第一篇：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)報(bào)告

附件3 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)報(bào)告

（參考提綱）

一、基本情況

典型地區(qū)自然地理?xiàng)l件、種植結(jié)構(gòu)、水資源條件、農(nóng)業(yè)水價(jià)等基本情況，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革存在的問題等。

二、主要經(jīng)驗(yàn)

對照《試點(diǎn)方案》明確的主要任務(wù)、綜合推進(jìn)工程建設(shè)和管理體制改革的要求，總結(jié)試點(diǎn)工作中某一或某些方面富有特色和成效、可供借鑒推廣的做法、模式，以及值得注意的問題。

三、取得的成效

盡可能量化說明農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在促進(jìn)節(jié)水減排、提高水費(fèi)收取率、保障灌排工程良性運(yùn)行、促進(jìn)增產(chǎn)增收、降低水費(fèi)支出、吸引社會資本等方面的效果。

四、有關(guān)建議學(xué)習(xí)是成就事業(yè)的基石

緊密結(jié)合試點(diǎn)工作，從組織保障、政策需求等方面提出進(jìn)一步推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的建議。

第二篇：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告

中小企業(yè)獲取國家資金補(bǔ)助

輕松申報(bào)幾十到幾千萬政府資金的信息服務(wù)平臺

附件2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告

（參考提綱）

一、基本情況

試點(diǎn)縣地形地貌、耕地面積與有效灌溉面積，試點(diǎn)核心區(qū)面積、作物類型、種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)供水成本、改革前后農(nóng)業(yè)水價(jià)等情況。

二、組織實(shí)施

試點(diǎn)工作組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)分工及履職等情況。

三、任務(wù)落實(shí)

（一）農(nóng)業(yè)水權(quán)分配。農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)分解、明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)、確權(quán)發(fā)證、水權(quán)交易等情況。

（二）農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)供水成本、改革前后執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（說明執(zhí)行水價(jià)與成本的關(guān)系，是否達(dá)到運(yùn)行成本、全成本水價(jià)或適當(dāng)盈利水平），以及農(nóng)業(yè)分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)政策落實(shí)情況等。

（三）精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。系統(tǒng)梳理精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵政策情況，包括獎補(bǔ)對象、獎補(bǔ)方式、資金來源及規(guī)模等情況，對獎補(bǔ)效果進(jìn)行定量和定性的描述、對獎補(bǔ)的可持續(xù)性進(jìn)行論證（說明試點(diǎn)區(qū)折合每畝或每方補(bǔ)貼多少，全縣推進(jìn)需多少資金，是否有相應(yīng)資金來源等）。

中小企業(yè)獲取國家資金補(bǔ)助

輕松申報(bào)幾十到幾千萬政府資金的信息服務(wù)平臺

（四）用水合作組織建設(shè)。登記注冊、建章立制、履行工程管護(hù)、用水管理、協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收等職責(zé)情況。

（五）工程產(chǎn)權(quán)制度改革。工程產(chǎn)權(quán)主體、管護(hù)責(zé)任落實(shí)情況等。

（六）工程建設(shè)。計(jì)量設(shè)施配套、末級渠系完善、節(jié)水設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水措施推廣情況等。

四、資金籌措和使用

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作資金來源及規(guī)模，資金使用是否符合財(cái)務(wù)會計(jì)制度和預(yù)算管理辦法相關(guān)規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行是否與批復(fù)一致等。

五、政策措施

梳理試點(diǎn)期間出臺的相關(guān)政策措施，說明各項(xiàng)政策的執(zhí)行情況等。

六、存在問題

試點(diǎn)推進(jìn)過程中及今后開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革存在的難點(diǎn)。

七、政策建議

進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的政策建議。

八、其他

第三篇：江南區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作方案

江南區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作方案

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號）和國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見>的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕1143號）及廣西壯族自治區(qū)水利廳《關(guān)于印發(fā)2017年廣西農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（桂水財(cái)〔2017〕24號）及南寧市水利局《關(guān)于印發(fā)2017年南寧市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施計(jì)劃的通知》（南水農(nóng)水 〔2017〕30號）精神，為切實(shí)加強(qiáng)對城區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目工作的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田排灌工程良性運(yùn)行和農(nóng)村水利體制改革創(chuàng)新，結(jié)合城區(qū)實(shí)際，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會和黨的十九大精神以及總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期制水方針，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊緊圍繞保障糧食安全生產(chǎn)和水安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，突出問題導(dǎo)向，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮政府的引導(dǎo)推動作用，實(shí)現(xiàn)政府和市場協(xié)同發(fā)展，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，完善農(nóng)田灌溉工程體系，建

立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度和農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式，實(shí)現(xiàn)節(jié)水、減排、增產(chǎn)、增效，為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。

二、基本原則

（一）堅(jiān)持綜合施策。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及農(nóng)民群眾切身利益，由各級人民政府主導(dǎo)推動，尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民群眾成為改革的真正主體。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與其他相關(guān)改革的銜接，綜合運(yùn)用工程配套、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎補(bǔ)、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌推進(jìn)改革。

（二）堅(jiān)持兩手發(fā)力。既要使市場在資源配置中起決定性作用，體現(xiàn)“誰用水，誰付費(fèi)”原則，也要更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。既促進(jìn)節(jié)約用水、保障水利工程良性運(yùn)行，又讓農(nóng)民群眾用得起水，不影響農(nóng)民種糧積極性和農(nóng)村飲水安全。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。既要強(qiáng)化供水管理，健全良性運(yùn)行機(jī)制，提高供水服務(wù)效率，也要把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理水平，推動農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變。建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵機(jī)制，鼓勵農(nóng)民節(jié)約用水，對采取節(jié)水措施、促進(jìn)節(jié)約用水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予獎勵或補(bǔ)貼。

（四）堅(jiān)持多方聯(lián)動。以政府為主導(dǎo)，發(fā)改（物價(jià)）、財(cái)政、農(nóng)林水利、民政等部門密切合作，發(fā)揮價(jià)格調(diào)整、資金整合、行業(yè)指導(dǎo)等優(yōu)勢，形成工作合力。

（五）堅(jiān)持因地制宜。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異狀況，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，建立和規(guī)范農(nóng)民用水合作組織，探索符合實(shí)際的做法，調(diào)動各方改革的積極性，有計(jì)劃、分步驟推進(jìn)。

（六）堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先。加快灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，大力推行節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)。在總體上不增加用水總量的前提下，力爭擴(kuò)大灌溉面積，加快發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，通過節(jié)水實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)、增效、增收的綜合收益。

（七）堅(jiān)持試點(diǎn)先行。優(yōu)先選擇基礎(chǔ)條件好、基層組織積極性高、群眾意愿強(qiáng)的灌區(qū)開展改革試點(diǎn)，帶動城區(qū)改革工作扎實(shí)推進(jìn)。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)的選擇應(yīng)考慮示范工作的連續(xù)性，按照連續(xù)推進(jìn)、集中連片、形成規(guī)模的原則，選擇六冬水庫高效節(jié)水灌區(qū)，屬六冬水庫自流低壓管灌灌區(qū)范圍，同一灌溉水源，滿足集中連片、形成規(guī)模的原則。

三、保障措施

為順利推進(jìn)我城區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作，決定成立江南區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組具體成員名單如下：

組

長：韋新培

江南區(qū)人民政府副區(qū)長 副組長：岑常軍

江南區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)水利局局長 成員：覃偉寧

江南區(qū)人民政府辦公室副主任

張

彬

江南區(qū)財(cái)政局副局長 楊德福

江南區(qū)發(fā)展和改革局副局長

肖

權(quán)

江南區(qū)民政局副局長

陳明海

江南區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)水利局副局長 羅遠(yuǎn)輝

蘇圩鎮(zhèn)人民政府副鎮(zhèn)長 潘慧瑩

江南國土分局副局長 彭

智

江南供電分局副局長

領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)研究部署農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作中的各種重要事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決各種重大困難和問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在江南區(qū)農(nóng)業(yè)林業(yè)水利局，辦公室人員從農(nóng)林水利、財(cái)政、發(fā)改（物價(jià)）、民政、蘇圩鎮(zhèn)等成員單位各抽調(diào)1名人員組成，具體負(fù)責(zé)日常工作，辦公室主任由農(nóng)林水利局分管副局長陳明海擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及各成員單位職責(zé)如下：

領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：負(fù)責(zé)城區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目工作推進(jìn)過程中重大事項(xiàng)的綜合協(xié)調(diào)；組織測算試點(diǎn)片區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本；制定供水價(jià)格政策；監(jiān)督項(xiàng)目招投標(biāo)工作；審核工程建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃，并監(jiān)督落實(shí)；負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)中的組織協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)配套資金的籌集，并對資金的使用管理進(jìn)行監(jiān)督；對工程建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

農(nóng)業(yè)林業(yè)水利局：負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目的組織實(shí)施和日常工作；負(fù)責(zé)指導(dǎo)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，建立作物生育階段需水與降水季節(jié)分配相吻合的節(jié)水型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)推廣旱作節(jié)水技術(shù)和農(nóng)機(jī)農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)，提高農(nóng)民科學(xué)用水的技術(shù)水平。指導(dǎo)確定試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)，制定試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額，明晰試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)；指導(dǎo)4

試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)創(chuàng)新農(nóng)田水利工程建設(shè)管理體制，完善灌溉工程計(jì)量設(shè)施和末級渠系。

財(cái)政局：負(fù)責(zé)指導(dǎo)探索建立試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，落實(shí)城區(qū)水價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目改革資金，監(jiān)督資金使用和績效評價(jià)。發(fā)展改革局：負(fù)責(zé)指導(dǎo)做好試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本核算，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格、超定額累進(jìn)加價(jià)、分類水價(jià)等工作。

民政局：負(fù)責(zé)受理灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水合作組織注冊、登記及配合業(yè)務(wù)主管單位對農(nóng)業(yè)用水合作組織的管理等工作。

蘇圩鎮(zhèn)人民政府：負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各村村干及群眾的組織發(fā)動工作，并協(xié)調(diào)有關(guān)各方面的工作關(guān)系。

江南國土分局：做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目計(jì)量設(shè)施配套，積極支持配合水價(jià)改革。

江南供電分局：做好計(jì)量設(shè)施安裝、改造及擴(kuò)容時(shí)涉及用電報(bào)裝等配合工作。

四、目標(biāo)任務(wù)

通過一年時(shí)間努力，在試點(diǎn)區(qū)域達(dá)到以下目標(biāo)：

明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；建立合理農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；探索實(shí)行分類價(jià)格政策，根據(jù)不同種養(yǎng)品種，實(shí)行不同的供水價(jià)格；實(shí)行“先費(fèi)后水”、按方計(jì)量收費(fèi)；實(shí)行總量控制、定額供水；推進(jìn)基本水價(jià)+超定額累進(jìn)加價(jià)模式，以基礎(chǔ)水權(quán)為中線，節(jié)約有獎、超用加價(jià)；實(shí)現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)。

五、進(jìn)度安排

（一）前期準(zhǔn)備階段（2017年4—11月）。主要是建立工作

機(jī)制,確定試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，做好試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)調(diào)研等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。11月底前完成試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案的報(bào)審工作。

（二）組織實(shí)施階段（2017年12月—2018年4月）。2017年12月底前完成試點(diǎn)實(shí)施方案出臺，落實(shí)配套工程實(shí)施單位，2018年4月底前完成項(xiàng)目驗(yàn)收和考核工作。同時(shí)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要做好信息匯總上報(bào)工作，每月 25日報(bào)送改革工作進(jìn)展情況，每季度以簡報(bào)、專報(bào)等形式報(bào)送本城區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的經(jīng)驗(yàn)做法、重要情況、發(fā)現(xiàn)的問題以及有關(guān)建議等。

（三）總結(jié)評估階段(2018年5月)。接受市級相關(guān)部門對試點(diǎn)項(xiàng)目工作監(jiān)督考核，接受上級單位對試點(diǎn)項(xiàng)目工作進(jìn)行全面檢查、評估，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)措施，形成系統(tǒng)的工作報(bào)告和擬定的推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革意見一并報(bào)市水利局。

第四篇：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)培訓(xùn)講義

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)

培訓(xùn)講義

前言..........................................................................................................................................2 第一章

概

論......................................................................................................................5 第一節(jié) 大中型灌區(qū)運(yùn)行管理中存在的問題及原因分析.............................................5 第二節(jié) 推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要意義...........................................15 第三節(jié) 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)與主要任務(wù)...........................................................19 第二章 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)........................................................................24 第一節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會性質(zhì)、地位與作用...............................................................25 第二節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的重要性和必要性...........................................30 第三節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容與程序...........................................34 第四節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的主要任務(wù)...................................45 第三章

灌區(qū)末級渠系工程改造........................................................................................52 第一節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的必要性...................................................................52 第二節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的總體要求...............................................................53 第三節(jié) 灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造工程設(shè)計(jì)及投資測算...............................................67 第四節(jié) 灌區(qū)末級渠系工程改造的組織實(shí)施...............................................................69 第四章 農(nóng)業(yè)終端水價(jià)改革........................................................................................72 第一節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價(jià)改革的必要性...........................................................................72 第二節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價(jià)核算..........................................................................................73 第三節(jié) 農(nóng)業(yè)終端水價(jià)管理..........................................................................................78 第四節(jié)

農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收................................................................................................79 第五章 項(xiàng)目組織與管理............................................................................................83 第一節(jié)

項(xiàng)目前期工作................................................................................................83 第二節(jié)

項(xiàng)目申報(bào)與審批............................................................................................88 第三節(jié)

項(xiàng)目驗(yàn)收........................................................................................................90 第四節(jié)

資金使用與管理............................................................................................95 第五節(jié)

項(xiàng)目總結(jié)........................................................................................................96 第六章

項(xiàng)目監(jiān)測評價(jià)........................................................................................................98 第一節(jié) 項(xiàng)目監(jiān)測評價(jià)的必要性及主要作用...............................................................98 第二節(jié) 項(xiàng)目監(jiān)測評價(jià)主要指標(biāo)..................................................................................99 第三節(jié) 項(xiàng)目監(jiān)測評價(jià)的實(shí)施....................................................................................102 附錄一：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系改造試點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)技術(shù)參考要點(diǎn)（試行）107 附錄二：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系改造試點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)投資測算參考要點(diǎn)（試行）107 附錄三：大中型灌區(qū)末級渠系水價(jià)測算導(dǎo)則（試行）...................................................107 附錄四：關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)末級渠系水價(jià)管理的通知...........................................................113 附錄五：關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見...............................................................116

前言

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、水費(fèi)計(jì)收與農(nóng)田水利建設(shè)方面存在的問題成為農(nóng)村工作和社會關(guān)注的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，農(nóng)民對于交納農(nóng)業(yè)水費(fèi)有著抵觸

心理，水管單位農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入銳減、生存和發(fā)展困難，農(nóng)民和水管單位的矛盾呈現(xiàn)激化的趨勢。

針對這些問題，水利部在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，從推動農(nóng)業(yè)水價(jià)改革入手，提出了以“兩改一提高”為核心的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策建議，即對灌區(qū)末級渠系工程實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)完好的水利工程設(shè)施；進(jìn)行用水管理體制改革，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實(shí)行終端水價(jià)制度，構(gòu)造農(nóng)田水利良性運(yùn)行的長效機(jī)制，提高水的利用效率和效益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保障國家糧食安全。

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理問題。2008年中央一號文件明確要求：“要大幅度增加中央和省級小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，將大中型灌區(qū)末級渠系改造和小型排澇設(shè)施建設(shè)納入補(bǔ)助范圍?！?國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也就此做出重要批示，要求發(fā)展節(jié)水灌溉，推進(jìn)末級渠系節(jié)水改造和農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。

