上沒有得到恢復(fù)利用。每年生產(chǎn)建設(shè)活動對土地又造成新的破壞。根據(jù)煤炭行業(yè)測算，開采每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3-5畝。2005年，全國原煤產(chǎn)量為20億噸左右，造成破壞的土地面積達60-100萬畝，其中約60%是優(yōu)質(zhì)耕地。

由于大量土地被破壞后不能及時復(fù)墾利用，給社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面帶來了一系列問題，在一些地區(qū)產(chǎn)生了嚴(yán)重后果：一是人均耕地銳減，少地或無地農(nóng)民激增，農(nóng)民群眾的利益受到極大侵害。二是工農(nóng)之間在征地、拆遷、安置、補償?shù)葐栴}上矛盾日益尖銳，引發(fā)了一些社會不穩(wěn)定因素。三是生態(tài)和自然環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致一些地區(qū)水土流失和污染加劇，水源干枯，塌陷積澇，甚至造成大面積滑坡和泥石流，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)生活（見圖3）。一些群眾陷入了“無地可種、無房可住、無崗可上、無水可用”的困境。

《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布實施二十年，土地復(fù)墾成效依然不盡人意，主要有以下原因：

1、認(rèn)識不到位，復(fù)墾工作沒有得到足夠重視

一是政府部門認(rèn)識不到位。雖然一些地方官員已經(jīng)意識到一些生產(chǎn)建設(shè)項目特別是采礦對土地資源造成了嚴(yán)重的破壞，給當(dāng)?shù)乩习傩諑砹藶?zāi)難，但在處理政績觀和科學(xué)發(fā)展觀、當(dāng)前利益和長遠利益的時候，往往更關(guān)心本屆政府的財稅收入和眼前的發(fā)展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出資解決地方老百姓的生活和生存問題，對要求企業(yè)執(zhí)行“誰破壞、誰復(fù)墾”的法律規(guī)定存在畏難心理。

二是各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制。國土部門和發(fā)展改革、財政、環(huán)境保護、水利、交通等部門之間沒有形成相互配合的協(xié)作機制，各部門缺乏有效的溝通與合作。如《土地復(fù)墾規(guī)定》第五條規(guī)定，項目在可研報告和設(shè)計任務(wù)書中應(yīng)有土地復(fù)墾的內(nèi)容，否則在審批建設(shè)用地時不予批準(zhǔn)。但在實際工作中，該規(guī)定并沒有得到落實。如廣西百色水利樞紐工程，原項目預(yù)算中有關(guān)土地復(fù)墾費的列支被當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門在審核投資預(yù)算時砍掉，使得土地復(fù)墾缺乏資金來源。在建設(shè)用地預(yù)審和審批環(huán)節(jié)也沒有將該規(guī)定落實到位，導(dǎo)致對復(fù)墾工作的監(jiān)管不力。

三是生產(chǎn)建設(shè)單位責(zé)任不到位。一些企業(yè)缺乏土地復(fù)墾責(zé)任意識，認(rèn)為土地復(fù)墾增加了生產(chǎn)成本，為追求利潤最大化，不愿主動開展復(fù)墾工作。在失去政府監(jiān)管的情況下，不能自覺履行“誰破壞、誰復(fù)墾”的法定義務(wù)。

2、現(xiàn)行法律法規(guī)滯后，難以解決土地復(fù)墾中出現(xiàn)的新問題

《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾的相關(guān)規(guī)定，但大多比較籠統(tǒng)，操作性不強。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，《土地復(fù)墾規(guī)定》中一些內(nèi)容也已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和土地復(fù)墾實際工作需要，亟待進一步修改完善。

（1）土地復(fù)墾機制與財稅體制改革不相適應(yīng)，土地復(fù)墾監(jiān)督制度亟待完善 《土地復(fù)墾規(guī)定》是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，其制度背景是國家、集體和企業(yè)利益高度一致，企業(yè)使用的土地由國家無償劃撥，生產(chǎn)成本列入計劃，由國家投資，利稅上繳國家。土地復(fù)墾制度建立在國家投資、企業(yè)和個人能夠自覺履行復(fù)墾義務(wù)的前提下，因此《土地復(fù)墾規(guī)定》缺乏強制性的監(jiān)督條款。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和分稅制的實施，國家利益和地方利益、企業(yè)利益逐漸分化，國企相繼改制，成為獨立核算、自負盈虧的利益主體；改革開放的不斷深入，又進一步加劇了投資主體多元化的趨勢，土地復(fù)墾已真正成為企業(yè)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。而《土地復(fù)墾規(guī)定》中沒有建立有利于調(diào)整土地復(fù)墾責(zé)權(quán)利關(guān)系的機制，對企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)等方面缺乏必要的制約和監(jiān)督手段，處罰不嚴(yán)厲，致使企業(yè)違法成本低，管理部門監(jiān)控成本高、執(zhí)法難度大，土地復(fù)墾費用得不到落實，廢棄土地難以及時復(fù)墾利用。