水利部主要領(lǐng)導(dǎo)也高度重視農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。原部長汪恕誠同志三次聽取關(guān)于此項(xiàng)工作的專題匯報(bào)，對農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制的體制、機(jī)制設(shè)計(jì)和具體方案的實(shí)施都作了明確指示。陳雷部長明確要求，要“抓好試點(diǎn)、多措并舉、積極推進(jìn)”，并做出重要批示：“要按照家寶總理的要求，進(jìn)一步加大節(jié)水灌溉力度，把這項(xiàng)惠及農(nóng)民的實(shí)事辦好?！?/p>

2007年，水利部選擇了8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的14個(gè)灌區(qū)的部分末級渠系作為首批試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，開展了綜合改革試點(diǎn)方案以及農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃、末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃和農(nóng)業(yè)水價(jià)改革規(guī)劃（簡稱“三項(xiàng)規(guī)劃”）的編制工作。2008年的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到14個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)和4個(gè)主要產(chǎn)糧省。財(cái)政部也非常重視此項(xiàng)工作，從2008年中央財(cái)政農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金中，專門安排

部分資金支持開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造試點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的、復(fù)雜的系統(tǒng)工作，既有工程建設(shè)，又有制度建設(shè)，政策性、技術(shù)性強(qiáng)，既涉及到政府、灌區(qū)管理單位，又涉及到農(nóng)民用水戶協(xié)會和廣大農(nóng)民用水戶，利益關(guān)系復(fù)雜。試點(diǎn)工作的成敗，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革今后能否長期、全面展開，關(guān)系到農(nóng)田水利設(shè)施的良性運(yùn)行機(jī)制能否建立的大局。

為了幫助各試點(diǎn)省、自治區(qū)的相關(guān)管理人員、工程技術(shù)人員以及農(nóng)民用水戶協(xié)會成員正確理解和把握農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)任務(wù)，我們組織編寫了本書。本書以講義的形式，對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的總體思想、主要任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容以及項(xiàng)目具體的組織管理等內(nèi)容進(jìn)行了講解。本書是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的培訓(xùn)教材，也可供其他農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行管理人員參考。

由于時(shí)間倉促，書中難免有疏漏之處，敬請廣大讀者批評指正。

第一章

概

論

中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，特點(diǎn)是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國總?cè)丝诩s占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農(nóng)民，而人均耕地只有世界人均耕地的1／3，屬于世界人均耕地最少的國家之一。中國人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。

第一節(jié) 大中型灌區(qū)運(yùn)行管理中存在的問題及原因分析

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)灌溉大國，大中型灌區(qū)是保障糧食生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。由于多種因素的影響，目前我國大中型灌區(qū)的運(yùn)行管理中存在許多問題，影響著灌溉效益的發(fā)揮，必須盡快加以解決，才能保證國家糧食安全。

一、大中型灌區(qū)骨干工程及末級渠系1存在的問題及原因分析

正確分析大中型灌區(qū)骨干工程和末級渠系存在的問題，是做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的前提。

（一）我國大中型灌區(qū)的基本情況

為提高糧食產(chǎn)量，引水灌溉是中國的傳統(tǒng)，古代人民留下的許多灌溉工程，至今仍發(fā)揮著作用。比如四川的都江堰、安徽的安豐塘（芍陂）、廣西的靈渠等。新中國成立幾十年來，我國的灌溉事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)田灌溉面積從1949年的2.4億畝發(fā)展到2005年的8.5億畝，占全國耕地面積的44%，每年在這些灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占全國總量的3/4，生產(chǎn)的商品糧和經(jīng)濟(jì)作物都占90%以上2。在中國人均耕地面積只占世界人均30％的情況下，我們的耕地灌溉率是世界平均水 12 指國有水管單位管理以外的，由群管組織管理的，一般為斗渠以下渠道。

汪恕誠在國際灌溉排水委員會第19屆國際灌排大會暨第56屆國際執(zhí)行理事會上的講話，2005年9月15日。

平的3倍，人均灌溉面積與世界人均水平基本持平。中國灌溉排水事業(yè)取得的巨大成就，使中國能夠以占世界6%的可更新水資源量、9%的耕地，解決了占世界22%人口的溫飽問題，為保障中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全以及經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。而大中型灌區(qū)則是保障我國糧食安全的主力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，我國大中型灌區(qū)共有5894處（其中30萬畝以上的大型灌區(qū)285處），有效灌溉面積4.2億畝，約占全國農(nóng)田灌溉面積的一半。未來幾十年，面對日益加大的人口與資源壓力，灌區(qū)尤其是大中型灌區(qū)的地位和作用愈顯重要。據(jù)預(yù)測，到2015年，大中型灌區(qū)的糧食生產(chǎn)將占到全國糧食總需求的44%，成為未來我國糧食安全的重要支撐。

（二）當(dāng)前我國灌區(qū)工程存在的問題

我國的灌溉工程特別是大中型灌區(qū)，絕大多數(shù)修建于上世紀(jì)五十年代至七十年代，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)條件的限制，灌溉工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量不高，建筑物及設(shè)施配套不全。加之由于資金投入不足、管理不善等原因，我國絕大多數(shù)灌區(qū)已超過規(guī)定的使用年限而未能及時(shí)更新改造，普遍老化損壞嚴(yán)重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。

1998年以前，我國各級政府對灌區(qū)骨干工程改造投入很少。1998年后，國家加大了對大型灌區(qū)骨干工程的續(xù)建配套和節(jié)水改造力度，“十五”期間，國家共對306個(gè)大型灌區(qū)進(jìn)行了續(xù)建配套與節(jié)水改造，灌區(qū)水源和干支渠工程狀況有了明顯改觀。但由于歷史欠賬太多，與灌區(qū)骨干工程改造的實(shí)際需求相比，中央財(cái)政的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》，全國402處大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造需1200億元，但連續(xù)9年，中央財(cái)政共投入了100多億元，不到十分之一。同時(shí)，由于多數(shù)地方財(cái)政

困難，應(yīng)由地方配套的資金難以落實(shí)，導(dǎo)致灌溉工程的維修、更新和改造進(jìn)度很慢。

與大中型灌區(qū)骨干工程相比，斗渠、農(nóng)渠和毛渠等末級渠系老化破損、不配套更為嚴(yán)重，導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)“上通下堵”，“水在農(nóng)田上游一公里”，“大水漫灌”等現(xiàn)象大量出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水得不到保證。2006年，水利部對13個(gè)糧食主產(chǎn)省的350處大中型灌區(qū)進(jìn)行調(diào)查，有近80%的支渠、85%的斗渠以及94.6%的農(nóng)渠仍為土渠。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在許多灌區(qū)內(nèi)，有相當(dāng)一部分農(nóng)田在灌溉季節(jié)不能及時(shí)得到有效灌溉，有的灌區(qū)灌一次水就需要近一個(gè)月。由于工程老化失修不配套，我國約有1/3的灌區(qū)水利用率不足35%，有1/3以上的灌溉面積為中低產(chǎn)田，其主要原因就是農(nóng)田水利工程狀況十分不好。大中型灌區(qū)的運(yùn)行情況尚且如此，占全國灌溉面積51%或一半以上的眾多小型灌區(qū)面臨的形勢則更為嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國小型灌區(qū)的渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不到50%，最低的只有20%。由于工程設(shè)施損壞報(bào)廢的原因，“十五”期間年均減少有效灌溉面積311萬畝，相當(dāng)于每年減少10個(gè)30萬畝的大型灌區(qū)。

（三）原因分析

農(nóng)田水利工程設(shè)施落后的根本原因是投入不足。從政府來看，一方面大中型灌區(qū)骨干工程的改造力度與實(shí)際需求相比差距巨大，另一方面末級渠系節(jié)水改造基本上沒有政府投入。受傳統(tǒng)觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)田水利特別是小型農(nóng)田水利一直得不到公共財(cái)政投資支持。自98年大水以來，國家雖加大了對國有大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造力度，但一直未將灌區(qū)量多、面廣、線長的末級渠系建設(shè)列入國家正式的扶持計(jì)劃。近幾年，國家采取“民辦公助”等方式加大了對小型農(nóng)田水利的投入，但中央補(bǔ)助資金也主要用于小型水源、小型灌區(qū)等工程建設(shè)，而沒有將大中型灌區(qū)末級渠系及其配套建筑物改造的資

金納入其中。從農(nóng)民來看，由于自身經(jīng)濟(jì)條件所限，又缺乏政府資金的引導(dǎo)和扶持，也難以調(diào)動其對大中型灌區(qū)末級渠系進(jìn)行改造的積極性。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，末級渠系工程的維修養(yǎng)護(hù)，主要由政府利用行政主導(dǎo)，通過“兩工”組織農(nóng)民實(shí)施，末級渠系處于勉強(qiáng)運(yùn)行的狀態(tài)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“兩工”取消，農(nóng)民對末級渠系的維修養(yǎng)護(hù)投入急劇減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年農(nóng)民對農(nóng)田水利的投工有103億個(gè)工日，2005年減少到不足27億個(gè)工日3，按每個(gè)工日10元計(jì)算，減少了700多億的投入，而減少的投入并沒有納入公共財(cái)政投入的范疇。加之，由于水價(jià)長期偏低，水費(fèi)收取困難，實(shí)收率不斷下降，工程養(yǎng)護(hù)資金匱乏，使得本就破損嚴(yán)重的工程狀況更是雪上加霜。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的問題與原因分析

農(nóng)業(yè)水價(jià)是促進(jìn)節(jié)約用水最重要的經(jīng)濟(jì)杠桿。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，在各級政府的重視下，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革取得了不小的進(jìn)展，但與我國水資源短缺的狀況和其他資源產(chǎn)品價(jià)格改革的進(jìn)程相比，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革還存在許多問題。

（一）水價(jià)改革的基本情況

據(jù)史料記載，早在我國古代就出現(xiàn)了用水收費(fèi)制度。在公元前2世紀(jì)（2000多年前），四川省的都江堰灌區(qū)就執(zhí)行了每畝水田5公斤稻谷的水費(fèi)制度。如果把稻谷折算成錢，就是水費(fèi)。水費(fèi)再攤到總的用水量上，就是水價(jià)。

新中國成立后，水價(jià)改革不斷推進(jìn)，先后經(jīng)歷了政策性無償供水階段（1949-1965年）、政策性有償供水階段（1965-1985年）、水價(jià)改革起步階段（1985-1995年）、水價(jià)改革發(fā)展階段（1995-2003年）。2003年，國家頒布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，標(biāo)志著我國水價(jià)改革進(jìn)入了規(guī)范化、科學(xué)化的新階 3 1998年農(nóng)民對農(nóng)田水利的投工有103億個(gè)工日，2005年減少到不足27億個(gè)工日。水利部農(nóng)水司農(nóng)建辦統(tǒng)計(jì)。

段，水利工程供水是商品的概念正式得以明確。

商品是用來交換的，因此所有的商品都會有價(jià)格。水利工程供水價(jià)格就是指供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施銷售給用戶的天然水價(jià)格，它是由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤和稅金組成?？紤]到農(nóng)業(yè)的比較效益差，農(nóng)民的承受能力低，為了體現(xiàn)向農(nóng)業(yè)的政策傾斜，國家明確農(nóng)業(yè)水價(jià)中不計(jì)利潤和稅金。當(dāng)然，我們這里所說的只是國有水利工程供水的價(jià)格，即大多數(shù)灌區(qū)的斗渠入口價(jià)格。灌區(qū)末級渠系部分的水價(jià)長期以來沒納入政府管理范疇，也沒有相應(yīng)的成本核算和價(jià)格制定的規(guī)范。

水費(fèi)是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)性支出之一。是農(nóng)田水利工程維修管護(hù)、正常運(yùn)行的重要經(jīng)濟(jì)來源。沒有水費(fèi)的保障，灌溉工程就難以正常運(yùn)行，渠系老化失修，工程供水能力衰減，灌溉面積嚴(yán)重萎縮，直接影響灌溉效益的發(fā)揮，最終受到影響的仍然是農(nóng)民。沒有水費(fèi)的保障，灌區(qū)末級渠系就難以開展管護(hù)，也不利于農(nóng)民確立節(jié)約用水觀念，甚至?xí)霈F(xiàn)沒水可用的狀況，最終受害的必然是農(nóng)民。因此，如果不進(jìn)行水價(jià)改革，灌溉工程將不能良性運(yùn)行，則保障國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增收節(jié)支也就成為了一句空話。

黨中央、國務(wù)院高度重視水價(jià)改革工作，多次強(qiáng)調(diào)要理順關(guān)鍵性資源產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，建立合理的水資源管理體制和水價(jià)形成機(jī)制，特別是極為關(guān)注農(nóng)業(yè)水價(jià)的形成機(jī)制。一方面農(nóng)民反映水費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，另一方面農(nóng)業(yè)水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，灌溉工程不能良性運(yùn)行。正是由于我們國家水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水量又很大，為了發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，黨中央、國務(wù)院在取消向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅等項(xiàng)目的時(shí)候，仍決定保留農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)，并要求繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，探索建立既體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況，同時(shí)又要保證農(nóng)民能夠承受和工程良性運(yùn)行的合理水價(jià)形成機(jī)制，達(dá)到促進(jìn)節(jié)約用水、減

輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保障供水工程良性運(yùn)行的“三贏”目標(biāo)。

（二）當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的問題

農(nóng)田水利設(shè)施難以良性運(yùn)行，而農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的水費(fèi)支出又比較高的尖銳矛盾是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的最突出問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革陷入困難境地，水費(fèi)實(shí)收率不斷下降，農(nóng)田水利運(yùn)行難以為繼。2006年，水利部組織對全國26個(gè)省、551處大中型灌區(qū)的水價(jià)改革與水費(fèi)計(jì)收情況進(jìn)行全面調(diào)查，2005年，農(nóng)業(yè)水價(jià)平均為6.5分/立方米，僅占實(shí)際供水成本38%。平均水費(fèi)實(shí)收率57.37%。把水費(fèi)實(shí)收率和水價(jià)占成本的比例綜合考慮，2005年水管單位實(shí)收水費(fèi)只占農(nóng)業(yè)供水成本22%。據(jù)水利財(cái)務(wù)經(jīng)營收費(fèi)報(bào)表統(tǒng)計(jì)，2006年，全國參加統(tǒng)計(jì)的水管單位32960戶，在不提（或少提）折舊條件下，有8250戶水管單位虧損，虧損額高達(dá)29.76億元。如果按照財(cái)務(wù)規(guī)定提足折舊，虧損額將更大。由于水價(jià)水平大大低于供水成本，同時(shí)水費(fèi)實(shí)收率又不斷下降，農(nóng)田水利的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，水利工程狀況日趨惡化。如四川黑龍灘灌區(qū)修建于70年代，工程運(yùn)行三十余年，老化十分嚴(yán)重，病險(xiǎn)渠段較多，工程帶病運(yùn)行，近幾年春灌期間渠道經(jīng)常出現(xiàn)垮塌等險(xiǎn)情，但由于水費(fèi)收入下降，水管單位可用于搶險(xiǎn)的資金不足，所以無法進(jìn)行日常維護(hù)。水費(fèi)收入銳減使農(nóng)田水利正常運(yùn)行面臨巨大困難。

在用于維持水利灌溉設(shè)施的正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無法保證的同時(shí)，農(nóng)民實(shí)際支出的水費(fèi)卻遠(yuǎn)高于應(yīng)該交的水費(fèi)。許多地方都反映，農(nóng)民水費(fèi)支出居高不下，負(fù)擔(dān)很重。在水利部2006年的調(diào)查過程中，通過發(fā)放調(diào)查問卷，隨機(jī)調(diào)查了200個(gè)農(nóng)民，2005年農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出，平均是42元/畝，水費(fèi)約占其產(chǎn)值的5%，超過了每畝純收入的10%。部分灌區(qū)農(nóng)民的水費(fèi)超過80元/畝。這樣按同口徑推算，水費(fèi)占產(chǎn)值的比例是10.42%，占每畝純收入的比例高達(dá)20.84%。有的地方水費(fèi)

70-80元/畝，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)每畝水費(fèi)高達(dá)130元以上，達(dá)到種糧成本的20%以上。據(jù)了解，該地已有近萬畝的尾水灌區(qū)農(nóng)戶因不愿承擔(dān)居高不下的農(nóng)業(yè)水費(fèi)而退出灌區(qū)。某大型灌區(qū)的核心區(qū)也有2.68萬畝的灌溉面積因灌不上水而退出灌區(qū)。

（三）原因分析

工程狀況差，末級渠系水價(jià)秩序混亂，搭車收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低與農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)負(fù)擔(dān)重這一矛盾并存的主要原因。具體來說，農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低的原因主要有三個(gè)方面。一是當(dāng)前農(nóng)民收入水平不高，農(nóng)業(yè)比較效益低，從農(nóng)民承受能力角度考慮，政府在制定農(nóng)業(yè)水價(jià)時(shí)，一般都大大低于供水成本。二是大部分地區(qū)的末級渠系水價(jià)還沒有納入政府價(jià)格管理范圍，鄉(xiāng)、村兩級或有關(guān)部門代為計(jì)收水費(fèi)又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致末級渠系所收水費(fèi)偏高，擠占了大量的價(jià)格空間。三是由于計(jì)量設(shè)施不完善，無法實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)，農(nóng)民大多按畝交費(fèi)，政府制定的價(jià)格與農(nóng)民實(shí)際繳納的水費(fèi)之間缺乏量化關(guān)系，導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的誤解。

在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革難以推動的同時(shí)，農(nóng)民實(shí)際水費(fèi)負(fù)擔(dān)卻比較高。主要有兩個(gè)方面原因：一是搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，水費(fèi)成為向農(nóng)民收費(fèi)的唯一途徑，也成為搭車收費(fèi)和截留挪用的目標(biāo)。加之由于農(nóng)田水利工程不配套，計(jì)量手段和量、測水設(shè)施不完善，難以實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，目前許多地方仍是通過行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，這種收費(fèi)方式導(dǎo)致沒有灌溉的農(nóng)民也要繳納水費(fèi)，增加了負(fù)擔(dān)，也為搭車收費(fèi)提供了便利條件。層層加碼、挪用、截留、拖欠水費(fèi)的現(xiàn)象在許多省都比較普遍。某省縣鄉(xiāng)兩級挪用、截留、拖欠水費(fèi)達(dá)3.17億元，相當(dāng)于該省一年的應(yīng)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)。某灌區(qū)政府制定的價(jià)格為每方水5分錢，即使考慮到輸水損失，按水量折算到農(nóng)民田間應(yīng)收水費(fèi)也只有每畝30-35元，而農(nóng)民實(shí)際繳納的水費(fèi)卻為每畝70多元。二是

工程狀況差，水量損耗大，加重了農(nóng)民水費(fèi)支出。由于投入不足，大中型灌區(qū)工程狀況非常差，骨干工程襯砌率非常低，末級渠系基本都為土渠，導(dǎo)致輸水過程中“跑、冒、漏”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)灌溉水的平均利用率只有45%，這就意味著灌區(qū)管理單位每供一方水，到農(nóng)民田間就只剩0.45方水，如果一方水的價(jià)格為5分錢，農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的價(jià)格就成了0.11元。而還有約1/3的灌區(qū)水利用率不足35%，有的尾水灌區(qū)輸水損失甚至高達(dá)80%，如果按水量折算后，實(shí)際負(fù)擔(dān)的水費(fèi)將更高。

三、大中型灌區(qū)運(yùn)行管理體制存在的問題與原因分析

灌區(qū)運(yùn)行管理體制是灌溉工程良性運(yùn)行、水管單位良性發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否正常開展最重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前大中型灌區(qū)運(yùn)行管理體制存在許多問題，必須盡快加以解決。

（一）大中型灌區(qū)運(yùn)行管理體制

長期以來，我國的大中型灌區(qū)大多數(shù)采用專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理形式，即由政府成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，如灌區(qū)管理局（處）等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的骨干工程管理和用水管理，而斗渠以下（含斗渠）的末級渠系則由鄉(xiāng)、村級集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，小型灌區(qū)基本上沒有專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，由集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自我管理。大中型灌區(qū)的這種管理體制帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，無論骨干工程還是末級渠系的建設(shè)與運(yùn)行管理，都是以政府行政主導(dǎo)為主，雖然勉強(qiáng)維持了灌區(qū)的基本運(yùn)行，但從長期來看，灌溉工程卻難以良性運(yùn)行，工程狀況日益惡化。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任的推行，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，現(xiàn)行的灌區(qū)管理體制越來越不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)灌溉的要求。

（二）大中型骨干工程運(yùn)行管理存在的問題

工程運(yùn)行機(jī)制不順，維護(hù)不到位，管理不到位，是當(dāng)前灌區(qū)骨干工程運(yùn)行管理存在的主要問題。在原有的管理體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營管理。一方面灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)營管理權(quán)，凡事必須通過政府；另一方面灌區(qū)管理單位的負(fù)擔(dān)卻日益沉重。灌區(qū)承擔(dān)的防洪、排澇等公益性任務(wù)缺乏長期穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，得不到合理的補(bǔ)償，基本上要靠灌區(qū)管理單位自己解決。同時(shí)由于水價(jià)長期偏低，水費(fèi)收繳難，灌區(qū)經(jīng)費(fèi)入不敷出，工程維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，管理人員的基本工資福利也沒有保障，導(dǎo)致灌區(qū)骨干工程老化失修嚴(yán)重，灌區(qū)管理生存與發(fā)展面臨困境。由于管理體制和運(yùn)行機(jī)制不順，維修管護(hù)不到位，我國大中型灌區(qū)使用20年以上的，多數(shù)很難是完好的。而一些發(fā)達(dá)國家灌區(qū)工程使用40年以上的卻很普遍。

此外，許多灌區(qū)管理單位都不同程度地存在著機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。再加上水管單位經(jīng)濟(jì)狀況總體不好，一些有技術(shù)懂專業(yè)的人員很難留住。其結(jié)果是一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，機(jī)構(gòu)人員問題制約了灌區(qū)的科學(xué)管理與持續(xù)健康發(fā)展。

（三）末級渠系運(yùn)行管理存在的問題

沒有明確的管理主體，是當(dāng)前末級渠系運(yùn)行管理存在的突出問題。主要表現(xiàn)是：一方面末級渠系工程有人用沒人管，工程狀況持續(xù)惡化，農(nóng)民灌溉用水難以保證。由于地勢和工程原因，澆地灌溉時(shí)，靠近灌區(qū)干、支渠上游的農(nóng)田容易及時(shí)得到灌溉，但下游的農(nóng)田用水量和時(shí)間要求卻無法保障，特別是一些尾水灌區(qū)，這一現(xiàn)象更為突出。原來由政府行政組織農(nóng)民對渠道進(jìn)行的清淤等維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)，由于缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)和組織，上游農(nóng)民當(dāng)然沒有維修養(yǎng)護(hù)渠道的積極性，而下游農(nóng)民自身又不可能單獨(dú)去完成，這就導(dǎo)致本來就已破損嚴(yán)重的末級渠系更為壅堵。另一方面田間灌溉缺乏組織，用水秩序亂，水事糾紛現(xiàn)

象突出。在許多灌區(qū)，由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為政，用水矛盾突出，不僅要投入大量勞力看水，而用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，需要戶戶有人看水，否則水根本到不了田間。由于灌溉得不到保證，用水戶受益不均，上下游之間用水矛盾尖銳，用水糾紛多，經(jīng)常出現(xiàn)打架、斗毆的情況。再加上現(xiàn)行按畝計(jì)收水費(fèi)的方式，下游農(nóng)民用不上水都要交費(fèi)，必然又會加劇這一矛盾。

（四）原因分析

缺乏明晰產(chǎn)權(quán)的制度是末級渠系管理主體缺位的主要原因。缺乏明晰產(chǎn)權(quán)的制度有兩層含義：一是舊的管理體制已被破壞，新的管理體制尚未形成。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，末級渠系原有的產(chǎn)權(quán)歸屬發(fā)生了變化，雖然末級渠系名義上仍為“集體”所有，但實(shí)際上這個(gè)“集體”已經(jīng)消失，末級渠系工程的管理體制變成空白。而隨著農(nóng)村社會體制的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等基層管理組織的管理體制中也已經(jīng)沒有了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理的工作職能。二是沒有建立末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度。由于管理體制和產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，造成末級渠系沒有明確的管理主體和產(chǎn)權(quán)主體。政府認(rèn)為既然是農(nóng)民“集體”資產(chǎn)，就不該由政府投資進(jìn)行改造；農(nóng)民認(rèn)為既沒明確歸我所有，就不該由我承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，直接導(dǎo)致工程措施有人用沒人管、投入不足、管養(yǎng)不力、加劇了工程惡化趨勢。

在自愿的原則下，由受益農(nóng)戶通過民主方式組建用水戶協(xié)會，實(shí)行自我服務(wù)、民主管理，是解決末級渠系產(chǎn)權(quán)和管理主體缺位的最佳途徑。近年來，水利部在組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，倡導(dǎo)用水戶參與式管理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供水管理體制改革方面做了許多工作，取得了較好的效果。但總體上看還存在著兩方面的問題，一是總體進(jìn)展緩慢。2005年，水利部對全國551個(gè)大中型灌區(qū)進(jìn)行調(diào)研，共有用水戶協(xié)會8191個(gè)，管理灌溉面積3802萬畝，占總灌溉面積的24.6%。二是自治能力差。有很大一部分的用水戶協(xié)會沒有達(dá)到規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，無法真正承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)。在調(diào)研的551個(gè)灌區(qū)里，已在民政部門注冊登記的農(nóng)民用水戶協(xié)會只有3267個(gè)，占總數(shù)的39%，管理灌溉面積1889萬畝，只占總灌溉面積的12.3%。由此可見，農(nóng)民用水自治仍然缺乏相應(yīng)的組織保障。

第二節(jié) 推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要意義

黨的十七大把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。當(dāng)前，國家糧食安全、農(nóng)民增收減負(fù)、干旱缺水嚴(yán)重是我國農(nóng)村工作面臨的重要問題。以農(nóng)業(yè)灌溉特別是大中型灌區(qū)為核心的農(nóng)田水利系統(tǒng)，是解決這些問題的重要基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行的長效機(jī)制，直接關(guān)系到國家糧食安全、農(nóng)民增收減支、節(jié)水型社會建設(shè)以及水管體制改革的大局。

一、開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是保障國家糧食安全的迫切需要。

民以食為天，食以水為先。我國人口多，耕地少，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是我們國家的頭等大事。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，支持糧食發(fā)展的政策力度不斷加大，糧食穩(wěn)定發(fā)展的政策框架基本建立，農(nóng)民種糧積極性大大提高，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)，連續(xù)四年獲得豐收，實(shí)現(xiàn)了糧食供求的緊平衡，但這一基礎(chǔ)并不鞏固。從需求看，雖然糧食總產(chǎn)恢復(fù)到1萬億斤，但當(dāng)年仍產(chǎn)不足需。隨著我國人口增加、消費(fèi)水平和城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食的總需求量將持續(xù)增加，農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的壓力不斷增大，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)平衡的難度加大，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的任務(wù)艱巨。從供給看，耕地面積

持續(xù)減少，淡水資源缺乏，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較差，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源約束日益加劇，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)十分艱巨。特別是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件比較薄弱，自然氣候?qū)Z食生產(chǎn)的影響極大，一旦出現(xiàn)流域性的極端氣候變化，糧食生產(chǎn)必將受到嚴(yán)重影響。

歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，灌溉面積的數(shù)量和質(zhì)量始終是影響我國糧食安全一個(gè)極其重要的因素。提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，減少極端氣候?qū)Z食生產(chǎn)的影響，最有效的措施就是發(fā)展有效灌溉面積，改善農(nóng)田灌排條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高水土資源的產(chǎn)出效率和效益。實(shí)踐證明，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量是非灌溉耕地的2～4倍。大中型灌區(qū)灌排工程全部改造后,即使出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，糧食畝產(chǎn)仍可提高100公斤以上。

從我國糧食生產(chǎn)總體布局看，大中型灌區(qū)過去是、今后也必須是保障國家糧食安全的主力軍。因此，大力推進(jìn)大中型灌區(qū)工程改造，深化灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，既是一項(xiàng)事關(guān)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一項(xiàng)十分緊迫的現(xiàn)實(shí)要求。

二、開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是促進(jìn)農(nóng)民增收減支的迫切需要。

黨的十七大把著力保障和改善民生、注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。近年來，中央和地方積極落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，但生產(chǎn)成本高、種糧效益低的問題一直沒有得到根本解決。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)成為農(nóng)民反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題。農(nóng)業(yè)灌溉成本高、農(nóng)業(yè)用水負(fù)擔(dān)重問題比較突出。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和末級渠系改造涉及農(nóng)業(yè)種植效益和灌溉成本，關(guān)系農(nóng)民增收減負(fù)大局，事關(guān)農(nóng)民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系數(shù)低，輸水灌溉過程中水量損失較為嚴(yán)重。同時(shí)，由于末級渠系水價(jià)沒有納入政府管理范圍，一些地方搭車收費(fèi)、截留挪用、拖欠水費(fèi)的問題較為突出。較高的水費(fèi)和末級渠系不配套造成的供水保證率不高，直接涉及農(nóng)業(yè)的支出，使農(nóng)民對水費(fèi)收取產(chǎn)生誤解。要解決這一問題，就得從“增收”和“減支”兩個(gè)方面來入手。所謂“增收”就是通過改善灌溉條件，提高單位耕地的種植效益，讓農(nóng)作物生長需要灌溉時(shí)能澆上水，澆夠水，可以有效提高農(nóng)民種糧收益。所謂“減支”就是降低農(nóng)業(yè)用水成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而要達(dá)到這兩方面的目的，就必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)灌溉的支持力度，加快農(nóng)田水利建設(shè)步伐。

三、開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是建設(shè)節(jié)水型社會的迫切需要。

水資源短缺與農(nóng)業(yè)用水效率低是制約我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要因素。農(nóng)業(yè)缺水既有水資源總量不足，時(shí)空分布不均造成的因素，也與農(nóng)業(yè)灌溉用水存在嚴(yán)重浪費(fèi)密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的70％，但灌溉水利用系數(shù)只有0.45左右，即使實(shí)行精耕細(xì)作，單方水生產(chǎn)糧食也只有1公斤左右，僅為發(fā)達(dá)國家的一半。目前，我國農(nóng)業(yè)年缺水300億立方米，并且缺水量還隨經(jīng)濟(jì)增長和人口增加而不斷增加。農(nóng)業(yè)雖然有巨大的節(jié)水潛力，但如果不大力加強(qiáng)灌區(qū)的節(jié)水改造力度，提高用水效率，不僅農(nóng)業(yè)缺水問題自身得不到解決，更不可能通過農(nóng)業(yè)節(jié)水來支持工業(yè)和城市用水，最終是我國的缺水問題無法得到解決。

農(nóng)業(yè)節(jié)水是一個(gè)系統(tǒng)工程，灌區(qū)是由水源工程、干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠和毛渠組成的灌溉系統(tǒng)。單純對灌區(qū)骨干工程進(jìn)行節(jié)水改造并不能解決農(nóng)業(yè)用水短缺和用水浪費(fèi)的問題。因?yàn)榇罅康亩?、農(nóng)、毛渠沒有進(jìn)行節(jié)水改造，輸水效率仍然不高，落后的灌溉方式仍然無法轉(zhuǎn)變，用水浪費(fèi)現(xiàn)象難以消除。近幾

年大中型灌區(qū)節(jié)水改造的經(jīng)驗(yàn)證明，對灌區(qū)的骨干工程和末級渠系進(jìn)行全面的節(jié)水技術(shù)改造，節(jié)水效果最明顯，改造完成后，灌溉水利用系數(shù)可以從原來的0.45提高到0.54，結(jié)合推行科學(xué)的水價(jià)制度，可節(jié)水20%左右。因此，必須通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，推動加大灌區(qū)建設(shè)投入，同時(shí)對骨干工程與末級渠系進(jìn)行節(jié)水改造，只有這樣才能從整體上促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