（2）對企業(yè)長期不落實土地復(fù)墾資金缺乏必要的約束

1998年《土地管理法》第四十二條規(guī)定：“沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費”。事實證明，事后繳納土地復(fù)墾費，追繳難度大。生產(chǎn)建設(shè)造成破壞的土地，一般是在階段性工作結(jié)束后或全部任務(wù)完成后才能實施復(fù)墾，因此土地復(fù)墾的任務(wù)主要落在生產(chǎn)建設(shè)中后期。一些大型礦山企業(yè)，特別是地下開采，在投產(chǎn)中后期塌陷土地面積和程度不斷加大，但企業(yè)效益與前期相比卻逐漸下降，甚至出現(xiàn)經(jīng)營虧損，已無力復(fù)墾土地；一些中小型礦山企業(yè)，建設(shè)周期較短，三、五年開采完畢后，企業(yè)關(guān)閉，難以追繳土地復(fù)墾費，有些企業(yè)甚至找各種借口逃避履行復(fù)墾義務(wù)。由于缺乏必要的約束機制，復(fù)墾資金無法落實，致使土地復(fù)墾欠賬越來越多，整個爛攤子交給政府、扔給社會、甩給了當(dāng)?shù)氐睦习傩?，形成了“企業(yè)破壞，政府和社會買單”的局面。如何在生產(chǎn)建設(shè)前期就要求企業(yè)預(yù)提土地復(fù)墾費用是立法要解決的重點和難點。

（3）歷史遺留廢棄地復(fù)墾激勵機制尚未建立

歷史遺留廢棄地是指造成土地破壞的單位和個人破產(chǎn)、滅失或1989年1月1日以前破壞廢棄的土地。《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺之時，這些問題尚未凸顯。近二十年的經(jīng)濟高速發(fā)展，歷史遺留廢棄地成為困擾很多資源型城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展的難題。這部分土地（包括自然災(zāi)害損毀土地）的復(fù)墾缺乏穩(wěn)定的投資渠道，公共財政投入微乎其微，投資規(guī)模與土地復(fù)墾任務(wù)嚴(yán)重不匹配?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》中有關(guān)扶持和激勵政策已不適應(yīng)目前經(jīng)濟發(fā)展和管理體制要求，如《土地復(fù)墾規(guī)定》第十九條規(guī)定：“復(fù)墾后用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅”，但目前農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消。土地復(fù)墾的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清，激勵機制和利益調(diào)整機制尚未建立，致使一些地方政府、企業(yè)、個人對土地復(fù)墾的積極性不高，在很大程度上制約了社會力量對土地復(fù)墾的投入。

（三）土地復(fù)墾的作用和地位

在人多地少的中國，搞好土地復(fù)墾工作是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅持節(jié)約資源和環(huán)境保護基本國策，實施土地可持續(xù)利用的重要舉措，對恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)節(jié)約型社會、促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。目前，我國各類廢棄地約2億畝，利用潛力巨大。如能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則進行復(fù)墾利用，約有60%以上的廢棄地可以復(fù)墾為耕地，30%可以復(fù)墾為其它農(nóng)用地，10％可以復(fù)墾為建設(shè)用地。土地復(fù)墾具有以下作用：

1、開補充耕地之源，土地復(fù)墾是補充耕地的重要途徑

廢棄的土地優(yōu)先復(fù)墾為耕地，可補充耕地1.2億畝。以現(xiàn)有耕地年均畝產(chǎn)糧食500公斤計算，每年可新增糧食600億公斤（圖17），為保障國家糧食安全作貢獻。

2、開農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地之源，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)

土地復(fù)墾宜林則林、宜漁則漁、宜草則草，復(fù)墾后土地用于發(fā)展林、果、水產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖等，可減少農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地6000萬畝左右。每畝年產(chǎn)值按800元計算，可新增產(chǎn)值480億元。為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)。

3、開生態(tài)用地之源，對改善生態(tài)環(huán)境具有重要作用

若將恢復(fù)的6000萬畝農(nóng)用地，全部用于植樹種草，全國人均新增植被3.3平方米，對改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失將發(fā)揮巨大作用。

4、開建設(shè)用地之源，促進集約節(jié)約用地

土地復(fù)墾宜建則建，為建設(shè)用地開辟新途徑。若10％復(fù)墾為建設(shè)用地，即可復(fù)墾增加建設(shè)用地2000萬畝,按每年建設(shè)占用耕地200萬畝計算，可滿足我國十年建設(shè)不新占用耕地，如將2000萬畝建設(shè)用地進行有償出讓，每畝按10萬元計算，國家財政可收取出讓金2000億元。

5、“十一五”期末，是保護十八億畝耕地紅線的重要舉措

若“十一五”期末土地復(fù)墾率能達到25%，則可增加耕地3000萬畝，安置近3000萬失地農(nóng)民；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設(shè)減少占用耕地1500萬畝，非農(nóng)建設(shè)減少占用耕地500萬畝。增增減減，就是5000萬畝的耕地保護潛力，為守住18億畝耕地紅線作貢獻。