四、開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快推進(jìn)末級渠系改造，是加快水管體制改革的迫切需要。

我國農(nóng)田水利工程采取專群結(jié)合的管理方式。大中型灌區(qū)的骨干工程一般設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)，大中型灌區(qū)的斗口以下及小型灌區(qū)一般由村組集體管理。2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，明確水利工程的防洪、排澇等公益性任務(wù)要納入公共財(cái)政的補(bǔ)償范圍，同時(shí)要進(jìn)一步完善水價(jià)形成機(jī)制，推動建立水利工程良性運(yùn)行機(jī)制。截至目前，全國水管體制改革已經(jīng)取得了初步成效，水利工程公益性功能的補(bǔ)償在政策上得到了保證，但是，公益性任務(wù)財(cái)政補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)卻并不如人意。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革難以推進(jìn)，水管單位水費(fèi)實(shí)收率不斷下降，水費(fèi)收入大幅度下滑，再加上公益性任務(wù)財(cái)政資金不到位，造成水管單位無錢投入工程維修，工程隱患增加，渠道破損加劇，導(dǎo)致灌溉面積急劇萎縮，灌溉面積的減少和供水保證率降低又導(dǎo)致水費(fèi)收入進(jìn)一步減少，灌區(qū)陷入惡性循環(huán)。同時(shí)，水費(fèi)收入銳減還使許多水管單位職工工資欠發(fā)，職工隊(duì)伍不穩(wěn)，基層水管單位生存發(fā)展困難，直接影響了灌區(qū)水利設(shè)施的正常維護(hù)運(yùn)行。2006年，某水管單位近千名職工致信水利部，信中說：隨著國家取消稅費(fèi)、兩工，實(shí)行糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策，群眾對繼續(xù)收取水利工程水費(fèi)不能給與正確理解，拒繳、抗繳水費(fèi)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。全體職工每人只拿到幾百元過年。職工對改

革失去信心，對政府充滿失望。因此，必須要在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和末級渠系改造的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入推進(jìn)水管單位體制改革，保證大中型灌區(qū)工程良性運(yùn)行，充分發(fā)揮效益，保證水管單位良性發(fā)展，為農(nóng)民提供到位的灌溉服務(wù)。

第三節(jié) 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)與主要任務(wù)

俗話說，指導(dǎo)思想是個(gè)綱，綱舉目張。認(rèn)清農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的指導(dǎo)思想、基本思路、工作目標(biāo)和主要任務(wù)是做好改革工作前提。

一、指導(dǎo)思想和基本思路

我國大中型灌區(qū)運(yùn)行管理中存在的問題是多年形成的，要想解決這些問題，促進(jìn)灌區(qū)良性運(yùn)行，絕不可能通過某個(gè)單獨(dú)的措施實(shí)現(xiàn)，而必須綜合考慮、統(tǒng)籌安排、同步推進(jìn)。為此，水利部提出，要以完好的農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水自治為核心，以科學(xué)的終端水價(jià)制為保證，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)田水利良性運(yùn)行長效機(jī)制。水利部原部長汪恕誠同志將其總結(jié)為“兩改一提高”，即對灌區(qū)末級渠系工程實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)完好的水利設(shè)施；進(jìn)行用水管理體制改革，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，實(shí)行終端水價(jià)制度，構(gòu)造農(nóng)田水利良性運(yùn)行的長效機(jī)制；提高水的利用效率和效益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保障國家糧食安全。財(cái)政部提出，要從“三改一創(chuàng)新”入手，即推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、加強(qiáng)工程設(shè)施改造、深化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，創(chuàng)新工程管護(hù)機(jī)制，實(shí)行“民辦公助”和“以獎代補(bǔ)”政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程“建改步伐加快、管護(hù)力度加大、投入渠道加寬、運(yùn)行功能加強(qiáng)”。雖然說法各有不同，但可以看出，在指導(dǎo)思想上是一致的。就是要通過體制機(jī)制改革和工程技術(shù)改造，建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的基本思路是：按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化支農(nóng)惠農(nóng)政策，增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的要求，以灌區(qū)末

級渠系工程節(jié)水技術(shù)改造獎補(bǔ)機(jī)制為激勵，放大財(cái)政資金的社會效益，引導(dǎo)和組織廣大農(nóng)民進(jìn)行末級渠系工程改造。以中央財(cái)政補(bǔ)助資金“先建后補(bǔ)”的機(jī)制為保證，推動農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)，明確末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度，逐步實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)，最終構(gòu)建農(nóng)田水利的良性運(yùn)行機(jī)制。

二、工作目標(biāo)與主要任務(wù)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的工作目標(biāo)和主要任務(wù)是衡量改革工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。明確目標(biāo)任務(wù)有利于各級政府和改革的利益相關(guān)者齊心協(xié)力，主動開展改革工作。

（一）工作目標(biāo)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和末級渠系節(jié)水改造試點(diǎn)的工作目標(biāo)有三個(gè)：

1、建立工程完好、配套齊全的灌溉工程體系。即通過中央財(cái)政末級渠系改造補(bǔ)助資金的引導(dǎo)，以用水戶協(xié)會為主體，組織受益農(nóng)民投工投勞，在大中型灌區(qū)骨干工程已完成續(xù)建配套的基礎(chǔ)上，完善末級渠系配套工程，構(gòu)建一個(gè)工程完好、配套齊全的工程體系。

2、建立科學(xué)的灌區(qū)末級渠系管理體制。即通過農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水管理體制改革，建立以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的新型農(nóng)業(yè)供水管理體制。同時(shí)，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度，將改造完成的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)（或使用權(quán)）明確歸農(nóng)民用水合作組織所有。最終使農(nóng)民用水戶協(xié)會成為末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運(yùn)營主體，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治。

3、建立灌區(qū)良性運(yùn)行機(jī)制。要在工程改造和體制改革的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行國有水利工程水價(jià)加末級渠系水價(jià)的農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)，同時(shí)，建立總量控制、定額管理的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實(shí)行按定額用水，節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，逐步建立保障工程良性運(yùn)行、水資源高效利用、水管單位和農(nóng)民用水戶

協(xié)會良性發(fā)展的灌區(qū)運(yùn)行機(jī)制。

（二）主要任務(wù)

開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和末級渠系節(jié)水改造試點(diǎn)工作，主要有三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

1、組織建設(shè)，即農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)。按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則，培育以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織，承擔(dān)末級渠系的維修、使用和管理職責(zé)。在深入開展農(nóng)業(yè)用水管理組織現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃。明確農(nóng)民用水合作組織建設(shè)布局、管理范圍、管理內(nèi)容、能力建設(shè)及運(yùn)作管理機(jī)制等。引導(dǎo)農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行社團(tuán)登記，建立健全供水管理、工程維護(hù)、水費(fèi)收繳、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度。支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，在農(nóng)民用水戶協(xié)會成立初期，政府及有關(guān)部門、灌區(qū)管理單位應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民用水戶協(xié)會工作的指導(dǎo)和扶持。

2、工程建設(shè)，即大型灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造。采取 “以獎代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、“民辦公助”等方式開展大型灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造，通過改造，形成工程良好、計(jì)量設(shè)施配套完善的灌溉系統(tǒng)。在灌區(qū)灌溉工程設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃。落實(shí)末級渠系改造投入來源渠道、方式、分?jǐn)偙壤?、監(jiān)督管理，農(nóng)民投工投勞的組織方式，以及項(xiàng)目組織模式等。建立完善末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)制度，將改造完成的末級渠系工程產(chǎn)權(quán)明確歸農(nóng)民用水合作組織所有，水行政主管部門代表政府對末級渠系工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與監(jiān)督管理。

3、機(jī)制建設(shè)，即農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度和農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)。積極推進(jìn)以終端水價(jià)制度為核心的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，形成農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制。在對灌區(qū)國有

水利工程供水價(jià)格和末級渠系水價(jià)調(diào)查的基礎(chǔ)上，編制灌區(qū)末級渠系水價(jià)改革規(guī)劃。測算農(nóng)業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)供水成本、農(nóng)民水費(fèi)承受能力，制定水價(jià)改革時(shí)間表，推行終端水價(jià)制度，實(shí)行國有水利工程水價(jià)加末級渠系水價(jià)的定價(jià)模式。由物價(jià)部門和水利部門進(jìn)行供水成本監(jiān)審與水價(jià)審批工作，規(guī)范末級渠系水價(jià)秩序。同時(shí)，逐步建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，實(shí)行以供定需，定額灌溉，超用加價(jià)，節(jié)約轉(zhuǎn)讓，逐步發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要作用。

這三項(xiàng)內(nèi)容是有機(jī)統(tǒng)一的，缺一不可，必須綜合考慮政策措施，解決好政策間的銜接問題，整體推進(jìn)，發(fā)揮政策的組合效果。

三、實(shí)施原則與配套措施

實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加強(qiáng)末級渠系工程改造，必須按照有關(guān)政策要求，規(guī)范實(shí)施步驟，出臺相應(yīng)的配套措施，取得事半功倍的效果。

（一）實(shí)施原則

開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系改造試點(diǎn)工作涉及中央和省級財(cái)政投入、涉及農(nóng)民投工投勞，涉及地方政府出臺配套措施，涉及保證國家糧食安全等方方面面，要做好試點(diǎn)工作，必須始終堅(jiān)持以下四個(gè)工作原則：

1、堅(jiān)持明確條件、自愿參與。試點(diǎn)灌區(qū)的選擇必須要符合三個(gè)條件，一是已經(jīng)完成或基本完成大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套的灌區(qū)；二是農(nóng)民用水戶協(xié)會有較好基礎(chǔ)、能夠組織會員投工投勞建設(shè)末級渠系、實(shí)行農(nóng)民用水自治的；三是地方政府（價(jià)格主管部門）和用水戶協(xié)會都承諾工程改造驗(yàn)收合格后推行終端水價(jià)制度的灌區(qū)。項(xiàng)目選擇還要注意與原來的灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套及節(jié)水改造規(guī)劃和《全國節(jié)水灌溉規(guī)劃》銜接，盡量在這個(gè)范圍內(nèi)選擇試點(diǎn)。

2、堅(jiān)持民辦公助、先建后補(bǔ)。民辦公助、先建后補(bǔ)是財(cái)政部、水利部向中央提出的政策建議的關(guān)鍵內(nèi)容。推行先建后補(bǔ)的資金補(bǔ)助形式，既有利于調(diào)動

地方政府和受益農(nóng)戶的積極性，又有利于檢驗(yàn)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)是否按照財(cái)政部、水利部的總體思路，在工程改造的同時(shí)推進(jìn)體制機(jī)制改革。供水管理體制、產(chǎn)權(quán)體制、水價(jià)改革和工程改造必須統(tǒng)籌考慮，同步推進(jìn)，只有完成了這些任務(wù)，并通過了驗(yàn)收，中央財(cái)政資金才給補(bǔ)助。

3、堅(jiān)持集中邊片、注重實(shí)效。為保證試點(diǎn)取得切實(shí)成效，試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇要體現(xiàn)糧食產(chǎn)量品質(zhì)、水土條件和集中連片優(yōu)勢，集中資金和技術(shù)，連片建設(shè)，形成規(guī)模，發(fā)揮工程的整體效益。同時(shí)要堅(jiān)決杜絕重報(bào)、虛報(bào)的現(xiàn)象。

4、堅(jiān)持規(guī)劃先行、綜合改革。各試點(diǎn)灌區(qū)必須按照統(tǒng)一要求，編制綜合改革試點(diǎn)用水戶協(xié)會建設(shè)、末級渠系改造和農(nóng)業(yè)終端水價(jià)改革等三項(xiàng)規(guī)劃和工作方案。沒有規(guī)劃和方案的，不積極推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的，不推行終端水價(jià)改革的，不明確推行末級渠系產(chǎn)權(quán)制度改革的，不安排試點(diǎn)項(xiàng)目。

（二）配套措施

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革及末級渠系改造試點(diǎn)是一項(xiàng)涉及中央和地方各級財(cái)政、物價(jià)、減負(fù)、水利、水管單位和農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民個(gè)人等多層次，多部門，多個(gè)利益群體的系統(tǒng)工程。改革的過程中需要各級地方政府根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)出臺相關(guān)政策措施，保證試點(diǎn)工作取得成功。一是要建立由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題。二是要抽調(diào)精干人員組成試點(diǎn)工作小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的具體實(shí)施。三是要建立工作機(jī)制，從規(guī)劃審查、項(xiàng)目申報(bào)、方案審批、協(xié)會建設(shè)、工程改造、體制機(jī)制建設(shè)、試點(diǎn)驗(yàn)收、資金管理、投工投勞等都要有相應(yīng)的工作制度和約束機(jī)制，才能保證試點(diǎn)取得成功。四是要研究出臺規(guī)定明確、可操作性強(qiáng)的配套措施，保證試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。如落實(shí)省級建設(shè)資金的政策，推進(jìn)末級渠系水價(jià)改革的措施，落實(shí)農(nóng)民投工投勞的具體政策，建立總量控制、定額管理的農(nóng)業(yè)水權(quán)制

度，如頒發(fā)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)證書等政策措施。這些都是試點(diǎn)工作能否取得成功的關(guān)鍵。

第二章 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，改造末級渠系工程設(shè)施，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制，核心的工作是提高農(nóng)民用水戶協(xié)會綜合管理能力，推行農(nóng)民用水自治。

農(nóng)民用水戶協(xié)會是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治的主要形式。農(nóng)民用水戶協(xié)會是大中型灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)主體和建設(shè)、運(yùn)行管理的主體。現(xiàn)階段我國農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理能力亟待加強(qiáng)，必須對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，提高農(nóng)民用水自治能力。

第一節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會性質(zhì)、地位與作用

明確農(nóng)民用水戶協(xié)會的性質(zhì)、地位與作用是進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治的前提。

一、農(nóng)民用水戶協(xié)會的性質(zhì)

農(nóng)民用水戶協(xié)會是小型農(nóng)村水利工程或大中型灌區(qū)國有水利工程以下某一灌溉范圍內(nèi)的受益農(nóng)戶，在自愿的原則下，通過民主方式組建，實(shí)行自我服務(wù)、民主管理的農(nóng)村用水合作組織。它屬于農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的一種，是具有法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、非營利性的群眾性社團(tuán)組織。通俗地講，用水戶協(xié)會就是農(nóng)民自己的組織，由農(nóng)民自己管理，為自己服務(wù)。

二、農(nóng)民用水戶協(xié)會的職責(zé)與義務(wù)

按照國家法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)過縣級民政部門注冊登記，取得合法地位，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。接受政府和業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，不隸屬于政府、灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)或其他組織。農(nóng)民用水戶協(xié)會按照國家法律、法規(guī)、政策、協(xié)會章程和內(nèi)部管理制度運(yùn)行，行使相應(yīng)權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)：

（一）擁有協(xié)會范圍內(nèi)末級渠系灌溉工程的所有權(quán)（或使用權(quán)。下同）農(nóng)民用水戶協(xié)會經(jīng)縣級及以上政府水行政主管部門授權(quán)并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，擁有協(xié)會范圍內(nèi)末級渠系灌溉工程的所有權(quán)、管理權(quán)和供、用水管理權(quán)。

（二）提供灌溉服務(wù)并收取水費(fèi)

農(nóng)民用水戶協(xié)會向會員提供灌溉用水和灌排服務(wù)。按照補(bǔ)償供水費(fèi)用的原則，根據(jù)規(guī)定的程序確定水價(jià)，向接受灌溉服務(wù)的會員收取水費(fèi)。所收水費(fèi)除支付供水單位供水費(fèi)用以外，全部用于管轄范圍內(nèi)的工程設(shè)施維護(hù)與運(yùn)行管理開支，不存在盈利分紅。

（三）處理協(xié)會內(nèi)部用水糾紛

農(nóng)民用水戶協(xié)會依照章程和內(nèi)部管理規(guī)定，協(xié)調(diào)處理協(xié)會內(nèi)部用水戶之間的用水糾紛。在干旱和用水緊張季節(jié)，農(nóng)戶之間的用水矛盾有時(shí)會演變成村與村之間的糾紛，破壞正常用水秩序，危害農(nóng)村社會穩(wěn)定。協(xié)會充分發(fā)揮民間組織的優(yōu)勢，運(yùn)用民主協(xié)商機(jī)制，把農(nóng)戶用水矛盾和村組用水糾紛化解在基層、民間。

（四）組織用水管理與末級渠系工程維護(hù)

農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)管轄范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和灌區(qū)管理單位供水計(jì)劃，編制用水計(jì)劃，同供水單位簽訂供水合同、確定灌溉時(shí)間、確認(rèn)灌溉用水量，按灌溉管理制度向管轄范圍的用水戶供水。

農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)協(xié)會章程做好各用水小組及用水戶之間灌水過程中的組織協(xié)調(diào)工作。采取協(xié)會大多數(shù)會員認(rèn)同的方式進(jìn)行水量計(jì)量和分配。組織會員對灌排工程設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)。

（五）參與制定末級渠系水價(jià)

農(nóng)民用水戶協(xié)會依據(jù)《大中型灌區(qū)末級渠系水價(jià)測算導(dǎo)則》參與制定末級渠系水價(jià)。灌區(qū)末級渠系水價(jià)是終端水價(jià)制度的重要組成部分。農(nóng)民用水戶協(xié)會在客觀分析協(xié)會運(yùn)行維護(hù)成本和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的基礎(chǔ)上，協(xié)商提出管轄范圍內(nèi)的末級渠系水價(jià)，報(bào)有關(guān)部門審批或備案。各級政府應(yīng)鼓勵協(xié)會參與終端水價(jià)的測算與確定。

（六）組織會員投勞籌資

農(nóng)民用水戶協(xié)會根據(jù)國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的有關(guān)政策和協(xié)會章程，通過民主議事的方式，組織會員投工投勞，協(xié)商確定所管渠系的維修、養(yǎng)護(hù)等所需用工的分擔(dān)方式和數(shù)額。保證管轄范圍末級渠系工程設(shè)施良好

狀態(tài)。

三、農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和灌溉管理中的作用

農(nóng)民用水戶協(xié)會是組織農(nóng)民用水戶進(jìn)行灌溉管理，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的專業(yè)合作組織。從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，我國許多灌區(qū)開始探索組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，鼓勵農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，取得了很好的效果。主要如下：

（一）促進(jìn)了灌區(qū)供水管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革

改革開放以前，農(nóng)業(yè)灌溉用水由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣（市、區(qū)）政府統(tǒng)一組織，實(shí)行統(tǒng)一供水。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后，每個(gè)農(nóng)戶成為相對獨(dú)立的用水實(shí)體，農(nóng)業(yè)灌溉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組根據(jù)灌區(qū)水管單位安排組織進(jìn)行，水費(fèi)收取隨同農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅一起征收。這種用行政組織的形式來完成農(nóng)業(yè)灌溉任務(wù)在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問題。如灌區(qū)上下游之間、不同的行政區(qū)劃之間用水矛盾多；各級政府和水行政主管部門協(xié)調(diào)供用水方面的工作任務(wù)繁重；灌溉用水效益低，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重；灌區(qū)水管單位水費(fèi)收繳率低；搭車收費(fèi)、擠占和挪用水費(fèi)，加重了農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)；大中型灌區(qū)末級渠系年久失修，積病成險(xiǎn)，灌溉效益衰減。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施弱化，糧食生產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。

成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，實(shí)行用水戶參與灌溉管理，促進(jìn)了灌區(qū)供水管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革。有了用水戶協(xié)會的供水管理體制，政府、灌區(qū)和用水農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利十分明確，分級辦水利的原則得到了很好的貫徹落實(shí)。政府主要責(zé)任是落實(shí)國管骨干工程的建設(shè)投入和水資源管理，灌區(qū)主體任務(wù)是加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行管理和骨干工程建設(shè)管理，農(nóng)民則負(fù)責(zé)末級渠系的整治維護(hù)和管理，在這種供水管理體制中，農(nóng)民用水戶協(xié)會可以積極有效地調(diào)節(jié)灌區(qū)和農(nóng)民的利益關(guān)系，可以在供水單位與農(nóng)民用水戶之間建立有效的供求關(guān)系，從而調(diào)動了多方面的治水和管水的積極性，農(nóng)民在涉水事務(wù)中的身份更加明確。

農(nóng)民用水戶協(xié)會既是公民社會在灌區(qū)管理事務(wù)方面的集中體現(xiàn)，也是農(nóng)村基層民主政治的重要組成部分。以水文邊界為單元（支斗渠以下）將分散的農(nóng)戶組建成農(nóng)民用水戶協(xié)會，作為灌區(qū)末級渠系運(yùn)行管理的責(zé)任主體，對其管理的渠系進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，與灌區(qū)水管單位簽訂供水合同并配水到戶。每個(gè)農(nóng)戶在灌溉用水和渠系建設(shè)與管理中都可以通過用水戶協(xié)會這一組織進(jìn)行民主協(xié)商、集體決策，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我約束、自我服務(wù)、自我發(fā)展”。用水戶協(xié)會內(nèi)部有序用水，避免千家萬戶或單個(gè)村組同時(shí)要水造成無序灌溉的情況。同時(shí)，協(xié)會之間加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)供水，實(shí)現(xiàn)整個(gè)灌區(qū)用水的統(tǒng)一調(diào)度，提高用水效率和效益?！肮鄥^(qū)水管單位+協(xié)會+農(nóng)戶”的供水管理體制推動了灌區(qū)的和諧發(fā)展。

（二）降低了灌溉成本，減少水事糾紛

協(xié)會成立前由于沒有有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間要水和用水各自為政，用水矛盾突出，水事糾紛較多，用水戶需要投入大量勞力守水，不僅灌溉成本高，用水也得不到有效的保障，特別是下游的村、組放一次水，需要戶戶有人守水，否則水根本到不了田間。對于輸水距離較長的渠道，水很難按合理的方式輸送到下游田間，造成嚴(yán)重的輸水損失。協(xié)會成立后，在提高灌溉效率、改進(jìn)服務(wù)水平方面得到明顯加強(qiáng)。灌溉前協(xié)會執(zhí)委主動上門服務(wù)，找各用水組代表協(xié)商用水計(jì)劃，確定輪灌次序，灌水時(shí)由執(zhí)委將水送到各用水組的斗、農(nóng)渠進(jìn)口，各渠道受益農(nóng)民組成的用水小組則將水送到田間，從而大大節(jié)省了守水勞力，降低了用水成本。同時(shí)，有了用水戶協(xié)會對內(nèi)對外進(jìn)行協(xié)調(diào)，村組之間，用水戶之間直接發(fā)生水事糾紛的現(xiàn)象明顯減少。

（三）減少了水費(fèi)征收的中間環(huán)節(jié)

農(nóng)民用水戶協(xié)會成立以前，水費(fèi)計(jì)收的環(huán)節(jié)為農(nóng)戶——組——村——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——縣——灌區(qū)水管單位，中間環(huán)節(jié)多，加之計(jì)量設(shè)施不到位，難以按

方收費(fèi)，極易出現(xiàn)層層加碼，層層截留、挪用水費(fèi)，造成農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)重，灌區(qū)水管單位水費(fèi)收取率低的局面。農(nóng)民用水戶協(xié)會成立以后，協(xié)會與灌區(qū)水管單位直接簽訂供用水合同，減少了水費(fèi)收取的中間環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)“水量、水價(jià)、水費(fèi)”三公開和“一票到戶”創(chuàng)造了條件。

（三）促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收

運(yùn)行良好的用水戶協(xié)會既有利于爭取政府支持，也容易通過民主協(xié)商機(jī)制和“一事一議”的途徑解決農(nóng)民的投工投勞，改善所管理的灌區(qū)末級渠系工程狀況，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入。例如，湖北宜昌的黃林支渠用水戶協(xié)會，2005年，以“民辦公助”的方式啟動黃林支渠建設(shè)，政府補(bǔ)助資金70萬元，同時(shí)引導(dǎo)黃林支渠用水戶協(xié)會會員籌資投勞，硬化末級渠道18000多米，協(xié)會以項(xiàng)目建設(shè)法人的身份組織工程的招投標(biāo)和建設(shè)，通過政府驗(yàn)收后從專項(xiàng)資金報(bào)賬。2006年5月初至6月中旬，當(dāng)陽市遇到了近50年來少見的干旱。由于整治了田間渠道，輸水損失減少，灌溉效率提高，協(xié)會10660畝水田全部按季插上秧，并獲得豐收。

同時(shí)，隨著協(xié)會服務(wù)水平的提高，農(nóng)民可以節(jié)省大量時(shí)間，把原來用于灌水、看水、搶水的時(shí)間省下來，增加外出打工時(shí)間，從而間接提高農(nóng)民的非農(nóng)收入。

（四）為“一事一議”提供了載體，營造了和諧的氛圍

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了“兩工”，同時(shí)規(guī)定，農(nóng)民對小型農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入要通過“一事一議”的民主協(xié)商機(jī)制來決定。幾年的改革實(shí)踐證明，由于沒有共同的投入意向和公平的議事平臺，由居民小組和村委會來召集農(nóng)民群眾進(jìn)行“一事一議”成功率很低。而由民主選舉產(chǎn)生的用水合作組織，可以充分發(fā)揮政府與農(nóng)民群眾，灌區(qū)與用水

戶之間的橋梁和紐帶作用，可以有效地由協(xié)會組織農(nóng)民群眾維修改造小型農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，能較好體現(xiàn)建設(shè)水利，發(fā)展生產(chǎn)的共同意愿，容易形成投工投勞的共識。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”以后，用水戶協(xié)會作為公平民主的議事平臺，通過“一事一議”的方式，較好的解決了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)農(nóng)民投工投勞不足的問題，在農(nóng)田水利建設(shè)中發(fā)揮了十分重要的作用。

第二節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的重要性和必要性

農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)就是通過依法登記，使農(nóng)民用水戶協(xié)會成為能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的民事主體，通過建立完善的規(guī)章制度來規(guī)范用水戶的供用水行為，通過全面培訓(xùn)來提高協(xié)會骨干的綜合管理能力和全體用水戶的民主意識、守法意識、參與意識、節(jié)水意識，使農(nóng)民用水戶協(xié)會成為灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)主體、投入主體和運(yùn)行管理主體，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治。

一、規(guī)范化建設(shè)是農(nóng)民用水戶協(xié)會成為獨(dú)立民事主體的需要

按照農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和末級渠系節(jié)水改造的總體要求，農(nóng)民用水戶協(xié)會在建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制的工作中涉及許多資金使用、工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)管理、供水服務(wù)等任務(wù)，這些工作都要求承擔(dān)者必須是能夠承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的民事主體。而一個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會只有通過注冊登記，獲得民政部門審核批準(zhǔn)，并取得民政部門核發(fā)的社團(tuán)法人登記證書才能成為真正法律意義上的社團(tuán)法人，才具備了行使法人權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的資格。大量的調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)資料表明，目前已經(jīng)成立并投入運(yùn)行的農(nóng)民用水戶協(xié)會中，有相當(dāng)一部分的協(xié)會雖然完成了協(xié)會組建的基本程序，但沒有在當(dāng)?shù)孛裾块T正式注冊登記，有的協(xié)會只是在民政部門備案。這樣的協(xié)會其實(shí)還不具備社團(tuán)法人資格，所以還無法正常行使其法人權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任，也不可能成為末級渠系真正意義上的產(chǎn)權(quán)

主體、改造主體和管理主體，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，必須對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，使之成為能承擔(dān)法律責(zé)任的民事主體。

二、規(guī)范化建設(shè)是農(nóng)民用水戶協(xié)會成為灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和運(yùn)行管理主體的需要

國家開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，中央財(cái)政撥出專項(xiàng)資金通過民辦公助的方式，用于灌區(qū)末級渠系工程節(jié)水改造，推進(jìn)管理體制機(jī)制改革，其目的是要建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制。在整個(gè)改革過程中，農(nóng)民用水戶協(xié)會被賦予工程產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和運(yùn)行管理主體的職能。這就要求農(nóng)民用水戶協(xié)會本身必須具備行使產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和運(yùn)行管理主體職能的相應(yīng)能力。從目前看，大多數(shù)農(nóng)民用水戶協(xié)會不具備這種能力。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，從協(xié)會運(yùn)行的外部條件看，政策環(huán)境有待于進(jìn)一步完善。比如，雖然《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》賦予了用水戶協(xié)會獨(dú)立法人資格，但作為行業(yè)協(xié)會，很多權(quán)利需要通過法規(guī)和制度來保障，很多職責(zé)需要通過政策來落實(shí)。如灌區(qū)末級渠系工程設(shè)施的所有權(quán)和使用權(quán)、協(xié)會用水權(quán)（因?yàn)橛袟l件的協(xié)會節(jié)水后可以將水權(quán)轉(zhuǎn)讓附近的企業(yè)）、農(nóng)戶水量水權(quán)、糾紛處置權(quán)、水價(jià)制定參與權(quán)、水費(fèi)收取權(quán)、集資籌勞權(quán)、工程占地、其他水事權(quán)利（如水環(huán)境保護(hù)、人畜飲水等），等等。另外，協(xié)會與村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、供水單位的權(quán)責(zé)關(guān)系等也應(yīng)通過相應(yīng)的制度加以明確。但目前各級政府并沒有出臺相應(yīng)的政策措施，為用水戶協(xié)會提供良好的外部環(huán)境。另一方面，從協(xié)會自身必須具備的管理能力看，無論是體制機(jī)制建設(shè)還是協(xié)會骨干人員的基本素質(zhì)現(xiàn)狀，與履行產(chǎn)權(quán)主體，改造主體和管理主體的職責(zé)的要求還存在很大差距。比如，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)內(nèi)容之一是要對灌區(qū)末級渠系工程節(jié)水改造。作為改造主體，農(nóng)民用水戶協(xié)會必須要有懂得水利普通技術(shù)、懂得財(cái)務(wù)基本知識和懂得供水管理的人員，否則是無法履行

相應(yīng)的職責(zé)。但調(diào)查表明，現(xiàn)有協(xié)會中懂水利普通技術(shù)、懂得財(cái)務(wù)基本知識和懂得供水管理的人員寥寥無幾。大部分用水戶協(xié)會不能很好地履行改造主體的責(zé)任。又比如，要作為業(yè)主申報(bào)財(cái)政資金的基本條件是協(xié)會財(cái)務(wù)必須獨(dú)立。但目前的協(xié)會有獨(dú)立財(cái)務(wù)的不多。以今年綜合改革試點(diǎn)為例。按照財(cái)政資金的使用要求，試點(diǎn)項(xiàng)目必須由用水戶協(xié)會作為工程建設(shè)的主體申報(bào)項(xiàng)目，由用水戶協(xié)會組織農(nóng)民對管轄范圍的末級渠系工程進(jìn)行建設(shè)和改造，同時(shí)要求協(xié)會必須具有獨(dú)立的銀行賬戶，按照財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。但目前很多用水戶協(xié)會由于邊界與行政村重合，許多地方的協(xié)會由村干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致協(xié)會法人與村委會法人的重合，有的協(xié)會就沒有建立獨(dú)立的銀行賬戶，使協(xié)會財(cái)務(wù)與村委會財(cái)務(wù)混在一起等等。

因此，必須通過用水戶協(xié)會的規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)各級政府制定政策措施，支持農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)與發(fā)展，使之能夠成為真正的管理主體，同時(shí)，加強(qiáng)對用水戶協(xié)會骨干的培訓(xùn)，盡快提升技術(shù)水平、管理水平和工作能力，使之適應(yīng)農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制的要求。

三、規(guī)范化建設(shè)是加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治的需要

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，改造灌區(qū)末級渠系，建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制的核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治。也就是涉及農(nóng)民用水的事情全部由農(nóng)民自己決定，自己管理。比如通過“一事一議”組織農(nóng)民投工投勞建設(shè)、管理、維護(hù)農(nóng)田水利工程；比如通過與水管單位和農(nóng)民用水戶簽訂供用水合同提供供水服務(wù)；比如科學(xué)安排灌溉秩序提高水資源利用率；比如參與制定末級渠系水價(jià)；比如組織收取和規(guī)范使用水費(fèi)；比如妥善處理水事糾紛等等。由農(nóng)民用水戶協(xié)會自己處理這些涉水事務(wù)，實(shí)行用水自治，最基本的要求是協(xié)會主要負(fù)責(zé)人和骨干要具備一定的協(xié)調(diào)能力，全體協(xié)會成員具有較好的參與意識和民主管理的意識。

但從目前情況看，大多數(shù)用水戶協(xié)會組建和運(yùn)行還不夠規(guī)范，協(xié)會自身經(jīng)濟(jì)能力較弱，末級渠系工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)和協(xié)會的基本管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，很多協(xié)會連辦公場所都是臨時(shí)租用的。特別是協(xié)會執(zhí)委領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力亟待加強(qiáng)，農(nóng)民用水戶參與管理的民主意識有待于進(jìn)一步提高。而這一切都與農(nóng)民用水戶協(xié)會自治能力不高密切相關(guān)。

國家十分重視農(nóng)民用水戶協(xié)會能力建設(shè)，2005年，水利部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中發(fā)〔2005〕1號）中關(guān)于加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，以及《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2002〕45號）中“積極培育農(nóng)民用水合作組織”，“探索建立以各種形式農(nóng)村用水合作組織為主的管理體制”的要求，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》（水農(nóng)[2005]502號），大力倡導(dǎo)農(nóng)民用水自治，鼓勵農(nóng)民自愿成立用水戶協(xié)會，以解決農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后集體管水組織主體“缺位”，大量小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)末級渠系工程有人用、沒人管，老化破損嚴(yán)重等問題。中央的政策出臺以后，各地在推動農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)上做了許多工作，但是應(yīng)該看到，農(nóng)民用水戶協(xié)會能力建設(shè)剛剛起步，農(nóng)民自治能力仍然不強(qiáng)。其主要原因是長期以來我國農(nóng)村事無巨細(xì)都由政府包辦，一切都是政府領(lǐng)導(dǎo)說了算，農(nóng)民既沒有參與的機(jī)會，也沒有參與的經(jīng)驗(yàn)，致使農(nóng)民缺乏自己當(dāng)家作主和自我管理的能力與信心，產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴心理和聽命于領(lǐng)導(dǎo)的心理。另外，對鄉(xiāng)、村干部和農(nóng)民群眾的宣傳培訓(xùn)力度不夠，對用水戶協(xié)會的重要作用認(rèn)識不到位，協(xié)會能力建設(shè)不受重視。調(diào)查表明，即使在一些已成立用水戶協(xié)會的地區(qū)，有些農(nóng)民也不了解用水戶協(xié)會的性質(zhì)，對用水戶協(xié)會的工作支持不夠，有些鄉(xiāng)村干部要么不支持協(xié)會的工作，要么干涉協(xié)會內(nèi)部事務(wù)，從而影響協(xié)會工

作的正常開展。同時(shí)，培訓(xùn)投入嚴(yán)重不足也是協(xié)會能力建設(shè)滯后，自治能力難以提高的重要制約因素。實(shí)踐證明，凡是運(yùn)行良好的協(xié)會，在組建與運(yùn)行過程中，對鄉(xiāng)村干部和廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行廣泛的宣傳和培訓(xùn)都是比較充分的?？梢哉f能力建設(shè)是用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)行農(nóng)民用水自治的重要基礎(chǔ)。

因此，必須通過規(guī)范化建設(shè)來提高用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)人和骨干的協(xié)調(diào)能力，來培養(yǎng)農(nóng)民用水戶參與管理的意識與技能，來提高他們加入?yún)f(xié)會和參加協(xié)會活動的積極性，支持協(xié)會的工作，從而保證協(xié)會工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水自治。

第三節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容與程序

農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的組織措施。應(yīng)該突出主要工作內(nèi)容，按照以下程序，對用水戶協(xié)會進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)。

一、組建用水戶協(xié)會的基本要求

組建規(guī)范的用水戶協(xié)會應(yīng)遵循的基本程序包括：

（一）確定籌備小組負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)

協(xié)會組建的初始階段，灌區(qū)管理單位或地方水行政主管部門（縣、市水利局）作為協(xié)會籌備小組組建負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)全面負(fù)責(zé)籌備小組組建的工作計(jì)劃制定、與協(xié)會組建相關(guān)部門與利益群體進(jìn)行溝通并開始籌備工作。主要工作是：一是制定籌備組建小組工作計(jì)劃，并組織召開灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部座談會，對籌備小組組建計(jì)劃進(jìn)行討論；醞釀提出協(xié)會籌備組人員名單。二是召開農(nóng)民代表座談會，廣泛聽取不同區(qū)域、不同類型的農(nóng)戶對擬組建協(xié)會的范圍和協(xié)會籌備組人員組成的意見。三是綜合縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)部門和

農(nóng)民代表的意見，確定協(xié)會的范圍和籌備組人員。籌備小組成員中用水戶代表人數(shù)應(yīng)不低于一半。

（二）成立協(xié)會籌備小組

在計(jì)劃組建用水戶協(xié)會的區(qū)域內(nèi)，成立一個(gè)由地方政府、水行政主管部門、村民委員會、水管單位和農(nóng)民代表組成的籌備小組。

（三）宣傳發(fā)動

任何一片灌溉區(qū)域要成立用水戶協(xié)會必須征求農(nóng)民用水戶的意見，并且向農(nóng)民進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)民了解建立協(xié)會的必要性、可行性，以及協(xié)會的作用、會員的權(quán)利義務(wù)等。需要特別注意的是，一定要讓用水戶明白，灌溉范圍內(nèi)的農(nóng)民都有自愿選擇是否加入?yún)f(xié)會的權(quán)利。為了保證擬建協(xié)會的區(qū)域內(nèi)用水戶對農(nóng)民用水協(xié)會相關(guān)知識的了解和認(rèn)識，一定要將協(xié)會知識宣傳到所有的用水戶。通常的宣傳內(nèi)容應(yīng)包括：農(nóng)民用水協(xié)會的概念、性質(zhì)和宗旨；建立農(nóng)民用水協(xié)會的作用和意義；農(nóng)民用水協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系；農(nóng)民用水協(xié)會的職責(zé)、運(yùn)行和管理機(jī)制；協(xié)會會員的權(quán)利責(zé)任和義務(wù)；農(nóng)民參加協(xié)會的方式，協(xié)會成立的程序和辦法；組建農(nóng)民用水協(xié)會的有利條件和可行性等。

宣傳和發(fā)動的途徑可以多種多樣，通常的做法有召開座談會、張貼宣傳標(biāo)語、黑板報(bào)、廣播、電視、印發(fā)宣傳資料小冊子、編制用水戶協(xié)會明白卡等。

（四）確定協(xié)會的灌溉邊界

協(xié)會籌備小組負(fù)責(zé)組織對擬成立協(xié)會的工程控制范圍的渠系工程設(shè)施狀況和灌溉管理狀況等基本情況進(jìn)行復(fù)核。如斗（支）農(nóng)渠渠道條數(shù)、長度、防滲襯砌比例，各種建筑物類型、數(shù)量，渠道輸水能力，坍塌淤積狀況，建筑物配套完好情況，量水設(shè)施情況，建筑物老化破損狀況等。最后，根據(jù)復(fù)核結(jié)果確定協(xié)會的灌溉邊界。

擬建用水戶協(xié)會及下屬的用水小組的灌溉管理區(qū)域應(yīng)按照灌溉渠系的水利邊界并結(jié)合行政邊界劃分。當(dāng)渠系控制的灌溉區(qū)域與行政區(qū)域不重合時(shí)按灌溉區(qū)域組建用水戶協(xié)會。如果以行政區(qū)域組建，雖有利于協(xié)會內(nèi)部的組織管理，但不利于制定統(tǒng)一的水資源利用計(jì)劃和實(shí)施分水配水。當(dāng)渠系控制的灌溉區(qū)域與行政區(qū)域重合時(shí)則不存在這個(gè)問題。

（五）劃分用水小組

籌備小組根據(jù)工程控制范圍、灌溉管理要求和用水戶分布情況提出用水小組劃分草案，并通過說明會、座談會和訪談等形式征詢用水戶的意見。在征得大部分用水戶同意后確定用水小組劃分方案，并將用水小組劃分結(jié)果通知所有的用水戶。

（六）農(nóng)戶基本情況登記

制定會員登記表和入會申請表。登記表的內(nèi)容應(yīng)包括戶主姓名、家庭人口、農(nóng)業(yè)勞動力、耕種面積、作物種植比例、灌溉面積、對灌溉供水和灌溉服務(wù)的意見和建議。然后動員用水戶填寫會員登記表和入會申請表。

（七）推選用水小組用水戶代表候選人

由協(xié)會籌備組成員組織召集召開用水小組全體用水戶會議，從本用水小組的用水戶中推選用水戶代表和小組長候選人，通常候選人比所需小組長和用水戶代表多2～3人，目前常見的推選方式是參照村民組織法進(jìn)行，一般是一戶一票。

（八）推選協(xié)會執(zhí)委候選人

在廣泛聽取用水戶代表及廣大用水戶意見的基礎(chǔ)上，由籌備小組提出農(nóng)民用水協(xié)會執(zhí)委會成員候選人。作為一個(gè)獨(dú)立的法人社團(tuán)，其規(guī)范、高效的運(yùn)行主要是通過協(xié)會執(zhí)委組織實(shí)現(xiàn)的，因此，執(zhí)委會候選人一般應(yīng)符合下列條件：

候選人必須是擬定協(xié)會范圍內(nèi)已申請入會的用水戶；在群眾中有較高的威望；有一定的組織協(xié)調(diào)能力，良好的表達(dá)能力；遵紀(jì)守法、辦事公道、熱心為農(nóng)民群眾服務(wù)；初中以上文化程度并具有較強(qiáng)的協(xié)作能力；比較熟悉國家的有關(guān)方針政策；具有一定的灌溉管理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（九）擬定協(xié)會章程及管理制度草案

由協(xié)會籌備小組負(fù)責(zé)擬定協(xié)會章程和相關(guān)的管理制度。通常可以參考其它農(nóng)民用水協(xié)會章程及相關(guān)管理制度并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r編制，協(xié)會章程及管理制度草案將在第一屆用水戶代表大會討論使用。

（十）落實(shí)協(xié)會辦公場所

保證協(xié)會有適宜的辦公場所是協(xié)會運(yùn)行必不可少的條件，由于協(xié)會在組建初期沒有購置辦公場所的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，籌備小組應(yīng)積極與相關(guān)部門磋商，為協(xié)會落實(shí)協(xié)會場所，配置桌椅等必要的辦公設(shè)施。

建議有工程建設(shè)或支持協(xié)會組建項(xiàng)目的地區(qū)，在不違反工程和項(xiàng)目要求的情況下為協(xié)會建造或劃撥辦公用房，并作為固定資產(chǎn)移交協(xié)會，也可給予協(xié)會一定的經(jīng)濟(jì)扶持，用于租用辦公用房。

（十一）召開用水戶代表大會

由協(xié)會籌備組組織召開第一屆用水戶代表大會。用水戶代表大會的主要任務(wù)是：審議批準(zhǔn)協(xié)會籌備組工作報(bào)告；審議通過協(xié)會章程和各項(xiàng)規(guī)章制度；確定協(xié)會內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)；選舉協(xié)會執(zhí)委會成員，5000畝以上的協(xié)會的執(zhí)委會成員數(shù)量一般不少于5人，執(zhí)委選舉通常采用無記名投票、差額選舉的辦法進(jìn)行；召開執(zhí)委會成員第一次會議，討論明確協(xié)會執(zhí)委會成員分工；審議決定協(xié)會當(dāng)年工作和活動計(jì)劃。

（十二）培訓(xùn)執(zhí)委會成員和用水戶代表

結(jié)合會員代表大會的召開，以會代訓(xùn)，或會后專門用一段時(shí)間對協(xié)會執(zhí)委會成員、用水戶代表進(jìn)行管理技能培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要包括協(xié)會規(guī)章制度修訂，灌溉工程維護(hù)（建設(shè)）計(jì)劃編制，灌溉用水計(jì)劃編制與管理，用水計(jì)量、供水費(fèi)用核算、水價(jià)制定及水費(fèi)收支管理等工作的方式方法。

（十三）資產(chǎn)評估與移交

在當(dāng)?shù)卣退姓鞴艿扔嘘P(guān)部門的組織下，對農(nóng)民用水協(xié)會負(fù)責(zé)管理的工程設(shè)施等進(jìn)行資產(chǎn)評估，辦理資產(chǎn)管理、使用權(quán)或所有權(quán)交接手續(xù)。

（十四）用水戶協(xié)會注冊登記

完成上述協(xié)會的組建工作的協(xié)會，必須到當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊，才能取得起其社團(tuán)法人資格，成為具有完全民事行為能力的社團(tuán)法人。注冊登記的依據(jù)是民政部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2003]148號）。該文件簡化了農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的登記注冊程序，降低了對注冊資金的要求。文件明確規(guī)定農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的登記范圍包括水利領(lǐng)域的協(xié)會；縣級區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會注冊資金應(yīng)不低于2000元，并且對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村區(qū)域內(nèi)的協(xié)會可免于公告。業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)：縣（市、區(qū)）區(qū)域內(nèi)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位為相應(yīng)的縣級人民政府有關(guān)部門；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村區(qū)域內(nèi)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位為相應(yīng)的縣級人民政府有關(guān)部門或縣級人民政府委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。以上農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會的登記管理機(jī)關(guān)均為縣級民政部門。

水利部、發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》（水農(nóng)【2005】502號）規(guī)定“農(nóng)民用水戶協(xié)會的登記條件和程序按照民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》等文件中的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，明確了農(nóng)民用水戶協(xié)會作為農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的地位

及其應(yīng)享受的權(quán)利，為用水戶協(xié)會的注冊登記在政策上提供了保障。按照規(guī)定，用水戶協(xié)會注冊登記所需的資料有注冊登記申請書；業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)文件；農(nóng)民用水戶協(xié)會章程；農(nóng)民用水戶協(xié)會執(zhí)委會成員名單，協(xié)會主席履歷表；社團(tuán)法人登記表；社團(tuán)法人注冊表；協(xié)會資產(chǎn)證明文件；灌排工程使用維護(hù)權(quán)的證明文件等。

經(jīng)民政部門審核批準(zhǔn)，核發(fā)社團(tuán)法人登記證書正副本各一份，由協(xié)會保存。至此，用水戶協(xié)會已完全具備了從事灌溉排水服務(wù)活動的獨(dú)立社團(tuán)法人資格。

（十五）開設(shè)銀行賬戶

財(cái)務(wù)獨(dú)立是一個(gè)獨(dú)立法人經(jīng)濟(jì)活動的基本條件，用水戶協(xié)會作為獨(dú)立法人，開設(shè)獨(dú)立的銀行賬戶是協(xié)會財(cái)務(wù)的獨(dú)立與規(guī)范運(yùn)行的基本保障。因此，協(xié)會注冊登記后，應(yīng)盡快持社團(tuán)法人登記證書開設(shè)協(xié)會專用賬戶，辦理獨(dú)立法人經(jīng)濟(jì)活動所必備的其他手續(xù)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)是中央財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，屬于政府資助性質(zhì)，用水戶協(xié)會作為建設(shè)主體是基本要求，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，協(xié)會將以實(shí)施主體的身份進(jìn)行項(xiàng)目申請、招投標(biāo)及建設(shè)管理。因此，規(guī)范化建設(shè)要求協(xié)會必須擁有自己的銀行賬戶。

（十六）協(xié)會資格公示

完成注冊登記后，協(xié)會應(yīng)及時(shí)告知協(xié)會全體會員，并將社團(tuán)法人登記證書副本放置在協(xié)會辦公場所的醒目位置。同時(shí)，協(xié)會還應(yīng)及時(shí)通知協(xié)會籌備組成員單位。

用水戶協(xié)會的組建過程可以用下圖表示。

二、規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容

根據(jù)“三位一體”農(nóng)田水利良性運(yùn)行長效機(jī)制的總體思路，農(nóng)民用水戶協(xié)會的規(guī)范化建設(shè)是重要的工作內(nèi)容。目的是加強(qiáng)協(xié)會的自治能力，為試點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施和“三位一體”長效機(jī)制的建立提供保障。

（一）加強(qiáng)能力建設(shè)

對能力建設(shè)的總體要求是要明確培訓(xùn)對象，開展分級培訓(xùn)。對與實(shí)施水價(jià)綜合改革有關(guān)的地方各級政府（包括項(xiàng)目直接責(zé)任部門及基層政府組織）、水管單位和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民用水戶等分三個(gè)層次進(jìn)行培訓(xùn)。第一層面主要培訓(xùn)地方政府中的項(xiàng)目直接責(zé)任部門。如省水利廳及所屬相關(guān)機(jī)構(gòu)、灌區(qū)灌溉區(qū)域涉及的地方政府及相關(guān)部門。對于地方政府中的項(xiàng)目直接責(zé)任部門負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干，要采用水利部統(tǒng)一教材，通過培訓(xùn)貫徹中央的政策和思想，使各級政府部門統(tǒng)一思想，明確各自的職責(zé)，從政策上、投入上保證“三位一體”項(xiàng)目的順利實(shí)施。第二層面主要培訓(xùn)地方各級政府中的基層政府及水管單位?；鶎诱侵冈圏c(diǎn)灌區(qū)范圍內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)骨干。對于地方各級政府中的基層政府及水管單位行政和技術(shù)負(fù)責(zé)人，除水利部統(tǒng)一教材外，還將增加政策法規(guī)、工程技術(shù)、水管理技術(shù)、參與能力、協(xié)會相關(guān)知識的培訓(xùn)。雖然，基層政府組織和水管單位在項(xiàng)目中的職責(zé)有一定的差別，培訓(xùn)內(nèi)

容和側(cè)重點(diǎn)也有所不同，但可以作為同一培訓(xùn)群體。第三層面主要培訓(xùn)用水戶協(xié)會骨干及普通農(nóng)民。對于農(nóng)民的培訓(xùn)，要著重介紹國家及有關(guān)部門的相關(guān)政策、用水戶協(xié)會組建與運(yùn)行知識、參與式方法、協(xié)會財(cái)務(wù)管理（針對協(xié)會會計(jì)）、工程維護(hù)、用水管理等。這是農(nóng)民用水戶規(guī)范化建設(shè)的關(guān)鍵，也是“三位一體”農(nóng)田水利良性運(yùn)行長效機(jī)制建設(shè)的核心，第三層面的培訓(xùn)涉及的人員數(shù)量巨大，培訓(xùn)任務(wù)也最大。

農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)能力建設(shè)，要特別重視對協(xié)會執(zhí)委及農(nóng)民代表的培訓(xùn)。對農(nóng)民用水戶的培訓(xùn)應(yīng)采用靈活多樣的適合農(nóng)民的方法，將知識普及與意識宣傳結(jié)合起來，可以由能力強(qiáng)的協(xié)會主席培訓(xùn)其他協(xié)會，起示范作用。使農(nóng)民具有末級渠系使用、維護(hù)和管理的能力，了解并運(yùn)用相關(guān)政策法規(guī)的能力。

（二）健全管理機(jī)構(gòu)

健全的管理機(jī)構(gòu)是協(xié)會正常運(yùn)行的組織保證。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的過程中，農(nóng)民用水戶協(xié)會承擔(dān)著末級渠系工程建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)管理、農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)等重要任務(wù)，這些任務(wù)涉及地方政府、水管單位、農(nóng)民用水戶等方方面面的經(jīng)濟(jì)利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局。

用水戶協(xié)會的管理機(jī)構(gòu)包括用水戶代表大會、執(zhí)行委員會、監(jiān)事會。結(jié)構(gòu)如示意圖所示。

用水戶代表大會是協(xié)會最高權(quán)利機(jī)構(gòu)，用水戶代表是由各用水小組選舉產(chǎn)生的，一般2～3年進(jìn)行換屆選舉。用水戶代表大會的職權(quán)主要有：選舉和罷免執(zhí)委會成員，審議和修改協(xié)會章程，審查和通過協(xié)會各項(xiàng)制度和計(jì)劃，審查協(xié)會財(cái)務(wù)預(yù)、決算。每年至少要召開兩次代表大會，即年初討論和通過灌溉用水計(jì)劃、工程維護(hù)計(jì)劃及財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃等，年終進(jìn)行總結(jié)和通過財(cái)務(wù)決算。平時(shí)還應(yīng)就重大問題召開專題會議。

執(zhí)委會是用水戶代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)會日常工作的開展，如灌溉管理、工程維修、協(xié)調(diào)水事糾紛等。執(zhí)委會由用水戶代表大會選舉產(chǎn)生，并對代表大會負(fù)責(zé)。執(zhí)委會一般由正、副主席及若干名委員組成，并進(jìn)行合理的分工。

監(jiān)事會是用水戶協(xié)會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督協(xié)會執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作，監(jiān)事會一般由協(xié)會農(nóng)民代表、水管單位、政府部門或村委會干部等組成，監(jiān)事會為用水戶提供了一個(gè)監(jiān)督協(xié)會負(fù)責(zé)人的平臺，使得用水戶的監(jiān)督能落到實(shí)處。

一般用水戶協(xié)會包括若干個(gè)用水小組，用水小組召開全體會員大會，選舉本小組的代表參加用水戶協(xié)會代表大會，每個(gè)用水小組選舉產(chǎn)生一名首席代表，負(fù)責(zé)與協(xié)會的協(xié)調(diào)工作和本小組的分水配水事務(wù)。

從目前用水戶協(xié)會建設(shè)情況看，大多數(shù)協(xié)會都建立了用水戶代表大會和執(zhí)委會的機(jī)構(gòu)，但是設(shè)立監(jiān)事會并正常開展工作、履行職能的協(xié)會的卻不多。因此，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的用水戶協(xié)會要把建立健全協(xié)會管理機(jī)構(gòu)作為規(guī)范化建設(shè)的重要任務(wù)。

（三）完善制度體系

用水戶協(xié)會的內(nèi)部管理制度建設(shè)是協(xié)會正常運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。規(guī)范化建設(shè)必須把完善內(nèi)部管理制度作為重要工作內(nèi)容。要在符合國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在協(xié)會內(nèi)部以民主協(xié)商的方式制定與協(xié)會章程配套的規(guī)章制度。

這些制度包括：《協(xié)會財(cái)務(wù)管理制度》。按照國家統(tǒng)一制定的社會團(tuán)體法人單位財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定制定協(xié)會的財(cái)務(wù)管理制度；《用水戶協(xié)會灌溉管理制度》。規(guī)定從制定灌溉計(jì)劃到取水、配水的具體做法；《用水戶協(xié)會工程管理制度》。規(guī)定工程維修計(jì)劃的制定、維修的組織和執(zhí)行辦法；《協(xié)會水價(jià)制定、水費(fèi)計(jì)收與使用管理辦法》。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定協(xié)會水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水費(fèi)收取方法，以及水費(fèi)使用和管理辦法；《用水戶協(xié)會獎懲制度》。在協(xié)會的職責(zé)范圍內(nèi)，規(guī)定對協(xié)會會員或用水小組的獎勵和懲治措施；《協(xié)會執(zhí)委會主席、副主席、監(jiān)事會主席職責(zé)》、《用水戶協(xié)會檔案管理辦法》、《協(xié)會工程維修集資管理辦法》、《用水戶協(xié)會民主議事制度》、《用水戶協(xié)會對弱勢群體的扶持辦法》等。

（四）實(shí)行民主管理

規(guī)范的民主管理是用水戶協(xié)會運(yùn)行的基本保障，在協(xié)會的日常運(yùn)行管理中應(yīng)充分體現(xiàn)協(xié)會所有會員共同受益的農(nóng)民自治組織的特性，因此，在日常管理中，一定要遵循以下五條原則：

一是加入和退出協(xié)會自主選擇的原則。一般，當(dāng)農(nóng)民正確認(rèn)識到用水戶協(xié)

會的服務(wù)功能和意義后都會選擇加入?yún)f(xié)會，否則他就得不到協(xié)會的供水服務(wù)，會給他的農(nóng)田灌溉帶來很大的不便，目前還沒有關(guān)于協(xié)會范圍內(nèi)用水戶不加入?yún)f(xié)會或退出協(xié)會的例子。

有些國家的法律規(guī)定，當(dāng)一個(gè)流域內(nèi)愿意加入灌溉協(xié)會的農(nóng)戶達(dá)到一定的比例后，流域內(nèi)的其他農(nóng)戶也必須加入，這主要是為了保證這部分農(nóng)戶的用水權(quán)利不會受到不公平的待遇。雖然我們還沒有這方面的法律規(guī)定，但在具體操作時(shí)候也可以參考這種做法。

二是實(shí)行自主管理的原則。用水戶協(xié)會作為獨(dú)立的社團(tuán)法人，在法律和政策范圍內(nèi)享有自主管理的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不能干涉協(xié)會內(nèi)部事務(wù)，同時(shí)協(xié)會也接受政府、水管單位及會員等的監(jiān)督。在自主管理方面，要特別處理好協(xié)會與村委會的關(guān)系，特別是灌溉一個(gè)村的協(xié)會，要明確協(xié)會與村委會不同的責(zé)、權(quán)、利。

三是議事民主公平原則。用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)人由全體會員或代表民主選舉產(chǎn)生，目前還沒有專門為協(xié)會制定的選舉辦法，很多協(xié)會的選舉都是參照《村民委員會組織法》規(guī)定進(jìn)行的。協(xié)會內(nèi)部事宜由全體會員或者是他們的代表共同參與決策，按照“一事一議”的方式進(jìn)行，以體現(xiàn)最廣大農(nóng)民會員的意志。

四是平等參與的原則。用水戶協(xié)會所有會員均享有平等參與協(xié)會事務(wù)的權(quán)利。由于協(xié)會內(nèi)每個(gè)農(nóng)戶的灌溉面積相差不大，每個(gè)會員的權(quán)利義務(wù)都是均等的，而不象國外的一些用水戶協(xié)會按照擁有的灌溉面積大小享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。今后隨著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)承包，將會出現(xiàn)一些種植大戶，權(quán)利和義務(wù)與灌溉面積相結(jié)合將會成為一個(gè)新的議題。隨著大批青壯年男性勞動力向城市轉(zhuǎn)移，婦女和老人在農(nóng)業(yè)灌溉中承擔(dān)的工作逐漸增多，在協(xié)會的事務(wù)管理中，應(yīng)充分考慮婦女和老人的參與。

五是公開透明的原則。用水戶協(xié)會的管理要公開透明，應(yīng)定期向全體會員公布工作報(bào)告，張榜公布每戶的灌溉面積、灌溉水量、應(yīng)繳水費(fèi)及協(xié)會的收支情況等，并接受會員的監(jiān)督。

第四節(jié) 農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的主要任務(wù)

農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中具有核心地位，承擔(dān)著許多重要職能，要完成許多工作任務(wù)，主要有以下幾項(xiàng)：

一、作為實(shí)施主體組織完成灌區(qū)末級渠系工程改造

農(nóng)民用水戶協(xié)會作為灌區(qū)末級渠系改造的實(shí)施主體，承擔(dān)著組織末級渠系改造項(xiàng)目的申報(bào)、建設(shè)管理任務(wù)。

（一）作為末級渠系工程建設(shè)主體組織項(xiàng)目申報(bào)

財(cái)政部、水利部規(guī)定農(nóng)業(yè)水價(jià)改革暨末級渠系改造試點(diǎn)項(xiàng)目的申報(bào)主體為用水戶協(xié)會。但是灌區(qū)末級渠系的改造并不是一件孤立的事，末級渠系的改造方案必須符合灌區(qū)末級渠系改造的總體規(guī)劃。因此，用水戶協(xié)會在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)必須與當(dāng)?shù)厮块T和灌區(qū)管理單位協(xié)商，使申報(bào)項(xiàng)目符合規(guī)劃要求。

（二）確定末級渠系工程改造方案

項(xiàng)目經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，用水戶協(xié)會應(yīng)該在當(dāng)?shù)厮块T和灌區(qū)管理單位的指導(dǎo)和幫助下確定工程改造方案，確定改造的區(qū)域范圍、建設(shè)內(nèi)容、渠道及渠系建筑物形式、輸水配水方式、量水方式、投資額度、籌資方式、投勞方案等。除了工程改造方案外，用水戶協(xié)會還應(yīng)制定工程建成后的運(yùn)行管理和維護(hù)方案，核算末級渠系運(yùn)行管理成本，制定末級渠系水價(jià)方案。末級渠系的改造方案必須符合整個(gè)灌區(qū)的末級渠系改造規(guī)劃，用水戶協(xié)會在制定改造方案時(shí)必須與灌區(qū)管理單位協(xié)商。工程改造的具體方案和設(shè)計(jì)可以委托灌區(qū)管理單位或

有關(guān)技術(shù)單位。在目前還沒有實(shí)施終端水價(jià)的地區(qū)，地方水利部門和物價(jià)部門應(yīng)協(xié)助協(xié)會制定水價(jià)方案。

工程改造方案和水價(jià)改革方案制定后，要召開協(xié)會代表大會進(jìn)行討論，通過后應(yīng)及時(shí)向農(nóng)民公示，特別是建設(shè)范圍、投資以及資金來源、農(nóng)民投工投勞、水費(fèi)測算等方案，對農(nóng)民有異議的地方應(yīng)該協(xié)商解決。

（三）組織農(nóng)民投工投勞

組織農(nóng)民投工投勞是用水戶協(xié)會在末級渠系改造中一項(xiàng)重要的職責(zé)。用水戶協(xié)會的廣大農(nóng)民不但是項(xiàng)目的直接受益者，同時(shí)也是投工投勞的參加者，既有受益的權(quán)利又有參加建設(shè)的責(zé)任。為使項(xiàng)目符合用水戶協(xié)會的實(shí)際需要，符合廣大農(nóng)民的利益，用水戶協(xié)會應(yīng)該組織廣大農(nóng)民按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，水利部《關(guān)于完善小型農(nóng)田水利民主議事制度的意見》等文件的有關(guān)規(guī)定，采用“一事一議”的方式組織農(nóng)民投工投勞。同時(shí)，用水戶協(xié)會還應(yīng)與當(dāng)?shù)卣疁p負(fù)辦等部門及時(shí)溝通，處理好當(dāng)?shù)貙ν秳陬~度的規(guī)定與群眾意愿的關(guān)系。

（四）進(jìn)行末級渠系建設(shè)管理

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級渠系改造試點(diǎn)項(xiàng)目采取先建后補(bǔ)的建設(shè)方式。用水戶協(xié)會作為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施主體，擁有參與項(xiàng)目招投標(biāo)的權(quán)利（當(dāng)?shù)卣?guī)定集中采購的除外）。用水戶協(xié)會可以代表農(nóng)民與相關(guān)施工單位、材料供應(yīng)商、灌區(qū)管理單位洽談，簽訂施工、材料采購、代建合同。根據(jù)合同執(zhí)行進(jìn)度向財(cái)政部門申請付款。

對工程施工的監(jiān)督有兩種方式，對較大的工程聘用專業(yè)的監(jiān)理人員進(jìn)行監(jiān)督，一般工程由用水戶協(xié)會自己監(jiān)督，或灌區(qū)管理單位協(xié)助監(jiān)督。施工的監(jiān)督應(yīng)該是全過程的，對材料的數(shù)量、質(zhì)量，工程的數(shù)量、質(zhì)量、施工程序、進(jìn)度

等進(jìn)行監(jiān)督。

末級渠系工程完工后，由用水戶協(xié)會組織自我驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，申請上級水利部門和財(cái)政部門驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后向財(cái)政部門提出補(bǔ)助申請。

用水戶協(xié)會應(yīng)主動接受農(nóng)民對項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督。建設(shè)資金的使用應(yīng)嚴(yán)格遵守國家財(cái)經(jīng)制度、項(xiàng)目資金使用管理辦法，以及協(xié)會內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法。

三、接受政府授權(quán)建立灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度

《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（水農(nóng)[2003］603號）提出小型農(nóng)村水利工程要以明晰工程所有權(quán)為核心，建立用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織，投資者自主管理與專業(yè)化服務(wù)組織并存的管理體制。用水戶協(xié)會管理的灌溉設(shè)施，應(yīng)首先將使用管理權(quán)移交用水戶協(xié)會；隨著條件的成熟，逐步將改造完好的灌溉設(shè)施所有權(quán)移交用水戶協(xié)會。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目要求通過試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的所有水利工程，都必須按照《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，將灌區(qū)末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)移交給用水戶協(xié)會。具體實(shí)施由地方政府委托水行政主管部門（縣水利（務(wù)）局），負(fù)責(zé)勘定國有水管工程與末級渠系工程，并向用水戶協(xié)會頒發(fā)水利工程產(chǎn)權(quán)（或使用權(quán)）證書。

四、提供灌溉服務(wù)、協(xié)調(diào)用水事務(wù)

為協(xié)會成員提供灌溉服務(wù)是協(xié)會的基本職能。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對協(xié)會灌溉服務(wù)提出了新的更高的要求。

（一）編制需水計(jì)劃，強(qiáng)化需求管理

每年年初農(nóng)民用水協(xié)會應(yīng)根據(jù)各用水小組、用水戶的用水需求，在灌區(qū)供水管理人員的技術(shù)指導(dǎo)下編制協(xié)會的需水計(jì)劃。需水計(jì)劃經(jīng)協(xié)會執(zhí)委會討論并向會員公示后正式報(bào)送供水管理單位。供水單位根據(jù)整體供水計(jì)劃，向協(xié)

會下達(dá)供水計(jì)劃。

（二）簽訂供用水合同，強(qiáng)化用水的經(jīng)濟(jì)管理

用水戶協(xié)會和供水單位是水的買賣關(guān)系，所以用水戶協(xié)會與供水單位應(yīng)該簽訂供水合同，并依據(jù)測定的水量向供水單位繳納水費(fèi)。同時(shí)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)供水管理的灌區(qū)管理單位，有義務(wù)向用水戶協(xié)會提供必要的技術(shù)支持。

供用水雙方簽訂供用水合同的目的，是以具有法律效力的合同形式確定雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。合同內(nèi)容包括供水量、供水時(shí)間、計(jì)量方法、供水價(jià)格、收費(fèi)方法、交費(fèi)時(shí)限、違約責(zé)任等，以排澇為主的協(xié)會，合同內(nèi)容還應(yīng)包括：排水泵站起排水位、排水費(fèi)用的分?jǐn)偟取：贤瑧?yīng)在供水開始日30天前簽訂。簽訂合同后，除了氣象水文等不可抗力自然因素外，雙方均應(yīng)嚴(yán)格履行合同。供水單位應(yīng)按作物生長和天氣變化情況，盡量滿足農(nóng)民用水協(xié)會合理的調(diào)整供水時(shí)間、數(shù)量要求。

農(nóng)民用水協(xié)會在合同簽訂后7天內(nèi)召開用水戶代表大會，或以廣播、公告、黑板報(bào)等形式向用水戶通報(bào)供用水合同內(nèi)容，讓大家了解供水?dāng)?shù)量、時(shí)間、計(jì)量方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式。要求大家自覺執(zhí)行合同，維護(hù)用水秩序。對于因天氣、作物生長等原因，必須修改調(diào)整供水計(jì)劃時(shí)，協(xié)會應(yīng)召開用水小組組長會議討論通過，并由用水小組組長通知到每一用水戶，任何個(gè)人不得隨意修改。

（三）制訂用水計(jì)劃，強(qiáng)化供水管理

農(nóng)民用水協(xié)會與供水單位簽訂供用水合同后，協(xié)會執(zhí)委會應(yīng)會同用水小組組長，根據(jù)供水單位承諾的供水方案，同時(shí)考慮用水戶用水申請，制訂協(xié)會的用水計(jì)劃。用水計(jì)劃要細(xì)化到用水組、用水戶，經(jīng)用水戶、用水小組長和協(xié)會三方簽字后，即視同用（供）水合同。各用水組、用水戶按照批準(zhǔn)的計(jì)劃

用水，并實(shí)行用水計(jì)量，為預(yù)收水費(fèi)和全年水費(fèi)核算提供依據(jù)。各戶的用水計(jì)劃要由用水小組組長與他們分別討論，如與用水戶原需水申請有較大調(diào)整，應(yīng)說明原因，雙方同意后簽字。用水計(jì)劃應(yīng)在協(xié)會與供水單位供用水合同簽訂后10天內(nèi)編制完成。

協(xié)會用水計(jì)劃訂立后，如有較大變動，應(yīng)由協(xié)會召開用水小組組長會議討論通過，并由用水小組組長通知到每一用水戶。如果協(xié)會的用水權(quán)受到其它部門單位、個(gè)人影響，協(xié)會有責(zé)任維護(hù)用水戶的合法用水權(quán)益，并及時(shí)向用水戶通報(bào)。

（四）加強(qiáng)灌溉管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水

灌溉用水管理是協(xié)會的主要工作。在灌溉期間，協(xié)會人員應(yīng)在現(xiàn)場做好灌溉服務(wù)，維護(hù)工程設(shè)施，確保正常運(yùn)行，按用水計(jì)劃向每個(gè)用水組，并通過用水組向用水戶配水。良好的灌溉用水管理，可以維護(hù)良好的用水秩序，保持渠道及建筑物完好狀態(tài)，高效用水，以降低灌溉成本。

灌溉放水前應(yīng)做好以下準(zhǔn)備工作：按供水計(jì)劃和天氣、土壤、作物實(shí)際情況，通知各用水小組、用水戶配水流量、水量和供水時(shí)間，做好接水灌溉準(zhǔn)備，包括平整土地、修好田埂、灌水溝等。規(guī)模較大的協(xié)會和用水小組，應(yīng)考慮以通知書的方式通知用水戶。與此同時(shí)，渠道維護(hù)人員要對渠道、建筑物和量水設(shè)施進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。

灌溉過程中，供水單位和協(xié)會人員在接水點(diǎn)，共同監(jiān)測實(shí)際供水流量、水量、放水時(shí)間，每完成一個(gè)供水單元的供水任務(wù)，雙方人員在放水記錄表上簽字。雙方人員以此作為水費(fèi)計(jì)收的依據(jù)。用水小組和用水戶灌水時(shí)，協(xié)會人員和用水小組組長要加強(qiáng)對渠道的巡查、做好測水量水工作，及時(shí)開啟關(guān)閉閘門，避免渠堤決口、跑水、漏水現(xiàn)象發(fā)生。

一般情況下，用水計(jì)劃盡量不要變更。當(dāng)氣候、水源和作物等條件發(fā)生變化，用水計(jì)劃必須進(jìn)行調(diào)整時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，按實(shí)際需要配水、分水、灌溉。計(jì)劃調(diào)整后，要及時(shí)通知各用水小組長、各用水戶。灌水工作中，對十分貧困或缺乏勞力的農(nóng)戶應(yīng)給予照顧和幫助，讓他們適時(shí)澆上水。

（五）加強(qiáng)測水量水管理，實(shí)現(xiàn)按方收費(fèi)

灌溉季節(jié)，在農(nóng)民用水戶協(xié)會的接水點(diǎn)，每輪次灌溉，供水單位與協(xié)會工作人員都要共同監(jiān)測計(jì)量實(shí)際放水用水情況，作為水費(fèi)計(jì)算依據(jù)。協(xié)會向各用水小組配水時(shí)，有條件的配水點(diǎn)應(yīng)設(shè)置量水設(shè)備，如三角堰、水表等。無特設(shè)量水設(shè)備的，利用現(xiàn)有建筑物（有控制設(shè)施的陡坡、節(jié)制閘、涵閘等）量水。

每輪次灌水結(jié)束后，協(xié)會要與各用水小組長及時(shí)對已供水量核對、簽字，作為計(jì)收水費(fèi)的依據(jù)，防止用水原始記錄資料丟失、篡改等，避免對用水戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平情況發(fā)生。同時(shí)，協(xié)會執(zhí)委會應(yīng)主動及時(shí)到供水單位結(jié)清水量水費(fèi)帳。

五、參與制定末級渠系水價(jià)，加強(qiáng)水價(jià)管理

2002年8月頒布的新的《中華人民共和國水法》第55條規(guī)定：“使用水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”。這是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)對水利工程供應(yīng)的水實(shí)行有償使用的法律規(guī)定?！端こ坦┧畠r(jià)格管理辦法》（2003年7月3日 國家發(fā)改委 水利部令第4號）規(guī)定：水利工程供水價(jià)格按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則制定，并根據(jù)供水成本、費(fèi)用及市場供求的變化情況適時(shí)調(diào)整。農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤和稅金。水利工程供水應(yīng)逐步推行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)。各類用水均應(yīng)實(shí)行定額管理，超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)。

第五篇：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探討

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探討

摘要農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與末級渠系節(jié)水改造是農(nóng)田水利建設(shè)的主要內(nèi)容之一,分析了農(nóng)業(yè)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革存在的問題,并提出加強(qiáng)水價(jià)的改革措施,以為建立農(nóng)田水利長效運(yùn)行機(jī)制提供參考。

關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)水價(jià);存在問題;改革措施

1存在的問題

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與末級渠系節(jié)水改造是農(nóng)田水利建設(shè)的主要內(nèi)容之一,對于建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,切實(shí)解決農(nóng)業(yè)灌區(qū)水利民生問題,保證國家糧食安全具有重要作用[1]。多年來,農(nóng)田水利工作圍繞推進(jìn)水價(jià)改革,進(jìn)行大中型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套、組建農(nóng)民用水協(xié)會、開展小型農(nóng)田水利建設(shè)等做了大量工作,保證了國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。但是,由于歷史原因和體制機(jī)制方面存在的問題,我國農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制還沒有完全建立。

(1)農(nóng)田水利工程老化破損不配套。我國的灌溉工程絕大多數(shù)修建于20世紀(jì)50—70年代,設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低,工程質(zhì)量不高,建筑物及設(shè)施配套不全,大多數(shù)灌溉工程已超過設(shè)計(jì)使用年限,工程破損嚴(yán)重,運(yùn)轉(zhuǎn)十分艱難。末級渠系老化破損、不配套更為嚴(yán)重,導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)“上通下堵”、“腸梗阻”等現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì),由于工程設(shè)施損壞報(bào)廢等原因,“十五”期間年均減少有效灌溉面積20.73萬hm2。

(2)灌區(qū)末級渠系管理主體缺位。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化,以戶為單元的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度完全建立,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等基層管理組織的管理職能發(fā)生變化,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、管理沒有納入農(nóng)村基層政府的管理體制,末級渠系管理主體缺位,處于“農(nóng)民管不了,集體不愿管,國家管不到”的被動狀態(tài)。由于缺乏管理主體,農(nóng)民用于農(nóng)田水利工程的投工投勞量急劇下降,進(jìn)一步加劇了工程的損毀,使原本落后脆弱的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施更加破舊。

(3)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革陷入困境,水費(fèi)實(shí)收率下降。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,水價(jià)改革難以推進(jìn),水費(fèi)實(shí)收率不斷下降。水費(fèi)收入銳減使許多水管單位職工工資欠發(fā),職工隊(duì)伍不穩(wěn)定,人才流失嚴(yán)重,基層水管單位的發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀。2改革措施

當(dāng)前農(nóng)田水利運(yùn)行機(jī)制中存在以下3個(gè)問題:一是投入嚴(yán)重不足;二是用水管理體制和末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度等體制性改革嚴(yán)重滯后;三是農(nóng)業(yè)水權(quán)制度尚未建立且未形成合理的水價(jià)機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)田水利工程積重難返、管理主體缺位、用水浪費(fèi)和水資源配置效率低[2]。解決問題的思路要以農(nóng)民用水自治為核心,以完好的水利工程體系為基礎(chǔ),以科學(xué)合理的終端水價(jià)制度為保障,提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益,減輕農(nóng)民用水生產(chǎn)成本,保障國家糧食安全。

(1)推行農(nóng)民用水管理自治。按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則,進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織的能力建設(shè),明晰權(quán)利和義務(wù),把農(nóng)民用水合作組織真正培育成末級渠系的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運(yùn)營主體。

(2)建立灌區(qū)末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度。把改造完成的末級渠系工程移交給農(nóng)民用水合作組織,明確歸其所有。利用財(cái)政投入,引導(dǎo)廣大農(nóng)民有組織地對末級渠系工程進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造,將工程維修養(yǎng)護(hù)、用水組織、水費(fèi)計(jì)收等與末級渠系有關(guān)的用水事務(wù)由組織起來由農(nóng)民自己管理。

(3)建立科學(xué)合理的水價(jià)制度。在體制改革和工程改造完成的基礎(chǔ)上,慎重分析農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力,按照兼顧節(jié)約用水和降低農(nóng)民水費(fèi)支出的原則,逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革,建立并逐步實(shí)行國有水利工程水價(jià)加末級渠系水價(jià)的終端水價(jià)制度,推行計(jì)量收費(fèi),整頓末級渠系水價(jià)秩序,減少農(nóng)民用水成本[3]。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況建立農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度,實(shí)行以供定需、定額灌溉,推動農(nóng)村水權(quán)制度建設(shè),逐步形成節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。

(4)同步推進(jìn)體制改革、工程改造和機(jī)制創(chuàng)新。改革農(nóng)業(yè)用水管理體制,推行農(nóng)民用水自治。通過明確農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和運(yùn)行主體,劃清政府與農(nóng)民、中央與地方之間的權(quán)責(zé)義務(wù),既有利于調(diào)動和鼓勵灌區(qū)農(nóng)民興建農(nóng)田水利的積極性,也為政府采取“民辦公助”、“以獎代補(bǔ)”扶持政策的執(zhí)行和落實(shí)明確了對象。完好的工程體系是基礎(chǔ),要解決農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力不強(qiáng)、綜合生產(chǎn)能力低下、農(nóng)業(yè)用水短缺和浪費(fèi)并存、農(nóng)民用水成本沉重、農(nóng)民增收困難等問題,就必須建設(shè)配套完善、狀況良好的農(nóng)田水利工程體系,這是灌區(qū)和農(nóng)民生存和發(fā)展的根本基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理的水價(jià)制度是保障[4]。水費(fèi)是農(nóng)民用水自治和農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行的主要經(jīng)濟(jì)來源和重要保障,沒有水費(fèi)的保障,建好的工程將因?yàn)槿狈\(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)而再次陷入困境,農(nóng)民用水合作組織也會因?yàn)槿狈ぷ鹘?jīng)費(fèi)而難以運(yùn)行,農(nóng)民節(jié)約用水的觀念將難以確立,水資源緊缺和用水浪費(fèi)現(xiàn)象將難以消除。

3參考文獻(xiàn)

[1] 馬延祿.淺議樂都縣農(nóng)業(yè)水價(jià)改革措施[J].陜西水利,2009(8):139-140.[2] 楊進(jìn)偉,朱煥麗,周和平.農(nóng)業(yè)水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿及其綜合作用的發(fā)揮[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2008(2):226-228.[3] 李鵬,汪志農(nóng),李強(qiáng).大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中存在的問題與對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2008,36(14):6068-6070.[4] 楊勝平,林國義.淺析安慶市花涼寧灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革[J].安徽水利財(cái)會,2008(2):22-23.